（公共管理专业论文）对当前我国房地产调控政策的研究.pdf

贵州人学2 0 0 8 屈硕i ：r o f 究生论文 摘要 近年我国房地产开发投资持续高速增长、房地产价格不断攀升、房地产信贷规模迅速膨 胀的发展趋势，引起政府和社会各界越来越关注房地产业的持续健康发展问题，关注房地产 市场的不j 下常发展可能对国民经济持续稳定发展以及人民和谐生活带来的负面影响。通过对 当前我国房地产调控政策内容的研究，结合“有限理性”和“三圈理论 来分析政策施行中 出现的问题，得出结论：房地产调控是必要和有效的，而且要进一步系统地完善配套政策， 加大落实政策的力度。 文章通过对政策本身和施行中问题的研究，提出几点建议：首先应进一步科学化、系统 化地制定政策，确保政策的精准性和连贯性：其次要建立有效的社会住房保障制度，即大力完 善现有的经济适用住房和廉租房政策；再其次，要正视我国房地产正常的市场需求，增强信 息透明度，正确引导市场健康发展；最后，必须增强政府的责任意识，强化对政府的监督力度， 保证政策能够真j 下落到实处。 关键词：房地产，调控政策，研究，调控，执行，完善 贵州人学2 0 0 8 届硕i 珥d l 生论文 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，c h i n a si n v e s t m e n ti nr e a le s t a t ed e v e l o p m e n tm a i n t a i n e dr a p i dg r o w t h ，r i s i n g r e a le s t a t ep r i c e s ，r e a le s t a t ec r e d i ts c a l eo ft h ed e v e l o p m e n tt r e n do fr a p i de x p a n s i o n ，f r o mt h e g o v e r n m e n ta n dt h ec o m m u n i t yi n c r e a s i n g l yc o n c e r n e da b o u tt h es u s t a i n e d a n dh e a l t h y d e v e l o p m e n to fr e a le s t a t ei s s u e s ，c o n c e r n st h er e a le s t a t em a r k e ti sn o tn o r m a lt h ed e v e l o p m e n t o f t h en a t i o n a le c o n o m ym a yb es u s t a i n e da n ds t a b l ed e v e l o p m e n to fah a r m o n i o u sl i f ea n dt h ep e o p l e o ft h en e g a t i v ei m p a c t b a s e do nt h ec u r r e n tc o n t e n to fc h i n a sr e a le s t a t er e g u l a t o r yp o l i c yr e s e a r c h ， w i t h ”l i m i t e dr a t i o n a l ”a n d ”t h r e ec i r c l e st h e o r y ”t oa n a l y z ep o l i c yi s s u e sa r i s i n gf r o mt h e i m p l e m e n t a t i o n ，c o n c l u d e d ：r e a le s t a t er e g u l a t i o na n dc o n t r o li sn e c e s s a r ya n de f f e c t i v e ，b u ta l s ot o f u r t h e rs y s t e m a t i ci m p r o v et h es u p p o r t i n gp o l i c i e sa n di n t e n s i f yt h ei m p l e m e n t a t i o no fp o l i c y t h r o u g ht