（公共管理专业论文）我国村官职务犯罪及其防范机制的完善研究.pdf

i 摘 要 村官职务犯罪及其防范机制的完善是我国当前面临的一个重大社会政治问题。当 前，我国村官职务犯罪从区域特征来看集中在城乡结合部和封闭的欠发达地区，从主体 特征来看以一把手为主，大部分犯罪主体文化素质低，法律意识淡薄，犯罪主体党员多， 呈现集体犯罪的局面。犯罪手法简单粗糙。从犯罪动机看主要是升官和狭隘的“报恩” 思想。犯罪性质主要是经济犯罪和罪错交叉。村官职务犯罪近年来在我国呈现数量大， 大案、要案增多，土地交易成为高发领域，并伴随暴力现象。村官职务犯罪造成干群关 系紧张，严重破坏了农村社会政治稳定，影响党和国家各项政策在农村的落实，损害党 和政府的形象。 村官职务犯罪主要由主客观两个方面的原因造成，主观原因主要包括教育机制不完 善，村官个体素质不高，民主法律意识淡薄、个体心理失衡等造成。客观方面的原因主 要包括经济、制度和用人机制等方面原因。近年来我国在防范村官职务犯罪上加强了村 官审计，实现了“三大转向” ，提高了村官的待遇，但在监督和审计还存在不足。 我们要从党执政兴国的高度，充分认识遏制“村官”职务犯罪的重要性和紧迫性， 坚持标本兼治，综合治理的方针，加强和完善村官职务犯罪防范的教育机制、干部选拔 任用机制、监督机制和保障机制。 关键词：村官; 职务犯罪; 干部任用; 监督; 防范机制 ii a b s t r a c t the improve of the rural official crime by taking advantage of duty and the prevention mechanism is a major social issue faced by our country. at present, rural official crime by taking advantage of duty is viewed from regional features most intensive in city skirt and under- developed areas, in the view of main part features, crime is made by top posts mostly. for the most part of subject of crime those criminals who without much education and legally ignorant and also have a lot of party member, and take on some group criminal aspect, the criminal style is simply and crudely. in the view of motivate for the crime, mostly is promotion and limited thought of return. the quality of crime is mainly in the economic crime and also the crime and faults cross each other. in recent year, the rural official crime by taking advantage of duty showing the magnitude, and the increase of big and main case, land trade also become the high incidence of the crime with the violence in our country. rural official crime by taking advantage of duty made the big tension between mass and cadre, undermine the social stability, exert bad influence on the implement of the country and partys policies on rural, damage the image of the country and party. the rural official crime by taking advantage of duty was assigned to object and subject reason. the subject reason has the following main aspects: the education mechanism imperfectly, rural officials low quality, lack of legal awareness, psychic trauma and so on. the object reason has the following main aspects: economic, system