（公共管理专业论文）我国公共行政决策规范化路径研究.pdf

山东师范人学顾i ：学位论义 中文摘要 随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入，加快行政管理体制改革， 建设服务型政府，建立“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力 的现代公共行政管理体制的任务同益迫切。公共行政决策作为公共行政管理的核 心，公共行政管理的现代化必然需要公共行政决策的现代化，即实现公共行政决 策的民主化、科学化、法制化、规范化。 公共行政决策的民主化、科学化、法制化、规范化建设需要立足我国政治、 经济、文化实际，反思和吸取我国公共行政决策实践中存在的问题及其教训，借 鉴西方行政管理体制建设的成功做法和经验，从理论上进行设计和指导。本文的 研究目的，就是着眼于公共行政决策规范化建设的问题，深入分析我国公共行政 决策的背景、基本路径和目标，提出加强我国公共行政决策规范化建设的对策和 建议。本文内容分为四大部分：第一部分主要通过对公共行政决策重要性、特性、 目标及其遵循的思维原则的分析认识，提出公共行政决策规范化的必要性。第二 部分主要通过对我国公共行政决策的背景和现状分析，明确我国当前公共行政决 策规范化建设与行政体制改革实践需要之问存在的差距，以及公共行政决策自身 存在的问题。第三部分主要根据公共行政决策科学化、民主化、法制化目标，对 实现公共行政决策规范化的基本路径作出探索，即推进我国公共行政决策的科学 决策、民主决策、依法决策。第四部分主要吸收借鉴中外公共行政决策规范化建 设的思想和做法，对我国公共行政决策规范化提出对策和建议。 本文以理论研究的方法，通过学习借鉴国内外公共行政研究成果，立足于我 国的政党制度和政体，结合当前我国公共行政管理体制改革特别是公共行政决策 科学化、民主化、法制化建设的实践，针对公共行政决策过程中存在的问题，提 出加强公共行政决策规范化建设的对策和建议。本文基于公共决策的民主化、科 学化、法制化建设，较系统地审视与决策民主化、科学化、法制化既紧密联系又 自成命题的决策规范化问题，以期以更丌阔的理论视角研究指导我国当前的行政 管理体制改革实践。本文在推进科学决策方面提出强化专家的决策否决权的设想 和建议；在推进民主决策方面提出扩大公共行政决策对象的话语权，推广( 普及) 公共行政决策票决制的设想和建议；在推进决策法制化、规范化建设方面，提 山东帅范人学硕i j 学位论义 出制订行政程序法，建立大监督机构，强化行政体系内部监督的设想和建议。 为推进我国公共行政决策的制度建设，丰富我国行政管理理论作一点“抛砖引玉 的探索。 针对当自，j 我国政府变革实践，在加强公共行政决策规范化建设的同时，需要 在更大的范围、更高的层次上，对加强行政决策的规范化进行研究及制度设计论 证，从而形成行政决策规范化的制度权威，以之指导我国的行政体制改革实践。 关于行政决策规范化的一些具体机制、制度、模式的设想和建议，笔者难免囿于 认识和实践的不足，带有一定的理想主义因素，不当之处尚需从事我国公共行政 决策研究的同仁批评指正。 关键词：公共行政决策、规范化、路径、研究 山东师范人学颂i j 学位论文 a b s t r a c t w i t ht h ed e 印e l l i n go fc l l i l l a sr e f o 咖o fs o c i a l i s te c o i l o m i cs y s t e m ，i ti s i n c r e a s i n g l yp r e s s i n gt oa c c e l e r a t em er e f l o n no fa d m i i l i s t r a t i v em a n a g e m e n ts y s t e m ， b u i l das e r v i c e o r i e m e dg o v e m m e n t ，a i l db u i l du pam o d r e np u b l i ca d m i n i s 仃a t i v e m a i l a g e m e n ts y s t e m 埘m ，o w e rc o n s i s t e mw 确 r e s p o n s i b i l i 吼 r e a s o n a b l e 、o r k - d i v i s i o n ，s c i e n t i f i cd e c i s i o n m a k j n g ，e 腩c t i v ei m p l e m e n t a t i o n ，a 1 1 df b r c e 如l s u p e r v i t i o n ”a si t sr e q u i r e m e m s p u b l i c 幽i l l i s 仃a t i v ed e c i s i o n m a k n gi st i l ec o r eo f p u b l i ca d m i n i s 仃a t i v em a n a