h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ep o l i c yi t s e l fa n di nt h er e s e a r c h ，m a k ea f e w s u g g e s t i o n s ： f i r s to fa l ls h o u l db ef u r t h e rs c i e n t i f i c , s y s t e m a t i cp o l i c yt oe n s u r et h a tt h ep o l i c yo fp r e c i s i o na n d c o n s i s t e n c y ；s e c o n d ，w em u s te s t a b l i s ha ne f f e c t i v es o c i a lh o u s i n g s e c u d t ys y s t e m ，t h a ti st o i m p r o v et h ee x i s t i n ge c o n o m i ca n dl o w c o s th o u s i n g u n i t st h ep o l i c yf o l l o w e db y ，i ti sn e c e s s a r yt o l o o ks q u a r e l ya tc h i n a sr e a le s t a t en o r m a lm a r k e td e m a n d ，i n c r e a s e dt r a n s p a r e n c yo fi n f o r m a t i o n ， a n dc o r r e c t l yg u i d et h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to ft h em a r k e t ；f i n a l l y ，t h eg o v e r n m e n tm u s t s t r e n g t h e nt h e i rs e n s eo fr e s p o n s i b i l i t y ，s t r e n g t h e nt h eg o v e r n m e n t ss u p e r v i s i o n ，e n s u r et h a t p o l i c i e sc a nt r u l yi m p l e m e n t k e y w o r d s ：r e a le s t a t e ，r e g u l a t o r yp o l i c y ，r e s e a r c h , r e g u l a t i o n ，e n f o r c e m e n t ，i m p r o v e i l 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。 对本文的研究曾做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确 方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：立垒立蠡 日 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解贵州大学有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权贵州大学可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 彳呆密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：之生遵导师签名：论文作者签名：￥芝立型导师签名：e l 期：! ! q 堡生旦 贵州人学2 0 0 8 屙顾f ：研究生论文 第一章绪论 从2 0 0 0 年以来，我国房地业作为一个新兴的产业先是在沿海城市后又在内地城市迅猛发 展。从目前的形势来看，它己成为我国国民经济发展的一个重要的支柱产业。同时，房地产 业的健康、可持续发展与民生密切相关，在今后相当长的一个时期内，国家须对房地产业的 发展采取j 下确引导、适当调控的方针，因此，对房地产业进行调控，将是国家的一个长期任 务。特别至关重要的是国家要从全局和长远利益出发，确立房地产市场调控目标以及实现这 些目标的各项措施。