and personnel mechanism and so on. in recent year, to prevention the rural official crime by taking advantage of duty, our country tighten the rural official audit supervision, let the “ three big turns” comes true, increase the salary of the rural officials, however, still deficiency in supervision and audit. we must stand on the party revitalize the countrys height, have a full realization of the importance and the urgency of the rural official crime by taking advantage of duty, also we must adhere to the principle of addressing both symptoms and root causes of corruption and taking comprehensive measures to rectify both while devoting greater efforts gradually to tackling the latter, and to strengthen and improve the education mechanism, cadre selection mechanism, supervision mechanism, prevention mechanism of the rural official crime by taking advantage of duty. key words: rural official; crime by taking advantage of duty; cadre appointment; supervision; prevention mechanism 1 第 1 章 绪 论 1 . 1 选题的背景和意义 1 . 1 . 1 选题的背景 近年来， 建设和谐社会主义社会成为我国的一个重要发展主题， 我国人口结构中 8 0 % 为农村人口，农业发展的主力军是农民，基础不牢，地动山摇，农村不稳，天下难定。 建设社会主义新农村成为我国全面和谐发展的重中之重。作为桥梁促进党中央和农民关 系的“村官”一方面是宣传者，另一方面又是实践者， “村官”的双重身份决定了其是 宣传党的路线、方针、政策的中坚力量，村官的作用是举足轻重的。近年来，新闻媒体， 报刊杂志，网络等各方面频频报道有关村官犯罪的消息。村官这只“领头羊”出了问题， 再好的政策也难以产生作用，村官职务犯罪问题的防范成为新农村建设能否取得成功的 关键。 基层干部的腐败是最具离心力的腐败。基层组织最贴近人民群众，基层干部是廉是 贪，群众看得最清楚，因为基层组织干部与群众联系密切，关系群众的切身利益，所以， 群众最在意基层干部的作风问题。基层干部贪污腐败最易离间党群关系，直接破坏党和 政府的群众基础，严重影响新农村建设的成果。村官虽然官小职微，权力有限，但是在 新农村建设过程中，村官重要的桥梁作用使其显得异常重要。虽然村官在执行某些公务 时具有“准国家工作人员”的身份，但是由于其身份的特殊性，加上村官职务犯罪案件 案值小，犯罪主体级别低等原因使村官职务犯罪成为检查机关管辖的职务犯罪的一个特 殊部门，属于神经末梢，始终没有成为打击的重点，这更加剧了“村官”贪污，挪用国 家公共财产的行为，给国家造成一定的经济损失，也严重损害了党和国家在人民群众中 的威信。 近几年来，村官职务犯罪行为呈现高发的态势，例如，2 0 0 3 年湖北省黄梅县针对五 年来农村干部职务犯罪的问题开展了专项调查，调查显示全县已作有罪判决的村干部职 务犯罪案件分别为 8件 9人，其中贪污案 7件，受贿案、行贿案各 1 1件，累计犯罪数 额近 3 0万元人民币。也许这些数字并不足以令人瞠目结舌，但是，当我们联想一下农 村的经济发展水平， 再想想这些所谓的 “群众的主心骨， 党员的排头兵， 致富的领头人” ， 这一切足以严重打击农民的生产积极性，足以破坏农村基层政权建设的稳固。因此，探 究村官职务犯罪的原因，寻找有效的防范机制，成为新农村建设良好发展的重点工作。 本文是在这一背景下构思的。 1 . 1 . 2 选题的意义 本选题对促进社会主义新农村建设，推进和谐社会发展进程有着重要意义。 2 1 . 1 . 2 . 1 促进农村民主政治建设 村官职务犯罪对村民自治制度形成破坏，直接影响到农村的民主建设。有些“村官” 手中的权和利不断的膨胀，开始不惜采取贿选的手段谋取“官”位，用自己手中的钱换 取一定的选举权，之后再用选举权剥夺百姓的钱。