g e m e m t h em o d e r n i z a t i o no fp l l b l i ca d m i i l i 删i v e m a n a g e m e n tc e r t a i n l y i l e e d st 1 1 em o d e r m z a t i o no f p u b l i c 利i i n i i l i s t r a t i v e d e c i s i o n - m a “n g ，i e ，m er e a j 妇t i o no fd e m o c r a t i c ，s c i e n t i f i c ，l e g a la n ds t a i l d a r d i z e d p u b l i ca d l n i l l i 鼬r a t i v ed e c i s i o n - m a k j n g t h ec u r r e r l ts i t u a t i o no ft h ec o n s 臼? u c t i o no fd e m o c r a t i c ，s c i e n t i f i c ，l e g a la n d s t a l l d a r d i z e dp u b l i ca d m i i l i s n 锨i v ed e c i s i o n m a ：k i n g ，r e q u i r e s ，b a s e do no u rp o l i t i c s ， e c o n o m ya n dc u l t u e ，t or e n e c to n 吐l ee x i s t i n gp r o b l e m s ，1 e 锄l e s s o n sf - r o mc m m s p u b l i ca d m “s t r a t i v ed e c i s i o n - m a b n ga i l dm a l 【eu s eo ft l l es u c e s s 如lp r a c t i c e sa 1 1 d e x p e r i e n c eo ft h eb u i l d i i 培o f 、w s t e mp u b l i ca d m i m s 仃a t i v em a m 咯e m e ms y s t e mm l d p r o v i d ed e s i 嘶r 培缸dg u i d a n c et h e o r e t i c a l l y t h e 抽o ft h i sp 印e ri st o ，s t a r t i n g f r o mt 1 1 e a i l g l eo fs t a i l d a r d i z a t i o no fp u b l i ca d r n j i l i s t r a t i v em a n a g e m e n ts y s t 锄 b u i l d i n g ，d e e p l ya m l y s et l i eb a c k g r o u r l d ，b a s i c 印p r o a c h e s 舡l da i m so fp u b l i c a d m i n i 殉胁i v ed e c i s i o n m a 虹n g ，a n dr a i s ec o u n t e m l e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n st 0 s t i e n g t h e n c h i n a ss t a n d a r d i z a t i o no fp u b l i c 幽i m s t r a t i v em a m 唔e m e n ts y s t e m b u i l d i n g 1 1 1 i sp 印e rf a l l si r l t o6 v ep a n s ：m e1 s tp a r t ，m a i n l yt h r o u 曲龇a i l a l y s i so f 廿1 ei m p o r t a i l c e ，c h 撇c t e r i s i c s ，a i m sa n dw a y so ft h i n k i n go fp u b 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p u s h o nd e m o c r a t i c ，s c i e n t i f i ca n dl e g a l d e c i s i o n m a k i n go f c i l i m sp u b l i ca d m i m s 廿a t i v ed e c i s i o n - m a l 血g ；t 1 1 e4 t hp a r tm a i n l yd r a w si e s s o n s f r o mt h et h o u 曲t sa r l dp r a c t i c e so ft h es t a i l d e a r d i z a t i o no fp u b l i ca d m i n i s t r a t i v e 山东师范人学顾l ? 