（公共管理专业论文）试论我国政府治理模式的改革——由经济建设型政府向公共服务型政府的转变.pdf

摘要 摘要 随着改革不断深入，转变政府职能，深化公共行政体制改革，促使政府 治理模式从经济建设型向公共服务型转变，建设公共服务型政府是当前我国 政府职能转变的基本目标，是市场经济改革进程的必然选择，也是当前我国 经济与社会协调发展的迫切要求。建设公共服务型政府，完善政府公共服务 职能，是深化我国政治体制改革，全面落实科学发展观，实现经济社会全面 协调与可持续发展的需要。当前我们要在继续转变政府经济管理职能的同 时，加快推进政府公共服务职能的转变，提高政府为公众服务的水平。已经 达成的共识是：政府改革既连接经济体制改革，又连接社会体制改革和政治 体制改革，处于改革的中心环节。因此，政府从经济建设型向公共服务型的 转变将是我国进一步改革的中心和重点。 公共服务型政府，应该是满足社会公共需求，提供充足优质公共产品与 公共服务的现代政府；是在公民本位理念指导下，在整个社会民主秩序框架 下，按照公民意愿组建起来的，以为人民服务为宗旨并承担服务责任的政府。 本文概述了建设公共服务政府的重要意义；分析了当前我国政府公共服 务的现状，指出建设公共服务型政府是改革的迫切需求；阐述了建设公共服 务型政府与深化地方政府公共行政体制改革的基本途径是：从经济建设型政 府向公共服务型政府转变。并就我国地方政府如何进一步强化社会管理和公 共服务职能，提出了若干对策及建议。 关键词：治理；经济建设型：公共服务型；治理模式改革 l l a b s t r a c t a b s t r a c t a l o n gw i t ht h er e f o r mi nc h i n au n c e a s i n g l yt 1 1 0 呻，t r a n s f o r m i n gg o v e r n m e n t a l f u n c t i o n ，d e e p e n i n gp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n r e f o r m ，t r a n s f o r m i n gt h eg o v e r n m e n t a l a d m i n i s w a f i o nm o d ef r o mt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n tt ot h ep u b l i cs e r v i c et r a n s f o r m a t i o n ， a n dc o n s t r u c t i n gt h ep u b l i cs e r v i c e g o v e m m e u ti st h eb a s i cg o a lo ft r a n s f o r m i n g g o v e r n m e n t a lf u n c t i o n ，t h ei n e v i t a b l yc h o i c eo ft h em a r k e te c o n o m yr e f o r m ，a l s ot h eu r g e n t n e e dw i t ht h ee x ) o n o m ya n ds o c i a lc o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n t c o n s t r u c t i n gt h ep u b l i cs e r v i c e g o v e r n m e n ta n dp e r f e c t i n gg o v e r n m e n tp u b l i cs e r v i c ef u n c t i o ni st h en e e dt od e e p e np o l i t i c a l r e f o r m ，t oc a r r yo u tt h es c i e n c ed e v e l o p m e n tv i e w c o m p r e h e n s i v e l y ，t or e a l i z e t h ee c o n o m i c s o c i e t yc o m p r e h e n s i v e ,c o o r d i n a t e da n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t c u r r e n t l yw em u s ts p e e d u pt h et r a n s f o r m a t i o nw i t hg o v e r n m e n t a lp u b l i cs e r v i c ef u n c t i o na n de i h a r l c et h el e v e lt h a t t h eg o v e r n m e n ts e l v e sf o rt h ep u b l i c t h em u t u a lr e c o g n i t i o ni st h a tt h eg o v e r n m