（公共管理专业论文）上海海关公务员绩效评估体系的探索与研究.pdf

上海海关公务员绩效评估体系的探索与研究 摘 要 市场规律的客观要求、世界经济一体化的发展趋势、民主政治的 不断完善以及公民监督意识的日益增强等现状， 都迫切要求政府部门 建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的公共管理体系，有 效规范、正向激励行政行为，加强公务员绩效评估至关重要、势在必 行。 本文以上海海关为实例，针对该关公务员考核现状，深入剖析了 现有考核机制中存在的问题。同时，根据我国公务员制度、相关法规 政策及绩效评估理论，设计了海关公务员绩效评估的指标、权重等内 容，探索构建以不同职位为基础、以定量和定性相结合的 2+x 模式的 绩效评估指标体系，并通过小范围试点找出不足，提出进一步的改进 措施，以促进公务员绩效评估的科学化、规范化，实施绩效导向型公 务员制度。论文共分四大部分。 第一部分，导论。从宏观背景入手，介绍论文的研究背景、绩效 评估的基础知识、 国内外研究现状、 以及论文的研究思路和研究方法。 第二部分，分析上海海关公务员的考核现状，剖析上海海关公务 员考核中存在的主要问题。 第三部分，上海海关公务员绩效评估体系的构建。此部分是论文 的核心内容，运用绩效评估理论，结合单位实际情况，建立海关公务 research on the performance appraisal system for the civil servants of shanghai customs abstract it is a great need for government to provide citizens with justness and convenient, administrate based on law, work diligent and incorruptness with the objective demand of market regulations, the tendency of the world economic integration, the development of democracy as well as enhancing of civil supervising idea. the civil servant performance appraisal is very important because it is useful to inspirit, evaluate and stimulate the executive behavior, and it is necessary to set up high efficiency incorruptness public management system with properly operation, equity and transparence. the thesis is taking shanghai customs as an actual example, firstly, analyzes further the existing problem in performance appraisal in light of the appraisal situation of civil servants. secondly, design the performance appraisal indicators and weight, conceiving the evaluation indicators system for shanghai customs according to current civil servant law of china. this system is based on different positions； connect quality with quantity. thirdly, find the shortage and corrective action from pilot study. it was proved that all measurements used have greatly stimulated scientific and regulation way in performance appraisal. the implementation of oriented performance appraisal for civil servant can furthest improves the administration efficiency. chapter , introduce the background the study, the basic theory of performance appraisal ，the research and practices