这一来一去，看似简单，却发生着腐 变的“化学反应” ，带领百姓发家致富的宗旨成为一种空的口号，严重破坏了农村民主 政治建设，探讨村官职务犯罪的防范机制，有利于促进农村民主政治建设。 1 . 1 . 2 . 2 促进农村经济的正常发展 据统计，村官职务犯罪中，贪污受贿两项所占比重较大，所涉及的款物主要有救灾、 抢险、扶贫、防汛、土地和工程补偿款等，这方面的案例屡见不鲜，严重阻碍了农村集 体经济发展，完善村官职务犯罪的防范机制可以促进农村经济发展。 1 . 1 . 2 . 3 维护农村社会稳定 近些年来， 村官职务犯罪的现象由于各种原因， 没有得到及时的遏制和有效的治理， 影响了农村民主政治建设，阻碍了农村经济正常发展，激化了干群矛盾，无论村官是大 张旗鼓的捞，还是不着痕迹的侵占，都严重损害了农民的利益，破坏党和群众的鱼水之 情，侵蚀党和群众的基础，引起了群众的强烈不满，致使个别或集体上访、越级上访的 事件有增无减，有的以前甚至以拒交农业税、提留款的方式来表示对当地当权者犯罪行 为的不满，严重危及了农村的社会稳定。 1 . 2 国内外文献综述 1 . 2 . 1 研究现状 1 . 2 . 1 . 1 有关“村官”身份的研究 “村官”产生的土壤是“村民委员会” ，根据村民委员会组织法的规定，我国 农村村民委员会是农民自我管理、自我教育、自我监督、自我服务的基层群众性自治组 织。 村民委员会由村民直接选举产生的主任、副主任和委员共 3 - 7 人组成。根据需要村 民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，并可以分设若干村民小组。由于 村民委员会是村民自治组织，不是一级政府，也不是政府的派出机构，因此不在国家机 构编制，财政不发工资，其组成人员也不是国家干部，被人们通称为“村官” ，即通常 说的“小吏” ，也就是指农村村支书，村民委员会主任等基层村干部。 “村官”在农民眼 里，就代表着党和政府，是一种具有亦官亦民，半官半民，不官不民特殊身份的群体。 在我国的行政机构设置中，村委会还排不上名，更不上品，但就是这小小的“芝麻官” 却起着重要的桥梁作用，他是党和国家各项路线方针政策能否得到完全贯彻落实的最后 一个环节，也是可以影响广大人民群众切身利益的最直接的对象。 3 从身份上看，村官既是干部，又是农民。与机关干部相比较，他们没有一定的行政 级别和相应的工资福利待遇，他们工作再出色，归根还是村干部，工资还是那么多，在 农忙时，他们仍然要扛起自己的“锄头” ，干自己的“老本行”耕作收割。村官既 是干部又是农民的身份，决定其工作内容相当丰富和细琐，全国人大代表，安徽省芜湖 市市长沈卫国说，农村工作千头万绪，纷繁复杂，都离不开村干部。扶贫济困，由他们 组织实施；修桥铺路，也由他们组织实施；甚至红白喜事也离不开他们的参与。这既当 “妈”又当“爹”的天性注定了村官有特殊身份，即官非官，上不好管，下不敢查，这 种状态就使村干部有了极大的“权力空间” ，拥有农村的公共权力，管理农村公共事务， 占有农村公共资源，一系列的优势为村官权力寻租造就了条件。 从司法上看， “村官”虽然不算严格意义上的官，但他们拥有很广泛的公共权力， 管理农村的公共事务，联系广大人民群众，并且村官在一定范围内代表政府行使国家的 管理职权。因此，在某些特定行为中，村民委员会成员可以被视为具有公务员的特性， 当其在从事某些公务时，是法律规定的受委托从事公务的“准国家工作人员” 。全国人 大常委会关于中华人民共和国刑法第九十三条第二款的解释中提到“村民委员会等 村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于其他依照法律从事公务的 人员 ” ，这些工作具体内容如下表所示： 村民委员会成员具有“准国家工作人员”身份所从事的行政管理行为 1 救灾、抢险、防洪、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理 2 社会捐助公益事业款物的管理 3 国有土地经营和管理 4 土地征用补偿费用的管理 5 代征、代缴税款 6 有关计划生育、户籍、征兵工作 7 协助人民政府从事的其他行政管理工作 1 . 2 . 1 . 2 有关“职务犯罪”的研究 职务犯罪是国家工作人员实施的与其职务有必然联系的犯罪行为。 具体而言，所 谓职务犯罪是指国家公职人员利用职务上的便利，滥用职权或者放弃职责，玩忽职守而 危害国家机关正常活动及其公正、廉洁、高效的信誉，致使国家，集体和人民利益遭受 重大损失的行为。 职务犯罪是腐败现象的极端表现，它不仅侵害国家机关的正常活动， 以及公职人员行为的廉洁性，而且还危害改革开放，破坏经济建设，败坏党风和社会风 李自民.关于“ 村官” 职务犯罪问题的思考m,中国农村基层民主政治建设年鉴：263- 265. 洪碧华.试论职务犯罪的特点、成因及对策. http:/www.law- 4 气，危及政权核心。职务犯罪有两个主要特征，一个是主体特征，是说其主体具有特殊 性，是指国家工作人员和其他依法从事公务的人员。具体表现为行为人利用职务上的地 位，机会等便利条件实施的贪污受贿、挪用公款、徇私舞弊、报复陷害、私入罪犯、刑 讯逼供等多种犯罪。