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阜阳市国税局绩效考核现状、问题及优化研究 摘要 为了解决“疏于管理，淡化责任、人员工作积极性不高 的问题，阜阳市 国税局设计了一套旨在加强基层国税部门管理的绩效考核办法，并强力推行， 实施初期取得了较好的效果，工作效率和质量明显提高。然而，随着时间的推 移，这种管理方法效力日减，并暴露出一些问题，如：考核流于形式，目的定 位模糊、考核方式不科学、考核结果利用不充分等，已不能适应管理日益细化、 事业迅速发展的需要。 本文通过访谈、咨询和调研，客观评析了阜阳市国税局绩效考核工作的现 状。对绩效考核的概念、原则、内容、方法和程序进行理论上的研究，找出主 要问题并加以分析。将理论和实际紧密结合，运用定性和定量相结合的研究方 法，遵循工作发展的客观规律和绩效考核的过程理念，将目标管理考核法、关 键业绩指标法、关键事件法等绩效考核方法进行了移植、改造与揉合，形成了 综合的团队绩效考核体系，并以关键业绩指标法等方法作为评价测量的手段， 对考核指标进行计量，分类、分层次对全体人员和部门实施绩效考核。为加强 应用性，本文还制订了实施程序，涵盖了实施中的关键环节和必要条件。 运用现代管理理念，探讨建立一个指标全面、标准客观、方法科学、程序 公正的绩效考核体系，必将有助于进一步提高工作质量和效率，进而促使组织 目标的实现、个人需求的满足和管理的整体良性发展。 关键词：税务绩效考核指标体系优化 r e s e a r c ho nt h es t a t u s ，p r o b l e m sa n do p t i m i z a t i o no f p e r f o r m a n c e a p p r a i s a li nf u y a n g i n t e r n a lr e v e n u e s e r v i c e a b s t r a c t i no r d e rt os o l v et h eq u e s t i o na b o u t ”l a c ko fm a n a g e m e n ta n dl a c ko f p l a y i n g d o w nt h er e s p o n s i b i l i t ya n dl a c ko fw o r ke n t h u s i a s m ”，f u y a n gc i t y ，t h ei r sh a s d e s i g n e dan a t i o n a lg r a s s r o o t s l e v e lt o s t r e n g t h e nt h e s e c t o r s p e r f o r m a n c e m a n a g e m e n ta p p r o a c ha n ds t a r t e dt oi m p l e m e n t t h ei m p l e m e n t a t i o nh a sb e e nm o r e p r o n o u n c e di nt h ee a r l ys t a g e t h ee f f e c t so ft h ee 艏c i e n c ya n dq u a l i t yb o t hh a v e b e e ni m p r o v e d h o w e v e r w i t ht i m eo n t h i sm a n a g e m e n ta p p r o a c hh a sr e d u c e dt h e e f f e c t i v e n e s so fm a n a g e m e n tp r a c t i c e s ，a n de x p o s e dan u m b e ro fi s s u e s ，s u c ha s ： a s s e s s i n gam e r ef o r m a l i t y ，t h ep u r p o s eo fav a g u ep o s i t i o ne v a l u a t i o nm e t h o d s u n s c i e n t i f i c ，t h er e s u l t so fe x a m i n a t i o no ft h eu s eo fi n a d e q u a t e ，e t c 。