e n tr e f o r m s c o n n e c t st h ee c o n o m i cr e s t r u c t u r i n g ，b o t ht h es o c i e t yo r g a n i z a t i o n a lr e f o r ma n dt h ep o l i t i c a l r e f o r m ，a n di st h ec e n t e rl i n k t h e r e f o r e ，t r a n s f o r mf i o mt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n tt ot h e p u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n tw i l lb et h ec e n t e ra n dt h ek e y o fo u rf u r t h e rr e f o r m s t h ep u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n ts h o u l db et h em o d e mg o v e r n m e n tt h a tm e e t st h e s o c i a lp u b l i cn e e d ，p r o v i d e st h es u f f i c i e n ta n dh i 【曲q u a l i t yp u b l i cp r o d u c ta n dt h e p u b l i cs e r v i c e ；i ti st h eg o v e r n m e n tw h i c hs e t su pa c c o r d i n gt ot h ec i t i z e nw i s h ， t h o u g h tt h ep e o p l es e r v ef o r t h eo b j e c t i v ea n du n d e r t a k e ss e r v i c er e s p o n s i b i l i t yu n d e r t h ei n s t r u c t i o nw i t hc i t i z e ns m n d a r di d e a ，u n d e rt h ee n t i r ef r a m eo fs o c i a lo r d e r t h i sa r t i c l eh a so u t l i n e dt h ev i t a ls i g n i f i c a n c et oc o n s t r u c tp u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n t ； i th a sa n a l y z e dt h ep r e s e n ts i t u a t i o no f g o v e r n m e n t a lp u b l i cs e r v i c ei nc h i n aa n d h a sp o i n t e d o u ti ti st h eu r g e n td e m a n do fr e f o r m ；i th a se l a b o r a t e dt h ee s s e n t i a lw a yt oc o n s t r u c tt h e p u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n ta n dt od e e p e nt h el o c a lp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nr e f o r mi st o t r a n s f o r mf r o mt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n tg o v e r n m e n tt ot h ep u b l i cs e r v i c eg o v e m m e n l a n dt h i sa r t i c l eh a sp r o p o s e dc e r t a i nc o u n t e r m e a s u r e sa n dt h em e a s u r ea b o u th o wt of u r t h e r s t r e n g t h e nt h es o c i a la d m i n i s t r a t i o na n dt h ep u b l i cs e r v i c ef u n c t i o no nt h el o c a lg o v e r n m e n t k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i o n ；e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ；p u b l i cs e r v i c e ；a d m i n i s t r a t i o n m o d er e f o i - i n i i i 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得直昌太堂或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手写) ：奄。