both in china and abroad. chapter , analyze the current performance appraisal system of shanghai customs. discuss the problems. chapter ( the core of the essay), try to establish a performance appraisal system of shanghai customs based on the theories and the practice, find the shortage and corrective action from pilot study. chapter , the guarantee measurements of performance appraisal. keywords: performance appraisal, civil servant, customs 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所 取得的成果。 除文中已经注明引用的内容外， 本论文不包含任何其他个人或集体已经发 表或撰写过的作品成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确 方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、 使用学位论文的规定， 同意学校保留并向 国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上 海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名：郭俊华 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 1 第一章 导论 第一节 研究背景和意义 一、研究背景 为公民和社会提供优质高效的服务是政府的职责。发展和竞争的压力以及 复杂、多变的形势，对各国政府运作效率提出了更高的要求。发达国家相继掀起 了行政改革的浪潮， 这股以提高政府运作效率、 增强政府竞争力、 改善公共管理、 优化行政绩效、提高服务质量为核心内容的浪潮席卷了整个世界。这次政府管理 变革浪潮，不仅影响着公共管理主体政府部门与私营部门、国家公民等的外部 关系，还影响着政府管理重要实施者公务员的管理制度变革等内部改革关 系。 改革开放以来，我国经济迅速发展、社会明显进步，整个国家发生了翻天覆 地的大变化， 我们已经总体达到了小康水平。 随着社会主义法制建设的不断健全， 以经济体制改革为重点的各项改革事业不断深化， 包括公务员管理改革在内的政 府行政管理改革、政府职能转变是政治体制改革的重要内容之一。随着我国市场 经济的进一步深化、民众政治参与意识的进一步增强、政府内部管理精细化的进 一步加强，整个社会对我国政府公务员管理提出了更高的要求。 但是就目前我国公务员素质和管理状况，尤其是执法类公务员素质和管理， 在一定程度上还不能适应经济社会发展和政府管理方式转变的要求， 迫切需要进 一步完善和探索。此类公务员作为政府活动的主要力量和内部顾客，在行政过程 中的参与程度、规范行为和工作态度，很大程度上影响着政府工作效率、外部形 象和公众的满意度。海关公务员相对于其他类公务员更具有行政执法属性，他们 肩负着对进出关境的运输工具、货物和物品实施监督管理的职责，依据有关法律 法规执行征收关税、查缉走私、编制统计的权力和履行把守国门的义务，具有一 2 定的专业权威性和执法权力。因此，对这部分公务员若管理不善则易发生贪污腐 败、失职渎职行为，将直接影响和危害到国家形象和进出口贸易秩序，是公务员 队伍管理中的重点。 笔者作为此类公务员中海关这一特殊行业的一员，深切体会到肩负责任的 重大和对自身管理的迫切。由于目前对海关公务员缺乏有效的绩效管理手段，在 考核中存在着重工作结果、 轻管理过程， 重领导决定、 轻科学评估， 重定性考评、 轻定量考评等问题，切实需要加以改革。 绩效评估所追求的目标就是政府组织的高效运作和高质量、高效率的服务。 2006年，海关总署牟新生署长在海关基层建设纲要 （下称纲要 ）中提出了 以准军事化纪律部队建设为基本任务，统筹海关队伍建设各项工作的总目标。指 出： “按照履行工作职能要求，在定职、定责、定员的基础上，科学、合理设定 各岗位的工作量化指标，并定期进行绩效评估，及时发现和纠正存在的问题。 ” 这些规定的提出，不仅为完善海关基层建设指明了方向：即通过建立绩效管理机 制，加强准军事纪律部队的管理工作。另一方面也使本论文的撰写具有一定的现 实意义，明确了将绩效评估理论引入海关公务员管理的必要性。 二、研究意义 本研究的意义主要体现在理论和实践两个方面： （一）理论意义。