w h i c hc a nn o t m e e tt h em a n a g e m e n ti n c r e a s i n g l yr e f i n e da n dt h ec a u s eo fr a p i dd e v e l o p m e n t t h r o u g hi n t e r v i e w s ，r e s e a r c ha n dc o n s u l t a t i o n ，t h ee s s a yp u t sa no b je c t i v e a s s e s s m e n to ft h ef u y a n gc i t yi n t e r n a lr e v e n u es e r v i c e sp e r f o r m a n c ea p p r a i s a l w o r ko ft h ec u r r e n ts i t u a t i o n o nt h ep e r f o r m a n c eo ft h ec o n c e p t s ，p r i n c i p l e s ， c o n t e n t s ，m e t h o d sa n dp r o c e d u r e s ，t h ea u t h o ri st oc a r r yo u tt h e o r e t i c a lr e s e a r c ht o i d e n t i f yt h em a i ni s s u e sa n da n a l y s i s a tt h es a m et i m e ，t h ee s s a yw i l lb ec l o s e l y i n t e g r a t e dw i t ht h e o r ya n dp r a c t i c e t h eu s eo fac o m b i n a t i o no fq u a l i t a t i v ea n d q u a n t i t a t i v er e s e a r c hm e t h o d s f o l l o w i n gt h ed e v e l o p m e n to fo b je c t i v el a wa n dt h e c o n c e p to fp e r f o r m a n c ea p p r a i s a lp r o c e s s ，t h ea u t h o ri st op u tt h em a n a g e m e n tb y o b je c t i v ee v a l u a t i o nm e t h o d ，t h ek e yp e r f o r m a n c ei n d i c a t o r sl a w ，l a wo nk e y e v e n t st o g e t h e r a c c o r d i n gt ot h ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a lm e t h o d s ，t r a n s f o r m a t i o n s h a v eb e e nb l e n d e dt of o r mac o m p r e h e n s i v et e a mp e r f o r m a n c ea p p r a i s a ls y s t e m ， a n dk e yp e r f o r m a n c ei n d i c a t o r ss u c ha st h el a wa sam e t h o do fe v a l u a t i o no ft h e m e a n so fm e a s u r e m e n ta n dt h ea s s e s s m e n to fi n d i c a t o r sf o rm e a s u r e m e n t ， e l a s s i f i c a t i o n a ta l ll e v e l sa n dd e p a r t m e n t s i ti st oi m p l e m e n tp e r f o r m a n c e a p p r a i s a l t os t r e n g t h e nt h ea p p l i c a t i o na n di m p l e m e n t a t i o n ，t h i se s s a yh a sa l s o d e v e l o p e dp r o c e d u r e st oc o v e rt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ek e ya n dn e c e s s i t y t h e u s eo fm o d e r nm a n a g e m e n tc o n c e p t sw i l le x p l o r et h ee s t a b l i s h m e n to fa ni n d i c a t o r o f c o m p r e h e n s i v e ，o b j e c t i v es t a n d a r d s ，a n d t h a to ft h es c i e n t i f i e m e t h o d s ， p r o c e d u r e s t h ef a i rp e r f o r m a n c ea p p r a i s a ls y s t e mw i l ld e f i n i t e l yh e l pt of u r t h e r i m p r o v