、欢 签字日期：力芦g 年彭月口日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直昌太堂有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅 和借阅。本人授权南昌丕堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时 授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据 库，并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名( 手写) 争珞 签字日期：矽冒年屹月口日 导师签名( 手写) ：a j 枯霸 签字日期：m 8 年够月，日 第1 章引言 第1 章引言 1 1 研究的目的、意义及国内外研究现状 1 1 1 研究目的与意义 改革开放近3 0 年以来，在以经济建设为中心的思想指导下，我国各级政府 都将主要精力集中于经济建设和经济发展，并在一定程度上充当了经济建设的 主体。历史地看，这是一个重大进步，推动了我国经济的快速增长。但是，经 过近3 0 年的市场化改革，企业已经成为经济发展的主体，市场在资源配置中基 础性作用的格局已初步形成。在这种情况下，政府继续充当经济建设的主体力 量已经越来越不适应经济发展的需要。具体地看，各级政府的盲目投资和重复 建设造成大量的经济矛盾和经济问题，尤其积累和加剧了我国的金融风险；政 府主导经济造成了为追求政绩而无限制地低成本扩张，也造成了土地和资本价 格的严重扭曲；政府主导的经济，事实上是一种粗放型经济增长方式。它严重 浪费资源，破坏环境，使经济效益总体低下；政府经营城市、招商引资，导致 权利寻租盛行、市场信用缺失，严重影响了公平、守信的市场环境的形成；政 府单纯地追求gdp 增长，严重忽视社会发展，造成经济社会发展严重失衡， 由此积累的社会矛盾和社会风险已经对经济增长构成严重挑战。政府直接掌握 土地等大量经济资源和部分干预微观经济活动的权力，使腐败问题不仅难以得 到解决，而且使集团性、机制性腐败在一定程度上得以扩大。中国( 海南) 改革 发展研究院研究员迟福林说，“由此可以得出这样一个基本判断：当前经济生活 和经济运行中的突出矛盾和问题，大都与政府主导的经济增长方式和运行机制 相联系，政府主导的经济增长方式弊多利少，已经到了难以为继的程度。妙我 国现阶段已进入完善市场经济体制的关键时期，实现经济增长方式由政府主导 向市场主导转变的时机和条件，从总体上说已基本成熟。过去我国的经济建设 型政府，从政府职能上说，比照计划经济体制下的“全能大政府已经是一个 ( d 2 0 0 4 年1 1 月2 2 日，海口，中国改革国际论坛主题：“政府转型与中国经济社会协调发展”，会议综 述报告 1 第1 章引言 进步。但从改革的要求说，这只能是一个过渡。 经济建设型政府有两个严重的误区：一是政府作为经济发展的主体力量， 起主导作用：二是把本应由政府提供的某些公共产品公共卫生、教育等， 推向市场、推向社会。这就造成很多不好的后果。比如，政府代替企业进行投 资决策，使得企业难以成为真正的投资主体；再比如，我国已进行了1 0 多年的 社会保障制度改革，并把它列为市场经济体制的支柱之一，但在实践中却长期 被当作企业改革的“配套措施 ，结果使得一些下岗失业人员的基本生活无法 保障。这说明，政府转型既是市场经济发展的客观要求，又是社会发展和社会 利益矛盾对政府改革提出的重大课题。所以为适应改革发展的新形势，我们必 须加快由经济建设型政府向公共服务型政府的转变。 为适应社会主义市场经济发展的需要，我国政府在2 0 世纪9 0 年代也进行 了两次比较大的行政体制改革，并取得了很大成效。但是，随着我国已经加入 世贸组织的形势和改革开放进一步深入发展，要想简单地通过政府结构和规模 的变革来达到转变政府职能的目的，已经远远不能适应建立有效政府以参与国 际竞争的要求。我国政府必须在决策、管理和运作等内在因素上有一个质的提 高。因此，深化公共行政体制改革，是中国政府改革的当务之急。中国共产党 第十六届中央委员会第六次全体会议公报提出的，构建社会主义和谐社会的 九大目标之一就是“基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大 提高 。建设公共服务型政府，应该成为我国下一步改革的重点和中心工作。由 传统行政管理向现代公共管理的转变，是当今世界各国行政体制改革的一项基 本内容。公共管理的核心和本质就是提供公共服务，这一思路已经被越来越多 的国家所接受。我国正处于体制转轨、加快开放和经济结构大调整的时期，由 行政管理到公共管理的演化，大力加强政府社会管理和公共服务职能建设，努 力把各级政府建设成为服务型政府就显得尤为必要。 当前我国处于社会转型时期，这是构建地方政府公共行政体制的历史背景。 