为此，很有必要对当前我国房地产调控政策进行研究，然后针对已经出 现的或者可能出现的问题，提出相应的建议。 1 1 选题背景 1 9 9 8 年，国务院发布了被看作“住房制度改革纲领性文件的关于进一步深化城镇住 房制度改革加快住房建设的通知( 国发 1 9 9 8 2 3 号，下简称2 3 号文) 。2 3 号文提出了住 房分配货币化的改革目标，要求在全社会范围内停止实物分房，在全国范围内建立新的住宅 供应体系，包括高收入者购买和租住商品房、向中低收入供应经济适用房、向最低收入者提 供廉租住房这三个层次。中国房地产业随之崛起，而近年来以住宅建设为主的我国房地产业 迅猛发展，在抵消亚洲金融危机影响、推动国民经济增长方面起到了积极的作用，房地产业 已经成为我国国民经济的支柱产业之一。 然而，近年我国房地产开发投资持续高速增长、房地产价格不断攀升、房地产信贷规模 迅速膨胀的发展趋势，引起政府和社会各界越来越关注房地产业的持续健康发展问题，关注 房地产市场的不正常发展可能对国民经济持续稳定发展带来的负面影响。据国家发展改革委、 国家统计局调查显示： 2 0 0 5 年4 季度，全国7 0 个城市房屋销售价格同比上涨6 5 ，其中新建商品住房销售价 格同比上涨7 5 ，二手住房销售价格同比上涨5 8 。 2 0 0 6 年4 季度，全国7 0 个大中城市房屋销售价格上涨5 3 ，其中新建商品住房销售价 格同比上涨6 2 ，二手住房销售价格同比上涨4 9 。 2 0 0 7 年4 季度，全国7 0 个大中城市房屋销售价格上涨1 0 2 ，其中新建商品住房销售价 格同比上涨1 1 4 ，二手住房销售价格同比上涨9 8 。 国家发改蚕州站 “ 学2 0 0 8 “i ：1 0 f ，洼论r 2 0 0 4 2 0 0 7 年4 季度仝幽7 0 个城市房屋销售价格涨幅比较 ( 以2 0 0 4 年1 季度房价为基数1 ) 房价持续走高，飞涨的趋势未得到遏制。近年来，“新、旧国八条”、“国六条”、o 关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见、国家关于解决城市低收入家庭住房困难若 干意见等调控政摊相继出台，表明中央政府加大了房地产市场的调控，强力调控房价增幅 过快的趋势。如何全面正确理解政府对房地产市场的调控，如何理性判断中国当前的房地产 市场，如何促进中国房地产的健康发展与良性运行。是社会各界普遍关注的热点问题，也是 本文拟研究的问题。 1 2 国内外调控政策研究现状 2 0 0 3 年是我国房地产调控政策额出的一年我国政府从土地市场入手，出台了约4 0 项 全国性的芙于房地产市场的政策法规，其中的蕾线是关。f - 进一步加强房地产信贷业务管理 的通知( 银发( 2 0 0 3 ) 1 2 1 号下简称“1 2 1 弓文”) 和国务院关于促进房地产市场持续健 康发展的通知( 围发 2 0 0 3 1 8 号下简称“1 8 号文”) 。而“1 8q - 丈”趣是对“1 2 1 弓文 的补允及深化指出了调控房地产市场“总的指导思息”。自2 0 0 3 年以后，政府义相继出台 ? “n 43 ，】2 6 闭* 院“0 口k * 十宴替一t 噼价讲的j n 冉# ”日 拳”2 0 0 5 年5n “0 h 转趣耻邮等l 舴蛋关f 做好l r 脐* 料r 作的心m 心2 破株为“新1 日 * ” 。0 6 m5n 冈务院常弗会摊稳定席地p n r 场的 条措施称。阳 奈。 2 附符 贵州人学2 0 0 8 扁硕i ：研究生论义 了以稳定住宅价格为中心的“国八条”，以及后来以调整住房结构和稳定住房价格的“国六条” 及其实施细则、经济适用住房及廉租房相关政策等，业界对房地产调控政策的研究也同益深 入。 1 2 1 国外研究现状 ( 1 ) 信息不对称导致投机和转移风险。艾伦和盖尔( a 1 l e na n dg a l e 2 0 0 0 ) 通过一系列 模型说明，银行等金融中介的代理问题如何导致地产泡沫的存在。他们认为，资产价格的投 机泡沫是由银行信贷部门的代理关系引起的。投资者将银行信贷投资于风险资产，由于信息 不对称，他们可以通过违约将借入的资金投资于更高回报的项目上( 风险高) ，这种风险转移 迫使投资者提高资产价格，从而产生资产价格泡沫。 ( 2 ) 银根紧缩政策很有必要。摩根士丹利的全球首席经济师史蒂芬罗奇在出席2 0 0 5 年 3 月1 7 同于北京举办的新闻发布会认为圆，中国政府近期的一些调控政策对促进中国房地产 市场和中国经济的健康、持续发展很有必要。