et h eq u a l i t ya n de 硒c i e n c y a n dp r o m o t et h er e a l i z a t i o no ft h eo b je c t i v e so f t h eo r g a n i z a t i o nt om e e tt h en e e d so fi n d i v i d u a l sa n dm a n a g e m e n to v e r a l lh e a l t h y d e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：t a xp e r f o r m a n c e ： e v a l u a t i o ni n d e x ； s y s t e mo p t i m i z a t i o n 图表清单 表i - i 解绩效管理与绩效考核主要区别5 表卜2 绩效考核方法的比较8 图2 一lf y 局组织机构设置图1 1 表2 1f y 局人员结构表1 2 图2 2f y 局考核指标体系示意图1 4 图2 3f y 局绩效考核流程图1 8 图3 一l 各分局平均绩效差距趋势图2 3 表3 1 某分局2 0 0 4 年6 、7 月工资结构比较2 5 表4 一l 优化的f y 局绩效考核模式3 4 表4 2 区县局团队绩效考核指标的权重划分表3 5 表4 3 某县局7 月份绩效考核得分及计酬分配情况统计表3 6 表4 4s 分局7 月份绩效考核得分情况统计表3 6 图5 - 1 团队绩效考核流程3 9 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所 知，除了文中特别加以标志和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得佥艘三些太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作 的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签字：徐强强 签字日期：2 0 0 8 年1 1 月1 8 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解金目曼王些太堂有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向 国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅或借阅。本人授权金壁王些盍 兰兰一可以将学位论文的全部或部分论文内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位做储虢j | i 勾愀哆导师虢m 签字日期：2 0 0 8 年1 2 月9 日签字日期：2 0 0 8 年1 2 月9 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位：阜阳市国家税务局 通讯地址：阜阳市国家税务局 电话：0 5 5 8 2 1 7 7 3 1 5 邮编：2 3 6 0 0 0 2 绪论 随着我国行政管理改革的深化，源于西方文官制度的绩效考核引起行政管 理学界以及各级行政机关的关注，相关的理论研究和实践在国内日渐丰富。以 绩效考核评价和改进工作逐渐成为人们的共识。 2 0 0 2 年以来，阜阳市国家税务局( 下面简称f y 局) 在绩效考核方面进行 了积极的探索，考核评价在工作中发挥了积极的作用。但是由于受传统管理观 念和模式的制约，f y 局现行绩效考核体系还存在着诸多问题。因此，加强对绩 效考核的专题研究，建立和完善规范、科学、全面的绩效考核评价体系显得尤 为重要。 本文研究的范围界定为f y 局绩效考核体系的理论和实践探讨，所采用的主 要研究方法是定性和定量相结合的方法。其中定性分析主要是以理论指导实践。 首先通过查阅文献，了解国内外公共部门绩效考核的现状及发展趋势，掌握目 标管理法、关键业绩指标考核法等先进的绩效考核方法。结合f y 局的实际情况， 选择确定适合f y 局的绩效考核体系。在分析f y 局绩效考核现状和重新设计绩 效考核体系指标数据、权重的时候，采用了定量分析的方法。 本文通过对绩效考核系统的概念、作用、方法等方面的研究，以f y 局为研 究对象，在对f y 局现行绩效考核现状分析的基础上，综合运用目标管理法、关 键业绩指标法、关键事件法等绩效考核方法，对f y 局绩效考核的目的、考核指 标设定、考核方法、考核的程序等方面进行了优化设计。笔者认为，团队绩效 考核体系以科学的绩效量化考核指标为依据，能够较客观地评价每一位税务人 员和每一个部门的工作实绩，推动税收工作质量和效率的提高。 除了试图改善f y 局的绩效考核现状，也期望能够对我国其他公共部门建立 绩效考核体系提供参考和借鉴。研究成果预期如下：第一，提出优化f y 局绩效 考核体系的方案一一团队绩效考核方案；第二，促进f y 局绩效考核体系的成功 实施和不断完善；第三，对我国其他公共部门特别是行政执法部门绩效考核改 革提供参考和借鉴。 