另一个是本质特征：即是指犯罪行为与行为人的职务之间有必然的 联系。这种必然的联系有两种突出的表现形式： （a ）直接利用职务之便实施犯罪； （b ） 虽无利用职务之便，但犯罪结果的发生与其职务有着内在的必然的联系。 （这类犯罪主 要是行为人在职务活动中，不履行或不正确履行职务而导致犯罪结果的发生，如玩忽职 守等） 1 . 2 . 1 . 3 关于村官职务犯罪防范对策的研究 目前国内外众多学者针对村官职务犯罪问题积极研究探索，寻找各种解决的途径。 安徽省社科院研究员王开玉认为，村官犯罪的增加，除了农民出身的村官素质有待提高 之外，管理制度的缺陷及司法关注度不够都是重要原因。中国目前没有建立对村委会日 常工作进行监督检查的部门，也未开展对村委会财务管理进行定期或不定期审核监督工 作，导致对村委会权力行使的制约及监督不力。而司法机关往往因对农村出现的村官涉 嫌贪污、挪用公款等犯罪行为不够重视，或者因为调查取证难度大，迟迟不能处理，最 后从轻处罚或不了了之，放纵和助长了犯罪。 江西财经大学法学院教授王建新指出， 治理村官腐败应建立健全各项管理制度，堵塞村官贪污、挪用公款的漏洞；应建立合理 的个人收入分配制度，改善村官待遇，如将村官的年收入与全村年收入挂钩，使全村盈 利的同时也让村官分享到成功的果实。当然，国家有关部门也须尽快正式出台职务犯 罪预防法 ，使打击职务犯罪工作真正有法可依。 1 . 2 . 2 研究还存在的不足 以往的研究还缺乏从新农村建设大的背景下进行全面的制度分析，大部分论文论述 的角度紧仅仅停留在微观的制度分析。 缺乏对村官职务犯罪问题全面的因果分析，很多论文探讨村官职务犯罪仅仅分析了 现实，而没有深入进行因果分析，或者分析很不全面，因而对策也不具备操作和可行性。 1 . 3 本文的研究思路和方法 1 . 3 . 1 研究的基本思路 本文将村官职务犯罪的研究课题放在新农村建设能否取得积极成果的高度来研究。 新农村建设一方面要靠国家的积极政策，一方面要看政策的被执行力度（如下图） 。 司马龙、陶建群.村官腐败：凸显新农村建设“ 软肋” .人民论坛，2006.04. 司马龙、陶建群.村官腐败：凸显新农村建设“ 软肋” .人民论坛，2006.04. 5 在村官职务犯罪问题的具体研究中，本文着重从现实案例入手，从案例中挖掘具体 的思路，本文的具体思路如下流程图所示，基本形成“案例特征原因现状 对策”的链式思路。具体如下图： 1 . 3 . 2 研究的主要方法 1 . 3 . 2 . 1 制度分析方法 本文将村官职务犯罪的课题研究与新农村建设的政策背景相结合，突出中央一号文 件，从新农村建设的角度突出村官的重要性，从宏观制度框架中推理出村官职务犯罪治 理的必要性和可行性。 1 . 3 . 2 . 2 文献研究方法 广泛大量收集国内外有关村官职务犯罪方面的研究文献，对文献进行分类整理，寻 找不同学者对同一问题的不同看法和观点的一致性，在众多学者观点之上提出自己新的 观点。 政 策 执行力度 新农村建设 最直接表现为国家财政投入力度 强 弱 新农村建设成果显著 新农村建设成果不佳 背景：新农村建设 今天（现实） 明天（未来） 我国村官职务犯罪 村 官 村官职务犯罪及其防范机制的完善 村官职务犯罪研究现状 职 务 犯 罪 村 官 职 务 犯 罪 现 代 特 征 防 范 现 状 产 生 原 因 防 范 机 制 完 善 昨天（历史） 6 1 . 3 . 2 . 3 案例分析方法 运用案例分析的方法， 从案例中剖析我国村官职务犯罪的现代特征。 以案例为根本， 从中寻找村官职务犯罪产生的主客观原因，并从案例中寻找我国目前有关村官职务犯罪 防范方面存在的不足，在其基础上有针对性地提出解决措施。 1 . 3 . 2 . 4 系统分析方法 本文利用系统分析方法，将村官职务犯罪课题看成一个整体的系统，分别由产生背 景，现代特征，原因，防范和措施等各子系统组成，各子系统又分别是由各下级系统构 成的，在层层分析的基础上，从整体分析的视角系统全面地分析问题。 1 . 4 研究的主要内容和可能的创新点 1 . 4 . 1 研究的主要内容 本文共分五章： 第一章：绪论。在分析本文的选题背景，选题意义，综述国内外对村官职务犯罪问 题相关研究成果的基础上，提出本文的主要研究思路、方法、主要内容和可能的创新点。 第二章：我国村官职务犯罪的现代特征、发展趋势和不良影响。村官职务犯罪既可 以表示静态的犯罪事实，又可以表示动态的犯罪行为。村官职务犯罪近年来呈现出新的 特征，本章分别从犯罪的区域、主体、手法、动机、性质、侵害对象方面阐述了村官职 务犯罪的现代特征，并分析了其发展趋势和不良影响。 第三章：我国村官职务犯罪的原因以及防范对策研究。近年来，腐败现象日益严重， 不仅发生在各级高层干部身上，也同样发生在不算官的“村官”身上。本章主要从主客 观两个方面分析了村官职务犯罪的原因，在分析主观原因的基础上又分别从经济、制度 和用人机制等客观方面分析原因，试图全面的分析原因，为探索解决该现象的途径做铺 垫。 第四章：我国村官职务犯罪的防范所取得的进步成果和还存在的不足。农村和农民 是我们党执政兴国的重要基础。