学位论义 d e c i s i o n - m a k i n gh o m ea n da b r o a d ，a n dm i s e sc o u n t e 珊e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n s w i t ht h e o r e t i c a lr e s e a r c hm e t h o d s ， l e a m i n ga i l du s i n gm er e s u l t so fp u b l i c a d m i n i s n a t i v er e s e a r c ho f b o t hh o m e 锄da b r o a d ，b a s e do nc h i n a sp 砒ys y s t e ma i l d p o l i t i c a lb o d i e s ，a s 、v e l l2 l st h ec u l l r e n tr e f o r mo fo u r 彻t i o n a lp u b l i ca d m i n i s t r a t i v e ， r e f b 皿，e s p e c i a l l yt h ep r a c t i c eo ft h eb u i l d i n go fs c i e m i f i cd e m a c r a t i cl e g a lp u b i i c a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n g ， t h i s p a p e r r a i s e st h ec o u n t e 姗e a s u r e sa n d s u g g e s t i o n st os t r e n 舒h e nt h eb u i l d i n go fs t 觚d a l d i z a t i o no fp u b l i ca d m i m s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n g i nt h e l i g h t o f e x i s t i n gp r o b l e m s o f p u b l i c a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n - m 描n g t l l i sp 印e r ，b a s e do nt 1 1 eb u i l d i n go fd e m o c r a 【t i c ，s c i e n t i f i ca 1 1 dl e g a l d e c i s i o n m a k i n g ，s y s t e m a t i c a l l yi n s p e c t st h ei s s u eo fd e c i s i o n - m a 妇n gs t a n d 砌i z a t i o n i no r d e rt os t u d ya n dg u i d ec u r r e n tc h i n a sr e f o 肌o fa d m i n j s t r a t i v em a n a g e m e n t s y s t e mf r o maw i d e rt h e a r e t i c a la n g l e i tr a i s e st h ea s s 啪p t i o n sa j l ds u g g e s t i o n st o s n e n 舀h e ne x p e r t s v e t or i g h ti nt h ea u s p e c to fs c i e n t i 6 cd e c i s i o n - m a k i n g ，e n l a r g e s p e e c hr i g h to fm et a 唱e t so fp u b l i c 洳i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n g ，p o p u l 撕z e v o t e - d e c i s i o ni n p u b l i c a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n - m a k i n g ，s t i p u l a t e t 1 1 el a wo f a d m i m s t r a t i v ep r o c e d u r e ，e s t a b l i s h l a 唱e - s i z e ds u p