本文共分五个部分：第一部分通过对绩效考核概念的系统阐述，为f y 局绩 效考核现状分析和重新设计提供理论依据；第二部分对f y 局现行绩效考核体系 现状分析；第三部分分析f y 局绩效考核存在的问题及原因，为重新设计绩效考 核体系指明方向；第四部分是f y 局绩效考核体系的重新设计，提出了团队绩效 考核方案；第五部分是对税务团队绩效考核体系的程序设计和预期评价。 第1 章绩效考核理论概述 绩效考核是一项系统性的评价工作，这种考核评价的过程和结果将对人力 资源其他方面的工作产生重要影响。因此，在进行绩效考核系统的设计和实施 工作之前，必须了解和掌握绩效考核的概念、作用、方法、程序及发展历程等 方面的内容。 1 1 绩效考核的概念 1 1 i 绩效的涵义 b a t e s 和h o l t o n ( 1 9 9 5 ) 指出，“绩效是一多维建构，测量的因素不同，其 结果也会不同”。因此，我们要想测量和评价绩效，必须先弄清楚绩效的确切 涵义。 绩效在英文中是一个相当宽泛的名词，原意为“履行”“执行“表现” “行为 “完成”等，现在也可以引申为“成绩”“成就”“成果 等。绩 效这一概念最早出现在工商企业中，可以理解为“系统表征管理领域中的成就 和效果 的一种概念工具。1 从管理学的角度看，绩效是组织期望的结果，是组 织为实现其目标和战略在不同层面上有效的输出，它包括个人绩效和组织绩效 两个方面。组织绩效是建立在个人绩效实现的基础上，但个人绩效的实现并不 一定能保证组织绩效的实现。从经济学的角度看，绩效与薪酬是员工与组织之 间的对等承诺关系，绩效是员工对组织的承诺，而薪酬是组织对员工的承诺。 从社会学的角度看，绩效意味着每一个社会成员按照社会分工所确定的角色承 担他的那一份职责。理论研究上，对绩效的定义是从影响工作绩效的因素来考 虑的，它把影响绩效的因素主要分为四种，即员工的激励、技能、环境和机会， 其中前两者是属于员工自身的、主观性影响因素，后两者则是客观性影响因素。 可用公式表示如下： p = f ( s o m e ) 式中p 为绩效，s 是技能，o 是机会，m 是激励，e 是环境。从此式可以说 明，绩效是技能、激励、机会与环境四变量的函数。2 目前对绩效的界定主要有三种观点。一种观点认为绩效是工作所达到的结 果，是工作成绩的记录。如伯纳丁等认为“绩效应定义为工作的结果，因为这 1 刘旭涛：政府绩效管理的制度、战略和方法，机械工业出版社，2 0 0 3 年1 0 月，第9 6 页。 2 付亚和、许玉林：绩效管理，复旦大学出版社，2 0 0 4 年版。 2 些工作的结果与组织的战略目标、顾客满意感及所投资金的关系最为密切”； 凯恩指出：绩效是一个人留下的东西，这种东西与目的相对独立存在。另一种 观点认为绩效是行为。如墨菲认为“绩效是与一个人在其工作的组织或组织部 门的目标有关的一组行为”；指出：“绩效是行为，应该与结果分开，因为结 果会受系统因素的影响 。他在1 9 9 3 年给绩效下的定义是，“绩效是行为的同 义词，它是人们实际行为表现，而且是能观察得到的。还有一种观点则强调 员工潜能与绩效的关系，关注员工素质，关注未来发展。 笔者认为，在公共管理活动实践中，仅仅把绩效作为产出，容易导致行为 短期化，忽视团队合作及资源合理配置；仅仅把绩效作为行为，缺少了目标激 励，容易分散注意力，无法实现预期产出。因此，绩效应该是行为和产出的综 合，二者不可偏废。 综上所述，绩效的操作性定义：对组织而言，就是任务在数量、质量和效 率等方面的完成情况；对员工来说，则是上级和相关部门对自z - t _ 作行为、表 现和结果的评价。 1 1 2 什么是绩效考核 绩效考核又称绩效评价、绩效考评或绩效评估，包括组织的绩效考核、部 门的绩效考核和个体的绩效考核。一般意义上所称的绩效考核就是指以个体绩 效考核为基础的整个部门、组织的绩效考核。 一些专家学者从人力资源管理等不同角度给出“绩效考核 定义：3 “简单的是说，绩效考核是指用系统的方法、原理，评定、测量员工在岗 位职责范围的工作行为和工作效果。具体的说，绩效考核是完成组织战略目标 的一种结构化方法，是衡量组织成员是否完成目标的手段，这一过程包括了由 战略目标驱动并与业务流程相联系的，对组织、部门和个体的绩效考核。” “绩效考核是指从组织目标出发对员工工作进行考核，并使考核结果与其 他人力资源管理职能相结合，以推动组织目标的实现。 “绩效考核是通过岗位管理者或岗位关联者与该岗位之间有效的双向或多 向沟通，依据考核标准和实际工作完成资料，在分析和判断基础上形成考核成 绩，并将考核成绩反馈给员工的一种正式工作制度。” “绩效考核就是对组织中成员的贡献进行排序。” “人事考核是人事管理系统的组成部分，有考核者( 上级) 对被考核者( 下 属) 的日常职务行为进行观察、记录，并在事实的基础上，按照一定的目的进 行评价，达到培养、开发和利用组织成员能力的目的。” 3 胡宁生： 公共部门绩效评估，复旦大学出版社，2 0 0 8 年6 月，第一章第二节“公共部门绩效评估的实质”。 3 “对职工现任职务状况的出色程度，以及担任更高以及职务的潜力、进行 有组织的、定期的并且是尽可能客观的评价。 从以上解释可以看出，传统的概念更加关注组织目标的实现，强调绩效考 核的科学和严格性。