（公共管理专业论文）我国税控收款机推广应用工作研究——以湖南为例.pdf

摘要 随着我国经济发展和改革开放的不断深入，国家税收收入稳定增 长，国家财力不断壮大，为国民经济持续、快速发展和社会进步提供 了有力的保障。但是，在税收领域，依法纳税意识淡薄，偷税逃税现 象依然比较严重，为了进一步强化税源监控，堵塞税收漏洞，加强发 票管理，维护经济秩序，根据中华人民共和国税收征收管理法第 二十三条的规定，经国务院同意，2 0 0 4 年4 月，国家税务总局、财 政部、信息产业部、国家质量监督检验检疫总局联合发文，决定在适 用的行业推行使用税控收款机。 本文对税控收款机的起源、推广背景进行了研究，提出应以税控 收款机的推广应用为基础，建立以“机具开票，逐笔开具；有奖发票， 鼓励索票；查询辨伪，防堵假票；票表比对，以票控税 为内容的发 票管理长效机制，从而有效解决发票管理中存在的问题，强化税源监 控，堵塞税收漏洞，其中通过对发票管理中的信息不对称现象进行研 究，探讨通过税控收款机的应用加以解决为本文创新之处。 针对税控收款机的推广应用工作在全国各地进展并不顺利的现 状，本文对湖南省国税局的推广应用工作进行了实证分析，对推广工 作面临的难点问题进行了总结归纳，并提出有关应对解决办法，旨在 为全国其他省市开展相关工作时能有所借鉴和推动。 关键词：! 税控收款机，推广应用，发票，以票控税 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n dg r a d u a ld e e p e n i n go ft h e o p e na n dr e f o r m ，t h es t a b l ei n c r e a s i n go ft h en a t i o n a lt a xr e v e n u ea s w e l la st h es t r o n g e rn a t i o n a lf i n a n c ep r o v i d eap o t e n te n s u r e n c ef o rt h e a d v a n c e m e n to fs o c i e t ya n daf a s t ，c o n t i n u a ld e v e l o p m e n to fd o m e s t i c e c o n o m y h o w e v e r , i nt h ea r e ao fr e v e n u e ，t h e r es t i l le x i s t sas e r i o u s p h e n o m e n ao f t a xe v a s i o na n dt a x d o d g i n ga n dl a c k i n g i nt h e c o n s c i o u s n e s so f p a y i n gt a xb yl a w i na p r i l ，2 0 0 4 ，ad e c i s i o nt h a tf i s c a l c a s hr e g i s t e rb eu s e di ns u i t a b l ei n d u s t r i e si sm a d ei no r e rt of u r t h e r s t r e n g h e nt h es u p e r v i s i o no nt h eo r i g i no ft h et a x ，t ow a l lu pt h el e a ko f t h et a x ，t oe n h a n c et h em a n a g e m e n to fi n v o i c e sa n dt om a i n t a i nt h eo r d e r o ft h e e c o n o m y t h ed e c i s i o n i sc o n s e n tt o o f f i c i a l l yb yt h e s t a t e d e p a r t m e n ta c c o r d i n gt ot h e2 3 r da r t i c l eo ft h em a n a g e m e n tr e g u l a t i o n s o fp e o p l e sr e p u b l i co fc h i n ao nt a xl e v y , a n di sd i s p a t c h e dj o i n l yb y t h es t a t ea d m i n i s t r a t i o no ft a x a t i o n ，m i n i s t r yo ff i n a n c e ，m i n i s t r yo f i n f o r m a t i o ni n d u s t r ya n da q s i q i nt h i se s s a y , t h eo r i g i no ff i s c a lc a s hr e g i s t e ra n dt h eb a c k g r o u n d