就是说，中国社会正经历从温饱型到全面实现小康，进而走向现代化的过程。 历史经验表明，这是一个关键时期，基本特点是“黄金发展期”与“矛盾凸显 期”高度重合。对于一个经济起飞的国家，在这个时期，往往是产业结构快速 转型、社会利益格局剧烈变化、政治体制不断应对新的挑战的时期，是既充满 摘引自：迟福林：危机后应加快向公共服务型政府转变详见 h t t l ：l ：f i n a n c e s i n a o d m c n g 2 0 0 3 0 6 1 0 1 0 3 2 3 5 0 6 4 2 s h t m l 2 第1 章引言 新的机遇、又面临着各种社会风险的时期。回顾改革开放近3 0 年的历程，我们 看到社会主义经济体制改革与行政体制改革的一体性，每一项新的经济改革方 案的出台与实施，都必然要求有相应的行政改革举措予以配合，因此，中国政 府的行政行为也将经历一个传统规范正逐步被打破、废除，到新规范逐步确立、 建设的过程。当社会状态处于相对稳定的时期，各方面的约束力较强，整体意 义上的政府行为就呈现出比较规范的状态。而当社会处于大变革的转型时期， 政府和机构中的各个层面以及个人都受到变革的影响和压力，加之各种机会和 利益的诱惑，因而表现出在行政行为的具体活动中的非规范性。而政府行政行 为的不规范是不适应当前中国社会改革形式的要求的。而当社会处于转型时期， 首先，是社会秩序、社会关系网发生变化，传统社会的整合要素和整合模式失 去作用。在这个变迁的过程中，传统的价值观、道德观发生变化，有些方面甚 至扭曲，造成诸多的社会问题。加剧了社会解构、社会分化、社会分层的对立 及矛盾，使社会整合的成本加大。在此过程中，政府如何有效施政，以促使新 的社会整合模式的建立，保障社会的正常发展。其次，是转型时期体制性障碍 的凸现。社会良性运行和协调发展、政治的进步、经济的发展，都需要行政体 制有相应的改革作为保障机制，以确保社会的稳定和经济的发展。针对大变革 时期的发展趋势，中国政府必须重新认识和改革传统体制的政府治理模式，充 分发挥三元社会结构共同治理模式的互补优势，在中国渐进改革的演进发展中 构建出一种新型的、有中国实践特色的政府治理模式，即实现从经济建设型政 府向公共服务型政府的转变。因此，转型期地方政府公共行政体制的构建成为 当前一个重要课题。 迟福林研究员曾经在经济日报撰文提出：“政府职能向公共服务型转变，当 前需要解决的重要问题是当前最是观念转变。第一，不能把“以经济建设为中 心”等同于经济建设型政府。第二，不能把政府的宏观调控等同于政府主导经 济发展。第三，不能只重视经济建设的投入回报，忽视社会事业投入的巨大经 济、社会效益。政府应当把自己在经济领域的资源力量转到以义务教育、社会 保障、就业、公共卫生等公共产品和公共服务方面。就是说，只有树立以人为 本、全面发展的发展观、改革观，才能自觉地推进公共服务型政府建设。 长期以来，人们常常把“政府行政 等同于“公共行政 ，其实，公共行 政在价值取向、涵盖范围、具体手段及追求目标等诸方面都与政府行政有很大 的不同。在公共行政的框架里，行政行为的根本目标在于公共利益；行政决策 3 第1 章引言 的效能在于公开透明；行政执法的宗旨在于公正公平：行政成本的消费在于公 共财力；行政运行的效率在于公民和社会组织的共同参与；行政体制的架构、 行政机构的设置和行政职能的配置在于公共服务。因此，公共行政理论与实践 对地方政府提出以下要求：一是从注重程序和过程的传统公共行政，向更注重 产出和责任的公共行政转变。主张更清楚地设置公共组织的目标，更加关心政 府部门直接提供服务的效率，更系统地使用绩效指标衡量行政组织的成果。二 是使公共行政组织与人力资源管理更加灵活，用分权的管理取代高度集权的等 级组织结构。三是主张借用私营部门的管理理论、管理模式、管理原则、管理 方法和技术来“重塑政府 。四是地方政府的职能是“服务 而不是“掌舵 。 构建地方政府公共行政体制的目标是：建立“行为规范，运转协调，公开透明， 廉洁高效 的地方公共行政体制。党的十六届四中全会对深化行政体制改革、 强化政府公共服务职能、建设服务型政府提出了新的要求。建设公共服务型政 府是加强党的执政能力建设的重要任务，对于落实科学发展观、实现经济的长 期稳定可持续发展具有重要的意义。当前，建设公共服务型政府具有重要性和 迫切性。建设公共服务型政府是提高我们党的执政能力、完善社会主义市场经 济体制、深化行政体制改革的必然要求。行政体制改革的进步能推进其它方面 的改革，而其滞后则会对各方面改革造成体制性障碍。当前经济社会发展中产 生的很多问题，其根源在于行政体制改革滞后。正如十六届五中全会所指出的， 行政体制改革已经成为国家全面深化改革和提高开放水平的关键，已经成为全 面落实科学发展观最重要的体制保障。这也是本论文写作的目的和意义。 1 1 2 国内研究现状综述 1 1 2 1 研究视觉综述 对地方政府公共行政体制改革的研究，目前就笔者所收集的资料看，主要 有以下的研究视觉：有从政府公共服务职能的缺失与补救研究的；有论当前我 国依法行政存在的问题与推进思路的；有论行政领导者的基本素质及其培养途 径的：有谈政治体制改革与公务员制度的建设的；有论我国行政公开制度的不 足及其完善对策的：有探讨行政执法存在的问题原因及对策的；有论公共政策 中的公民参与问题的；有论建设公共服务型政府的观念障碍及矫正问题的；有 论行政责任在公共服务型政府中的实现；论公共行政人员评价机制的价值选择 4 第1 章引言 问题的；还有从中国行政改革的公共服务市场化方向，从公共行政主体社会化 角度研究的；也有探讨“新公共管理 运动与我国行政管理改革关系：论我国 公共行政价值的问题，论公共选择理论对我国政府改革的启示等等方面的研究。 