本研究将人力资源有关绩效评估理论引入海关公务员管理 中，探索人力资源有关理论、方法应用于政府公务员管理的途径和方法，探索建 立了基于不同职位，定量与定性相结合的2+x模式的海关新型公务员绩效评估体 系，它既是对人力资源绩效评估应用范围扩大的理论实践，也是人力资源绩效评 估应用的一种新尝试。 这尤其是对当前海关公务员管理研究和管理创新的方法探 索和有益补充。 （二）现实意义。本文针对基层海关公务员进行的综合绩效评估体系设计， 在全国海关公务员管理中尚属首例。如果经过专家论证、完善，以及领导认可， 加以推广应用，对于提高基层海关运转效率、提升基层海关公务员形象，具有一 定的现实指导意义。 此外， 本研究虽然仅针对海关公务员绩效评估问题进行探讨， 但是对具有相同执法属性的其他基层行政执法类公务员的管理， 可起到一定的借 3 鉴作用。 第二节 绩效评估概述 一、公务员绩效评估的概念 广义的公务员绩效包括公务员的工作成绩、行为模式和个人品质；狭义的公 务员绩效则是指公务员的工作成绩，它分为数量、质量和效率三个方面。 所谓公务员绩效评估是指各级国家行政机关按照法定管理权限， 依据一定的 程序、方法及标准，对公务员的工作表现和工作实绩进行科学评估，以此作为奖 惩、培训、辞退及调整职务、级别和工资依据的行政组织活动，在我国也称为考 核。绩效评估的对象为各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员 1。 二、绩效评估的内容 根据公务员法规定对公务员的评估，按照管理权限，全面评估公务员的 德、能、勤、绩、廉，重点评估工作实绩。最主要的评估内容为：德，主要是评 估公务员的政治态度、思想品质和遵纪守法、廉洁奉公、遵守职业道德和社会公 德的情况；能，主要是评估公务员的业务能力和业务水平；勤，主要是考核公务 员工作态度、敬业精神；绩，主要是评估公务员实际为社会做出并为社会所承认 的劳动成果。从当前我国公务员中存在的突出问题看，道德规范方面已经凸现出 廉洁问题，收受礼品、索贿受贿、利用职权谋取私利等现象在一定范围内还相当 严重，因此在公务员评估内容中增加了“廉”这一项目 2。 三、绩效评估的方法 各国公务员的评估方法不尽相同， 随着公务员制度的不断完善， 以及心理学、 社会学等相关学科的日益发展，公务员评估方式方法日益增多。根据不同的评估 对象与评估目的，选择适当的方式方法，或者综合起来使用，优势互补，以保证 1刘旭涛. 政府绩效管理：制度、战略与方法m. 北京: 机械工业出版社, 2001.142. 2林戈. 公务员法立法研究m. 北京: 中国人事出版社, 2006.98-99. 4 评估的有效性。 根据适用范围不同分以下几种，具体见表 1-1。 表 1-1 公务员的绩效评估方法 以业绩 报告为基础 以员工 比较为基础 关注员工行为 及个性特征 以个人绩效 合约为基础 以特殊事件 为基础 全方位考核 其他绩效考 核方法 自我报告法 业绩评定表法 简单排序法 配对比较法 强制排序法 因素考核法 图解式考核法 行为锚定等级评定 表法 绩效合约 关键事件法 不良事故考 核法 360度考核 法 工作标准法 短文法 面谈考核法 四、绩效评估体系的构成 绩效评估体系的构建是一项系统工程，涉及评估体系的基本要求、评估指标 模型原则的设定、指标模型的设计、指标及指标要素的拟定、方法的选择、评估 规则的制定等环节1。 第三节 国内外研究现状 由于国内外目前尚无关于海关公务员绩效评估的直接研究， 而只有关于政府 公共部门和公务员等主题的相差研究， 因此本节主要介绍国内外公务员绩效评估 的研究现状。 一、国外相关理论研究 西方发达国家对于绩效评估的研究已有七八十年的历史，取得了丰硕的成 果。 20世纪60年代， 弗雷德里克森(h.g.friderickson)为代表的 “新公共行政学” ， 扩大了公共行政学研究的视野，对西方国家政府改革实践产生了广泛的影响，特 别是顾客导向的理论观点，奠定了公共部门绩效评估的理论基础 2。 1 卓越. 公共部门绩效评估 m. 北京: 中国人民大学出版社, 2004.34. 2 donald f. kettl, h .brinton milward. the state of public management m. baltimore and london: the johns hopkins university press,1996.3. 5 为了适应政府公共部门对政策执行和政策管理的要求，20世纪70年代出现 和兴起了政策科学和公共政策分析，并成为公共行政的主流学派。以普雷斯曼 (jeffrey l. pressman)和韦达夫斯基(aaron wildavsky)为主要代表，谋求政策 科学、政策分析与公共行政相结合，使政策科学与政策分析转而重点研究政策执 行和公共项目，而不再重点研究机构。这样，就使绩效管理问题成为了公共行政 中人们所关注的焦点问题。代表人物戴维奥斯本(david osborne)、特德.盖布 勒(ted gaebler) 提出了政府应象企业那样引入竞争机制、树立顾客意识、视服 务对象为上帝的理念， 主张把私营部门经营的一些成功的管理方法移植到政府公 共部门中 1。 