e r v i s i o no 玛a 1 1 i z a t i o n a n d s t r e n g t h e ns u p e r 以s i o n i n s j d ea d m i n i s t r a t iv e s y s t e m i nt h e a s p e c t o f l e g a l d e c i s i o n - m a k i n ga n ds t a r d a r d i z a t i o nb u i d i n g i ti sh o p e dt h a tt h i sp a p e rw i l lm a k ea l i t t l ee x p l o r a t i o nt op u s ho nt h es y s t e mb u i d i n go fa d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a “n ga n d e n r i c hc 1 1 i n a st h e o r ) ，o fp u b l i ca d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t a i m e da tt h ep r a c t i c eo fc h i n a sc u l l r e n tg o v e m m e n tr e f o 衄，i ti sn e c e s s a r yt o s t r e n g t h e nt h er e s e a r c ho nt h es t a n d a r d i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a “n ga n d s y s t e md e s i g n i n go naw i d e ra 1 1 dl a r g e rs c a l et of o 皿s y s t e ma u t h o r i t ) ，o ft h e s t a n d a r d i z a t i o no fa d m i l l i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n g ，w h i l es t r e n 百h e n i n gt h eb u i l d i n g o fs t a i l d a r d i z a t i o no f l e g a jp u b l i ca d m i n j s t r a t i v ed e c i s i o n m a “n g a sf o rt h e a s s u m p t i o n sa n ds u g g e s t i o n so fs p e c i f i cm e c h n i s m s ， s y s t e m sa i l d m o d e sa b o u t s t a n d a r d a z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n g ，d u e t ot h ea u t h o r sl i m i t e d u n d e r s t a n d i n ga n dp r a c t i c e ，m i sp a p e rm a yh a v es o m ei d e a l i s t i cf - a c t o r s i ti sh o p e d t h a tt h o s e 、v h om a k er e s e a r c ho nc h i n a sp u b l i ca d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a l ( i n gc a n p o i n to u ta n dc o r i i e c tt h em i s t a k e si nt h ep a p e r k e y w o r d ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a b n g ；s t 锄d 砌i z a t i o n ；a p p r o a c h ；r e s e a r c h 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得( 注：如没有其他需要特别声 明的，本栏可空) 或其他教育机构的学位或证书使用过的材料。