o fp r o m o t i o na r es t u d i e d t h ea r t i c l eb r i n g sf o r w a r dt h ei d e at h a to nt h e b a s i so ft h ep r o m o t i o no ft h er e g i s t e r , al o n g t e r me f f e c t i v em e c h a n i s mo f i n v o i c em a n a g e m e n ts h o u l db ee s t a b l i s h e d t h em e c h a n i s ms h o u l d c o n c l u d ef o l l o w i n gc o n t e n t s ：i n v o i c e so fm a c h i n ea n dt o o l ss h o u l db e i s s u e ds e r i a t i m l y ；b u y e r so fs c r a t c h - a n d - w i nr e c e i p t sa r ee n c o u r a g e dt o a s kf o rt h er e c e i p s ；c h e c k i n gt h ei n v o i c e st oa v o i df a k ei n v o i c e s ；c o m p a r e t h ei n v o i c ew i t ht h ei n v o i c et a b l et oc o n t r o lt h et a xb yi n v o i c e s t h e m e c h e n i s mi ss e tu pt os o l v et h ep r o b l e m so fi n v o i c em a n a g e m e n t e f f e c t i v e l y , s t r e n g h e nt h es u p e r v i s i o no f t h eo r i g i n eo ft h et a xa n dw a l lu p t h el e a ki nt a xl e v y r e g a r d i n gt ot h e s t a t u sq u ot h a tt h ep r o m o t i o no ff i s c a lc a s h r e g i s t e ra l lo v e rt h ec o u n t r yd o e s n tw o r ks m o o t h l y , t h i se s s a yh a s m a d ead e m o n s t r a t i o na n a l y s eo ft h ep r o m o t i o ns t a t u so ft h er e g i s t e ro f t h es t a t ea d m i n i s t r a t i o no ft a x a t i o no fh u n a np r o v i n c e t h ek e y h p r o b l e m se n c o u n t e r e dd u r i n gt h ep r o m o t i o na r ec o n c l u d e da n dc o r r e l a t i v e s o l u t i o n sa r eb r o u g h tf o r w a r dw h i c ha i mt ob eh e l p f u lf o ro t h e rp r o v i n c e s o rd i s t r i c t sw h e n t h e yb r a n c ho u t i n t or e l e v a n ta c t i v i t i e s k e yw o r d s ：fi s c a lc a s hr e g i s t e r , p r o m o t i o n ，i n v o i c e ，c o n t r o lt h e t a xb yi n v o i c e i i i 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我 共同工作的同志对本研究所作的贡献均己在论文中作了明确的说明。 作者签名：啤 日期：丑年上月笪日 学位论文版权使用授权书 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留学位论文并根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文， 允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内 容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文。