近十多年来，绩效评估也一直是管理心理学家研究的热门领域，推出了大 量的研究著作。兰迪和法尔（land&farr）于1980年所撰写的“绩效评定”一文， 将该领域的研究划分为前后两个时期。此前，绩效评估研究主要集中在发展有效 可信的评定量表以及训练评定者增强观察技能和减少评定误差上，此后，绩效评 估研究重心转向了注重评定者认知加工过程、 评估精度以及对绩效本身结构的探 讨。 80年代以来特别是进入到90年代，有两个方向的研究令人注目：探讨各 种认知因素与人格因素对绩效评估的影响， 并在此基础上提出了绩效评估的因果 模型。其中具有较大影响的代表人物是亨特（hunter），他提出了下级的心理能 力、职务知识、工作样本绩效影响职务绩效的上级评估(行为定位评定量表)的因 果模型。对绩效本身的分类和界定进行了深入的探讨。该研究最基本的理论框 架之一是凯兹和凯恩（katz&kahn）于1978年提出的三维分类学说。1990年，坎 贝尔（campbell）等人提出了一个建立在3个参数上的绩效模型：陈述性知识、 程序性知识和技能、动机。 尽管绩效评估的研究在近几年取得了很大进展，但仍有许多问题有待解决， 研究者指出在以后的绩效评估研究中应当注意解决以下问题： 评估者因素应当 加以考虑；绩效评估研究要尽可能进行实地研究，并收集不同目的的实际评估 数据进行分析和建构评估模型；不仅要评估个人的职务绩效，也要探讨团队绩 效的评估问题；绩效评估应区分和涵盖工作表现和贡献两个方面；一般操作 1 蔡立辉. 政府绩效评估的理念与方法分析 j. 中国人民大学学报, 2005,（5） ：23-24. 6 人员的绩效与管理人员绩效的评估具有很大的差异， 需要加强对后者绩效评估的 研究 1。 二、国内相关理论研究 中国建国后，中央组织部制定了关于干部鉴定工作的规定。1978年12月，邓 小平同志在十一届三中全会上强调“要严格评估，赏罚分明” 。1979年1月，中组 部制定了关于实行干部评估制度的意见 ，第一次提出了从德、能、勤、绩四 个方面进行评估的要求。 1993年4月国务院通过并颁布了 国家公务员暂行条例 ， 并于同年10月起施行，这标志着我国公务员制度的初步形成。在随后的探索实践 中，国家人事部门还进一步出台了一些重要规章，进一步规范公务员管理、规范 公务员评估，奠定了我国公务员录用、评估、奖励、晋升、培训、交流、回避、 辞职辞退、退休、申诉控告以及权利、义务、工资保险福利、需要遵守的纪律等 制度的法律基础。尤其是2006年开始实施的公务员法 ，立足于我国的国情， 根据我国政治体制的特点，进一步确立了具有中国特色的公务员制度，并对公务 员职位类别的划分和考核制度进行了详细的立法。 我国专家和学者从研究国外成功经验和引入人力管理的先进方法入手，结合 公务员的职业特点进行了一系列理论研究。如将层次分析法与模糊评价、关键绩 效指标、平衡计分卡等绩效评估方法运用于公务员绩效评估的探讨和可行性研 究。陆为民、韩文秀、刘萍萍( 2005)依据我国现行的公务员绩效评估制度，采 用专家咨询方法，分别从德、能、勤、绩四个方面设计了公务员绩效评估指标体 系，运用层次分析法确定了指标权重系数，针对评估指标的模糊性，建立了绩效 评估模糊综合评价模型，并进行了应用实例评估 2。陈通、王伟（2005）通过对 平衡记分卡（bsc）的定性、定量指标进行无量纲化处理，同时将计划任务法作 为 bsc 的有益补充引入政府绩效评估体系，进一步优化了 bsc 的内涵，提高了政 府绩效评估体系的实际可操作性 3。赵光建（2006）针对我国现有公务员考核技 术中的不足，创新了专用于人事、人力资源考核、评价活动的“无定额工作量化 1 刘视湘, 洪炜. 国外绩效评估研究j. 中国人才, 2001,（11） ：17-18. 2 陆为民,韩文秀, 刘萍萍. 基于层次分析法与模糊评价的公务员绩效评估j.天津大学 学报(社会科学版 ),2005,（5） ：21-22. 3 陈通,王伟. 基于平衡计分卡在政府绩效评估重应用研究j. 三峡大学学报,2005, （7） ： 6-9. 7 考核技术”和用于不同类型、不同性质的考核、评价活动的“通用多功能测评技 术” 。陈强（2006）针对我国现行公务员考核体系存在的主要问题，结合我国国 情，提出了建设具有中国特色公务员绩效评估体系的建议：要从确立科学合理的 绩效评估标准；实现评估方法多样化、科学化；建立多重评估机制；评估内容应 将“实绩”落到实处；加大评估结果的使用力度；加强监督，减少绩效评估的误 差这几方面开展工作 1。 虽然我国对公务员绩效评估进行了较为深入的研究，但根据具体职业或公务 员分类管理进行绩效评估的针对性研究仍然不多。 本文就海关这一具有明显执法 属性的公务员绩效评估体系进行探索和研究，这不仅将理论运用于实践，解决本 职工作中的难题，也为其他具有执法属性的公务员管理提供了一定的借鉴。 三、国内外相关实践 美国和英国在开展绩效评估的实践中走在世界的前列。1973 年，尼克松政府 颁布了“联邦政府生产率测定方案” 。