我们党在农村和农民中的形象，在一定程度上是由这些 天天和农民面对面打交道的“村官”所代表的。对老百姓来讲，查处一个腐败“村官” 比查处一个腐败“县官”更具有震撼作用，更能增强对党的信心，更能打牢党在农村的 基础。因此，我们要从党执政兴国的高度，充分认识遏制“村官”职务犯罪的重要性和 紧迫性，在反腐败中既要继续查处大案要案，也要重视查处基层干部的小案。特别是县 级以下党委、 政府及纪检监察机关要把党风廉政建设的工作重心逐步向农村延伸、 加强， 针对各地农村的不同情况，积极探索做好新时期农村党风廉政建设的好机制、好做法， 推进农村民主化、法制化和规范化进程。随着村官职务犯罪现象愈演愈烈，国家已经日 益重视在此方面的查处力度，也积极探求各种途径，解决该问题。目前，防范工作既取 7 得了一些进步成果，也存在一定的问题。 第五章：在全面分析“村官”职务犯罪的特点和产生原因的基础上，全面探索可行 性途径，坚持标本兼治，综合治理的方针，提出完善村官职务防范的教育机制、干部选 拔任用机制、监督机制和保障机制。 1 . 4 . 2 可能的创新点 在新农村建设的大好历史背景下，立足于中央一号文件强调继续加强对农村投入力 度的文件，找到新农村建设与村官职务犯罪的契合点，强调“村官”在新农村建设过程 中的重要作用。 立足于现实的案例， 用事实说话， 试图从案例中分析我国村官职务犯罪的现代特征， 产生原因，并且针对产生原因提出可行性对策。 系统性地分析问题出现的背景，解决的必要性以及解决问题的对策探索，试图从全 面的视角，将村官职务犯罪看成一个完整的系统，坚持标本兼治，综合治理，以控制村 官职务犯罪的数量。 8 第 2 章 我国村官职务犯罪的现状分析 中国村社发展促进会 2 0 0 5 年 5 月公布的数字，我国总计有 6 8 万个行政村，9 亿农 民，5 0 0万名包括村党支部书记和村委会主任在内的村官，他们掌控着农村政务乃至村 民生活的大事小情。可见村官的队伍非常庞大，全国大多数村官是好的，他们常年工作 在艰苦的第一线，服务群众，任劳任怨，为农村经济发展和社会稳定做出了重要贡献。 但是，也有一部分村官利用手中的权利走上职务犯罪的道路，在此，再现相关典型案例， 以突出村官职务犯罪现象的严重性，从案例中分析村官职务犯罪的现代特征。 1 . 案例一 2 0 0 5 年，媒体相继报道了一些村官职务犯罪的案件：河南省郑州市高新区大里村村 委会主任金明池将 2 0 0 万元公款据为己有；原阳县阳阿乡宋圪当村干部套取合作医疗款 8 8 0 0 元；浙江省温州市三里村村干部大肆挥霍土地流转资金；安徽省凤台县刘集乡山口 村党支部书记， 村委会主任詹军采取私刻村民私章等办法套骗挪用4 0 0 多万元移民资金； 贵州省贵阳市新庄村村委会成员集体贪污上千万元。 后有报道专门报道新庄村的事件： 新庄村是贵阳市乌当区城效的富裕村，几年来在城市化进程中获得了大量土地补偿资 金。然而，在“村务封锁”和财务混乱中，村、支两委干部“抱团”腐败，侵吞集体款， 套取私分国家征地补偿资金，并将近千万元集体资金随意挪用和出借他人从事经营活 动，大肆侵害国家、集体和广大村民的利益。在以村党支部书记为首的 1 1名涉案人员 中，包括村委会主任、党支部委员、村委会委员、出纳、会计、村民组长、工程队长等 人员，村、支两委班子几乎全部落马，涉案金额高达一千一百多万元，作案时间最长者 达十余年。涉案人员之多、金额之大、作案时间之长，堪称贵州村级腐败之最。目前， 法院对此案作出终审宣判，原村党支部书记胡绪文作为主犯，数罪并罚被判处有期徒刑 1 5 年，其余人员分别被判处 1 年至 1 0 年不等有期徒刑。 2 . 案例二 2 0 0 4年报载，某乡镇的 8位村干部“自奖”1 0多万元，被检察机关指控犯了“侵 占罪” 。据说这几位村官在任职期间经常自发奖金，且奖金的名目繁多，达几十项。如 “季度计划生育奖” 、 “大干一季度完成指标奖” ，甚至“工业报表补助奖” ，有的还有主 管部门的“批复” ，所以村干部们揣进腰包里的虽然是集体财产，但都拿得心安理得， 辩称奖金“合理合法” 。在某些人看来，只要是集体讨论决定的，非个人独占的行为， 就是合理合法，就不算违规违纪。更何况，他们还“征求”了上一级主管部门的意见。 那几位村官自奖的 1 0多万元，其中大多数奖项是其上级给他们写条子定的，他们只是 拿钱而已。 陈进之、黄海客.村官腐败触目惊心.决策与信息，2006.7（总第 260 期）. 何云江.村官“ 抱团” 腐败 涉案上千万元.热点透视. 9 3 . 案例三 据报道，河南新郑市人民检察院近年来查处的村官职务犯罪的案件逐年增加，数额 也越来越大， 犯罪涉案金额如下表所示： 年份 案件数量 涉及金额 2 0 0 0 年 1 件 2 . 7 6 万元 2 0 0 1 年 1 件 4 . 5 万元 2 0 0 2 年 2 件 1 2 . 6 万元 2 0 0 3 年 3 件 1 3 . 5 万元 4 . 案例四 2 0 0 3 年 1 月至 1 1 月，湖南省新化县检察院控告申诉部门共受理群众举报“村支两 委”等基层组织人员犯罪来信 2 6件、来访 5 2人次，其中贪污案件 2 2件、受贿案件 3 件、挪用公款案件 1 件。