同时授权中国科 学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 公共管理硕十学位论文 第一章绪论 1 1 研究问题的提出 第一章绪论 随着我国经济发展和改革开放的不断深入，国家税收收入稳定增长，国家财 力不断壮大，为国民经济持续、快速发展和社会进步提供了有力的保障。但是， 在税收领域，依法纳税意识淡薄，偷税逃税现象依然比较严重，尤其是一些财务 核算不健全的纳税人，税务机关难以实施有效监控。同时，发票作为我国税源监 控的重要依据，在管理上存在诸多漏洞，致使虚假发票屡禁不止，造成国家税收 大量流失，而且严重扰乱正常的社会经济秩序。 为了进一步强化税源监控，堵塞税收漏洞，加强发票管理，维护经济秩序， 根据中华人民共和国税收征收管理法第二十三条的规定，经国务院同意，2 0 0 4 年4 月，国家税务总局、财政部、信息产业部、国家质量监督检验检疫总局联合 发文，决定在适用的行业推行使用税控收款机。 但是，迄今为止，税控收款机的推广应用工作在各地的进展并不顺利。为此， 本论文对税控收款机的起源、推广背景进行了研究，并以湖南省国家税务局开展 税控收款机推广应用的情况为案例进行了重点分析，对推广工作面临的难点问题 进行了总结归纳，并提出有关应对解决办法。 1 2 相关文献综述 税控收款机的推广在国外并不是近几年出现的新生事物，因为在国外偷逃税 现象同样存在，在部分国家甚至还很严重。英国学者马斯格雷夫曾撰文指出，1 9 9 6 年欧盟各成员国消费税总收入折合为2 3 4 0 亿欧元，但烟、酒两项消费品的逃税 额估计达4 8 亿欧元，占消费税总收入的2 以上。对于如何加强税源监控，各 国根据本国的实际情况，采取了不同的应对办法，其中推广应用税控收款机成为 很多国家的选择。郑志光在税控收款机的历程中一文中指出，税控收款机最 早是从二十世纪八十年代起在意大利开始得到推广应用的，目前国际上已使用税 控收款机的国家有意大利、土耳其、希腊、墨西哥、巴西、匈牙利、波兰、保加 利亚、阿根廷、俄罗斯等，所有成功推行税控收款机的国家都是经过了建立有关 p e g g yb m u s g r a v e ：t a xp o l i c yi nt h eg l o b a le c o n o m y ，c h e l t e n h a m ，e d w a r de l g a r ， 2 0 0 2 ，p 6 3 公共管理硕? l ：学位论文 第一章绪论 税控收款机使用管理法案、制定税控收款机技术标准和向符合标准的厂商颁发生 产销售许可证这样的“三部曲”。赵玮在税控收款机的应用现状和发展中指 出，综观国外税控收款机的发展历程，多数实行税控收款机制度的国家都与中国 目前的经济状况差不多，经济水平处于中等，发展速度较快，但人们的纳税意识 又相对薄弱，例如东欧和南美各国。罗春燕在中国税控收款机推广运营模式 中介绍，意大利财政部根据商店经营规模，把推行税控收款机工作分为四个；阶 段进行：第一阶段，要求年销售额达到2 亿里拉的商店必须使用税控收款机；第 二阶段，年销售额达到1 亿里拉的商店必须使用税控收款机；第三阶段，年销售 额达到6 0 0 0 万罩拉的商店必须使用；第四阶段，所有商店都要使用税控收款机； 经过十年推广，意大利中央政府己使税控收款机的应用和管理形成了一套完整的 体系。据不完全统计，意大利在相应领域内税收率由推广税控收款机前的2 0 提 高到8 5 。 我国自1 9 9 3 年的税制改革后，在对增值税一般纳税人的管理上，实行以增 值税专用发票为核心的“以票控税”机制，取得了较好效果。同时，如何使用税 控收款机实现“以票控税”，加强对其他纳税人的发票管理和税源监控，也成为 财税或i t 方面的专家学者及相关从业人员的研究课题。通过对中国学术文献网 络出版总库的查询，从1 9 9 5 年至2 0 0 8 年，在我国公开期刊上发表的税控收款机 相关文献达1 4 0 余篇，相关的硕士论文也达2 0 余篇。 我国最早开始税控收款机推广应用方面研究的主要是税务机关内部从事相 关业务管理的人员，如国家税务总局的王平武在1 9 9 5 年第6 期信息与电脑 上发表了推广税控收款机若干问题之探讨，对推广税控收款机的必要性和可 行性进行了探讨。 国家税务总局、财政部、国内贸易部、电子工业部、国家工商行政管理局联 合发出关于在商业、服务业、娱乐业推行使用税控收款机的通知( 国税发 1 9 9 7 6 5 号) 后，部分i t 企业及人员从中发现了商机，开展了对税控收款机相 关产品的研究，分别从技术开发、市场预测、商业经营等角度发表了相关文章， 如李军、刘炜在1 9 9 9 年第1 期的电子计算机与外部设备中发表了税控收 款机的三个技术关键，就“税控技术的实现问题；具有开放式体系结构的税控 收款机终端的实施方法；税控收款机的可靠性问题”进行了分析；张放、欧阳奕 孺、何林在1 9 9 6 年第1 期的科学决策中发表了税控收款机产品经济规模 分析，对国内外税控收款机的发展动态进行了预测，对税控收款机经济规模进 行了分析，并对税控收款机产业发展提出了建议。 2 0 0 1 年修订的中华人民共和国税收征收管理法第一次将推行税控装置 的内容写入法律，为推行税控收款机提供了可靠的法律保证，也带来了税控收款 2 公共管理硕十学位论文 第一章绪论 机研究的一个新阶段。