（公共管理专业论文）西安市个人所得税税收流失及其对策研究.pdf

摘要 在我国，随着经济的迅速发展，个人收入的稳步提高，且收入来源呈现多 样化和隐性化，社会居民在面临不对称信息的情况下，受利益驱使将进行有利于 自己的博弈选择，由于我国征管手段相对落后，社会监督不到位，从而导致我国 个人所得税的流失问题日趋严重。税收流失改变了由税收法律制度规范的税收分 配关系，造成了不规范的利益分配，减少了政府的财政收入，弱化了政府的宏观 调控能力，因而加强对税收流失的治理势在必行。 因此，本文以西安市为例，综合运用规范研究，采用定量分析和定性分析相 结合的方法，联系西安地区个人所得税的征管现状，对西安地区2 0 0 4 年的个人 所得税流失规模进行了测算，得出西安市2 0 0 4 年个人所得税的流失额占应收额 的5 0 8 5 ，并利用解释结构模型分析出了导致个人所得税流失的主要因素，并 提出具体的防止个人所得税流失的实施办法，以期真正实现个人所得税调节经 济、组织收入和稳定经济的作用。 本文共分为五章： 第一章主要对本文的研究背景，获得启发以及在研究过程中所使用的资料进 行综述，同时对税收流失的概念进行了界定，并对我国现行的个人所得税制，我 国的征管现状作了介绍。 第二章主要介绍了西安市的征管现状以及个人所得税的流失现状，首先对各 种应税收入项目的流失状况及原因进行了分析，并利用定量分析方法对西安市个 人所得税的流失规模进行了测算。 第三章利用解释结构模型从理论上分析出了影响税收流失的核心因素，即社 会心理、纳税遵从度，征管手段以及税收制度。 第四章对影响税收流失的核心因素进行了深入分析。 第五章针对西安市个人所得税流失的特点，提出了完善税制，加强征管，出 台相关配套措施以及提高公民纳税意识等治理个人所得税流失的对策。 【关键词】：个人所得税；税收流失；征收管理；对策 i no u rc o u n t r y ，a l o n gw i t ht h eq u i c kd e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m y ，t h es t e a d y e x a l t a t i o no fp e r s o n a li n c o m e a n dt h ei n c o m es o u r c ep r e s e n t st h et o mo f d i v e r s i f i c a t i o na n dr e c e s s i v e n e s s e s f a c i n gt h ed i s s y m m e t r yi n f o r m a t i o n ，t h es o c i a l r e s i d e n t sb yb e n e f i t sw i l lm a k et h eb e s tc h o i c e st h a t w i l lb ea d v a n t a g e o u st o t h e m s e l v e s b e c a u s eo fo u rb a c k w a r dc o l l e c t i o na d m i n i s t r a t i o nm e a n s a n ds o c i e t y s u p e r v i s i o nd o e sn o ta r r i v e ，o u rp e r s o n a li n c o m et a xr t l u so f fs e r i o u s l y t h a tt h et a x r e v e n u er u n so f rh a sc h a n g e dt h ea l l o t m e n tr e l a t i o nf r o mt a xl a ws y s t e mn o r m r e s u l t e di ni r r e g u l a rb e n e f i 括a i l o t m e n t r e d u c e dt h ep u b l i cf i n a n c ei n c o m eo ft h e g o v e r n m e n t ，a n d w e a k e n e dt h eg o v e r n m e n tm a c r ov i e wa d j u s t m e n ta b i l i t y ，s oi ti s n e c e s s a r yt os 1 瑚g q h e nt i l em a n a g e m e n to ft h e t a xr e v e n u ef r o m r u n n i n g 0 f t t h e r e f o r e ，t h i st e x tt a k e sx i a nm u n i c i p a la sa ne x a m p l e ，w i t ht h ec o m p r e h e n s i v e u s a g en o r ms t u d y ，a d o p t i n gt h ec o m b i n i