而目前的定义则更多地关注绩效评估中的双向沟通反馈， 强调基于事实和员工参与。 笔者认为，目前的观点更加符合“以人为本 的管理理念。因此，本文所 说的绩效考核是指考核主体通过科学的方法、标准和程序，对工作人员的工作 效率和质量、部门工作目标达成度等作出的定量与定性的测评，通过沟通反馈 和奖惩激励，推进工作目标实现和员工持续发展的过程。 1 1 3 绩效考核的功能 从人力资源管理角度看，绩效考核是人员配置、人才培训和激励政策的基 础，有着举足轻重的重要性。具体来说绩效考核有以下功能： 1 评价功能。通过绩效考核可以判定和掌握员工素质的优劣、才能的高低、 贡献的大小，以及是否符合某职位对其素质和能力的要求。可以察觉到某人素 质和能力的变化，以致在不能适应组织的发展要求时予以调整，或通过培训加 以提高。 2 导向功能。通过绩效考核，可以了解下属对目标完成的贡献程度，经过 对目标和实际成绩进行差异分析，查找分析原因，通过管理的各种职能作用， 推进组织目标的实现。 3 激励功能。绩效评估的基本功能和价值在于它的激励作用，绩效评估的 过程就是实施激励的过程。激励是绩效评估发生作用的杠杆，是其他功效发生 作用的基础。对于公共部门而言，就是通过绩效考核，激发公共部门及其成员 的动机和潜能，引导和促使公共部门及其成员的工作行为持续朝向绩效评估所 设定的方向，最终达到整体绩效的改进。 4 监督功能。通过全面的绩效考核可以判定一个人是否符合某职位对其素 质和能力的要求，可以监控一个部门是否能够按时保质保量完成组织任务，以 致在不能适应组织的发展要求时，可以及时予以调整和改变，以保证组织的正 常运行。 5 沟通功能。在绩效考核过程中，加强了上下级之间的沟通，可以及时发 现工作中的问题，并加以改进。在“应做什么”、“做了什么 “怎么做”及 “做到什么程度”之间架起了沟通的桥梁，消除了许多不必要的误解，增强团 队的凝聚力。 从公共管理的角度看，公共部门绩效评估具有多方面的功能：4 4 此处参阅胡宁生：公共部门绩效评估，复旦大学出版社，2 0 0 8 年6 月版的部分观点。 4 1 、信号功能。只有公共部门实施持续的、规范的、制度化的绩效评估，公 共部门才能获得较为全面、完整、准确和及时的信号，这些信号能让每一个公 共部门都清晰地了解自己的公共管理、公共服务的质量、效率和公平性方面的 状况，从而为改进自身的工作找到可靠的依据。 2 、导引功能。通过绩效评估，公共部门可以从纵向上了解自己在公共活动 中是进步了、落后了还是止步不前，从而自觉进行改革；通过横向比较，产生 公共部门领域的标杆，其他公共部门就会瞄准这些标杆，寻找差距，改进绩效； 通过内部部门的比较，还可以获得奖惩依据，进而引导部门、团队及个体争先 晋优。 3 、调适功能。通过绩效评估，公共部门可以对工作目标、工作重心加以适 当调整，以便强化工作中的薄弱环节，还可以主动地调节资源投入的方向和比 例，使后续的绩效得到提升。 1 1 4 绩效考核与绩效管理的区别 绩效管理是管理者与员工就工作目标和如何达成工作目标进行协调并达成 共识的过程，它包括计划、实施、考核、反馈和改进5 个步骤。它至少包括以 下内容：员工应该完成的工作目标；衡量工作绩效的标准；员工和管理者如何 共同努力以完善和提高员工的业绩；指明绩效管理中会遇到的障碍并寻求解决 的方法。 绩效考核属人力资源管理范畴，它运用一套系统的和一贯的制度性规范、 程序和方法对组织成员在日常工作中所表现的能力、态度和成绩进行考评，推 动组织目标的实现，它只是绩效管理的一个组成部分。 绩效管理与绩效考核主要区别见表卜l 。 表1 - 1绩效管理与绩效考核主要区别 不同点绩效管理绩效考核 目的不同解决问题事后算账 关注点不同注重结果和过程注重结果 工作侧重点不同侧重信息沟通与绩效提高侧重于判断 结果不同双赢成或败 过程不同贯穿管理活动的全过程只出现在特定的阶段 关注时间因素不同关注未来的绩效关注过去的绩效 由此可见，绩效考核只是绩效管理中的一部分，一个环节，两者在基本概 念、目的、性质、过程和实际操作等方面都存在着较大的差异。绩效管理是一 个完整的管理过程，它侧重于信息沟通和绩效提高，强调事先沟通与承诺，它 伴随着管理活动的全过程：而绩效考核则是管理过程中的局部环节和手段，侧 重于判断和评估，强调事后的考评，而且仅在特定的时期内出现。 基于现实工作的需要，本文仅对绩效考核问题进行研究和探讨。 1 2 绩效考核的基本要素 绩效考核通常包含考核目的、考核对象、考核主体、评价指标、评价标准、 考核方法等要素。确立这些要素的过程实质上也是设计绩效考核体系的过程。 1 2 i 绩效考核的目的 一方面，绩效考核作为支撑组织人力资源管理的有力工具，可以提高员工 的工作绩效和职业能力，确保人力资源管理目标的实现；另一方面，通过绩效 考核以及相应的管理，可以提高组织竞争力，确保组织战略目标的实现，即实 现经济( e c o m o m i c ) 、效率( e f f i c i e n c y ) 和效果( e f f e c t i v e n e s s ) 的目标。 1 2 2 绩效考核的主体 绩效考核的主体即“由谁来考核”，其人员构成取决于绩效考核的模式和 方法。由谁来考核，是绩效考核一个很重要的问题。