从这一阶段发表的文献看来，不管是税务机关还是相关企 业，都对税控收款机的前景充满希望。如徐冲在2 0 0 1 年第4 期的信息与电脑 中发表了“亿利达”税控收款机在江苏成功推广，司方郡、邓文海在2 0 0 1 年 第1 0 期的山东税务纵横中发表了科技+ 管理= 成效济南市市中区国税 局在集贸市场安装使用税控收款机的做法和经验，任红、蔡思国在2 0 0 1 年第 1 l 期的山东税务纵横中发表了充分发挥税控收款机在全面开票制度中的 推动作用，上述文章对税控收款机在个别地方的试点情况进行了介绍，对试点 结果进行了肯定。在相关企业和地方政府部门的推动下，各种税控收款机在各地 纷纷试点，有关专家在此过程中发现了税控收款机缺乏国家统一标准的不足，因 而撰文进行探讨，如高健在2 0 0 2 年第1 1 期的信息技术与标准化中发表了为 什么要制定税控收款机标准，田小朋在2 0 0 2 年第l l 期的信息技术与标准化 中发表了有关税控收款机国家标准起草背景。 国家税务总局、财政部、信息产业部、国家质量监督检验检疫总局联合下发 关于推广应用税控收款机加强税源监控的通知( 国税发( 2 0 0 4 ) 4 4 号) ，对 于税控收款机推行的范围、生产与准入、使用管理、优惠政策、职责分工、推行 要求等做了原则性规定，但各地推广工作却未能按计划进行。因此近几年来发表 的大部分文献只在进行技术开发方面的探讨，另有少数文献对税控收款机推广的 现状和l ； 景进行了反思并提出了建议，如刘利民在2 0 0 5 年第7 期中国信息界 中发表了税控收款机产业有待市场考验，王超在2 0 0 8 年第2 8 期科技信息 中发表了推广应用国标税控机过程中的问题与建议。 为做好税控收款机的推广工作，国家提出了应配合实行发票有奖制度，高海 威在发票环节税收流失的经济学思考一文中分析了发票环节税收流失的原因， 并通过商家、税务机关和消费者之间的博弈分析，说明有奖发票的有效性，提出 了我国防止发票环节税收流失的有关政策建议。 总结归纳以上内容，目前我国税控收款机相关文献具有以下特点：一是多数 文献为相关i t 企业及人员对税控收款机技术方面的研究，形式有期刊文章，也 有硕士论文，他们的大量研究使我国税控收款机产品的技术含量在国际上处于领 先地位；二是少数期刊文章为相关i t 企业及人员对本行业的发展现状和前景进 行的分析，虽然部分内部有广告宣传之嫌，但很多观点值得借鉴：三是一部分文 献为国家财税行业人员的成果，他们出于加强税源监控和发票管理目的，对如何 做好税控收款机的推广应用工作进行分析探讨。 1 3 研究的意义和目的 公共管理硕士学位论文第一章绪论 推广应用税控收款机是推进依法治税的重要举措。长期以来，商业零售、餐 饮、娱乐和其他服务业等最终消费环节税收征收率明显偏低，除了行业自身特点 有些影响外，也反映其中一些企业存在比较严重的偷逃税问题，这不仅影响了依 法治税原则的贯彻，也不利于公平竞争法制环境的形成。造成这种状况的原因， 除了部分纳税人依法纳税意识不强外，缺乏有效的技术手段进行税源监控也是一 个重要因素。这些年来金税工程的实施在加强工业和商业批发环节增值税管理中 取得的明显成效，给我们运用信息化手段、应用税控装置加强这些行业税收征管 以重要启示，新税收征管法为我们提供了相关法律依据，四部门联合通知对 税控收款机的推广应用也作出了具体规定，明确了纳税人、税务机关和有关行政 部门在推广应用税控收款机过程中的权利和义务，从而使在全国全面推广应用税 控收款机工作有法可依，有章可循。随着税控收款机的推广应用，必将有效推进 依法治税，遏制偷逃税行为，为纳税人公平竞争、依法纳税创造良好的法制环境 o 推广应用税控收款机是强化税源监控、堵塞税收征管漏洞的重要手段。针对 发票管理上存在的诸如真票虚开、制售假票等问题，必须标本兼治，创新管理机 制。要把对纳税人逐笔开具发票的制度要求，与鼓励消费者介入“有奖发票 、 “发票查询( 识别真伪) 活动和推广税控收款机结合起来，使得税务监督、消 费者监督、电子监督三管齐下，形成有效的发票管理运行新机制。推广应用税控 收款机无疑是其中的关键环节。随着科学技术的快速发展，收款机广泛地运用到 了企业生产经营中，有力地推动了企业效率的提高和财务监督的加强。而税控收 款机正是在充分利用收款机特点的基础上，增加了税控功能，采用了智能卡、数 字加密和网络技术，将纳税人申报数据与税控收款机记录的数据进行比对，从而 实现对纳税人经营情况的有效监控，同时也为税务机关实施纳税评估和税务稽查 提供了重要依据。税控收款机的应用，将税务机关的监控触角延伸到纳税人经营 数据形成的过程中，实行主动控管，使税源监控更加科学有效。 推广应用税控收款机是整顿和规范经济秩序、加强税务和财务管理的有力措 施。长期以来，一些单位和个人不仅利用虚开发票、制售假票偷税骗税，而且利 用这类手法虚列成本费用、侵蚀税基，或报销套现、化公为私，等等。这些违法 违纪行为不仅破坏了财经纪律，损害了国家利益，干扰了正常的经济秩序和税收 秩序，也为不法分子制售假发票提供了生存的空间。存在上述问题的一个重要原 因就是大量手工发票和假发票的存在，使不法分子有机可乘。