1 1 2 2 研究内容综述 2 0 0 6 年8 月，中国行政管理学会和广东省行政管理学会在广东佛山联合召 开了“落实科学发展观推进行政管理体制改革 研讨会。中央国家机关有关方 面领导同志，国内行政管理学界著名专家、学者，地方党政部门的实际工作者， 科研院所从事行政管理研究的理论工作者参加了会议。本次研讨会集中探讨了 四大专题：1 、行政管理体制改革和政府治理创新，2 、政府决策科学化和依法 行政，3 、政府和社会主义新农村建设，4 、政务公开、电子政务和绩效评估。 与会人员经过深入讨论，分析了当前我国行政管理运行中的一些重大理论和实 践问题，探讨了推进行政管理体制改革的方向和路径，并对政府行政管理如何 更好地贯彻落实科学发展观提出了对策和建议。会议对当前我国行政管理体制 改革提出了如下观点： 第一，用科学发展观指导行政管理体制改革。现代公共管理必须坚持以人 。为本。注意全面发展，强调协调发展，保证可持续发展。回顾和分析我国的行 政管理体制改革历程：一是始终没有制定一个行政体制改革的总体规划，理论 研究尚不足，改革目标不清晰。二是由于改革总体目标不清晰，转变政府职能 思路比较模糊，缺少科学发展的思想理念，只注重随着市场经济的发展进行经 济管理部门的改革，而忽略了社会管理部门和公共服务部门的改革，转变职能 没有新突破，群众需要的公共物品和公共服务供给不足。三是高度重视了行政 体制改革的重要性。政府管理和行政体制改革必须成为进一步改革的突破口。 第二，关于政府职能转变和行政管理体制改革。行政管理体制改革的核心 问题仍然是政府职能转变。经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基 本职能是行政管理改革的方向。将政府职能转变到公共服务上是政府职能转变 的根本。而政府职能转变的几个思路是：一是政企分开、政资分开，完善政府 宏观经济调控与市场执法监管的职能，为市场主体与市场环境服务。二是政社 分开，强化政府社会管理职能，规范发展社会组织，完善社会管理体系。三是 政事分开，转变公共服务部门的职能，构建公共服务组织，完善公共服务体系。 政府集中力量行使纯公共产品的供给职能，组织好准公共产品的多元化供给， 5 第1 章引言 退出竞争性产品的经营活动和直接干预，构建公共服务组织，加强公共设施建 设，为群众提供公共产品和服务。 第三，行政体制改革中的机制创新。一是建立政府决策科学化民主化机制。 专家咨询、社会听证和公示制度，对提高政府决策科学化民主化的创新作用给 予肯定。同时对推动公共政策科学化、民主化、法制化，提出了一些建议：如 拓宽利益表达渠道；完善信息公开制度；创新民主参与方式；推动公共政策民 主参与的经常化等。二是建立有力的政策执行机制。必须实行行政执行的公开 化、程序化、法制化，建立和完善行政执行机制，提高行政的执行力和行政效 率。三是完善协调机制。四是建立健全危机管理和应急机制。五是形成高效有 力的行政监督机制。把监督权与决定权和任免权的行使结合起来。整合行政监 督力量，各监督机构之间建立起经常有序的相互协作制度。 第四、行政体制改革中的管理创新问题。对绩效评估、电子政务、降低行 政成本等目前行政管理中重要的方法和手段进行了分析。对如何建立一套科学 的绩效评估体系，提出了一些建议。这次会议也是对当前我国行政管理体制改 革问题研究的一个较为全面的小结。 此外，还有学者从公共政策的视觉对中国政府行政一变革与发展的图式进 行了研究。对现时代中国行政所面临的挑战与危机进行了分析。其中指出了全 能政府与行政权力的危机主要是：“全能的政府对整个国家的经济和社会生活实 现高度的控制。这种以行政权力为中心的管理体制直接导致：政府体制的官僚 化倾向；寻租与政治腐败等问题的产生。这种体制在现实中表现为一系列制度 上的冲突。 人民网北京2 0 0 6 年6 月8 日报道了“第三届中美公共管理国际学术研讨 会”的讨论内容。该系列研讨会是中美两国公共管理学界合作举办的历史上规 模较大、层次较高的学术研讨会，在国内外公共管理领域受到广泛关注。该次 会议上，国内外与会专家学者围绕着“构建公共服务型政府 的主题，针对目 前国际国内的形势以及热点问题，对服务型政府的理论基础、服务型政府的政 策选择、服务型政府的绩效评价及公共服务型政府与公民参与等四项分论题展 开讨论。 会议讨论的主要观点有：张成福：( 中国人民大学公共管理学院副院长、教 授) 对“公共行政与公共利益 关系进行了研究。张教授认为，“我们在思考公 共利益的时候，有十个问题我们必须回答。第一公共行政是否尊重人性的尊严? 6 第1 章引言 第二、公共行政是否保障了公民的权利? 第三、公共行政是否保护了多数人的 利益? 第四、公共行政是否贯彻了弱势优先的原则? 第五、公共行政是否超越 了特殊的利益集团的利益? 第六、公共行政是否超越了行政部门自身的利益? 第七、公共行政是否超越地方的利益? 第八、公共行政是否超越了短期利益? 第九、公共行政是否尊重科学与理性? 