n gm e t h o d so fq u a n t i t a t i v ea n a l y s i sa n d q u a l i t a t i v ea n a l y s i s e s c o n t a c t i n gt h ep r e s e n tc o l l e c t i o na d m i n i s t r a t i o nc o n d i t i o no f x i a nr e g i o np e r s o n a li n c o m et a x ，c a r r y i n go nm e a s u r i n gt h es c a l eo f p e r s o n a li n c o m e t a xr u n n i n g0 f ff o r2 0 0 4 x i a n g e t t i n gt h er e s u l to fp e r s o n a li n c o m et a xo fx i a l l m u n i c i p a l i n2 0 0 4r u n n i n go 仃t h es u m5 0 8 5 t h a ts h o u l da c c e p tm a k i n gu s eo f e x p l a i n a t i o ns t r u c t u r em o d e la n a l y z i n gt h em a i nf a c t o rt h a tc a u s i n gp e r s o n a li n c o m e t a xr u n n i n go f f , p u t t i n gf o r w a r das p e c i f i cw a yo fi m p l e m e n tw a yk e e p i n gp e r s o n a l i n c o m et a xf r o mr u n n i n go f f , a n dr e a l i z i n gt r u l yp e r s o n a li n c o m et a xt or e g u l a t i o n e c o n o m y ，o r g a n i z a t i o ni n c o m ea n ds t a b i l i t ye c o n o m y t h i st e x ti sd i v i d e di n t ot o t a l l yf i v ec h a p t e r s ：c h a p t e r1m a i n l yc a r d e do nt e x t u a l r e s e a r c hb a c k g r o u n d ，i n s p i r a t i o na n du s eo fd a t ai nt i i e p r o c e s s ，d e f i n e dt h ec o n c e ：p t t h a tt h et a xr e v e n u ef r o mr u n n i n g0 f fa tt h eg a m et i m e a n dm a d et h ei n t r o d u c t i o no f o u rc u r r e n tp e r s o n a li n c o m et a xs v s t e ma n dt h ep r e s e n tc o n d i t i o no fo u rc o l l e c t i o n a d m i n i s t r a t i o n c h a p t e r2m a i n l yi n t r o d u c c dx i a nm u n i c i p a lp r e s e n tc o n d i t i o no f c o l l e c t i o nm a n a g e m e n ta n dp e r s o n a li n c o m et a xr u n n i n go f f ；f i r s ta n a l y z i n gt h e r u n n i n g - o f fp r e s e n tc o n d i t i o na n dc a u s e s ，t h e nm a k i n gu s eo f t h eq u a n t i t a t i v e a n a l y s i sm e t h o d st om e a s u r et h es c a l eo fx i a n p e r s o n a li n c o m et a xr u n n i n g0 f r c h a p t e r3m a d eu s eo fe x p l a n a t i o ns t r u c t u r em o d e la n a l y z i n gt h ec o r ef a c t o rt h a t a f f e c t e dt a xr e v e n u er u n n i n g0 f rf r o mt h et h e o r i e s 。