通过税控收款机的 推广应用，一方面可以用机打发票代替手工发票，并用税控防伪码确保发票的真 实开具，有效防止利用假发票或虚开发票隐瞒销售收入、偷逃税款；另一方面， h 征税控收款机管理系统的研究与实现：【硕士学位论文】长沙：中南大学，2 0 0 6 4 公共管理硕士学位论文 第一章绪论 还可以充分利用税控发票便于查询真伪的功能，有效防止利用假发票或虚开发票 多列成本费用、偷逃所得税或贪污公款等违法行为的发生，为企业财务管理和税 务机关税源管理、税务稽查提供有力手段，也为逐步形成非税控发票不得列支、 报销的机制创造必要条件，从而减少并逐步消除利用假发票违法犯罪的空问。 推广应用税控收款机是加快税收管理信息化建设的需要。近几年来，我国税 收管理信息化建设发展较快，尤其是增值税管理系统对提高增值税征管水平起了 决定性作用。但与此相比，商业零售、餐饮、娱乐和其他服务等最终消费环节的 税收管理信息化建设相对滞后。由于税收管理信息系统对此类纳税人覆盖面不 够，对其生产、经营以及服务活动难以实施有效的监控，不同程度地存在着税收 管理的盲区和漏洞。通过推广应用税控收款机，可以拓展发票电子化的空间，把 大多数纳税人纳入税源监控系统，使税务机关能够利用信息化手段及时、准确地 掌握纳税人最原始的信息，促进科学化、精细化管理。推广应用税控收款机也有 利于提高企业管理信息化水平，规范经营和财务管理行为，提高工作效率。 针对税控收款机的推广应用工作在全国各地进展并不顺利的现状，本文对湖 南省国税局的推广应用工作进行了实证分析，旨在为全国其他省市开展相关工作 时能有所借鉴和推动。 1 4 本文的基本思路和主要内容 本文的研究采用文献分析、比较研究、实地调查和实例分析相结合的方法， 遵循从理论到实践，按照引出问题，分析问题，解决问题的思路展开。首先是通 过文献研究，对税控收款机推广应用的起源和背景进行分析，在此基础上进行实 证分析，以湖南省国税局的推广应用工作为实例，对税控收款机推广的具体过程、 存在问题和解决办法进行探讨。 本文的主要内容： 第一章是绪论。该章阐述本论文的选题背景，总结和评析国内外税控收款机 推广应用工作研究的现状，提出税控收款机推广应用工作的内容以及自己的研究 目标和研究方法；最后简要介绍整篇论文的结构与主要内容。 第二章是分析税控收款机推广应用工作起源和背景。该章对税控收款机的定 义进行明确，从历史和现实的角度对国内外税控收款机的发展状况进行论述，并 对推广应用税控收款机的必要性进行分析。 第三章对湖南省国税局近年来税控收款机推广应用工作进行了实证分析。该 章首先分析了湖南省国税局开展推广工作前的税源管理状况，然后对推广应用工 作的具体进程进行了说明，最后就其取得的效果进行了分析。 5 公共管理硕1 ：学位论文 第一章绪论 第四章说明税控收款机推广应用工作面临的主要问题。该章主要根据国家税 务总局及湖南省国税局近年来税控收款机推广应用工作实践，对税控收款机推广 应用的相关阶段中存在的各种问题系统地进行了归集，并分析其存在原因。 第五章提出了做好税控收款机推广应用工作的措施和建议。该章根据管理 学、经济学等方面的理论原则，就相关部门在税控收款机推广和应用两个阶段中 应采取的措旋提出了建议。 6 公共管理硕士学位论文第二章税控收款机推广应用介绍与国内外发展情况 第二章税控收款机推广应用介绍与国内外发展情况 在研究税控收款机推广应用工作之前，有必要首先了解税控收款机的基本功 能和作用。税控收款机是随着信息技术的发展而产生的，是由普通的电子收款机 改进而来，在国外应用也不过二十余年，在我国也是一项新生事物。由于我国普 通发票管理方面存在较多问题，税收流失较严重，国家有关部门意图通过税控收 款机的推广应用，建立发票长效管理机制，从而强化税源监控，堵塞税收漏洞 2 1 税控收款机的定义 税控收款机，是指具有税控功能，能够保证经营数据的正确生成、可靠存储 和安全传递，实现税务机关的管理和数据核查等要求的电子收款及发票开具装置 。税控收款机是税控装置的一种，类似的税控装置在我国还有增值税防伪税控 系统、出租车税控计价器和税控加油机等。 通俗地说，税控收款机与普通收款机的区别在于其内部增加了一个用来自动 记录纳税人经营结果的“黑盒子”。经营使用单位每同的营业额等数据一旦被“黑 盒子”记录，任何人都不可擦除或改写。“黑盒子”被固定在机器内部，不能拆 除；税控收款机的机箱用铅封锁定，除税务和专职注册维修人员外任何人都无权 打开。“黑盒子 和“铅封”是税控收款机的关键技术特征。另外，税控收款机 不像普通的商品，不是用户买回去后随便就可以使用的。在税控收款机使用之前， 先要在税务机关进行注册登记，并在税务机关的严格监控下进行初始化设置，输 入有关的信息，才能实现其税控的功能圆。 从早期的只具备单一计算功能的收款机到今天的税控收款机，收款机走过 了一条从防止营业员对老板舞弊到防止某些老板对税务部门偷、漏税的道路。它 首先是一台功能完善的商业收款机，除具有收款计算的功能外，还能实现单品管 理、降低经营成本、避免营业员舞弊，并能准确地显示每天商店的营业情况，如 同销售额、月报表等；其次，它是常驻店内采集销售数据的代表，可逐日自动记 录营业数据，作为税务机关对商户进行监控和管理的依据。 