第十、公共行政的过程是否具有更大的 开放性? 我认为对这些问题的回答，可能在很大程度上与我们的公共利益的维 护有关系。 蓝志勇：( 亚利桑那州立大学公共政策学院教授) 就“公共服务中的公共利 益问题及其对中国改革方向的启示 问题进行了分析。“对于公共服务在中国这 个环境中是特别值得重视的一个议题。中国在1 9 4 9 年做了好几个大的举动， 图改变中国的现象，但是不太成功。现在中国在城市化、信息化、全球化过程 中锁定这个方向是非常好的，关键看它如何和国际理论接轨的。温家宝总理提 出公共服务改革，包括制度服务结构的变化。制度变化、功能变化和管理经济 的变化，所以说它的服务导向，是其中一个概念。中国服务型的政府改革是意 味着更大的政府，还是更小的政府，还是什么都不是，这实际上是中国特色的 一个讨论。 ；。张再生( 天津大学公共管理学院教授) ：就“服务型政府建设中的伦理困境 与对策研究”问题进行了发言。分析了“在建设服务型政府过程中，发现六个 方面需要转变。第一个方面是行政理念即“官念的问题。很重要的心态是官 员心态，他认为自己是父母官。第二个是政府包揽一切，我们政府是无限职能 的行政架构。第三个方面的问题是替民决策，为民办事，内部操作等行政运作 的机制。第四个方面是对上负责，被动执行，缺乏创新，也需要转变。第五个 方面就是“重管理轻服务 的机关文化。第六个方面是权大于法、情重于理， 也都是常见的。 于军：( 海淀区副区长、海淀科技园区管理委员会的副主任) 论述了服务型 政府从理论到实践的过程。从服务型政府的基本含义；服务型政府的施政理念： 海淀区建设服务型政府的实际行动等方面进行了介绍。 1 1 2 3 研究观点综述 2 0 0 6 年0 3 月0 1 日来自通海网的一份资料，对“公共服务型政府的研究 进行了综述。其主要观点摘要如下： 7 第1 章引言 建设公共服务型政府是我国市场化改革进程的必然选择，当前中国经济改革 的重点是政府改革。必须搞好职能分离和转变，把政府职能集中到宏观调控、 市场监管、社会管理和公共服务上来。 所谓公共服务型政府，就是以民为本，为人民服务，让政府成为真正意义上 的人民的公仆。它必须是一个无私的政府，一个没有私人利益的政府，一个最 小化的政府，二个民主的政府。 公共服务型政府必须透明、公平、公正、廉洁、高效。 公共服务型政府的主要职能包括制度供给服务、良好的公共政策服务、提供 公共产品和公共服务。 建设公共服务型政府的主要任务是把为社会提供公共产品和服务作为各级政 府的核心职能，改革完善投融资型财政体制，加快建立公共服务型的财政体制， 公开政务、公开政情，实现法治政府，合理确定中央与地方的关系，加快政府 治理结构创新，大力发展民间组织，并通过转变政府职能，解决好“越位”、 “错位 、“缺位”问题。 从我国国情出发，要建立符合本国、本区域特点的公共服务模式，探索与社 会主义市场经济体制相适应的公共服务体系。2 0 0 3 年的新一届政府成立以来， 我国政府改革的思路逐渐明晰。党的十六大第一次把政府职能归结为四项内容： 经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。专家们一致认为，真正使政府改 革进程发生实质性改变的是2 0 0 3 年的非典事件，它使中央和各级领导深刻地认 识到，推动经济发展，绝不能以忽略社会发展、牺牲人民群众的利益为代价。 8 第2 章公共服务型政府构建模式研究 第2 章公共服务型政府构建模式研究 2 1 政府与公共行政的涵义 2 1 1 政府的涵义 本文讨论的是公共服务型政府，在给公共服务型政府定义之前，必须先给“政 府下个定义。关于政府的定义，还没有一个统一的说法，对“政府 有三种理解： 第一、广义的政府概念。即政府是国家权力机关的总称，包括立法机关、行政机关 和司法机关，这种理解将政府等同于国家的一切公共机关。第二、中义的政府概念。 即政府包括行政机关，以及依法成立的各种享有行政权力的独立机构。第三、狭义 的政府概念。专指一个国家的中央和地方的行政机关。我国宪法中的“人民政府 是指各级行政机关，即狭义的政府。现行的政府多指中义的政府概念。 2 1 2 公共行政的涵义 j 2 1 2 1 什么是公共行政? 长期以来，人们常常把“政府行政”等同于“公共行政”，其实，公共行政与政 府行政并不是同一个概念。任何一个社会都存在着大量的社会公共事务管理活动，这 些活动从宏观到微观，都涉及到社会公众的切身利益。在社会事务中，政府确实是各 类公共活动的核心主体，但谁都无法否认，除了政府之外，还有许多其他公共组织参 与其中。经济增长与社会发展都需要公共行政，但这绝不可能由政府对社会公共事务 的管理全盘包办。对政府管理活动的研究并不能代替对整个社会公共事务管理活动的 研究。公共行政与政府行政的关系是一般与特殊的关系。政府行政是公共行政的主角， 但社会公共事务的管理，还需要若干配角，它们的关系既不能颠倒，也不能代替。 对公共行政的界定学术界尚未成定论。但在不同文字表述后蕴涵着基本相同的 含义：首先，公共行政区别于私人行政的首要特征在于公共行政的主体是公共部门， 而不是私人组织；并且政府是公共行政最主要的主体。其次，公共行政作为一种管 理行为，其管理对象是公共事务，处理的是涉及社会公共利益的问题。第三，公共 9 第2 章公共服务型政府构建模式研究 行政过程中必然涉及到公共权力的行使，这一公共权力主要以执行权力的形式出 现。