n a m e l ys o c i e t ym e n t a ls t a t e ，t h e o b e d i e n c et op a yt a x ，c o l l e c t i o nm a n a g e m e n tm e a n sa n dt a xr e v e n u es y s t e m s c h a p t e r 4c a r r i e do nt 1 1 et h o r o u 曲a n a l y s i st o w a r d sa f f e c t i n gt h ec o r ef a c t o ro ft a xr e v e n u e r u n n i n g0 i f c h a p t e r5a i m e da tt h ec h a r a c t e r i s t i c so fp e r s o n a li n c o m et a xr u n n i n go f r i nx i a nm u n i c i p a l p u tf o r w a r dt h ep e r f e c tt a xs y s t e m ，s t r e n g t h e n i n gt oc o l l e c t i o n m a n a g e m e n t ，p r e s e n t i n ga ni n t e g r a t i o nw i t hr e l a t e dm e t h o d sa n dt h ee x a l t a t i o n c i t i z e n $ t h ec o n s c i o u s n e s sp a y i n gt a xe t c a n dt h ec o u n t e r m o v eo f p e r s o n a li n c o m et a x r u n n i n go f f 【k e yw o r d s 】p e r s o n a li n c o m et a x ；t h et a xr e v e n u er u n n i n go f f ；t a xc o l l e c t i o n m a n a g e m e n t ；c o u n t e r m o v e 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得苤鲞盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：抛纠&签字日期：z 砂占年孑月。日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解盘鲞盘鲎有关保留、使用学位论文的规定。 特授权鑫盗盘鲎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：澎升一 签字日期：彻g 年g 月o 日 导师魏删渺乞 签字日期：俐俨妒月i o 日 第一章绪论 第一章绪论 税收流失问题困扰着税收，也威胁着国家的经济秩序、经济安全和经济发展。 随着税收流失问题在全球的泛滥和猖獗，税收流失的治理已成为世界性难题，并 为社会各界所广泛关注。对于我国来说，随着经济的迅速发展，个人收入的稳步 提高，社会居民在面临不对称信息的情况下，受利益驱使将进行有利于自己的博 弈选择，从而导致我国个人所得税的流失问题日趋严重。因此，从理论和实践的 结合上，综合运用规范研究和实证分析的方法，就这一问题展开深入研究，既是 加强我国在这一领域学术研究的需要，也是指导治理税收流失实践的需要，更是 落实依法治税、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税、提高税务管理水平的需要。 1 1 我国个人所得税税制和征管制度 1 1 1 世界范围内的个人所得税的产生和发展 个人所得税是以纳税人个人的各种所得为课税对象的一种税收。个人所得税 是所得税中最主要的税种。 英国是世界上最早设立并征收所得税的国家，早在1 7 7 3 年英法战争之时， 因战费剧增，以消费税为主要收入的财政收入不能满足军费开支的需要，当时英 国首相皮特于1 7 8 9 年创设了一种称为“三步合成捐”的新税1 。它以纳税人上年 度的纳税额为计税基础，并对富裕阶层课以重税，同时订有各种宽免、扣除规定， 这就是英国所得税的雏形。经历了多次停征、开征、修改，与普通所得税统一为 一个所得税，实行累进所得税制。英国目前的个人所得税收入占联邦税收总额的 4 0 以上。 美国于1 8 6 0 年南北战争期间开征个人所得税，对年所得超过6 0 0 美元者征 收3 所得税。1 8 6 4 年对之进行修改，规定年所得在6 0 0 - 5 0 0 0 美元之间者，按 5 的税率缴纳所得税；年所得税超过5 0 0 0 美元者，须按1 0 的税率缴纳所得税， 从而使所得税具有定程度的累进性。到1 8 7 2 年，个人所得税被废止。直到1 9 1 3 年5 月，美国对宪法的第1 6 次修正案，为联邦政府征收个人所得税奠定了基础。 