高健税控收款机国家标准工作组现状及展望f j 】信息技术与标准化，2 0 0 3 ，0 2 ) 赵玮，龚建军，刘仁税控收款机的应用现状和发展【j 甘肃科技纵横，2 0 0 4 ，( 0 3 ) 7 公共管理硕士学位论文 第二章税控收款机推广应用介绍与国内外发展情况 2 2 税控收款机推广应用的必要性 2 2 1 推广应用税控收款机是加强普通发票管理的必备手段 发票作为我国经济交往中基本的商事凭证，是记录经济活动的一种书面证 明，是在购销商品，提供或接受服务以及从事其它经营活动中开具、收取的收付 款凭证。发票在整个社会经济活动中，在税收征管及财务管理中作用重大，它是 记录商品交换活动内容，企事业单位会计核算的原始凭证，是企事业单位进行财 务管理，保护国家财产安全的重要手段，是税务机关控制税源，j 下确计算征收税 款的依据，具有证明的效力，发票是提供有关应税收入、应税财产或者其它征税 基数的必备资料，是确定应纳税额的重要依据，是国家监督经济活动，维护经济 秩序的重要工具。加强发票管理，不仅对保障国家税收收入，而且对加强财务监 督和维护正常的经济秩序都有着十分重要的意义。 正因为发票具有极其重要的作用，很多人在发票上打上了歪主意。在互联网 上以“发票代开 为关键字搜索，谷歌( g o o g l e ) 网提示查询结果高达9 7 9 万 个，以“湖南发票代开 为关键字搜索，查询结果达2 9 2 万个，其中大部是提 供非法代开发票服务的广告；很多人都曾接到过“可以代开发票”的邮件或短 信，在一些车站码头，可以看到有人或明或暗地叫卖“发票，发票，代开各类发 甚茸 不。 对于社会上假发票、非法代开发票现象泛滥的情形，国家多次进行了集中打 击。据统计，在2 0 0 8 年全国打击制售假发票和非法代开发票专项整治行动中， 各地税务、公安机关共查处制售假发票和非法代开发票案件4 1 3 3 件，端掉制售 假发票和非法代开发票的犯罪窝点4 3 3 个，打掉犯罪团伙5 0 8 个，查获假发票 2 5 4 7 万份，缴获作案设备1 3 5 0 台，收缴伪造的企业印章、财务印鉴1 7 9 4 4 枚， 公安机关抓获犯罪嫌疑人2 9 4 4 人，追缴税款4 6 3 4 5 万元。专项整治行动取得了 一定效果，互联网上的虚假发票代开广告得以屏蔽，代开发票的垃圾短信也有所 减少，可集中整治行动过后，代开发票的垃圾短信又卷土重来。 使用虚假发票和非法代开发票现象泛滥的根本原因是假票的需求方和供应 方都能从中取得经济利益，对他们来说，这是一项共赢的买卖。近年来，此类违 法行为呈现出以下特点：一是需求市场庞大，实践证明，利用虚假发票是进行偷 逃骗税及洗钱、贪污、贿赂等腐败行为的最主要作案手段，因此滋生了一个畸形 的需求市场。二是部分社会公众对此行为的危害性认识不充分，以致易于受到诱 惑而参与其中。三是此类违法行为能带来巨大的经济利益，其利润率甚至大大于 高毒品走私等其他非法行业，使人铤而走险。四是此类违法行为趋向于专业化、 网络化、高技术含量化、内部参与化。五是根据利用我国税收管理、财务及发票 8 公共管理硕上学位论文 第二二章税控收款机推广应用介绍与国内外发展情况 管理方面的特点，制售虚假发票及非法代开的重点逐步有了转变，即“增值税专 用发票一其他可抵扣发票或完税证明一其他普通发票”。 根据中华人民共和国税收征收管理法规定，税务机关是发票的主管机关， 负责发票e p 锘l j 、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。在发票的使用管 理方面，有税务机关内部管理的问题，也有社会各方使用者的问题。 1 在税务机关内部管理上：一是对普通发票的查验不够认真，未能对用票单 位起到监督制约作用。二是对普通发票的日常检查力度不够，使一些虚开、转借、 代开、丢失发票等违章行为未能及时发现。三是对发票违章行为的处罚偏轻，对 违法分子起不到应有的震慑作用。四是发票防伪手段落后，发票真伪鉴别困难。 2 在税务机关外部管理上：一是制售假票现象严重；二是虚开现象突出，包 括上下联金额不符、票面开具内容与实际交易不符；三是非法转借、代开现象泛 滥；四是最终消费环节不开发票现象难以遏制，广大消费者索取发票的自觉性不 高，客观上助长了不法分子的偷税行为，给税务机关监控税源增加了难度。五是 利用发票进行其他违法犯罪活动，如个人消费变换发票丌具内容由公家报销，利 用虚假发票调账、洗钱等。 普通发票管理中面临虚假发票现象难以禁止的一个重要原因是存在信息不 对称问题，表现在以下两个方面，一是税务机关发售出去的发票，纳税人在使用 时有没有大头小尾、转借代开等现象，开具的发票是否都准确填写了验旧表进行 缴销，征纳双方在此博弈中都处于手工操作状态，而税务机关人力有限，掌握信 息不全面；第二个方面是消费者在取得发票时，或单位的出纳会计及审计部门对 入帐的发票进行审查时，没有便捷的方式确定发票金额、开具日期、开具单位等 基本要素的真实性。 经济学中有一个著名定律一“劣币驱逐良币 ，该定律是这样一种历史现象的 归纳：在铸币时代，当那些低于法定重量或者成色的铸币一“劣币 进入流通领 域之后，人们就倾向于将那些足值货币一“良币”收藏起来。最后，良币将被驱 逐，市场上流通的就只剩下劣币了。这其中，当事人的信息不对称是“劣币驱逐 良币”现象存在的基础，因为如果交易双方对货币的成色或真伪都十分了解，劣 币持有者就很难将手中的劣币用出去。