罗奇同时预测说，中国政府还会采取更多紧缩 货币的措施，这也是他为中国房产泡沫开出的“药方。 ( 3 ) 预售制是房价上涨的首因。美国马里兰大学城市研究与规划系丁成同教授认为预售 制是房价上涨之首因。 丁成同教授说：解释中国城市房屋价格持续上升有三大学派。第一派 是土地供给学派，认为政府供地少导致房屋供给不足，进而导致房价上升。第二派是需求学 派，认为城市化和经济发展带来了住房需求，因而房屋价格上升。第三派是我的学派，预售 制是罪魁祸首，是中国许多城市房屋价格持续上升最主要的原因。他认为中国城市房屋价格不 断上升是丌发商的融资动力与广大购房者预期两者之间互动的结果，房屋价格问题需要从这 两个方面入手才能得到根本性的解决。 ， ( 4 ) w o n g ( 1 9 9 8 ) 以泰国房地产泡沫为背景发展了一个动态模型，展示了在经济过热，国 际资本大量涌入的情况下，地产商对市场过度乐观的预期以及人们预期间的相互作用所产生 的“羊群效应”在地产泡沫产生和膨胀过程中的作用和机制。 1 2 2 国内研究现状 ( 1 ) 我国经济适用住房制度尚不完善，政府角色缺位，能力不足。清华大学房地产研究 e a l l e na n dd g a l e ( 2 0 仪) ) b u b b l ea n dc r i s i se c o n o m i cj o u r n a l ，11 0 ，2 3 6 - 2 5 5 ：中1 日绐济时撒2 0 0 5 3 2 2 ：人民l i 搬；灯外版2 0 0 7 1 2 4 。w o n gk a r - j i n ( 1 9 9 8 ) h o n s i n gm a r k e tb h b b l e sa n dc u r r e n c yc r i s i s ：t h ec a s eo f t h a i l a n d ，t h ei n t e r n a t i o n a lc o n f e n e n c eo nt h e a s i a nc r i s i s t h ee c o n o m i c sf r o n t ，h e l di ns e a t t l e ，d e c e n b e r2 9 - 3 0 3 赏州人学2 0 0 8 桶坝i ：研c 生论义 所的刘洪玉认为， 经济适用房的重要作用首先在于其构成了完整的、相互衔接的住房供应体 系中的重要一环。第一，基于“有恒产者有恒心的理念，许多国家政府鼓励居民拥有自己 的住房，以提高居民个人的生活满意度、心理健康和身体健康水平，提高社会的稳定性和社 会参与度，给年轻人提供积极向上、促进其健康成长的社会环境。而中低收入家庭是否具有 购买可支付产权住宅的机会，是提高住房自住比率的关键。第二，居民住房支付能力是从低 到高连续分布的，要让其实现从租住廉租房到购买商品住房的飞越几乎是不可能的。第三， 经济适用房类型的可支付产权住房供给，是政府调控住房市场的一个重要切入点和“抓手， 通过增加或减少可支付产权住宅的供给，就可以有效干预商品住房市场价格。当日订经济适用 房领域存在的各种问题，不是制度本质问题，而是经济适用房定位模糊、政策透明度低、行 政管理能力不足、政府和丌发商责任分配失当等制度不完善的问题。 当然，需要完善的不仅仅是经济适用房制度，还包括中央和地方政府公共住房支出预算 制度、公共住房金融制度、土地供应制度和税收制度等等。解决住房问题是政府的责任，建 设管理、房地产、发展改革、土地、财政、金融、税收等部门，都应该在落实政府住房政策 目标中，积极扮演相应的角色，做到目标一致、相互配合。 ( 2 ) 当前我国房地产市场调控逐渐加强，思路和方向j 下确。中国房地产及住宅研究会副 会长兼秘书长张元瑞认为当前调控政策如关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见( 国 办发( 2 0 0 6 ) 3 7 号，下简称国发3 7 号文) 还是遵循了“深入指导，区别对待”的方针，是 符合国际上的一贯做法的。他认为现在的房地产市场存在需求结构和供应结构错位的现象， 而文件当中的有关新审批的9 0 平方米以下住房占开发量7 0 以上的规定就可以很好的解决这 一问题。他认为7 0 的比例是和当前需求结构中的低阶层相对应的。同时，他还指出有关5 年内转让住房将被全额征收营业税以及提高住房按揭贷款首付款比例的条款都是针对投资型 购房所提出的，可以有效的抑制居民的投资性需求。