从此，联邦所得税发展异常迅速，1 9 4 0 年，所得税收入跃居首位，个人所得税 成为美国的主体税种。目前，个人所得税占美国联邦政府税收收入的三分之二， 美国5 0 个州中的4 3 个州和哥伦比亚特区有州个人所得税，1 3 个州的地方政府 也征收地方个人所得税。 马国强论税收管理的目标框架与模式税务研究，1 9 9 9 1 2 ，p 3 - 8 第一章绪论 德国的个人所得税开征于1 9 2 0 年，联邦政府颁布所得税法，将原属地方各 邦的所得划归联邦，其后，经1 9 2 5 年的税制改革，一方面，实行综合所得税制， 将课税对象定为个人总所得，不论何种所得都要征税；另一方面，又采用超额累 进税率，对最低生活费和工资所得附有各种宽免规定，从而确立了德国个人所得 税基础。德国的个人所得税占全部税收收入的4 0 3 。 法国早在1 8 4 8 年就有实行个人所得税的倡议。1 9 1 7 年创立了分类所得税制， 另一方面又对综合所得税进行修订，到1 9 2 6 年，法国的个人所得税制框架己基 本建立。1 9 5 0 年法国再次对所得税制进行重大改革，主要内容是该分类所得税 制为综合所得税制。 1 1 2 我国个人所得税的产生和发展 我国的个人所得税始于本世纪之初。清末宣统年间，曾经起草过所得税 章程，其中包括对个人所得税征税的内容。中华民国成立后，曾经以上述章程为 基础制定过所得税条例，并于1 9 1 4 年初公布，但是在此后的2 0 多年间未能 实行。1 9 3 6 年7 月2 1 日，国民政府公布所得税暂行条例，自同年1 0 月1 日 起陆续开征。至此，我国历史上第一次开征了个人所得税。1 9 4 3 年，国民政府 又公布了所得税法。由于当时的中国政治腐败，经济落后，富人大量逃税， 穷人又无力纳税，所得税法只是徒有虚名，并未很好地实施。 从1 9 4 9 年中华人民共和国成立到实行改革开放政策之前的3 0 年间，我国个 人所得税的发展经历了一段曲折的发展过程。 1 9 5 0 年1 月3 1 日，中央人民政府政务院公布了新中国税制建设的纲领性文 件一全国税政实施要则，规定全国共设置1 4 种税，其中涉及个人所得征税 的有商业税( 国外称货物税或销售税) 、存款利息所得税和薪金报酬所得税等3 种税收。对个体工商户征收所得税的办法几经修改，一直没有停止征收。利息所 得税自1 9 5 0 年开征，1 9 5 9 年停止征收。薪金报酬所得税始终没有立法、开征。 从1 9 5 2 年起，我国财政部及其税务总局开始正式研究开征个人所得税问题，并 草拟了具体的方案，但是由于多方面原因后来这个计划被无限期地推迟了。直到 1 9 8 0 年9 月1 0 日，我国第五届全国人民代表大会第三次会议通过了中华人民 共和国个人所得税法，并于同日公布实施。这才制定出了薪中国成立后的第一 部个人所得税法。 个人所得税是对个人( 即自然人) 取得的各项，屯税所得征收的一种税，虽然 它在我国开征得较晚，但增长势头较好，税源也越来越丰富。1 9 8 1 年开始课征 时为0 0 5 亿元，1 9 9 4 年实行分税制改革后增加到7 2 6 7 亿元，2 0 0 0 年达6 6 0 3 7 亿元，2 0 0 2 年个人所得税的年收入达到1 2 11 0 7 亿元，较2 0 0 0 年增长8 3 3 9 ， 是所有税种中增长速度最快的税种之一。 2 第一章绪论 1 1 3 我国现行个人所得税制 我国现行的个人所得税主要有以下五个特点： ( 一) 实行分类征收 世界各国的个人所得税制大体可分为三种类型：分类所得税制、综合所得税 制和混合所得税制。这三种税制各有所长，各国可根据本国具体情况选择、运用。 我国现行个人所得税采用的是分类所得税剖，即将个人取得的各种所得划分为 l l 类，分别适用不同的费用减除规定、不同的税率和不同的计税方法。 ( 二) 比例税率与累进税率并用 分类所得一般采用比例税率，综合所得税制般采用累进税率。比例税率计 算简便，便于实行源泉扣缴：累进税率可以合理调节收入调节分配，体现公平。 我国现行个人所得税根据各类个人所得的不同性质和特点，将这两种形式的税率 运用于个人所得税制。其中，对工资薪金所得，个体工商户的生产经营所得，对 企事业单位的承包、承租经营所得，采用累进税率，实行量能负担。对劳务报酬、 稿酬等其他所得，采用比例税率，实行等比负担。 ( 三) 费用扣除较宽 各国的个人所得税均有费用扣除的规定，只是扣除的方法及额度不尽相同。 我国本着费用扣除从宽，从简的原则，采用费用定额扣除和定率扣除两种方法。 对工资薪金所得，每月减除8 0 0 元( 从2 0 0 6 年元月一日起改为1 6 0 0 元) ，对劳 务报酬所得，每次收入4 0 0 0 元以上的减除2 0 的费用。按照这样的标准减除费 用，实际上等于绝大多数的劳动者的工资薪金所得予以免税或者只征很少的税 款，也使得提供一般劳务、取得中低劳务报酬所得的个人大多不用负担个人所得 税。 ( 四) 计算简便 我国个人所得税的费用扣除采用总额扣除法，免去了对个人实际生活费用支 出逐项计算的麻烦；各种所得项日实行分类计算，各有明确的费用扣除规定，费 用扣除项目及方法易于掌握，计算比较简单，符合税制简便原则。 ( 五) 采取课源制和申报制两种征纳方法 我国个人所得税法规定，对纳税人的应纳税额分别采取支付单位源泉 扣缴和纳税人自行申报两种方法。对凡是可以在应纳税所得的支付环节扣缴个人 所得税的，均由扣缴义务人履行代扣代缴义务。对于没有扣缴义务人的，以及个 人在两处以上取得工资薪金所得的，由纳税人自行申报纳税。此外，对其他不便 于扣缴税款的，亦规定由纳税人自行申报纳税。 1 1 4 我国个人所得税的征管制度 第一章绪论 1 9 9 4 年1 月1 日起全面推行的新税制，是以社会主义市场经济条件为前提， 并与国际惯例和中国改革的现实要求相适应的重大举措。新税制明确说明要建立 “纳税申报一一税务代理税务稽查”三位一体的税收征管格局，强化纳税申 报制度，取消以前专管员管户制度，取消手工开票。 我国的个人所得税税源分散，流动性大，时间性强，特别是所得的各种收支 以现金而非支票为主，难以掌握每个人的实际收入，为了便于征收管理，我国的 个人所得税采取由支付单位源泉扣缴和纳税人自行申报相结合的征收方法。 所谓代扣代缴，是按照税法规定，负有扣缴税款法定义务的单位和个人，在 支付款项和办理业务时，将纳税人应缴纳的税款直接依法扣缴，并将所扣缴的税 款代其缴入国库的方式。支付单位代扣代缴也称源泉扣缴，它是分类税制的产物。 个人所得税的扣缴义务人是支付个人应纳税所得的企业( 公司) 、事业单位、机 关、社团组织、军队、驻华机构、个体户等单位或者个人。扣缴义务人向个人支 付下列所得时，应代扣代缴个人所得税：工资、薪金所得；对企业、事业单位的 承包经营、承租经营所得；劳务报酬所得；稿酬所得；特许权使用费所得；利息、 股息、红利所得以及规定征税的其它所得。支付单位对纳税人的代扣代缴有一定 的期限限制，扣缴义务人每月所扣的税款，应当在次月七日内缴入国库，并向主 管税务机关报送扣缴个人所得税报告表、代扣代收税款凭证、支付个人收入 明细表及税务机关要求报送的其它有关资料。在代扣代缴工作中，扣缴义务人指 定专门的办税人员办理个人所得税代扣代缴工作，并对此负法律责任。扣缴义务 人代扣代缴税款时，要给纳税人开具代扣代缴税款凭证；若纳税人抗税，扣缴义 务人须及时将详细情况报告税务机关，并暂停支付其应纳税所得。 除源泉扣缴外，个人所得税法在计征办法中还规定，在两处以上取得工资、 薪金所得和没有扣缴义务人的，纳税人应当自行申报纳税。所谓自行申报纳税， 即指纳税人按期填写纳税申报表，向税务机关如实反映自己的所得。当发生以下 情况之一时，纳税人应当自行申报纳税：从两处或两处以上取得工资、薪金所得： 取得应税所得，但无扣缴义务人；或扣缴义务人未按规定扣缴税款；分别取得属 利所得；财产租赁所得；财产转让所得；偶然所得；经国务院财政部门于一次劳 务报酬所得，稿酬所得、特许权使用费所得、财产租赁所得；税务主管部门规定 必须自行申报的。t j 代扣代缴一样，自行申报的纳税期限也是在取得应纳税所得 的次月七日内向丰管税务机关申报所得并缴纳税款。邮寄申报纳税的，以寄出地 当日邮戳为实际申报日期。 上述个人所得税的征管办法是我国经过多年的实践总结出来的，事实证明， 单位代扣代缴和纳税人自行申报两种征收方法的相互结合有利于加强征收管理 和简化征收手续。由于目前自行申报纳税在个人所得税收入中所占的比重不是很 4 第一章绪论 大，所以代扣代缴则成为个人所得税征收的重要手段，是实施源泉控管的最好形 式之一，同时也是国际上的通用作法。由于我国个人所得税开征时间短，税源零 星、分散，个人纳税意识淡，管理基础薄，在现行分类税制条件下，由扣缴义务 人在支付个人应税所得时代扣代缴税款，是保障个人所得税及时足额征收入库的 基本途径，是有效促进个人所得税政策贯彻到位、组织收入的基本手段。如何做 好这方面的工作将对当地税务部门个人所得税的征收起到关键性的作用，因此本 文对如何提高和改进西安市地税局的征管工作做了全面的论述。 1 2 研究我国税收流失的必要性 1 2 1 税收流失的概念 从国外的研究情况来看，与我国税收流失概念相似和相关的词有：税收损失 ( t a xl o s s ) 、税收缺口( t a xg a p ) 、税收收入损失( t a xr e v e n u el o s s ) 、偷逃税 ( t a xe v a s i o n ) 和逃避税( t a xo w o i s i o n ) 和税基侵蚀( t a x - b a s ee r o s i o n ) 等等。 这些概念与我们国内所说的税收流失的概念基本上是相对应的，但就其准确的含 义来说仍然存在一些差异。就税收损失( t a xl o s s ) 一词，一般不是指税收收入 的减少，而是指税收所造成的效率的损失，即由于税收制度本身的原因，使全社 会的资源配置产生扭曲而造成的效率损失，国内也有人称之为税收的超额负担。 至于税收缺口和税收收入损失，虽然是指税收收入减少的损失，但他们通常只表 示税收收入减少的这样一种结果，而并不像我们所说的税收流失，即表示税收收 入减少的结果，也包括造成这种结果的各种现象、行为和动态的过程。 纵观有关税收流失问题的研究成果，大致有以下三种具有代表性的观点： 观点一：税收流失是指偷逃税所造成的税收收入损失。 这种观点是针对我国当前实际税收工作中偷逃税现象非常严重这一现实所 作出的概括。