我们的发票管理同样存在类似现象，消费 者( 或报帐单位) 及监管机关( 如税务、财政、审计等部门) 正因为难以简单识 别发票的真实有效性，假发票才会逐渐泛滥。 要改变发票管理中的信息不对称现象，在手工开具发票的基础上难以实现， 必须借助于信息技术，同时辅之以其他配套措施。因此，建立“机具开票，逐笔 开具；有奖发票，鼓励索票；查询辨伪，防堵假票；票表比对，以票控税”的发 票管理长效机制，形成发票信息的“双向闭合环路”，能有效改变目前普通发票 9 公共管理硕上学位论文第二章税控收款机推广应用介绍与国内外发展情况 管理中存在的信息不对称现象。 税控收款机的推广及配套查询机制的建立正好解决了消费者和监管机关面 临的“信息不对称问题时，同时实行“票表比对，以票控税 解决了税务机关 面临的“信息不对称”问题。 2 2 2 推广应用税控收款机是强化税源监控的有力措施 税源是税收收入的基础，构成税源监管的若干要素可以简单地概括为“人、 钱、物、票”四个方面：“人是指纳税人，“钱 是指资金，“物 是指货物或 服务，“票”是指发票。从理论上来说，只要税务机关能够掌握“人、钱、物 这三项要素的全部信息，即是对所有的税源信息实现了监控；但是，从我国的现 状及社会发展趋势来看，由于缺乏统一的公共信息平台、银行结算不普及等原因， 要实现对“人、钱、物”所有信息的监控在一定时期内是难以实现的，因此， 我国在长期的税收征管实践中，逐步建立了“以票控税 的税源监管模式。而对 票的管理，则要借助于现代信息技术，因此，防伪税控相关系统及税控收款机的 推广应用成为其中的一项有力措施。 1 9 9 4 年我国实施了税制改革，增值税一般纳税人的税收负担在很大程度上 取决于能否取得增值税专用发票及其他可抵扣发票；部分不法分子和纳税人瞄准 了其中的漏洞，虚假增值税专用发票大行其道，给国家税收造成了巨大损失。随 着金税工程的实施，到2 0 0 1 年，我国所有增值税一般纳税人都己实现使用防伪 税控系统开具增值税专用发票，并实行按月稽核比对，利用虚假增值税专用发票 骗取国家税收的行为大幅减少。 防伪税控系统适用的对象为增值税一般纳税人，而其他增值税小规模纳税人 及营业税纳税人的发票管理，则要借助于税控收款机来进行监控管理。税控收款 机开具发票后，可按要求生成并上报单卷汇总信息、每日汇总信息、累计开票信 息等电子数据；在发票验旧环节，不需象手工发票查验时一样逐份累加，因而大 大减轻了验旧工作量，提高了准确率，堵塞了发票验旧环节存在的“多开少报” 等漏洞。税控收款机发票使用机器打印，纳税人对“收款单位 、“开票日期”等 票面要素不能自行修改，极大地提高了“转借、代开 等违规行为所需成本，降 低了“转借、代开 等违规行为的发生率。税控收款机开具发票时，根据票面金 额、开票r 期、发票号码、机器编号等票面信息进行加密运算，自动生成防伪码， 确保发票的真实性和唯一性，有效防止“大头小尾”等虚开行为；同时，还可以 充分利用税控发票便于查询真伪的功能，能有效防止利用假发票或虚开发票多列 国家税务总局关于进一步加强普通发票管理工作的通知 j 中国工会财 会，2 0 0 8 ，( 1 1 ) 1 0 公共管理硕上学位论文第二章税控收款机推广应用介绍与国内外发展情况 成本费用、偷逃所得税或贪污公款等违法行为的发生，为企业财务管理和税务机 关税源管理、税务稽查提供有力手段，也为逐步形成非税控发票不得列支、报销 的机制创造必要条件，从而减少并逐步消除利用假发票违法犯罪的空问。 2 3 税控收款机在国内外的应用情况 2 3 1 税控收款机在国外的应用情况 税控收款机已在世界上许多国家和地区得到运用，如意大利、希腊、塞浦路 斯、土耳其、俄罗斯、保加利亚、波兰、匈牙利、乌克兰、墨西哥、巴西、阿根 廷和我国的台湾等均颁布并实施了强制使用税控收款机或类似设备的法律。 其中，意大利是从8 0 年代起最先使用税控收款机的国家，不但有成熟的经 验和相应的法规，也取得了显著的效果。意大利在1 9 8 3 年经众议院、参议院通 过，并由总统颁布了第1 8 号法律，推行税控收款机。根据意大利税务部门的统 计，从1 9 8 3 年到1 9 8 5 年，由于推行税控收款机，各类商店税收增长11 2 1 6 ， 食品类增长2 2 8 2 7 ，鞋类增长1 4 8 3 3 ，家用电器类增长2 2 0 6 2 ，珍珠宝石 类增长3 3 8 1 6 ，化妆品类增3 3 8 1 6 ，酒吧增长8 1 1 5 。为保证税控收款机的 推行，主要保障措施有四个方面：一是法律保障。1 9 8 3 年7 月意大利财政部颁 布法令规定，所有商店必须配备税控收款机。意大利法律还规定，税控收款机由 税务部门铅封并加密，任何人不得私自打开或破坏，并规定了不履行义务者的惩 罚措施。后又补充法令，规定消费者有义务取得计税收款机打印的计税收款条， 并在离开商店2 0 0 米以内保留该收款条，否则，消费者将被处以5 万旱拉的罚款 并可以加处交易额1 - 6 倍的罚款。二是组织保障。在意大利财政部有一个1 0 人 小组，专门负责税控收款机的认证工作。三是分步推行。意大利把推行税控收款 机工作分为四个阶段。