与我一同工作的同志对 本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：i 、三1 参宅三；乙 l 导师签字：菩 2 ， 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解堂撞有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向 国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权堂 夔可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印 或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位敝储虢c 三1 建翩箨弓以2 ， 签字同期：2 0 0 8 年4 月2 0r签字同期：2 0 08 年矽月纱同 山东师范人学硕l ：学位论义 刖舌 决策理论被引入行政管理，是上个世纪二战以后的事。美国学者西蒙首先比 较完整地提出了行政决策理论，促使行政管理理论出现了引人注目的发展。行政 决策是行政管理全过程中最主要的内容和最关键的环节，是行政管理理论研究中 极其重要的组成部分。随着行政管理理论的不断推广和实践的不断深入，我国行 政决策研究愈来愈受到人们的重视。 行政决策是复杂的综合性行为，因此，行政决策的总体目标也是综合性的。 我国行政决策的总体目标是实现决策的科学化、民主化、法制化，即以科学的理 念、标准、方法、手段保证决策结果的科学正确，以民主的精神和措施保证决策 的公开、公正、合理，以法律的规范和约束保证决策程序和结果的公平、公正。 审视我国公共行政决策研究，我们会发现公共行政决策总体目标中的一个有趣的 现象：决策科学化需要加强实证科学的研究论证，决策民主化需要加强政治学研 究，决策法制化需要加强法学研究，而管理学主要研究什么? 因此，确立行政决 策规范化实践和理论研究，进一步丰富和充实了管理学的研究内容，是加强管理 学研究的应有之义。 当前，我国社会j 下处于转型期，改革f 处于克难攻关期，各种新的社会矛盾 和问题层出不穷，要求公共行政管理及其决策不断提高质量和水平。鉴于法制建 设的复杂性和法律规范的滞后性，实现行政决策的法制化是一项长期的任务。作 为行政法制缺失的一个补充，加强行政决策规范化的研究和制度设计论证，以制 度+ 法律规范行政决策过程和行为，不仅是必要的，而且是必然的。 山东师范人学硕i j 学位论文 我国公共行政决策规范化路径研究 随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入，推进行政管理体制改革， 建设服务型政府，得到党和政府的高度重视。当前，我国在改革和发展的问题上， 面临着建设中国特色社会主义新型国家制度的全面探索。胡锦涛总书记在“十七 大”报告中指出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。要抓紧制定行政管 理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权 责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。行政决策 是体现政府工作是否完善的重要组成部分，是对行政决策的制定、运行、效果的 统筹规划，是对决策活动的工作方式和实际成效进行有效制约、监督和评估的重 要依据，是实现政府工作民主化、科学化的制度安排。本课题旨在通过分析我国 公共行政决策民主化、科学化、法制化建设中存在的问题，对行政决策规范化建 设提出建议。 第一部分公共行政决策规范化问题的提出 现代公共行政管理必须建立现代的公共行政决策机制。从行政决策体制目标 演变的沿革来看，公共行政决策的民主化、科学化和法制化己成为新时期行政决 策体制的总体目标，这也是我国社会主义政治体制改革及政治文明建设的一个基 本任务，是我国社会主义市场经济发展的内在要求。 一、公共行政决策的再认识 ( 一) 公共行政决策的含义、地位、属性 公共行政决策是决策主体为了公共利益，制定各种可供选择的方案并决定采 取、执行某种方案的过程。公共行政决策是公共行政管理的核心，公共行政管理 的现代化需要公共行政决策的民主化和科学化。而公共行政决策的民主化和科学 化的问题实际上是公共行政决策的体制和机制问题。 “行政决策除了具有一般管理决策的共性( 针对性、预测性、目标性、选择 性、优化性) 之外，还具有鲜明的政治性”。我国的公共行政决策体制是以中 国共产党的决策为主导的决策体制。我国公共行政决策的主体名义上是政府，实 质上必须有党的领导和人民代表大会的参与。公共行政决策的好坏，关键在于党 山东师范人学硕i ：学位论义 领导的好坏。要实现公共行政决策的民主化和科学化，必须改善和加强党的领导。 要实现公共行政决策的法制化、规范化，必须进一步强化人民代表大会的监督。 ( 二) 公共行政决策构成群体及其相互关系 公众是公共行政决策的主体，那么涉及公共利益的问题上，政府应该做什么， 应该怎样做，公众有权进行决定。而在政府与公众构成的决策群体中，政府处于 优势地位，因此协调好政府与公众之间的关系非常必要。如图1 所示。 公众 政府 图1 公众与政府之间的关系比l 从经济学的角度，政府与公众之间存在着一种交换，即公众通过纳税来换取 政府的服务，而政府通过为公众提供服务来获取“自身存在和“征税”的合法 性，这一点正在逐渐被公众和政府所认同。 