有关部门设计了 3000 多个绩效指标，收集 了 200 人以上的政府机构的投入、产出、成本等方面的信息。1993 年 7 月，美 国国会通过了政府绩效和结果法 2。 英国是实行公务员制度较早的国家，在二十世纪 70 年代，英国政府建立公 务员绩效评估制度。1979 年英国政府推出了“雷纳评审” ，对政府绩效进行大规 模的评估，绩效指标多达 2327 个。英国的绩效评估制度，之所以能取得较明显 的效果，关键是成立了专门的评估领导机构，负责该项制度的组织实施。在绩效 评估过程中，为了比较客观准确地反映每个公务员在一年中工作状况的优劣程 度，在全国大体分为三至七个不同档次，多数部门分为 5 个档次。在评估内容上 根据部门的不同有一定的侧重，特别是注重共性的素质要求，凡是能够量化的都 要评估数量和质量。 对一些如观察分析能力； 组织、 管理能力； 高效率工作能力； 全局意识能力等比较抽象的内容，运用模糊数学、综合评分法、层次分析等现代 化的手段使之量化，力求评估的标准更科学、合理、规范。发达国家政府绩效管 理的制度化、法制化，有力地推动了公务员量化评估，使其走上规范化、制度化 1 陈强. 建立中国特色公务员绩效评估体系探析j. 广州科技,2006,（7） ：16-18. 2 袁东. 美国公务员的工作考评j. 中国行政管理, 2003,（1） ：5-7. 8 的轨道 1 。 同时，我国学者也在积极研究国外公务员管理的实践，将好的经验应用在我 国公务员管理中，比如，在一些公共服务部门试行推行类似英国“公民宪章”运 动的“服务质量承诺”制度，并取得了一定的成效。1994 年，山东省烟台市建 委试行了“社会服务承诺制度” ，1995 年，河北省政府开展了“干部实绩评估制 度” ，以及一些城市相继开展了“万人评议政府活动”等，都是有益的实践。2005 年，温州市实施公务员考核改革，在 5000 余名市直机关公务员中率先实施绩效 考核制度，非领导职务公务员的月考核和年度绩效考核中，由服务对象所打的测 评分比重占 30%，公务员的每月考核奖及年终奖将与之相关。公务员工作作风好 不好、工作效果高不高，老百姓有了发言权。最近，在研究政府部门绩效管理的 同时，有些地区、有些部门积极探索公务员绩效管理和绩效评估的新方法。比如 在公务员评估中，经过各地、各部门专家的探索和研究，评估已经逐步由单一的 定性评估转变为定量和定性相结合的评估， 由年终评估的一次定等转变为平时评 估与定期评估相结合的评估，并对评估确定的优秀比例进行有效的宏观调控，采 取了政府人事部门统一下达指标，分职务级别计算优秀比例等方法。 近年来，许多海关基层单位在绩效管理方面先后进行了积极的探索，如量化 考核、执法评估、效能监察等，都取得了一定的成效。例如厦门海关在完善基层 建设考核的同时，并建立起五型机关考核制，收效明显。但由于绩效评估在海关 开展的比较晚，还缺乏深入的研究和系统的理论指导，再加上行政机关以及海关 工作的固有特点，使得海关的绩效评估存在许多不足，值得进行探索。 第四节 研究思路与方法 公务员绩效评估是一个世界性的难题， 本文将有关理论运用于海关工作的实 践，探索符合单位实际、符合效率要求、符合竞争要求的海关公务员管理方法， 尝试构建一套科学高效的基层海关公务员绩效评估体系， 并将研究的成果在所在 单位进行了小范围试点，以发现存在不足，并进行修改和完善。这些研究可为本 单位乃至具有执法共性的其他行政执法类公务员绩效评估的实践， 提供有益的经 1赵晓冬, 刘权乐. 国外公务员绩效评价制度的启示与借鉴j. 中国行政管理, 2006,（12） ： 29-30. 9 验借鉴。 本文采取文献研究法，采集并阅读了大量的文献资料。通过整理、分析、掌 握有关的学术研究动态，为本课题研究打下良好的理论基础。在有了一定的理论 基础以后， 采取比较研究法， 结合海关公务员具有较高行政执法属性的职业特点， 对各种绩效评估方法进行了比较研究，最终选择了360度全方位绩效评估法作为 基础，结合量化评估的技术手段，构建了上海海关公务员的绩效评估体系。 10 第二章 上海海关公务员考核现状分析 目前，海关对绩效评估理论的引入尚处于研讨阶段，并未广泛运用于对公务 员的管理。本章节将对上海海关现有考核机制进行客观分析，找出存在的不足和 急需改进的地方。 第一节 上海海关基本状况 上海海关是国家设在上海口岸的进出境监督管理机关， 隶属中华人民共和国 海关总署。主要任务是：按照中华人民共和国海关法和其他有关法律、法规， 监管经上海口岸进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品，征 收关税和其他税费，查缉走私并编制海关统计和办理其他海关业务。 目前，上海海关共有隶属单位 36 个，公务员 2612 人，占全关总人数（共 2938 人）的 88.9。2006 年上海海关的征税额为 1287 亿元，比上年（下同）增 长 12.92%，占全国海关征税入库总额的 21.08%。