从世界各国的实践来着，偷逃税确实无一例外地构成税收流失的最 主要渠道，把税收流失归结为偷逃税行为，具有很强的现实针对性，有助于我们 在实际工作【 l 抓住重点，集中力量解决矛盾的主要方面。但应该看到，如果仅仅 以偷逃税作为对税收流失的定义和范嗣的界定，显然无法涵盖现实生活中形形色 色的税收流失现象，也不利于更全面地研究和把握税收流失问题。因此，从研究 问题的角度考虑，税收流失不应仅仪局限于偷、逃税行为。 观点二：税收流失是指各类纳税人利用各种手法窃取税款所造成的税收收入 减少的一种经济现象2 。 根据这一观点，税收流失的结果表现为税收收入的减少，而为了达到这一目 的，纳税人可以使用各种手段，既包括非法的手段，也包括合法的手段。同时， 2 叶青，黄运武围税与流失与9 4 新税制，武汉工业大学出版 t ，1 9 9 4 ，第1 页 5 第一章绪论 这一定义的概括性较观点一更强。但是，以此来界定税收流失，显然还不够全面。 因为在现实生活中，纳税人方面的原因固然是导致税收流失最主要的原因，但不 可否认，由于征税人方面( 如税务人员贪污受贿、以权谋私) 以及其他方面( 如各 地方政府和部门越权减免或实行包税) 而导致的税收流失现象也不少。因此仅把 税收流失归因于纳税人方面，显然不够公正。 观点三：税收流失是指税务部门应该征收而实际上没有征收入库的税收收 入，即应收未收的税收收入3 0 但是，至于什么是应收未收的税收收入，即以什么为标准来判断税务部门应 该征收的收入，大致存在两种意见：一是以现行税法的有关规定来作为判断应收 未收的标准，凡是按照现行税法的有关规定应该征收而实际上未能征收入库的税 收收入都是税收流失。如王传伦把税收流失归纳为按税法规定应收的税额与实际 入库的税额两者之间的差距。另一种意见则是从完善税制的角度出发，认为在我 国目前客观上是可以存在一个较为理想的“最优税制”或“最优宏观税负”的， 按照这种理想化的税制或税负计算出的税收额，就可以近似地看作我国目前应征 税收额，而其与实际征收额之间的差额，就可以视为税收流失。 综上所述，本人认为可以将税收流失定义如下：税收流失是指在现行法律制 度下，由于税收主体及社会环境主客观原因而导致的一国政府在一定时期内对一 部分本应征收的税款未能实际征收入库的经济现象。其中主观原因就包括了纳税 人的偷逃税行为，以及税务部分的征收管理人员的违规操作；客观原因则是由于 税制本身存在缺陷而造成的税款流失。 1 2 2 研究我国个人所得税流失的必要性 个人所得税的流失不仅减少财政收入，同时使个人所得税“自动稳定器”的 作用无法发挥。另外在我国目前对各种税收流失处罚不利的情况下，个人所得税 的流失行为将具有极强的传染性，起到不良的示范作用。对纳税人来说一边使丰 厚的受益，一边是无关痛痒的处罚措施，利益与风险极不对称，另外看到别人偷 逃税成功，心里极不平衡，这样会使更多的纳税人加入到税收流失的活动中去， 对国家社会造成损失。 1 2 2 1 影响社会收入再分配 税收流失行为是通过减少国家的财政收入来增加部分纳税人( 进行偷逃税活 动的纳税人) 的可支配收入，这必然会改变国家与纳税人之问原有的收入分配格 局，减少国家在国民收入最终分配中的可支配份额。 由于税收流失的机会与税收流失【l i 所产生的收益，并不是按促进公平分配的 贾绍华，中周税收流失问题研究，中国财政经济出版社，2 0 0 2 年6 月，第8 页 6 第一章绪论 原则在纳税人之问进行分配的，税收流失完全是一种毫无规则和标准可言的行 为，正如民间所言“撑死胆大的，饿死胆小的”这种毫无规则和标准的活动结 果，必然会不公平地改变原先形成的各纳税人之问的收入分配结果。这样，不同 的纳税人之间，会因为他们是否参与了税收流失活动以及参与的程度有多大而获 取不同的利益，即他们是否偷逃税，偷逃了多少税，都会程度不同地改变纳税人 的可支配收入，从而改变纳税人之间的收入分配状况。 1 2 2 2 政府宏观调控政策失效 税收流失对宏观调控的经济影响，突出表现为对信息决策系统的误导。税收 收入的流失使纳税人的经济行为为了逃避政府的管制和税务稽查，他们提供的虚 假信息使国家对经济的调控出现不同程度的偏差，官方数据的真实性也大打折 扣，这样就造成了与税收有关的关键指标和数据的不确定，甚至存在重要的错误， 从而使信息决策系统出现偏差，导致经济问题的错误判断和不适当的决策。以地 下经济为例，因税收流失的存在，可能会影响到政府对宏观经济形势的总体判断。 由于税收流失的存在，会使得能从税收流失中获得更多利润的地下经济活动“繁 荣”起来，一方面，地下经济能通过偷逃税获得更多的利润，不断集聚更多的物 力、财力，再投入到地下经济活动中去，通过本身的繁荣增长起来；另一方面， 地下经济活动的高收益高回报也可能会吸引公开经济中的一些资源流入到地下 经济中去。而地下经济逃避了政府的管理和监控，其增长率、就业人数等指标都 没有纳入到政府的经济统计数据之中，这样容易使人们对现实经济的真实情况产 生误解。 1 2 2 3 弱化了对居民收入的调节功能5 个人所得税的主要功能之一就是调节居民问的收入水平，缩小贫富差距。其 调控的核心内容是对高收入者征重税，对中等收入阶层征轻税，对低等收入阶层 不征税或者少征税。 