第四，公共行政是一种具有科学性的管理活动，必须考虑成本效益等问题。 借助以上观点，笔者在本课题中给“公共行政”的定义为：国家行政组织或其 他公共组织，依据宪法、法律与有关规范的规定，行使公共权力对国家社会公共事 务的管理活动。或者说，公共行政是指政府处理公共事务、提供公共服务的管理活 动。公共行政与非政府组织行政和私人行政是有区别的。 公共行政的内涵主要包括以下七个方面：公共权力；公共需要与公共利益；社会 资源；公共服务与公共产品；公共事务；公共责任；公平、公正、公开与公民参与。 2 1 2 2 公共行政的主体与客体 公共行政主体是指公共管理活动中享有管理权利和承担管理义务的公共组织 ( 首指政府) 。在现代社会中，公共管理的主体既包括政府部门，也包括其他从事 社会公共事务管理的非政府公共组织。 公共行政的客体是指社会公共事务。 社会公共事务所涉及的范围和内容及其宽泛。从范围上来讲，包括了国家事务、 共同事务、地方事务和公民事务。国家事务是指全国性统一的行政事务；共同事务 是指涉及区域较广，涉及利益集团较多、跨行政区域、需要多方面协调的事务；地 方事务是指地方性行政事务；公民事务是指涉及公民个人权利的事务。从内容上来 讲，包括了公共问题、公共项目、公共资源、公共行为等。公共问题是指属于公共 管理机构职责范围内、与其公共目的相符合的社会问题，诸如文化、教育、福利、 市政、公共卫生、交通、能源、住宅、生活方式等；公共项目是指依据公共政策而 采取的一系列行为及其过程，诸如各种公共服务工程，是公共管理中最直接的对象； 公共资源主要包括：公共设施、公共物品和产品；公共信息资源；公共人力资源； 自然资源；公有企业等；公共行为包括公共管理行为和公众行为。 2 1 2 3 公共行政的责任 在市场经济条件下的公共行政的主要责任是生产和提供公共产品。因而要建立 科学、全面、公平的政府公共产品体系。 政府的公共产品体系构成可从公共产品类别来划分。政府公共产品体系由如下 齐明山公共行政学导论( 第二版) 北京：中央广播电视大学出版社，2 0 0 7 2 3 2 4 l o 第2 章公共服务型政府构建模式研究 几方面构成：( 1 ) 经济类公共产品；( 2 ) 政治类公共产品；( 3 ) 社会类公共产品； ( 4 ) 科技、教育与文化类公共产品。 2 1 3 公共行政的范围和原则 2 1 3 1 公共行政的范围 公共行政的范围是指对公共领域的管理。公共领域包括基本公共产品领域和混 合公共产品领域。 私人领域不属于公共行政的范围。私人领域有两种：市场机制发挥作用的领域； 社会自治机制发挥作用的领域。政府不能干预市场和社会自治管理。政府权威是对 市场机制解决不了的问题的政府调节。 所谓地方政府公共行政体制，即地方政府执行地方公共意志，行使地方公共权 力，制定地方公共政策，管理地方公共事务，生产地方公共物品，提供地方公共服 务，维护地方公共秩序，满足地方公共需求的地方行政组织体系和管理制度。 2 1 3 2 公共行政的原则 公共行政是法治原则、服务原则、效率原则三者的统一。 二 ( 1 ) 法治原则。政府组织必须依法设立，在法律规定的范围内活动，所行使 的权力不能超出法律授权的范围；行政机关有一定的存在期限，超过法律所规定的 期限，该政府组织就要被取消；行政行为必须依法和依照相关的行政程序进行，否 则就是违法。行政机关及其工作人员具有做出行政决定的自由裁量权，但自由裁量 权的行使有一个制约，那就是不能超过法律的界限和规定。 ( 2 ) 服务原则。政府是公共的政府，政府公务员是人民的公仆。政府活动就 是要满足社会公共需要，全面地提供优质公共产品，为公民做好各项服务。 ( 3 ) 效率原则。公共行政讲求经济、效能与质量三者的统一。所谓经济，就 是用较少的人力、财力与资源取得优质的公共服务。所谓效能，就是行政活动要追 求社会效率的最大化，做到行政活动的公平和公正。所谓质量就是行政活动要做到 方便人民群众，办事程序简便公开，让人民满意。公共行政关系到社会公共需要的 满足程度，关系到一个国家的经济社会进步、国力强弱和民族兴衰。因此，掌握公 共行政规律对做好行政工作十分重要。 第2 章公共服务型政府构建模式研究 2 2 政府的主要职能 政府职能是政府机关依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担 的职责和所具有的功能。它反映着国家公共行政管理的基本内容和活动方向，是公 共行政管理活动的依据和前提。也是深化公共行政体制改革和推进政府管理模式创 新的关键。政府职能不是一成不变的，它随着经济、政治、文化等条件的变化而调 整和转变，以适应社会发展的需要。党的十六大第一次把政府职能归结为四项内容： 经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。 2 2 1 经济调节职能 政府加强经济调节职能，主要是克服市场缺陷的政府干预，主动运用法律、经 济、行政等多种手段，积极调控经济活动。具体讲，要发挥好三种职能： 一是战略引导职能。经济全球化和我国加入w t o 以后，随着与世界各国经济交 往的增多，社会生产、生活将日益外向化，要将各地、各市场主体追求的个体目标 统- n 社会主义现代化建设的总体目标上来，就离不开政府的战略引导。