从心理学的角度，公众服从决策是政府最需要的，而政府应该向公众提供其 最需要的。公众需要的是知道服从决策能不能获得好处，这种好处是一种预期收 入，它需要公众投入，需要公众冒险。要想让公众心甘情愿地冒险，必须让公众 理解决策方案。通过让他们参与，给他们民主，使他们理解，而不是简单的说教。 公共行政决策制定的自订提就是要明确政府与公众这两个决策主体之间的关系。 二、公共行政决策的思维原则 公共决策过程中注重决策思维的研究很重要。因为，决策的每一个程序都是 由思维组成的，思维是决策的重要前提。 “公共行政决策思维是指公共行政决策者在履行公共行政职能时，面对公共 行政决策环境和对象，利用有关知识或经验，认知或获取某些概念，并通过判断、 推理来确定决策目标、提出决策方案、作出最终决策的思维活动”m i 。这一思维 山东师范人学硕i ：学位论文 活动是否科学客观和灵活适度，既标志着公共行政决策者思维水平的高低，更决 定着所制定的公共行政决策的正确与否。要保证公共行政决策思维的适应性和f 确性，在进行公共行政决策思维时必须遵循有关的公共行政决策思维原则。 ( 一) 以人为本原则 公共行政决策思维，是一种服务社会、服务公众的决策思维，因此，公共行 政决策思维必须将以人为本作为决策思维的出发点和归宿。以人为本是马克思主 义的基本观点，是“三个代表”重要思想的基本要求，是我们党和政府一切工作 的出发点和落脚点。“以人为本”在新宪法中也有明确的体现，如“国家尊 重和保障人权”等。这为各级政府进行决策思维时，更好地遵循“以人为本”的 公共行政决策思维原则提供了方针和法律的保障。 要遵循以人为本的公共行政决策思维原则制定决策，决策者就要心系民心， 顺乎民意，关注民生。制定决策时要心系民心，就要充分地尊重公众、依靠公众、 为公众服务。只有这样，决策者才能想公众之所想，急公众之所急，提出来自于 公众，符合民意的决策目标；才能依靠群众，群策群力地设计出决策方案；才能 以公众利益为首要准绳来取舍、择定决策方案；才能凭借群众力量来实施决策， 并接受人民群众对决策实施的监督。 用“以人为本”的原则作为行政决策思维的自i f 提，就要在决策进行时充分地 尊重公众，设身处地地为公众着想。要在制定决策时顺乎民意，时时为群众着想， 处处为群众打算。还要在制定决策时关注民生，对人民群众的疾苦要有寝食不安 之感，千方百计为群众排忧解难，多做富民、安民，得人心、暖人心的决策。 ( 二) 实事求是原则 公共行政决策思维还必须遵循从实际出发，实事求是的原则。因为，公共行 政决策的对象是社会公共事务，而各项事务是客观存在的，在对公共事务管理中 的每个环节，各个方面的欲解决的问题，均需通过制定公共行政决策和实施公共 行政决策来达到解决问题，取得较好的管理效果，满足公众愿望的目的。而要达 到这一目的，在进行公共行政决策思维时，就不应脱离实际、主观臆造、情绪化 地去思考和做决策。例如，1 8 5 8 年大跃进年代提出的，短时间内“赶英超美”的 口号，1 9 7 8 年提出的在l o 年内建成“十个大庆”、“十个鞍钢”的口号，均脱离 了当时我国国情，历史证明了脱离实际的公共行政决策终究会失败。所以，公共 4 山东师范人学顾l j 学位论义 行政决策者一定要遵循公共行政决策思维的实事求是原则去进行公共行政决策 思维。 ( 三) 公共效益原则 。 公共行政决策思维必须遵循和符合公共效益原则。因为一个好的公共行政决 策其出发点必须具有公共价值。所谓公共价值，就是制定的公共决策必须符合公 共需要和公共利益，必须与国家、地区和单位的组织目标相一致。任何部门、任 何层次的国家行政机关或行政领导者的决策都是处理国家公共事务的决策，这就 需要其从广大人民群众的利益出发，从全局利益出发，来思考如何处理局部范围 的公务，即立足于本职，服从于全社会利益的需要，为全体公民提供好公共服务。 ( 四) 与时俱进原则 公共行政管理的形势是不断变化着的，而且公共行政管理是为了谋求全社会 发展的管理。为了使公共行政决策不断适应、引导和推进公共行政管理的新形势 的良好发展，公共行政决策思维还必须遵循与时俱进的原则。这就要求公共行政 决策者必须自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放 出来，以与时俱进的开拓精神，使公共行政决策思维能具有新思路，使公共行政 管理工作能不断创新。 三、公共行政决策的目标分析 要研究和分析公共行政决策的目标，首先应该明确公共行政决策的目标是什 么。它实质上就是“决策者凭借政治手段所要达到的政治目的，它既涉及宏观的 政治路线、政治方针、政治纲要，又包括中观与微观层面上的各项具体政治规定 与政治行为所要达到的政治愿景”。初步明确其实质，为公共行政决策目标的 分析和研究提供了基础和保障。 ( 一) 公共行政决策的价值目标 1 、公共行政决策的价值目标释义 首先，公共行政决策作为一种调控社会关系的事物形态，总表现成为一种特 殊的有机系统。因此从其内在机制状况来看，这一统一的有机系统是公共行政决 策目标选择的客观条件，公共行政决策目标则是这个有机体内在机制的要素、结 构、功能的反映。内在机制的状况，直接影响公共行政决策目标的实现。 