第一阶段，要求年销售2 亿里拉的商店必须使用税控收款 机；第二阶段，年销售额达到1 亿罩拉的商店必须使用税控收款机；第三阶段， 年销售额达到6 0 0 0 万里拉的商店必须使用税控收款机；第四阶段，所有商店都 要使用税控收款机。四是检查监督。要求消费者监督，同时向各地派出税务警察 进行监督。凡是商店不使用税控收款机的，将处以1 0 0 力里拉的罚款；顾客不索 要发票，未履行监督职责的，处以1 0 万里拉的罚款。同时为了鼓励推行税控收 款机，意大利政府规定凡购买使用税控收款机的商店，国家按照税控收款机价格 的4 0 ，在应纳税款中予以抵扣。意大利推行计税收款机的效果是显著的，既 增加了税收收入，减少了税收漏洞，又促进了经济管理的现代化。 土耳其的税控收款机是与发票管理联系在起的。根据土耳其的发票管理制 度，发票共有两种，一是人工填写发票：二是自动收银机打出的发票，其收银枫 公共管理硕上学位论文第二章税控收款机推广应用介绍与国内外发展情况 实际是一部税控电子收款机，由发票打印机和永久存储器组成。收银机上有两个 显示数据的屏幕。发票打印机记载着每天的销售额和代收的增值税。每天营业结 束后，发票打印机可以打出当天每一笔销售收入流水账和汇总账，同时记入永久 存储器中。永久储存器不能随便打开，记录的数据也不能修改，专供税务部门检 查。这样就为税务机关实施监督和检查创造了条件。 1 9 9 3 年，欧盟统一市场建成后，欧盟也在大力推进税务信息化，目标为建 立起一张覆盖全欧盟的税收监控网络。而税控收款机及系统的推行则是其中最为 重要的一环，在欧盟己建成的增值税信息交换系统、消费税电子控制系统以及各 地的税收电子数据库中，税控收款系统是最为高效的连接政府和纳税者的纽带， 也是各种税收信息的来源和管理工具。 国外这方面成功的经验是国家规定纳税户必须使用税控收款机，税务部门监 督纳税户正确使用税控收款机；而相应的法律则周密考虑了对各种违法情况的定 义和处罚，还有些国家，用奖励购物者的方法来推动法规的实施，如收据上印有 统一的编号，以定期摇奖的方式鼓励人们主动向店主索要收据。国外通过税控收 款机等信息系统的建设，为各种税收信息的提供了准确的来源，为税务机关加强 监控和管理打下良好的基础。 2 3 2 税控收款机在国内的应用情况 在我国，税控收款机的推广应用以国家标准的颁布为标志，可分为两个阶段。 在第一阶段，我国最早是在1 9 9 3 年由电子部、财政部、国税总局提出在中 国强制推行税控装置，并得到朱镕基的同意。1 9 9 4 年税制改革后，针对增值税 发票管理存在的问题，国家实施了金税工程，主要措施是在增值税一般纳税人中 推行了增值税防伪税控系统，同时实行增值税专用发票的交叉稽核比对，有效地 加强了增值税专用发票的管理。1 9 9 7 年5 月，国家税务总局、财政部、国内贸 易部、电子工业部、国家工商行政管理局联合发出关于在商业、服务业、娱乐 业推行使用税控收款机的通知( 国税发 1 9 9 7 6 5 号) ，确定在北京、济南、青 岛、合肥、长沙、西安、江门等城市进行税控收款机推广应用试点。2 0 0 1 年， 新修订的中华人民共和国税收征收管理法明确提出：“国家根据税收征收管 理的需要，积极推广使用税控装置。纳税人应当按照规定安装、使用税控装置， 不得损毁或者擅自改动税控装置。”这是在我国税收史上，第一次将推行税控装 置的内容写入法律，从而为推行税控收款机提供了可靠的法律保证。这一内容得 到社会的广泛支持和认可。 2 0 0 3 年8 月，国家标准化委员会颁布了税控收款机国家标准( g b1 8 2 4 0 罗春燕；中国税控收款机推广运营模式【d 】；昆明理工大学；2 0 0 6 年 1 2 公共管理硕：l 学位论文第二章税控收款机推广心用介绍j 国内外发展情况 一2 0 0 3 ) 。该标准为国家强制性标准，要求从2 0 0 3 年1 0 月1 日起，所有的税控 收款机都得符合该标准，否则不得进入我国市场。标准规定税控收款机不仅采用 物理的存储和保护措施，而且利用现代数据安全防伪技术，以税控i c 卡为核心 部件，采用“机、卡分离”模式和先进的密码安全技术，变被动的记录为主动的 监控和管理，使税控收款机更易于推广、使用和维护。 在税控收款机国家标准颁柿起，税控收款机的推广应用进入了一个新的阶 段。2 0 0 4 年4 月2 9 日，国家税务总局、财政部、信息产业部、国家质量监督检 验检疫总局联合下发关于推广应用税控收款机加强税源监控的通知( 国税发 ( 2 0 0 4 ) 4 4 号) ，对于税控收款机推行的范围、生产与准入、使用管理、优惠 政策、职责分工、推行要求等做了原则性规定。2 0 0 5 年7 月1 9 日，经国务院同 意，国家税务总局、财政部、信息产业部、国家质检总局联合召开了全国推广应 用税控收款机电视电话会议，这标志着全国税控收款机推广应用工作的正式启 动。2 0 0 6 年1 月，广东国税完成税控收款机选型招标。2 0 0 6 年4 月，湖南省由 省政府牵头，完成了税控收款机选型招标工作。2 0 0 6 年1 0 月，湖南省国税局开 始在长沙试点推广税控收款机，2 0 0 7 年起在全省1 4 个市州全面开展推广工作， 湖南省地税局自2 0 0 8 年起也陆续启动了税控收款机的推广工作。2 0 0 7 年至2 0 0 8 年，大连、上海、北京、辽宁国