政府要围 绕国民经济总量平衡和社会经济整体素质的提高，制定和实施以中长期发展战略为 主的指导性计划体系，引导社会经济的发展方向；政府要依靠产业政策，引导和调 控产业发展方向，形成合理的产业结构，推动经济社会协调、健康发展。 二是平衡协调职能。一方面，要以人为本，全面、协调、可持续地发展。坚持 科学的发展观，通过适时调整，防止经济大起大落。另一方面，针对我国地域辽阔、 人口众多、地区间发展不平衡的实际，采取财政转移支付等政策，支持帮助落后地 区经济发展，逐步缩小区域差距。依靠收入分配和税收政策调节国民收入分配，在 保证效率的前提下兼顾公平，防止个人收入差距过分悬殊，保持社会稳定。 三是保护职能。政府要在与w t o 规则相适应的前提下，积极争取公平合理的国 际竞争环境，制定保护幼稚产业的有效政策。通过政策引导，帮助企业规避市场风 险，努力使本国利益在激烈的市场竞争中实现最大化。还要加大对生产者、消费者 的保护，按照国际惯例对农业给予扶持，保护知识产权，查处假冒伪劣，维护市场 秩序，保护公平竞争等等。 1 2 第2 章公共服务型政府构建模式研究 2 2 2 市场监管职能 在社会主义市场经济体制下，社会资源的配置将主要通过市场价格机制的导向 作用来实现。但由于垄断现象难以避免等多种外部效应的存在，市场价格机制有可 能不能正确反映成本和收益，而出现市场信号不准或失真的市场失灵情况。企业可 能因市场失灵产生的错误导向而使经营投资失误；市场供给者或需求者也可能为了 自己的利益而破坏契约关系和市场规则，造成市场秩序混乱。因此，政府必须制定 各种法规和市场规则，规制一切市场主体与市场行为，维护市场契约关系和市场秩 序，努力创造良好的市场环境。 2 2 3 社会管理职能 社会管理职能主要有四项建立法制基础；投资于公共基础设施；保护社会 弱势群体；保护和优化环境。政府社会管理功能的有效发挥是坚持全面、协调和可 持续发展的科学发展观的基本前提。 ( 1 ) 在依法治国，建设社会主义法治国家的过程中，建立法律和制度基础， 无疑是政府的最基本的职责之一。法制化的公共政策和公共制度供给永远是第一位 的问题；这是除立法机关和授权的政府组织外，任何社会组织所无法提供的纯公共 产品。 ( 2 ) 投资于公共基础设施建设，是优化环境的重要方面，也是服务型政府的 基本责任。如道路交通、水电枢纽、排污防洪、垃圾处理、公园与城市美化等公共 基础设施的建设，都是需要政府来投资的。虽然这些设施的消费在一定条件下可能 会因部分的排他性而使私人组织也有投资的冲动，从而也可以部分地实现投资主体 的多元化，但不能完全依赖于社会和私人的投资则是肯定的；即使由非政府组织投 资，也必须由政府负责规划和界定产权。 ( 3 ) 以为人民服务为宗旨的我国服务型政府，应当将保护社会弱势群体和对 穷人提供帮助视之为自己的神圣义务。坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋， 为处于社会最底层的普通百姓排忧解难办实事。特别是在社会主义初级阶段和市场 经济发育尚不成熟的社会转型期，关注社会弱势群体的生活状态，保护弱势者和贫 困者的基本权利不受剥夺和侵害，通过公共政策倾向、司法援助、社会救济、财政 转移支付、社会保障制度以及扶贫开发等多项措施，为社会弱势群体和贫困阶层提 供多方面的帮助和救援，从而保持政治稳定和社会公正，实现共同富裕和全面协调 1 3 第2 章公共服务型政府构建模式研究 发展，是服务型政府义不容辞的一项天职。 ( 4 ) 社会全面进步的一个重要标志是人的生活环境的不断改善。因此，政府 一项重要社会管理职能就是保护环境并不断地优化环境。保护环境包括保护自然生 态环境不被破坏和保护社会生态环境不致受损两个方面。保护并改善自然生态环 境，保持自然资源的合理开发和利用，是实现国家可持续发展的基本保证。保护并 改善社会生态环境，协调各种社会资源的合理配置和有效开发利用，不断优化包括 政治生态、经济生态、文化生态在内的各种社会生态环境，是社会全面进步的重要 环节，也是实现全面建设小康社会目标对中国政府提出的治理要求。 2 2 4 公共服务职能 由于公共产品投资成本大，建设投资周期长，企业及社会投资者一般不愿参与， 依靠市场调节很难达到供给与需求的平衡，需要政府通过财政、金融、产业政策等 政府行为和公共政策，支持或补贴公共项目建设，尤其是对以全社会公共利益为目 的的项目，政府应全面参与或直接经营。对以盈利为目的的公共项目，政府应在定 价、市场准入等方面适当予以干预和监督，为社会提供更好的公共服务。 上述四项政府职能中，公共服务职能的有效发挥是最为重要的。作为公共产品 的提供者，政府责无旁贷，特别是公共服务型的政府。 党为人民服务的途径就是执政为民，政府作为党领导下的国家行政机关，其行 政管理水平的高低，对人民服务能力的高低，直接决定着党的执政能力的高低，决 定着党的宗旨的实现程度。因此，建设服务型政府是加强党的执政能力，实现党的 宗旨的重要举措；是公共行政改革和发展的世界性潮流；体现了社会主义国家政府 价值观的基本要义；是社会主义民主政治发展的迫切要求；是新时期深化行政管理 体制改革的重要取向。完善政府社会管理与公共服务职能，是深化我国政治体制改 革，推进服务型政府的一项重要任务，也是全面落实科学发展观，实现经济社会全 面、协调、可持续发展的需要。 本选题结合当前构建社会主义和谐社会的时代要求，对我国政府治理模式的改 革的取向，提出了由