张元瑞认为总的来说，这一次的国发3 7 号文还是比较有针对性地对房地产市场中存在的问题提出了一个解决的办法，总体思路还是 正确的。 ( 3 ) 新出台的房地产调控政策及配套文件尚不完善，需进一步优化。中国社会科学院金 融研究所专家易宪容认为，国发3 7 号文中缺乏会融手段的强烈介入，有效的调控对策是提 高利率。低利率政策是导致房地产市场投资过热、房地产市场炒作严重而房价快速上涨的重 要原因。尽管政府调控能够使用的工具很多，但有的对市场影响不大，有的可能被地方政府 j 人i l i 罔卜资源幂l 防屋管理局政府门户m ，对我罔_ 前件房问题和住房价格问题的思考，2 0 0 7 - 6 - 8 搜房l 叫，连线专功，2 0 0 6 5 2 9 = 中证州，新政利t 训拄伟房供i 越结构，2 0 0 6 - 5 - 3 0 4 贵州人学2 0 0 8 届坝l ：硼f 冗生论文 抵制而效果弱化，只有通过加息来改变目前的低利率政策，才是调控的正确方向。 建设部政策研究中心主任陈淮也提醒，“利率是购房者要承担的最大j x l 险”。他建议，应 该建立风险规避制度为消费者提供保障。现在迫切需要建立的不是保护房地产开发商的政策 体系和制度体系，而是保护购房者的制度体系。现在将所有的j x l 险都加在了购房者的身上， 他们没有办法预料在未来二十年遇到的风险。 ( 4 ) 政府调控思路改变，“2 4 号文”重新界定了房地产市场中的政府边界。2 0 0 7 年8 月 1 3r 国务院颁布了国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见( 即国发( 2 0 0 7 ) 2 4 号，以下简称“2 4 号文”) ，2 0 0 7 年8 月2 0 只的中国房地产报针对“2 4 号文 发表评 论认为，与以往对房地产市场的全面干预相比，“2 4 号文”把干预范围自我限制在廉租房、 经济适用房等社会保障性住房之内，这意味着政府为自己今后的调控划了一道清晰的红线： 政府将把发展住房保障作为解决中低收入者住房困难的主要工具，而对于属于市场调控的商 品房则尽可能用市场的方式自我调节。j 下所谓“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”。这种自我抑 制的行政方式，不仅对房地产行业的调控具有划时代意义，甚至可以说是我们从计划经济时 代转型以来的重大进步之一。 1 3 研究的主要内容和方法 1 3 1 研究的主要内容 近年来我国房地产业的迅猛发展和令人关注的房价涨幅，中央政府一直都高度重视，并 适时出台了相关的调控政策，以加强调控来有序引导房产市场，打击囤积居奇、恶意炒作等 不法行为，本文拟通过业界专家和学者对这些调控政策的解读，分析当前调控政策的内容， 以及施行中出现的执行不力、监管不力、规避调控、信息垄断等问题，结合调控的效果，市 场的反映，来探讨调控政策的应完善之处，并通过对种种现象和问题根源的研究，试从调控 政策的制定、j 下确引导房地产市场、增强地方政府责任意识和强化地方政府监督力度等方面 来提出对我国房地产调控政策的建议，为促进我国房地产市场健康、有序地可持续发展提供 一些参考意见。 1 3 2 研究采用的方法 本文所作的研究是建立在大量文献阅读的雉础之上的，综合运j j 以下具体研究方法来发 现问题、提出问题、分析问题、解决问题： 5 贯州入学2 0 0 8 肺坝i ：研生论义 ( 1 ) 文献研究法：结合文献，总结专家的研究成果，对当前我国房地产调控政策的内容 和施行现状进行分析研究，并找出存在的问题。 ( 2 ) 理论研究法：主要采取理论研究的方法，对当前我国房地产调控政策的效果和得失 做一定的探讨。 ( 3 ) 系统分析法：综合运用系统分析中的定量和定性方法对相关政策本身的具体内容和 操作过程中出现的问题进行探讨，提出解决思路。 1 4 理论依据 本文拟利用赫伯特西蒙的“有限理性 和美国哈佛大学教授达奇李奥那多的“三圈 理论”，分析和研究当前我国房地产调控政策。 赫伯特西蒙的“有限理性理论是“考虑限制决策者信息处理能力的约束的理论”。他 认为，自然人都不是一个完全理性的人，而只是一个仅仅具有有限理性的人，只能作出满意 的或者是足够好的决策，而不能作出完全理性的决策。由于任何一种决策都面临三大困境： 信息不完全、不确定性以及模糊性，因而即使是专家，也即便是拥有了现代科学理论和先进 技术，也无法保证所有决策方案的绝对j 下确性。我们在政策制定中，常常就面临这样的处境， 同时制定出来的政策，也只能是“有限理性”的政策，必然需要牺牲某些层面，从而能够满 足相对另外层面的需求，在这些层面之间的平衡，就是一项政策成功与否的关键。 