全年共监管进出口货物总值 4287.5 亿美元，增长 22.3%；监管进出口集装箱 1585 万标准箱，增长 43.8%； 验放进出境人员行李物品 1693 万人次， 增长 12%； 监管进出境运输工具 15.9 万 架（艘）次，增长 11.9%。与巨大的执法工作量相比，上海海关执法人力资源十 分有限，全关总人数仅占全国海关人员总数的 6，近 5 年来的人员增幅也仅为 5.4 1 。 第二节 上海海关公务员考核的现状 一、考核的对象 1谢玉和. 2006 年上海海关执法状况调研报告r. 上海: 上海海关, 2006. 11 目前考核对象为上海海关各级建制单位和所有在编的工作人员， 不包括关内 交流的人员、离职学习和借调在外的人员、正在立案审查尚未结案的人员、本年 度因病、事假累计超过半年的人员。 二、考核的内容 上海海关的年度考核分为基层建设达标考核、对各直属单位领导班子的考 核、直属单位领导班子的考核、对领导干部的考核和一般公务员考核五类。本文 主要对第四类领导干部考核和第五类基层执法公务员考核进行分析和研究。 上海海关对领导干部的考核，从德、能、勤、绩、廉五个方面进行全面考核， 重点考核工作实绩。 全面考核领导干部政策理论水平、 大局观念和垂直领导意识、 组织协调能力、业务工作能力、处理复杂问题能力、履行岗位职责、工作绩效和 廉洁自律等方面的情况。对党员领导干部要考核其党员作用发挥的情况。对各单 位主要负责人还要考核其驾驭全局工作的能力及识人用人的水平。 对一般公务员的考核，根据上述考核内容，结合各业务现场的实际，由各隶 属海关自行明确对所属人员的考核内容和要求。 三、考核的标准 目前上海海关对公务员的考核全部采取定性的考核方法， 结合量表评价法和 评语法进行等级评定，各考核等级具体标准如下： 优秀： 正确贯彻执行党和国家的路线、 方针、政策， 模范遵守各项规章制度， 熟悉业务，工作勤奋，有改革创新精神，在德、能、勤、绩、廉等方面都表现出 色，圆满地完成了各项工作任务，成绩显著。 称职（合格） ：正确贯彻执行党和国家的路线、方针、政策，自觉遵守各项 规章制度，熟悉或比较熟悉业务，工作积极，在德、能、勤、绩、廉等方面都达 到任职的要求，很好或者比较好地完成了工作任务。 基本称职（基本合格） ：政治素质和业务能力一般，工作作风方面存在明显 不足，工作积极性、主动性不够，完成工作的质量和效率不高，或在工作中有某 些失误，在德、能、勤、绩、廉等方面勉强达到任职的要求，勉强完成工作任务。 不称职（不合格） ：政治、业务素质较差，达不到现任职务的要求，或在某 12 一方面存在突出问题，不能按要求完成工作任务，或在工作中造成严重失误。 四、考核的方法 考核采取下考一级、按级负责的方法进行。即科长考科员，处长考科长，关 长考处长的方式进行。考核要求以客观、公正为出发点，要求全面、准确地反映 各单位及领导班子整体建设状况及领导干部的德才表现、工作实绩。在全面考核 的基础上，对领导干部实行重点考核，重点考核对象由关考核领导小组和关考核 组确定。 五、考核的基本程序 每季度进行季度考核，通过由同级和上级填写被考核人季度考核量表（见表 3-1）确定季度考核得分，由上级领导确定考核等次，分为优秀、称职一等、称 职二等、称职三等、基本称职和不称职六个等次。 年度考核先由被考核公务员拟写年度总结， 填写年度考核登记表 （见表 3-2） 。 再由上一级领导评定考核等次，填写格式语句统一的评语。经考核小组审核后， 确定考核等次，分为优秀、称职、基本称职、和不称职四个等次。 表 3-1 上海海关工作人员季度考核量表 内 容 得 分 组织管 理能力 （领导 职务） 业务能 力（非 领导职 务） 工 号 姓 名 职 务 思想 品德 010 分 完 成 任务 010 分 工作 质量 010 分 010 分 廉洁 自律 010 分 服务 态度 010 分 劳动 纪律 010 分 工作 态度 010 分 仪表 着装 010 分 出 勤 率 010 分 总 分 合 计 备 注 说明：1、各单位应参照上海海关季度考核测评标准对被考核人员进行测评打分。 2、表中“内容”中“组织管理能力”的测评对象为科长、副科长； “业务能力”的测评对象为非领导职务的干部。 制表人： 主管领导： 年 月 日 13 表 3-2 年度考核登记表 （ 2006 年度）年度） 工号： 姓姓 名名 性性 别别 出出 生生 年年 月月 政治面目政治面目 文化程度文化程度 参加工作时间参加工作时间 单位及职务单位及职务 任任 职职 时时 间间 岗位或分管工作岗位或分管工作 个人年度总结个人年度总结 填写说明： 1、请将本人述职报告摘要填写在本表内，字数在 600800 字之间，不要另附页。 2、本表用 16k 纸张正反面打印。填写时，可书写或打印，但不得改变本表尺寸，并 务必填写工号。 3、书写时可使用蓝、黑钢笔或水笔，不得使用圆珠笔；如打印，请用方正仿宋字体。 