该院举报中心立案查处 1 2 件，为国家和集体挽回经济损失 2 0 余万元。检查官在办案中发现，在查处的“村官”犯罪中，贪污现象相当突出，犯罪嫌 疑人的贪污手段多种多样：一是从招待费里“抠” ；二是从返还款中“分” ；三是从土地 征用及补偿费用中“淘” ；四是从变卖财产中“削” ；五是从下拨资金中“吞” 。 5 . 案例五 2 0 0 3年2 0 0 4年，辽宁省大连市检察机关反贪部门共侦查终结乡村干部职务犯罪 案件 2 1件 2 2人，涉案金额达 1 2 5 0余万元。这是一个不容忽视的数字。目前，该市检 察机关深入发案地区、针对乡村（街道）干部职务犯罪的特点和规律开展专项调查，认 为加强乡村（街道）干部的管理和法制教育，是一项重要而紧迫的任务。 6 . 案例六 据统计， 2 0 0 0 年以来，广东省江门市新会区纪检监察机关共立案查处镇村级党员干 部违法违纪案件 1 3 5 起 1 3 5 人，今年上半年全区查办的 1 6 起违纪案件中，就有 1 5 起涉 及村级干部；2 0 0 3 年以来，湖南省共立案查处村干部违纪违法案件 3 9 9 6 件；2 0 0 4 年以 来，辽宁省共立案查处村干部违纪违法案件 2 9 7 5 件。 7 . 案例七 据辽宁省丹东市某县检察机关掌握的情况，近年来举报农村基层干部经济违法问题 的来信来访逐年上升，1 9 9 7年，甚至出现了近百人集体上访现象。1 9 9 8年 2月，该县 检察院根据举报线索查处了 1 1件，查处的结果表明，当前农村部分基层干部经济违法 现象非常严重，表现形式令人怵目惊心。该县孟家村组长孙成钢，是当地有名的恶霸， 组里的好地好山都是他孙家的，谁稍有微词，孙成刚便大打出手，村民敢怒不敢言。孙 在近三年间，以多收少交的方式，侵吞村民土地承包费 1 . 2 万余元，还将政府补贴给烟 民的灾害保险金冒领 3万余元，据为己有。甚至把全组 9 8户户主的名章全部收上来， 李剑波、张春伟.“ 村官” 职务犯罪的特点、原因及对策.决策探索，2004.4. 谭鹏、志译.“ 村官” 贪污花样多.政府法制半月刊，2004.3（上）. 王金豹.惩治“ 村官腐败” 与社会主义新农村建设.甘肃农业，2006.8. 10 坐在家里，由他老婆替这些户主打收条，盖章，他往自家的抽屉里放钱。 8 . 案例八 黑龙江省肇源县 2 0 1 个村，9 0 年代起村村建起了小食堂，上边来干部的时候，吃； 没有的时候，村干部就自己也吃。村食堂成了村干部的“伙食点” 。更有甚者，个别村 干部借“小食堂”做文章，他们把在外吃喝、请送等项花费，均打在村食堂的账上。据 统计，每个村食堂每年少则吃掉几万元，多则达 1 0万余元以上。仅此一项，全县 2 0 1 个村一年就吃掉 1 0 0 万元。1 9 9 8 年 4 月，该县取消了村级“小食堂“，群众无不拍手称 快。 9 . 案例九 山东省莱阳市西留乡沈家村，自然条件差，农民仅靠几亩薄地养家糊口，村经济落 后，被市政府定为扶贫村。而就是这样的扶贫村里，却养了一个“肥支书” 。原党支部 书记张连波，任职 2年多的时间里，利用财务混乱的机会，贪污扶贫款 5 0 0 0元；私自 索要粮管所和学校修路款 1 . 1万元；将村民的农业税、小麦差价款 1 5 0 0元装进自己腰 包，共贪污公款 2 . 2 4万元；采取公款私存、用公款偿还个人借款及借给他人进行营利 活动等手段，挪用公款 3 . 2 3 6 万元；吃喝送礼用款 2 0 多万元。 1 0 . 案例十 1 9 9 8 年 3 月，陕西省宝鸡县慕仪乡黎明村借举办庙会之机，向全村 3 7 0 0 多村民每 人摊派了 2 元钱的会费；在会上做买卖的 1 0 0 0 多个摊位，每个摊位至少交 4 0 元的地皮 费和会费。数万元的资金仅几天时间就被村干部吃光花光。而黎明村村民生活窘困，人 均耕地不足一亩，还有一些孩子因贫而辍学，真不知这些村干部做的是谁家的“官”？ 上述村官的行为大多涉嫌贪污罪、挪用公款罪、挪用特定款物罪、职务侵占罪、行 贿罪、受贿罪。 2 . 1 我国村官职务犯罪的基本特征 2 . 1 . 1 我国村官职务犯罪区域特征 近年来，职务犯罪之病毒已不仅仅在城市高官人群中传播，更是传染到广大的农村 地区，从 2 0 0 0年检查机关查办村官职务犯罪的实际情况分析，村官职务犯罪区域分布 相对集中，主要集中在城乡结合部和封闭的欠发达村。 2 . 1 . 1 . 1 村官职务犯罪相对集中在城乡结合部 城乡结合部自身具有资源优势，濒临城区的地理位置优势，相对比较发达的经济优 梁胜.“ 村官” 腐败 谨防蚁穴毁大堤.湖南经济，1999.1. 梁胜.“ 村官” 腐败 谨防蚁穴毁大堤.湖南经济，1999.1. 梁胜.“ 村官” 腐败 谨防蚁穴毁大堤.湖南经济，1999.1. 梁胜.“ 村官” 腐败 谨防蚁穴毁大堤.湖南经济，1999.1. 11 势以及相对集中的人口优势，因些，相对于偏远的农村，城乡结合部呈现“三多一低一 弱”的特点，即公共事务多，经济资源多，诱惑腐蚀多，基层组织建设水平低，国家管 理控制能力弱。