它关系到考核的信度和效 度，考核主体的多样化，有助于多层次、多维度地进行考核。实践中，内部考 核主体可分为上级对下级的考核、本级部门评估、内部相对独立部门的考核、 自我评估、下级的评估等。外部评估主体一般有权力机关、政党组织、社会公 众、大众传媒及专业评估组织等。 1 2 3 绩效考核的对象 绩效考核的对象即“考核谁。绩效考核的对象可以是一个部门，也可以 是部门的一般员工。不同的考核对象，考核的内容、方法、程序等会各不相同， 明确考核的对象，是绩效考核系统设计最起码的工作。 i 2 4 绩效考核的考核指标 在绩效考核体系的设计过程中，考核指标设定是关键的一环，是整个绩效 考核体系的参照系。从更深层次上来说，考核指标的设定就是对组织目标的具 体化，决定了对那些方面进行评价。考核指标分为定量指标和定性指标两类， 6 这两类指标考核的内容和侧重点均有所不同。具体来说，定量指标用于考核可 量化的工作，而定性指标则用于考核不可量化的工作；相对而言，定量指标侧 重于考核工作的结果，而定性指标则侧重于考核工作的过程。采用定量指标进 行绩效考核，在明确评价指标的情况下，简单明了、较易实施，量化的考评结 果可以在个人和组织之间进行比较。但在实际操作中，定量指标往往难以确定， 或者笼统，或者缺乏针对性。采用定性指标进行绩效考核，可以对整个工作过 程进行评价，适用的范围较广。但在实际操作中，定性指标的评价往往会有考 核者的主观倾向，准确度易受影响，考核对象对考核结果的认同和信服感也会 受到影响。因此在绩效考核的实践中，多是针对考核对象的具体岗位，选用合 适的定量指标与定性指标的组合。 1 2 5 绩效考核的考核标准 绩效考核的评价标准是指用于衡量考核对象绩效优劣的标准。一般来说， 考核指标是从哪些方面对工作过程、产出进行衡量和评估，而考核标准指的是 在各个指标上分别应该达到什么样的水平。确立考核标准应当考虑几个因素： 一是考核对象的级别。对基层人员和机关人员，考核标准应当有所差别。二是 考核标准的高低要适度。大多数人经过努力可以达到的考核标准，可以使组织 成员更好地挖掘潜能，更有效地完成任务。三是要有一定的稳定性。考核标准 是考核一个部门及其成员工作绩效的权威性文件，因此需要有相对的稳定度。 当然，由于工作任务和要求的变化，会对考核标准提出新的要求，但也只能是 部分的、一些条款的修订。 1 3 绩效考核的方法 绩效考核方法很多，各有侧重，要选择最佳的考核方法，先了解各种绩效 考核方法的内容特点。 主观评价法：包括简单排序法、 法和强制分布法： 客观评价法：包括关键事件法、 和行为观察评价法。 交错排序法、成对比较法、代表人物比较 行为对照表法、等级鉴定法、行为锚定法 目标管理法：是与目标管理相结合的一种绩效考核方法，目前已经逐渐成 为绩效考核的主流。基于本文讨论的内容，本文只对几种常用的方法进行了比 较。其各自优缺点比较见表1 - 2 。 7 表卜2 绩效考核方法的比较 绩效考核方法主要特点优点 缺点 用特定的标准，逐一比操作简单，考核尺 不适于反馈辅导、 配对比较法 奖金分配，结果说 较进行排序 度的一致性好 服力弱 依据关键指标体系进行设计成本低，观察 不能横向比较，不 关键指标考核法 适于反馈辅导、奖 的考核 准确可减少误差 金分配 将分数按权重分配，分成本居中，可为奖考核内容缺乏针对 因素考核法 别打分最后汇总金和发展提供依据性、可比性 从顾客、流程、学习发成本低，适对员工 结果说服力不强， 平衡记分卡法 对指标的理解易引 展、财务等角度关注提供建议反馈辅导 争议 将每岗位设计评分表，计量精确，反馈好，成本居中，评分难 行为锚定考核法 并有描述性说明结果说明力强度大 依据目标进行检查、考 反馈辅导最佳，误目标制定难，目标 目标管理考核法 差少，公平，成本管理经常不能被接 核、评估的方法 居中纳 全方位评估法综合多方面的信息全方较公平，有助于沟成本高，当管理的 位考核和反馈通，容易开展工作精细化程度要求高 对于每一个组织来说，它都是一个目标与职能的双重结构。因此，我们在 选择考核方法时，必须能够满足目标与职能两个方面的要求。 4 绩效考核体系的发展历程 1 4 1 对绩效考核产生重大影响的基础理论 作为管理控制系统的一部分，绩效考核系统的建立和运行涉及许多理论， 其中控制论、系统论、信息论是它的理论基础，组织行为学、信息经济学、权 变理论等理论与其密切相关。这些理论的主要成果对绩效考核体系有着重大影 响。 1 、控制论 控制是指为按照给定的条件和预定的目标，对一个过程或一系列事件施加 影响的一种行为。对绩效考核系统研究产生直接影响的是经济控制论。控制论 8 对绩效考核系统的影响主要体现在：通过运用控制论的基本原理，充分认识到绩 效考核系统程序各个环节的功能，设计控制的节点，实现绩效考核系统的目标。 2 、系统论 系统论的核心思想是系统的整体观念。系统论有助于从完整、系统、全面 的角度去分析和研究绩效考核系统及其相关的问题；帮助在研究绩效考核系统 各个具体问题时，注意研究它们之间的关系及其相互的影响；有助于树立从战 略角度对绩效考核体系进行全面研究，以促进组织战略目标的实现。 3 、信息论 信息论认为，组织管理系统是一个复杂的大系统，在管理活动中贯穿着两 种“流动”，一是物流，二是信息流。信息流伴随着物流产生，并引导物流 有规律地运动。