主管领导评鉴考核意见：主管领导评鉴考核意见： 拟定 2006 年度考核等次为：优秀优秀（称职、基本称职、不称职称职、基本称职、不称职） 主考人签字：主考人签字： 年年 月月 日日 考核委员会审核考核等级：考核委员会审核考核等级： 2006 年度考核等次为：优秀优秀（称职、基本称职、不称职称职、基本称职、不称职） （盖章）（盖章） 年年 月月 日日 被考核人意见：被考核人意见： 签签 名：名： 年年 月月 日日 复核意见：复核意见： 年年 月月 日日 14 第三节 上海海关公务员考核中存在的主要问题 一、考核流于形式，考核结果失真失效 年度全员考核是一个回顾反思、总结提高的过程。一些基层海关科室对此项 工作认识不足，把它等同于过去的年终评先进，似乎年度考核就是为了评选出 10%15%的优秀等次人员，有的还搞优秀等次轮流坐庄，对其余 90%左右的 人员不论能力强弱、水平高低、干多干少，均为称职。干部在考核一般关员的时 候过多的讲求和谐和均衡。由于缺乏可以使用的评估工具，不能客观的对关员进 行综合评估， 特别是对工作实绩的评估， 只能凭印象靠感觉， 造成考核结果失真。 对于身处繁忙工作一线的关员来说，辛苦工作一年，所付出的劳动成果没有得到 认真的评价，在思想上对考核不再重视，造成恶性循环。 由于考核主体仅为主管领导和同级同事，面对各种名目众多，形式效仿，内 容雷同的民主测评表格，采取“拷贝不走样”的方式简单了事，考核存在敷衍的 心理，不动脑子的落笔，要么都很高，要么都很低。个人的述职报告年年只是稍 做修改，套话连篇，空洞无物。主管领导的评鉴意见有统一版本，公式化对被考 核人起不到勉励、提醒的作用。由于目前的考核工作流于形式，考核的激励作用 难以达到。 二、考核标准笼统，考核指标缺乏针对性 公务员的年度考核，实质上就是按照用人标准，对公务员做出客观、准确、 公正的衡量和评价。 没有较为准确、 明晰的量才标准， 就难以对公务员做出客观、 准确、公正的衡量。公务员考核的内容包括“德、能、勤、绩、廉”，其内涵丰富、 涉及面广。由于目前上海海关隶属单位众多，关员的就职岗位和工作性质也多种 多样。不同的单位、不同的职务、不同的工作性质、不同的岗位，既有共性的考 核要求，也应该有不同的考核具体内容和考核重点。现在上海海关采取的考核量 表和指标不分类别全部统一，不少单位没有明确的岗位职责和年度工作任务目 标，在德、能、勤、绩、廉考核标准上的规定较笼统，没有相应标尺来衡量，同 15 一职位不同岗位之间、同类岗位之间都缺乏可比性。在具体考核实施时，不分机 关、基层，不分领导干部和一般干部，不分综合管理干部和业务干部，都是一个 标准、一个要求、一种模式、一种方法，一起考核，考核指标缺乏针对性和有效 性。 三、缺乏沟通机制，影响考核目标的实现 绩效考核应是一个双向互动、持续交流的过程，是用来帮助组织达到远景目 标的有力手段，在整个绩效管理过程中，沟通应该是贯穿始终的。考核者与被考 核者持续不断的双向沟通是一个单位（组织）绩效考核得以顺利进行的保障，也 是科学绩效管理的灵魂所在。绩效考核的沟通能够起到增强共识、凝聚人心、促 进沟通和能力提高作用。从上海海关目前公务员考核现状来看，关员与上级领导 之间很少有沟通交流，缺乏沟通与反馈机制。考核的整个过程中，考核结果不予 正式公布，不与被考核者沟通交流考核结果和向被考核者提出改进和发展意见 等，被考核者对最后的考核评价不清楚，所以无从据此确定自己今后完善和发展 的方向。由于缺乏对自身本年度工作的客观认识，很难在下一年的工作中予以改 进和突破。组织目标的实现无法通过考核这一手段来推动实现。 四、考核中潜在指标的存在，制约考核的公正性 考核中存在潜在指标。由于年度考核结果直接与一些奖励挂钩，如优秀党员、 优秀团员、青年广为能手，同时和职务晋升有着千丝万缕的关系。因此年度考核 中不得不把这些列为奖励、 评优、 领导干部后备人员等作为考核的潜在因素考虑， 大大的影响了考核的实际效果。海关考核的时间一般是在季末和年末，保证的是 结果的评价，而疏忽了过程中要通过评价的内容来调整工作的各项指标。事后考 核引起了人们注意里的转移，仅仅把完成任务，取得成绩，得到奖励，作为自己 成功的目标，其实绩效考核真正目的在提高个人能力，在形成组织良好考核模式 的基础上完成任务。 末位调整作为上海海关人事制度三项改革之一，实行已有五年了。在这五年 中固然取得了一定的成效，但在实际操作中也暴露了不少的弊端，如造成组织内 部的不团结、评选标准的衡量、帮教培训的不到位等等，都使“末位调整”处于 不搞不行，搞又不彻底，不能充分贯彻 “末位调整”政策制定意图的尴尬境地。 16 第三章 上海海关公务员绩效评估体系的构建 为了改善现有上海海关考核机制中存在的诸多不足， 结合海关总署提出的将 “绩效评估”理念引入海关基层建设的工作思路，本章主要提出了构建适用于基 层海关执法公务员的绩效评估体系的框架，并在实际工作中进行了试点和优化， 为上海海关公务员绩效评估体系的构建提供了可靠的参考依据， 具有一定的实用 性。 第一节 构建海关公务员绩效评估体系的迫切性 一、符合建立现代海关制度的要求 加入世贸组织后，我国更深层次地融入经济全球化潮流，与世界经济接轨、 同步发展的步伐加快，同时全球贸易便利化风行，企业对海关便利通关的呼声日 渐高涨，对海关工作提出了更高要求。