其次，当公共决策介入社会并与人发生关系之后，人对公共行政决策会产生 山东师范人学倾i ：学位论文 愿望和要求。从人对公共决策的要求上来看，在不同的社会阶段与社会发展过程 中，要求的具体内容是不同的。因而公共行政决策的目标具有时代性、历史性特 征。公共行政决策目标的对象性受客体创造者和决策执行者有目的的活动的制 约，人参与公共决策在于达到个人目的，借助公共决策来实现个人愿望，人对公 共决策的要求一般表现为一定的公共决策价值目标标准。 再次，前面讲到公共行政决策的内在机制是形成公共行政决策价值目标的客 观条件，而要使这种静念的客观条件成为现实，就必须进行公共决策的实践。公 共行政决策的制定是前提，而其真正的运行和实践才是达到决策目标的关键。在 人与决策的双向作用过程中，决策的目标得以形成、执行和实现。 公共决策的内在机制、人的要求及决策的制定和实践是构成公共行政决策目 标体系的三个不可分割的方面，综合考察三方面的内容才能对其价值目标有f 确、全面的认识。 2 、公共行政决策价值目标的确立 “公共政策是公共权力机关为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社 会价值的分配”旧j ，因此公共行政决策具有社会属性和公共属性，其本质是社会 利益的集中反映。政策的形成过程，实质上是各种利益群体把自己的利益要求投 入到政策制定系统中，由决策主体依据自身利益要求，对复杂的利益关系进行调 整的过程。 ( 1 ) 从社会属性的角度上看，公共政策的社会属性在于社会资源的配置。 政策主体为了一定的政策目标的实现，进行社会资源的调配与组合，政策主体制 定何种政策及选择何种政策目标取决于其主观认识，更取决于其配置的社会资 源，而社会资源的配置实质上就是公共利益的配置。 ( 2 ) 从公共属性的角度上看，公共政策的公共属性在于社会价值的分配。 这种社会价值的分配作为政策成本的社会资源投入后，随着政策目标的实现而获 取的政策收益在不同的社会群体中分布。这些社会价值分配均衡与否取决于政策 制定者对公共政策公共属性的认知度，最终由生产关系、社会关系以及政治体系 中居优势地位的决策主体决定。 ( 二) 我国公共行政决策改革和完善的总体目标 “从行政决策体制目标演变的沿革来看，公共决策的科学化、民主化和法制 山东师范人学顾i j 学位论文 化已成为新时期行政决策体制的总体目标，这也是我国社会主义政治体制改革及 政治文明建设的一个基本任务，是我国社会主义市场经济的内在要求 1 6 l 。“决 策科学化、民主化、法制化”是一个多层次化的目标体系，它要求决策过程必须 建立在制度的基础之上，经过科学的程序，广泛发扬民主，大量收集信息，充分 研究论证，采用集体决策的方式，利用现代化的技术手段，把静态的典型研究与 动态的系统分析结合起来，把定性分析与定量分析结合起来，以期最大限度地提 高决策的精度。 1 、公共行政决策的科学化。决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用 现代科学技术知识方法特别是公共决策的理论和方法来进行决策，并采用科学合 理的决策程序。要求决策这一主观要符合客观事物的实际，要按科学理论和客观 规律办事。首先，制定和执行任何一项政府的决策都必须在科学理论的指导下， 全面f 确地把握问题的生成、评估和分析等环节，遵循科学的原则和方法进行操 作；其次，政府决策内容本身要遵循其所涉及领域的科学理论，运用科学理论解 决问题；再次，要造就一批有科学素养的政府决策专家。 2 、公共行政决策的民主化。决策民主化是指必须保障广大人民群众和各社 会团体以及政策研究组织能够充分参与决策过程，在政策中反映广大人民群众的 根本利益和要求。首先，决策目标确定之后，决策层要及时征求各部门和各地方 的意见，尤其要听取行政决策执行部门的意见；其次，在征求意见时，要力求全 面广泛，除了听取行政人员的意见之外，也要听取有关专业人员的意见，必要时 还要征求群众的意见；再次，在实际决策过程中，要有一个反复研拟决策的过程， 有利于最大限度地汲取各种意见，完善决策。 3 、公共行政决策的法制化。决策法制化是指通过宪法和法律来规定和约束 决策主体的行为、决策体制和过程，特别要保障广大人民群众参与公共决策的民 主权利，并使党政机关及领导者的决策权力受到法律和人民群众的监督。“一是 依法确定决策权力的合理结构，理顺决断子系统中各种决策主体的关系；二是依 法确定科学合理的决策程序，即以法律的形式将这种科学合理的决策程序固定下 来；三是规定政策参与者的资格、权利和义务，保障广大人民群众参与决策的民 主权利，并使决策咨询特别是专家咨询制度化”1 7 1 。 民主化、科学化和法制化是现代公共决策的三个相互联系毋切配合的方面， 山东师范人学硕i ：学位论义 民主化是基础，科学化是主导，法制化是保证。 四、我国公共行政决策规范化的必要性 自近代以来直至当前的和谐社会之诉求，现代化始终是萦绕在中国人心目 中的一个实质性问题。然而，现代化又是一个全方位、多层次的系统工程，公共 行政决策规范化是其应然维度之一。实际上，从公共行政自身的特征和发展的历 程，我们也可以发现公共行政不断向规范化演进。