信息理论与系统理论、计算机科学密切结合，形成了完善的管 理信息系统。绩效考核体系作为管理控制系统的组成部分，是管理信息系统的 一个分支。信息论的基本原理对绩效考核系统的形成、评价指标的确定以及系 统运行等方面有很强的指导作用。 4 、权变管理理论 权变理论强调根据不同的具体条件，采取相应管理机制，同时要求组织的 活动要适应外部环境的要求。权变理论表明，没有一个统一的、在所有情况下 都适合的最有效的绩效考核体系。因此，绩效考核体系的设计必须建立在对组 织内、外部环境进行分析的基础上，并随着环境变化进行调整。 1 4 2 公共部门绩效考核的历史和现状 实行政府绩效评估是政府管理改革发展的基本趋势。2 0 世纪后期，英、美 等主要西方国家为适应经济社会变革和全球化的挑战，开展了持续十几年的新 公共管理运动，推行绩效管理和绩效评估。进入新世纪，政府绩效评估已形成 一种世界性的潮流，评估领域不断拓展，公共政策和项目评估成为行政管理的 常态方式和基本手段，渗透到公共管理的各个领域；评估主体多元开放，社会 公众和服务对象广泛参与对政府业绩的评价；评估的科学性不断增强，并进入 制度化法制化发展轨道。 近几年，随着我国行政管理体制改革的不断深入，一些地方政府和部门己 开始尝试绩效考核的实践活动。从做法上看，我国各地的绩效评估探索大体上 经历了以下几种形式：一是目标责任制，如2 0 0 2 年青岛市出台并实施了青岛 市目标责任制实施细则，促进政府职能转变；二是效能监察。1 9 9 5 年福建省 率先出台效能监察工作的具体做法，被中央认可并在全国推广；三是效能建设。 1 9 9 8 年，福建省长泰县政府为解决机关工作人员办事效率低下等难题，借鉴香 港申诉专员公署的做法，开展机关效能建设：四是社会服务承诺制，1 9 9 4 年山 东烟台市实施社会服务承诺制，随后在在全国范围和多种行业推广；五是万人 9 评议政府，2 0 世纪9 0 年代末以来，在沈阳、杭州、厦门、南京和宁波等城市 相继开展，并推广全国；六是政府绩效评估，2 0 0 3 年，厦门市思明区研发的“公 共部门绩效评估系统，通过计算机网络对区直2 2 个部门进行评估考核，体现 了绩效考证的现代发展，获得中国地方政府创新奖。各地税务机关也加强了对 绩效考核工作的探索实践，从2 0 0 2 年开始，深圳市国税局探索实行了工作量化 和质量考核两位一体的绩效考核办法，烟台市、汕头市、广州市等地国税局也 相继实行了绩效考核。 实践表明，政府绩效评估既是行政管理的有效工具，又是一套系统的制度 安排；是一种以绩效为核心、以科学测评为手段、以服务对象的满意为最终标 准的新型管理模式。其实质是对“官僚主义”行政管理的革命，坚持绩效导向， 从崇拜权威到注重绩效；坚持公民导向，从对上负责到对下负责；坚持结果导 向，从重投入到重结果。5 1 4 3 绩效考核发展趋势 近年来，随着日益激烈的竞争和“知识经济 的兴起，全球对人力资源管 理的关注持续加强。人力资源管理考核思想也呈现出以下几个趋势：6 一是从“记分查核型 向“能力开发型”转变，在考评内容设计上，过去 的考核是“由现在判断过去 ，今后的主流则是“由现状看将来的前瞻性做 法，注重员工的能力开发。 二是从“主管中心型 向“双向沟通型 转变。双向沟通型的评估考核的 具体模式就是“面谈指导 。考核过程中考核者与被考核者充分交换意见，就 考核结果和未来的目标及计划等方面达成共识，这也是人本管理的具体体现。 三是以“工作绩效基准”取代“综合抽象基准”。注重以工作表现和绩效 为中心的具体评定基准来做考核。 四是“重视软体型”取代“硬体中心型”。即不仅要做好考核制度、考核 标准的制定等“硬件 工作，还要兼顾考核方法、技术、专门知识等内容的学 习，做好考核培训工作。 五是“纵向评价”向“多面评价 发展。引入相关部门主管、上一级主管 或被考核者下属的评价，全方位考核一个员工或一个部门，使考核结果更加客 观公正，避免主管单方面评价容易出现的主观、片面性错误。 5 桑助来：学习时报一构建科学的政府绩效评估体系，2 0 0 8 年8 月1 1 日。 6 赵文明、赵建伟：员工绩效考核与绩效管理实务手册，中国致公出版社2 0 0 5 年版第一部分第三节“绩效管理 存在的问题及发展趋势”的部分内容。 l o 第2 章f y 局实施绩效考核的现状 为了解决“疏于管理，淡化责任的问题，f y 局结合本部门工作性质和组 织特点，设计并实施了一套旨在加强基层国税部门管理的绩效考核办法( 始称 “末端管理法 ) ，取得了一定效果，同时也存在一些问题。 2 1 f y 局概况 f y 局成立于1 9 9 4 年8 月，其前身是阜阳行署税务局，行政级别为正处级， 按国家规定实行垂直领导、下管一级的体制，主管f y 市国家税收工作，主要负 责增值税、消费税、车辆购置税等中央税和中央与地方共享税的征收管理和稽 查工作。 2 1 1 组织结构 机构分设以来，f y 局共进行了3 次较大规模的机构改革，最近次是在2 0 0 5 年9 月。规范机构设置以后，市局机关内设办公室、政策法规科、流转税科等 1 1 个科室，1 个直属机构( 稽查局) ，2 个事业单位( 信息中心、机关服务中心) ， 级别均为正科级；市局下辖8 个正科级区县局和1 个副处级区局( 开发区分局) ， 区县国税局内设7 9 个行政科( 室) ，1 个直属机构( 稽查局) ，1 个事业机构 ( 信息中心) ，级别为正股级；各区县局还下设税务分局5 3 个，级别为副科级。 