另外，城乡结合部的一些“村官” ，经常面对城市里的一些奢华生活， 与银行、建设、政府的审批部门等一些经济违法案件高发领域的人打交道。 “天堂”般 的生活历历在目，耳濡目染之余，不免产生向他们的“天堂”生活靠拢的思想意识。在 这种背景下，所在地基层干部便利用受委托管理公共事务的职务之便，大肆贪污，受贿， 挪用公款，一夜暴富，过上了“天堂”生活，却走上了犯罪的道路。 2 . 1 . 1 . 2 封闭的欠发达村也是村官职务犯罪的高发地带 俗话说，越是落后的地方腐败越严重。近年来，国家大力扶植发展农业，取消了农 业税，开展新农村建设工程，在大好的政策下，欠发达的农村地区获得大量扶贫资金、 物资等资源，然而由于封闭的地理位置，使财务监管不力，上头的领导不愿实地考察， 下面的群众由于长期的封闭环境不懂监督，于是造成了上不管，下不问的两不管局面， 最终成就了 “村官” 一手遮天的局面， 为其走上职务犯罪的道路提供了天然的 “保护伞” 。 2 . 1 . 2 我国村官职务犯罪的主体特征 2 . 1 . 2 . 1 村官一把手为主要犯罪主体 村支部书记，村主任，会计是村干部犯罪案件最主要的三类人，这是因为，村民委 员会的权力主要集中在担任村支书记，村主任等职务的人身上，会计则是具体财物的经 办人。这三类人中的部分人员，往往利用自身职务的便利，在帐上大作文章。要么相互 勾结，合伙作案，要么单打独干，中饱私囊。2 0 0 3 年，相关部门对湖北省黄梅县近五年 来农村干部职务犯罪问题进行了专项调查，据分析，8 案 9 人中，有 8 人系村支部正副 书记，村委会正副主任，只有 1 人为村委会成员。可见，1 0 年前，村官犯罪主要集中在 财会人员身上， 而近年来， 犯罪主体已经转移到村官一把手即村书记和村主任身上。 2 0 0 5 年底，中央成立新闻宣传督导团和专家咨询团，开展全国首次大规模的对村干部违法违 纪问题督察调研。据 8 月 2 日的中国青年报报道，湖南，辽宁的调研组通过直接入 户调查，在走访了 6 个部门 7 个县的基础上，掌握了大量第一手材料。据统计，犯罪主 体中以党支书兼村主任的“一把手”居多，占总数的 9 0 % 以上。 2 . 1 . 2 . 2 犯罪主体文化素质低，法律知识贫乏 “在 1 7 个村镇干部的职务犯罪案件中，1 6 人文化程度仅在高中以下，1 0 名村书记 （主任）只有初中和小学文化。 ”他们大多不清楚什么是职务犯罪。有一位村支书把公 款借给朋友做生意。朋友还钱后，他干脆留下据为己有。当检察院因其涉嫌贪污犯罪立 案侦查时，他竟然理直气壮地问： “钱我都还上了，你们怎么还不让我走啊？”一些乡 “ 村官” 腐败典型案例解剖j.县域经济，2005- 8. 12 镇党委, 政府片面地强调发展经济, 忽视了对农村党政干部的职业思想教育, 使他们放松 了主观世界的改造， “公仆”意识极其淡化，忘记了自己“为群众谋利益”的历史使命。 较低的文化素质使其为官动机不纯，于是便发生了一系列为了光宗耀祖，图吃喝，盖几 间房等村官职务犯罪的丑剧。 在村官职务犯罪中，法律知识贫乏的占 8 5 % 以上， 由于不懂法律知识，他们认为自 己只是农民，不知道自己在受政府部门委托从事公务时具有国家工作人员的身份，这似 官非官的身份使其利用职务之便，把自己凌驾于群众之上，蛮横霸道，想怎样就怎样。 较低的文化素质和贫乏的法律知识，使“村官”在实践中对罪与非罪，正常开支与违法 侵占，人情往来与收受贿赂往往划不清界限，结果是在一头雾水中走进了犯罪的大门 2 . 1 . 2 . 3 犯罪主体以集体为主 广东省东源县徐洞村百姓还没有脱贫，村委会却举债 4 0 0 万元盖起了 6 层高的豪华 办公楼，置办了名贵的办公用品，仅剪彩当天就花去 1 1 万元。 近年来，村官职务犯罪 一改往昔单人犯罪的形式向合伙型集体犯罪发展，彼此编制关系网，在村“两委”班子 中，形成互相包庇，相互牵制的“白条贪污”等睁只眼闭只眼的局面。 在个别地方， 通常一个村民委员会就像一个大的封建家族，主人就是族长或庄主，内部等级分明，利 益均沾，利害相关，形成为一个与村民相对立的犯罪集团，也是利益共同体。他们认为 利用“集体”形式共同“致腐”会规避腐败的风险，认为只要是集体讨论决定的，非个 人独占的行为就是合理合法，就不算违规违纪。此外，更有部分“村民委员会”向上级 主管部门“征求”意见，甚至自奖各种名目的奖金。上文案例（二）就是生动的例证。 在集体贪污，单位行贿等行为中，他们普遍采取集体讨论决定，造成一种“合理合法” 的假象，形成“合理腐败”的表象，一旦东窗事发，共同责任共同承担，使个人承担风 险最小化。 2 . 1 . 2 . 4 犯罪主体中党员数量多 据统计， 在 1 2 名违法犯罪的农村干部中有 9 人是党员， 占 7 5 % 。 另据某县统计， 1 9 9 8 年以来因生活作风问题受党纪处分的村管党员就占 2 8 % 。中国共产党的宗旨是全心全意 为人民服务，然而，这些党员已经失去了中国共产党人的本色，利用手中的权力为自己 谋福利，严重毁坏了中国共产党在群众中的威信。 2 . 1 . 3 犯罪的手法特征 2 . 1 . 3 . 1 原始犯罪手段简单粗糙 村官职务犯罪的原始手段简单明了，处于低级阶段，非常粗糙。