从个人所得税的税源结构来看，我国目前个人所得税的主要来源是工资、薪 金所得，也就是说以工资、薪金所得为主的居民是个人所得税的主要负担者。然 而，在我国目前的富裕阶层( 如私营企业主，承包经营者、体育明星、演艺明星、 和部分证券交易人、期货交易人等) 中，几乎很少是有人以工资、薪金为主要收 入来源的，也就是说在这一富裕阶层的收入分配中，税收的调节功能出现了“真 空”。在这种情况下，实际上个人所得税真正的主要负担者是那些以工资、薪金 所得为主的中等或者中等偏上的阶层，而真正高收入阶层由于税收“真空”的存 管征，我围税收流失问题研究硬士学位论文，苏州大学2 0 0 4 5 吴旭东，中国税收汛失问题研究，硕士学位论文，东北财经大学2 0 0 2 7 第一章绪论 在，反而没有成为个人所得税的主要承担者。这就使得税收调节居民收入分配的 作用发生了扭曲。 经济学通常用基尼系数来衡量一国收入分配的状况，基尼系数越高，收入分 配的状况越不公平。基尼系数介于0 和1 之问，最小等于0 ，表示收入分配绝对 平均；最大等于1 ，表示收入分配绝对不平均。一般认为，基尼系数小于0 2 为 高度平均，大于0 6 为高度不平均，国际上通常把0 4 作为收入分配贫富差距的 “警戒线”。目前我国基尼系数已超过0 4 ，比改革开放初期1 9 8 0 年的0 2 5 和 1 9 8 8 年的0 3 0 提高了许多。我国目前的基尼系数已超过国际公认的“警戒线”， 说明个人所得税的流失弱化了税收对居民收入分配的调节功能。 1 2 2 4 影响税收法制的实现 税收征纳活动是一项依据国家的税收法律法规进行的税收行政执法活动。因 此，个人所得税流失除了会产生上述对经济的影响外，还会对中国的税收法制产 生极大的影响。 首先，个人所得税流失严重地损害了国家税收法律法规的尊严和权威性。由 于个人所得税流失是一种违犯国家税收法律法规的行为，大规模的个人所得税流 失就会导致国家税收法律法规因得不到有效的执行和落实而形同虚设，从而降低 税法的刚性和权威性。例如，中国的税收征管法中虽然赋予了税收行政执法过程 中运用税收保全、税收强制执行等的权力以及对违反税收征管法规行为的行政处 罚权，但由于大范围的税收流失所造成的“法不责众”的结果，使得税务机关对 税收保全、税收强制执行等措施很少使用，并且对于所发现的导致税收流失的一 般税务行政违法行为也只是追缴税款了事，而很少能按照法律法规的规定对其进 行处罚：即使对于一些比较严重的税收行政违法行为的处罚也大多只是按照税收 法律法规规定的下限或突破下限进行象征性罚款，而较少能够按照法律法规的规 定进行严厉的处罚。像这种对偷逃税的行为以补代罚，以罚代刑的处理方式严重 破坏了征管法的刚性和权威性，使征管法的实施效果大打折扣。 其次，个人所得税流失严重破坏了国家的税收征管秩序和税收行政执法活 动。税收征管秩序和税务行政执法是税收征纳双方在税收征收和缴纳的过程中所 形成的一种税务机关依法征税、纳税人依法纳税的双方相互合作的关系或活动。 在其中纳税人的积极配合对于营造良好的税收征管秩序、促进征纳双方互相信赖 与合作，共同完成税收征纳活动具有十分重要的意义。但是，由于个人所得税流 失本身的原因以及其所造成的示范效应，使得偷、逃税者为了逃避纳税义务而不 愿与税务机关和税收征管人员进行合作，同时也使得守法的纳税人因心理的不平 衡而不愿与税收机关进行合作，这就使得税收行政执法和建立良好的税收秩序失 去了纳税人的信任和支持，从f 面导致纳税人对税法的遵从度降低，税收征管秩序 0 第一章绪论 混乱，税务行政执法的措施和手段难以落实，税法刚性原则难以体现，从而导致 更大规模的税收流失。 总之，税收流失改变了由税收法律制度规范的税收分配关系，造成了不规 范的利益分配，减少了政府的财力规模，弱化了政府的宏观调控能力，因而加强 对税收流失的治理势在必行。 1 3 有关文献的研究综述 国内外已经有学者在不同层面上展开了对税收流失的研究，尤其是国外一些 学者对税收流失问题中偷逃税行为的分析是比较深入和富有成果的。但现代最早 研究偷逃税问题的是美国经济学家卡甘( c a p a n p ) 6 ，在他1 9 5 8 年发表的论文- q 货币总供给相应的货币需求中首次运用现金比率法来测算美国因“地下经济” 和纳税人向国内收入署少报应税所得而进行偷逃税的规模。经研究，卡甘估计， 在二战结束时，美国因偷逃税而少报的收入几乎占到同期向国内收入暑所申报总 额的2 3 。继卡甘之后，以古特曼、法伊格、坦齐为代表的一批经济学家相继对 有关地下经济而导致的偷逃税问题进行了更为深入和系统的研究。 真正把偷逃税问题作为一个独立的范畴，最早在宏现和微观两个层次上展开 理论和实证分析研究的，当属阿林厄姆和桑稳姆1 9 7 2 年他们共同发表了题为1 - 人所得税偷逃税：理论分析( i n c o m et a xe v a s i o n ：at h e o r e t i c a la n a l y s i s ) 7 的论文，在他们建立的模型中，在一系列严格的假设条件下，分析了纳税人为达 到预期效用最大化，如何在税率、被查获的概率和罚款率的影响下，做出如实申 报纳税还是低报所得逃税以及低报多少所得逃税的选择。