当前，随着我国行政体制改革 的不断深入，原有的行政管理体制、机制被突破，新的符合现实行政管理实践的 体制、机制尚未完全建立，改革和完善我国公共行政决策体制具有紧迫性和重要 性。公共行政决策规范化是我国社会主义政治体制改革及政治文明建设的一个基 本任务，是我国社会主义市场经济发展的内在要求。这要求决策者要按照科学决 策理论的要求严格规范决策程序，实现决策过程的制度化，包括：决策程序的完 备化，决策论证的民主化，决策方法的现代化以及决策的多方案选优等程序；同 时，加快决策过程的法制化进程。 十六大报告中提出，要“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治 参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”，“加强 对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运 行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用 来为人民谋利益”，“加强组织监督和民主监督，发挥舆论监督的作用”。由此 可见，我国今后公共行政决策体制的建设过程中，需尽快实现我国公共行政决策 的规范化。 第二部分公共行政决策规范化建设的背景及存在的主要问题 公共行政决策是体现政府工作是否完善的重要组成部分，是对行政决策的制 定、运行、效果的统筹规划，是对决策活动的工作方式和实际成效进行有效制约、 监督和评估的重要依掘，是实现政府工作科学化、民主化的制度安排。 一、我国公共行政决策规范化的背景分析 中国的公共行政决策机制是根据中国国情和宪政状况而逐步建立起来的。尤 其是改革丌放三十年来，伴随着经济体制改革的不断深化，高度集权的、封闭的 山东师范人学硕l j 学位论义 社会主义计划经济体制逐步被相对分权的、开放的社会主义市场经济体制所取 代，社会结构也由传统的封闭性、简单性变得越来越富有流动性和复杂性。党的 十一届三中全会以来，特别是党的十六大以来，随着改革开放的不断发展和行政 管理体制改革的逐步深化，我国的政府职能转变取得了积极成果，行政决策力及 执行力有了明显的提高。其主要表现为：坚持和落实科学发展观，贯彻中央宏观 调控政策的能力明显提高；坚持解放思想、实事求是、与时俱进，理论和实践创 新的能力以及科学决策的能力明显提高；坚持转变政府职能，公共服务和社会管 理的能力明显提高；坚持正确认识和处理各种社会矛盾，应对复杂局面特别是应 急管理能力明显提高；坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的统一，依法行 政的能力明显提高。 当前，我国j 下处在改革的克难攻关期和社会转型期，迫切需要建立适应生产 力发展需要的新的制度权威。“目前我们进行的经济体制改革的核心问题是制度 权威与生产力权威的统一问题，即通过体制改革使我们的各项制度与现实的生产 力状况相适应，最大限度地促进生产力的发展，从而促进社会进步。”聃1 推进作 为上层建筑的政治体制改革，加强公共行政决策的规范化建设，是我国当前经济、 社会发展的必然要求。但是，与我国党和政府继续推进经济、社会改革的决心相 比，与不断推进社会主义市场经济体制改革的实际需要相比，与我国波澜壮阔的 行政管理体制改革实践的理论需求相比，我国公共行政决策的科学化、民主化、 法制化程度还不高，规范化研究及其制度设计论证不仅迫切而且任重道远。 二、我国公共行政决策规范化建设方面存在的主要问题 与整个社会的发展变化相适应，中国传统的行政决策也在不断的发展变化。 但是，中国尚未建立起完善的行政决策机制，现行的行政决策主要存在以下几个 方面的问题： ( 一) 公共行政决策制定过程中存在的主要问题 1 、决策民主化程度不高。民主是制定公共行政决策的前提，但在我国，有 些决策的制定是“领导说了算 ，决策的制定基本上是以领导的意志为转移。并 且领导在决策中或是为了维护个人或地方利益，或是为了展示自己的权威，造成 决策或多或少有失公允，影响决策的执行效果。有的地方“第一把手绝对真理， 第二把手相对真理，第三把手服从真理，其他把手没有真理”，还有的地方“开 9 山东帅范人学彤! l ：学位论文 大会解决小问题，丌小会解决大问题，不开会解决关键问题”阳1 。因决策不民主 造成决策失误，浪费巨大。据统计，新中国成立以来，在大约2 力多亿元的总投 资中，因决策失误造成的浪费至少有1 万亿元。“八五”期问投资的4 0 0 多个全 国重点项目，三分之二没有收获投资效益。仅1 9 9 8 年，就连续发生几起高达数 十亿元的投资失误。“十五”期l 日j ，公共决策的失误每年估计都达1 0 0 0 亿元左右， 其中5 1 6 项由国债投资建设的项目中有1 3 6 项未能按时完成，占到四分之一n 0 1 。 2 、公共行政决策程序不健全。完整的行政决策都要经过提出问题、确立决 策目标、调查研究、提出草案、优选方案、试行、反馈、修j 下和执行等这样一个 过程。然而，当前我国的行政决策中的决策程序仍不健全，这不仅表现在决策前 不调查、不研究、不咨询，而且表现