首先是以发补贴， 预防“ 村官” 职务犯罪，促进新农村建设.决策与信息，2004- 6. 邱枫.不容忽视的农村“ 小腐败” .共产党员 ，2006- 4. 13 奖金的名义，将公款集体私分。其次，是将上级有关部门下发的扶贫，救济，救灾，抢 险，防汛，扶贫，移民等款物，采取收入不入账的手段，直接放入个人腰包。再次，以 借招待来客， “跑项目”向有关单位和个人送礼。购买抢险物资等为由，虚列，虚增开 支，冒领公款归己，最后，就是将有关单位支付给本村的土地征用补偿费，移民建镇资 金等大量资金或公款占为私有，套取银行利息或借给他人获取高额利息或其它非法利 息，或挪归本人使用。 2 . 1 . 3 . 2 新犯罪手段中贪污形式多样 据 2 0 0 4年 3月（上） 法制信息中一文 “村官”贪污花样多中报道：村官犯 罪案件中，贪污案件犯罪嫌疑人的贪污手段多种多样。一是从招待费里“抠” 。在村财 务帐中，招待费票据中属于正式发票的很少。二是从返还款中“分” 。某村 6名两委成 员在不到 4 年的时间里， 私分各种返还款 7 万余元。 三是从土地征用及补偿费用中 “淘” 。 某村 4 名“村官”将国家重点工程株六复线改造修建中占用的土地征地款 4 万余元予以 私分贪污。四是从变卖财产中“削” 。在变卖集体财产中，一些村干部通过隐瞒部分收 入或少记账的方式侵吞公款。五是从下拨资金中“吞” 。新华县某村委会主任为该村在 县有关部门争取了 8 万元的引水工程款，专款到位后，秘密将其中的 3 万元侵吞。 2 . 1 . 3 . 3 犯罪手段逐步向造假账骗钱转化 过去几年，村官贪污犯罪多是将几十万至几百万元的农业税等必经其手之款项揣进 个人的口袋。近年来，取消了农业税和现金提留等，也就切断了贪污挪用的资金渠道。 随着良种燃油，化肥补贴、救灾钱物，改水工程款、合作医疗补助等，财政转移支付的 力度和额度都在加大，在新农村建设迈开大步之时，新的犯罪手段也随之而出现。村官 将其“猎物”锁定在大批外出打工的农民身上，将其应得款物等通过各种编假计划，造 假名单，做假账等方法套骗为己有，针对村官职务犯罪的手段特征，季平学者在其文章 中将村官职务犯罪的手法归纳为“红” “黑” “灰”三条道路： “红” ，就是政策之内的， 遵纪守法，其他村民都可以仿照去做的。如蔬菜大棚，搞养殖业，根据当地的市场优势， 开公司、办企业等； “黑” ，说的是利用自己的权势，违法剑财，如低价承包集体的耕地， 搞涉农物资的强买强卖，欺行霸市等。靠这两条路真正暴富都是少数“村官” ，因为这 两条路哪条也不好走； “红”道利润大低， “黑”道风险太大。 “村官”暴富较多的是走 “灰”道，这样的“道” ，只有“村官”能走，所以能够发财。 “灰”道的主要形式是： 借机承揽国家的工程、改变国家的征地政策，变现金补偿为调地安置、多留机动地，对 外发包、搞村集体公益事业，拿好处费、联合上项目，明亏实盈参与瓜分、违法出售房 基地、违规处理沙滩、林地、树木等村集体资源、上级给的不公开的奖励。 谭鹏、志译.“ 村官” 贪污花样多.政府法制半月刊，2004.3（上）. 14 2 . 1 . 4 犯罪的动机特征 2 . 1 . 4 . 1 创造“升官”的台阶 媚上是“村官”的普遍特征，绝大多数村官都不愿意长期服务于基层，有很多人都 是想通过这个位子实现自己跳出村子， 获得更大发展空间的梦想， 从而得到升官的机会。 为了达到所谓的梦想，他们不惜通过各种途径积累自己的政治资本，使自己拥有丰富的 政治资源，特别是良好的人脉网络，其上级无疑成为他的“命中天子” ，媚上变的合理， 上级的利益被他们放在村民的利益之上，甚至走上犯罪的道路，损害农民的利益，为其 上级谋利益。 2 . 1 . 4 . 2 基于小团体的“报恩”思想 民选“村官”们在选举阶段，大多会动员亲戚、朋友、政府干部、甚至各种黑势力 帮其竞选获得成功。这些帮助他成功的“恩人”大多希望他能够“知恩图报” ，从而把 自己的投入转化为更大的产出，村官们在无奈之下，为了“报恩” ，开始为小集团谋利 益，不惜走上犯罪的道路。 2 . 1 . 5 犯罪的性质特征 2 . 1 . 5 . 1 村官犯罪以经济犯罪为主 从目前各地已经查处的村官职务犯罪案件的性质看，主要表现为贪财型、失职渎职 型、侵权和聚众闹事型以及腐化享乐型四种性质，在这四种类型中，贯穿始终的共同特 征是都与经济有关，以经济犯罪为主，经济犯罪又集中在挪用、侵占、贪污双提留款、 土地征用补偿款、房屋拆迁补偿款等款项上。 2 . 1 . 5 . 2 罪错交叉 从犯罪性质上看，有很多村官职务犯罪的案例，都是由错上升为犯罪的结果，从质 变达到了量变，违法催生犯罪，犯罪强化违法。罪错交叉的性质在所查案件中极其相似。 2 . 2 我国村官职务犯罪的发展趋势 2 . 2 . 1 犯罪总体数量呈上升趋势 2 0 0 3 年以来，湖南省共立案查处村干部违纪违法案件 2 9 9 6 件，2 0 0 4 年以来，辽宁 省共立案查处村干部违纪违法案 2 9 7 5 件。 近年来，在各种原因的催化作用下，村官职 务犯罪的现象愈演愈烈，数量不断增加，达到了不得不治理的地步。 “ 村官” 腐败：调查与思考