海关总署制定的20042010 年现代海 关制度第二步发展战略规划为我们明确了建设现代海关的前进步伐, 在我们前 进的过程中, 在各项改革措施提出的同时是离不开海关基层建设的革新。牟新生 署长在 2003 年全国海关关长会议上就已经提出： 海关管理的现代化就是“海关行 政管理规范、统一、协调、高效，管理方法和手段科学先进”，其核心就是管理 的规范化和科学化。 可以说， 没有基层海关管理的现代化， 就没有海关的现代化。 在海关基层建设中探索构建符合人力资源管理和业务工作需要的新型绩效评估 体系正是顺应时代变革和海关发展的潮流， 向基层海关管理现代化迈出的坚实一 步。 二、顺应世界海关管理制度的发展趋势 当前更加广泛地应用绩效评估等较为先进的管理方法已成为世界海关发展 17 的潮流，从国内外管理经验来看，甚至可以说建立起科学的绩效评估机制就可抓 住提高管理效能的“牛鼻子” 。目前海关系统在基层建设和风险管理等业务领域 都在逐步建立和完善绩效管理机制，例如厦门海关在完善基层建设考核的同时， 并建立起五型机关考核制，收效明显。因此随着现代海关制度建设的稳步推进， 迫切要求海关必须加快更新观念的步伐， 在内部管理中建立起较为科学和完善的 绩效管理制，增强抓落实的驱动力和约束力。 三、有利于解决现代海关制度第二步发展战略中的突出问题 海关总署在纲要中就以明确提出： “按照履行工作职能要求，在定职、 定责、定员的基础上，科学、合理设定各岗位的工作量化指标，并定期进行绩效 评估，及时发现纠正存在的问题。 ” 纲要所提到的“绩效评估”是绩效管理理 论中的概念，可见纲要已经表明了海关领导层已经充分认识到了利用先进的 管理理论来提高工作效率的重要性，借此来克服海关旧有行政模式中的固有毛 病，如执法的随意性和不统一、工作目标的不明确性、工作中更多地依靠经验解 决问题、职责交叉、工作效率低下等问题。可见探索构建绩效评估体系是解决现 代海关制度第二步发展战略中突出问题的有效方法，也是实现科学化、高效化管 理的有效途径。 第二节 上海海关公务员绩效评估体系的设计目的与原则 一、绩效评估体系的设计目的 在对基层海关公务员进行绩效评估， 是根据海关总署和直属海关制定的工作 总目标，通过基层海关成员之间的沟通来确定适合自身情况的绩效目标，通过基 层领导者与关员的绩效面谈来增强基层海关的凝聚力和创造力。 实施绩效评估可 以来提高和改进基层海关的执法水平，帮助关员正确认识自身存在的不足，使他 们通过培训、自学、学习先进典型等手段实现自身更大的价值。根据绩效评估结 果而实施绩效激励来保证基层海关的不断发展，以适应现代海关发展的需要。 18 二、绩效评估体系的设计原则 上海海关公务员绩效评估体系的设计原则为： 1、 以基层科室为单位。根据上海海关今年提出的突出科室建设这一年度管 理工作的重点，将以科为单位制定绩效评估标准。 2、 工作实绩定量化。根据公务员法有关公务员考核的要求，将以业务 工作任务的完成情况为绩效评估的主要内容，采取定量分析的方法制定评估指 标，突出对工作实绩的评估。 3、 结合岗位设置全方位评估。实行对关员综合表现的全方位评估，评估主 体全面，评估将以不同的公务员类别、职务和岗位进行。 第三节 上海海关公务员绩效评估体系中的评估对象与评估主体 一、绩效评估对象的确定 海关公务员绩效评估所涉及的对象， 是指上海海关各级建制单位内工勤人员 以外的在编人员，分为两类人员：一类是担任领导职务的管理人员，指担任副科 长以上职务的；另一类是担任非领导职务的一般关员，指调研员、助理调研员、 主任科员、副主任科员、科员、办事员。不同的评估对象，评估的内容、方法、 程序也不相同。因此，确定绩效评估对象并进行分类是实施绩效评估体系设计的 基本工作。 二、绩效评估主体的选择 评估主体是指执行评估任务的人员或机构。 传统的评估主体主要有被评估者 上级或评估领导小组。 为了进一步加强对海关公务员的准军事化管理，达到外树形象、内强素质的 管理目的，采用 360 度绩效评估模式，从被评估者上级、同级、下级、自我、服 务对象等各个层次、 各个角度全面评估工作人员。 其中， 领导干部由上级、 同级、 下级、自我、服务对象等 5 类评估主体实施评估，一般关员由上级、同级、自我、 19 服务对象等 4 类评估主体实施评估。 （一）上级：指被评估者的直接主管。由上一级主管领导进行评估，如由科 长评估副科长。他们直接领导被评估者，对被评估者的绩效要求和绩效表现较为 熟悉，是传统的评估主体。 （二）同级：指与被评估者位于同一管理层次的同事。中层领导的同级指本 部门其他中层领导；一般关员的同级，指同一部门的其他工作人员。他们处于同 一管理层次，相互有较多的合作与了解，能掌握被评估者在其主管视野以外的真 实绩效表现。 （三）下级：领导干部的下级是指其所在部门的下属工作人员，他们对被评 估者的绩效表现有直接的了解。 （四）自我：指被评估者个人。由被评估者自我评价工作绩效，可以增加其 对评估的主动性和认同感，减少对评估的抵触情绪。 （五）行