这一分析模型构建了对 逃税研究分析的标准框架，此后大多数经济学家对偷逃税的研究都是建立在这一 模型的基础之上对其加以检验、扩展和深入。 国外学者对有关税收流失的研究大多数以发达国家的税制结构为背景，研究 的重点是个人所得税的偷逃税问题，而对有关间接税的流失问题和发展中国家的 税收流失问题则研究很少。 从国内对当前税收流失的研究情况来看，无论是从深度还是广度上都显得比 较薄弱。通过中国期刊全文数据库检索“税收流失”主题，1 9 7 9 2 0 0 6 年共有1 9 0 6 篇论文；以“个人所得税税收流失”主题，1 9 7 9 2 0 0 6 年共有1 7 6 篇论文。应该强 调的是，自从我国1 9 9 4 年开始实行新的个人所得税，不久就有关于个人所得税流 6 c a p c o f ( t h e d e m a n d 衙c 硼r 嘶c y r d 越i v e t o t h e l 砌m c o g c y s u p p l y ) ，1 9 5 8 7 a l l i n g h a m m c ds a n d m oa ：- i t a xe v a s i o n ：at h e o r e t i c a la n a l y s i s j o u r n a lo fp u b l i c e c o n o m i c sr o t 1 1 9 7 2 9 第章绪论 失的研究论文问世，如陈双喜的“国税大流失个人所得税偷逃现象走笔”( 载 学习导刊1 9 9 4 年第1 0 期) ，胡振芳、朱柏铭的“个人所得税流失问题研究” ( 载涉外税务1 9 9 5 年第5 期) ，个人所得税被称为“中华税收第一难”( 蔡 恩泽，“中华税收第一难个人所得税透视”，载人民论坛1 9 9 6 年1 1 月号) 。 税收流失始终是一个研究的热点问题，但是也被看成一个难于研究的问题。但是， 国内目前对税收流失问题进行系统研究的著作并不多，仅见梁朋的税收流失经 济分析和贾绍华的中国税收流失问题研究两本专著。这两位学者对于我国 的税收流失问题进行了较为系统的研究，对税收流失产生的原因，规模和治理对 策等方面进行了考察和分析，对税收流失的理论概念以及我国税收流失的现状作 了较为详细的描述。 总的来看，我国现阶段对税收流失的研究普遍表现出一些特点：( 1 ) 研究 的范围广，但是对税收流失没有公认的界定，使研究所包含的范围不够明确，有 的问题在某些人看来是税收流失问题，而在某些人看来又不是税收流失问题。( 2 ) 比较注重定性分析，而较少的运用定量分析工具，对税收流失规模的估测，很多 情况下都是凭经验进行测算，方法简单，不同的算法所使用的计算口径又不相同， 所得的结果也大相径庭。( 3 ) 目前的研究主要是围绕如何完善税收制度、如何 保证税收收入及时足额地入库来进行的。( 4 ) 主要是针对整个税收流失问题进行 研究，具体针对个人所得税税收流失问题进行研究的较少。而对于个人所得税进 行的研究，也主要是从国际比较出发，对个人所得税制度进行的研究。而对于在 现行的个人所得税制度下，如何通过加强征管来避免个人所得税流失的研究较 少。( 5 ) 对税收流失的研究都是以我国为研究对象，而针对某省市的具体情况 进行研究的较少。 因此，本人作为西安市地税局的税务工作者，针对西安市个人所的税收流失 问题，对如何通过加强征管来堵塞漏洞进行深入、系统的和全面的研究是很有必 要的，将具有很强的现实性和针对性。 1 4 本文的研究框架 随着市场经济的不断发展，我国经济结构发生了根本的变化，国营、集体、 私营、合资合作及个体经济多元发展，经济步入了快速健康发展的快车道。城乡 居民收入结构也发生了变化，收入来源渠道增多。随着人们收入的提高，个人所 得税的经济税源得以发展，税基扩大，税款收入也增长迅速。 尽管如此，人们仍普遍认为个人所得税的征收仍然远远未达到期望的效果， 个人所得税的流失现象仍然很严重。尽管税务部门近年来逐步加大了对个人所得 税收入的征管力度，但由于税种本身的特点和我国现阶段各种法律制度、人们的 价值取向等方面存在的问题，使个人所得税的征收难度加大，征纳矛盾突出。特 1 0 第一章绪论 别是目前居民收入不断提高的同时，收入差距也在不断地加大，分配不公的问题 日益突出。人们对税收调节收入分配的愿望越来越大，对个人所得税征收的期望 值也越来越高。 本文将以西安市地方税务局l o 年来的个人所得税收入情况为例，联系西安 地区个人所得税的流失的实际情况，对西安地区2 0 0 4 年的个人所得税流失规模 进行了测算，并利用解释结构模型分析出了导致个人所得税流失的主要因素，并 提出具体的防止个人所得税流失的实施办法，以期真正实现个人所得税调节经 济、组织收入和稳定经济的作用。 全文共分为五章： 第一章主要对本文的研究背景，获得启发以及在研究过程中所使用的资料进 行综述，同时对税收流失的概念进行了界定，并对我国现行的个人所得税制，我 国的征管现状作了介绍。 第二章主要介绍了西安市的征管现状以及个人所得税的流失现状，首先对各 种应税收入项目的流失状况及原因进行了分析，并利用定量分析方法对西安市个 人所得税的流失规模进行了测算。 第三章利用解释结构模型从理论上分析出了影响税收流失的核心因素，即社 会心理、纳税遵从度，征管手段以及税收制度。 第四章对影响税收流失的核心因素进