其机构设置情况如图2 一l 。 图2 一lf y 局组织机构设置图 1 l 从f y 局机构结构图看，属典型的层级机构设置，就目前而言比较科学。 2 1 2 人员结构 截止2 0 0 7 年底，f y 局在职干部共1 0 11 人。其人员结构详见表i - 1 。可以 看出，f y 局人员结构呈现出相对老化的趋势，3 5 岁以下的干部的比例由1 9 9 4 年的7 2 下降到2 0 0 7 年2 0 。从学历层次来看，大专以上学历人员的比例由1 9 9 4 年的2 8 快速上升到2 0 0 5 年的8 4 。学历的提高、技能的提升在一定程度上弥 补了年龄结构的弱势。 表2 一i f y 局人员结构表 年龄结构学历结构 总人3 5 岁以下3 6 4 5 岁4 6 6 0 岁本科大专 年度 数 以上以下 人数比例人数比例人数比例人数比例 人数比例 1 9 9 41 2 2 54 4 l 3 6 3 5 52 9 4 2 93 5 1 4 71 2 1 0 7 88 8 2 0 0 71 0 1 l1 9 82 0 6 2 96 1 1 9 41 9 8 1 28 0 1 9 92 0 2 1 3 实施绩效考核的原因和思路 为国聚财、执法为民是国税部门的职责，履行好这一职责必须加强管理。 税收管理是税务部门为贯彻国家税收政策，执行税收法规，完成各项税收任务， 而进行的组织、协调、计划和监督检查等一系列管理活动。由于种种原因，管 理中存在着这样那样的问题，主要反映在：业务管理上，岗责体系不健全，职 责分工不明确，目标考核与责任追究难以落实；行政管理无序，部门之间缺乏 有效的协调配合，人浮于事，推诿扯皮，效率低下；工作作风上，劳动纪律松 懈，上班玩游戏，工间擅自离岗，请假办私事等现象不同程度地存在；管理层 中，存在不愿管，不会管，管不了，管不好的问题；对于一般工作人员来说， 工作效率和质量无法衡量，计酬上吃“大锅饭，存在干多干少一个样，干好干 坏一个样的问题，劳苦不均，赏罚不明，人员工作积极性受挫。 为迅速改变这种状况，f y 局先后采取了“以图管税”、“计算机定税”、“岗 位目标考核等措施，并尝试着用提高职工福利和加强思想政治工作来解决问 题，但是效果不大。为此，f y 局决定实施绩效考核，以一线工作岗位和一线工 作人员为考核重点。基本思路为：从落实终端工作的人员、岗位抓起，创建一 套以事定岗、以岗定人、以人定责、以劳定分、以分定酬的“绩效考核系统”， 对工作进行科学公正的衡量与评价，并与计酬挂钩，多劳多得，优质多得，以 1 2 提高效率和质量，解决“疏于管理，淡化责任 的问题。 实施绩效考核的初步目标：对组织而言，就是要实现从“有活没人干、有 人没活干 到“事事有人干、人人抢活干 的转变；提高国税部门工作质量和 行政效率，提高国税系统整体执法水平。对个体而言，就是要完善各司其职、 各负其责、人尽其才、才尽其用的岗责体系，健全能者多劳，多劳多得，优质 高酬、各得其所的竞争激励机制，激发个体潜能，实现个人价值。 2 2f y 局绩效考核指标设计 2 2 1 设计思路 f y 绩效考核系统设计的最初目标，就是试图建立一种以一线税收执法岗位 和行政服务岗位为管理对象，以对执法、行政行为的全程监控为内容，以工作 记录为凭据，以计算机网络为依托，以激励机制为手段，以目标考核和责任追 究为保障，数量控制与质量控制相结合的基层税收管理模式。 按照这一目标，f y 绩效考核系统设计思路为：首先，把国税系统基层单位 的日常工作进行集中汇总，按工作类型和业务流程进行分类、梳理，然后细化、 量化，直至分解为可考核的最小工作单位一一“工作单元 。其次，综合执法难 度、风险程度、工作强度等权重因素，给每个“工作单元”设计分值；再次， 依据税收法律、法规和执法规程明确每个“工作单元”的质量标准。操作上， 分局长每天按工作单元为各岗位人员分派工作，按日考核计分，月终汇总计分 并复核，根据各岗位人员得分计酬，实现奖勤罚懒，奖优罚劣。 2 2 2 考核指标体系 绩效考核离不开对各项国税工作的衡量和评价，为实现对不同岗位、不同 性质的工作进行确定和度量，f y 局按“系列一类别一项目一单元 四个层次， 把基层分局的日常工作划分为5 大系列，4 7 个工作类别，2 8 9 个工作项目，1 1 9 4 个工作单元( 工作类别和工作单元随工作任务变化而调整，这里以2 0 0 4 年设计 稿为例) 。5 大系列分别为征收计会系列、管理服务系列、稽查系列、综合服务 系列和金税工程系列。其中，征收计会系列包括申报征收、税收计划管理、税 收会计核算、税收统计管理和税收票证管理等5 个类别，3 0 个工作项目，1 3 3 个工作单元；管理服务系列包括税务登记、认定管理、发票管理、征管资料管 理、征管质量管理、行业税收管理、出口退税管理、个体税收管理等2 6 个类别， 1 5 2 个工作项目，5 7 0 个工作单元。稽查系列包括选案、稽查、审理、执行和综 合等5 个工作类别，1 6 个工作项目，7 5 个工作单元。综合系列包括政务服务、 事务服务、法制、人事教育、监察、工青妇等8