美国哈佛大学教授达奇李奥那多的“三圈理论 ，即“价值、能力和支持分析框 架”。这一理论认为，在制定一项公共政策时，首先，必须考虑该政策方案的目标能否体现 公共价值，是不是以公共利益作为政策方案的最重要诉求，即价值问题；其次，必须考虑政 策方案的实施与执行中的约束条件，即达到政策目标的人、，财、物条件是否具备，即能力问 题；再次，必须认真考虑政策方案所涉及的利益关系者的态度与意见，他们的价值取向与政 策目标的距离，即支持问题；最后，成功的决策和政策制定是决策者在这三方面寻求某种平 衡的结果。把能力、支持和价值各用一个圈表示，那么这三个圈重叠的部分是能力、支持和 价值都具备的最佳决策或实施区。总之，要想方设法使三者( 三圈) 尽可能相互交织， “三 圈”交织的面积越大，政策可实现的公共价值就越大。利用这个理论，我们可以比较清晰地 分析当自，j 房地产调控政策的价值取向、作用和支持度。 6 贵州人学2 0 0 8 届顾l j 研究生论义 第二章当前我国房地产调控政策基本内容及实施现状 2 1 当前我国房地产调控政策基本内容 2 0 0 6 年至2 0 0 8 年是近期房地产市场调控的关键时期，也是调控政策的力度最大的时期： 2 0 0 6 年5 月1 7r ，国务院总理温家宝主持召丌国务院常务会议，会上提出了促进房地 产业健康发展的六项措施( 即国六条) ，要求切实调整住房供应结构，进一步发挥税收、信贷、 土地政策的调节作用，科学确定房地产丌发土地供应规模，加强土地使用监管，制止囤积土 地行为等。 5 月2 9 同，国务院办公厅下发关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见( 九部委 十五条意见) ，对“国六条”进一步细化，要求保证中低价位、中小套型普通商品住房供应， 及加大对闲置土地的处置力度等。 7 月6 同，建设部颁发1 6 5 号文件关于落实新建住房结构比例要求的若干意见，其中 提出年度土地供应计划中己明确用于中低价位、中小套型普通商品住房用地和依法收回土地 使用权的居住用地，应当主要用于安排9 0 平方米以下的住房建设。 1 0 月2 0 日监察部、国土资源部联合下发关于开展查处土地违法违规案件专项行动的 通知，决定从即同起至2 0 0 6 年底，集中力量查处一批违反土地管理法律法规和政策规定的 案件，严肃惩处土地违法违规行为，遏制土地违法违规问题反弹的势头，改善土地管理和土 地执法环境，以促进国家调控措施的落实。 2 0 0 7 年3 月1 7 日央行宣布，3 月1 8 日起，同步上调金融机构人民币存贷款基准利率0 2 7 个百分点。金融机构一年期存款基准利率上调0 。2 7 个百分点，由现行的2 。5 2 提高到2 。7 9 ： 一年期贷款基准利率上调0 2 7 个百分点，由现行的6 1 2 提高到6 3 9 。 4 月6 同建设部、国土资源部、财政部、审计署、监察部、税务总局、国家发展改革委、 工商总局等部门，联合开展房地产市场秩序专项整治，发布房地产市场秩序专项整治工作 方案，强化房地产市场监管，对房地产开发企业依法进行审计和检查，依法打击房地产开发 建设、交易、中介等环节的违法违规行为。 5 月1 8 同央行决定，自5 月1 9r 起，上调金融机构人民币存贷款基准利率。金融机构 一年期存款利率上调0 2 7 个百分点，由现行的2 7 9 提高到3 0 6 ；一年期贷款基准利率亦 上调0 1 8 个百分点，由现行的6 3 9 提高到6 5 7 ；其他备档次存贷款基准利率也相应凋整， 个人住房公积会贷款利率一f ：调0 0 9 个百分点。 5 月2 3 同商务部、国家外汇管理局发布关于进二步加强、规范外商直接投资房地产业 7 贵州人学2 0 0 8 届颂f j 研，c 生论义 审批和监管的通知。通知强调，外商投资内地房地产项目必须通过审批。与此同时，未来所 有由地方部门审批的外资房地产公司必须上报商务部备案。 7 月2 0r 央行决定，自7 月2 1 同起金融机构一年期存款基准利率上调o 2 7 个百分点， 由3 0 6 提高到3 3 3 ；一年期贷款基准利率上调0 2 7 个百分点，由6 5 7 提高到6 8 4 。 8 月7 日国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见出台。这一意见 被业界称为“2 4 号文”，它标志着住宅调控思路的转变，其关键是要建立多层次住房保障体 系，加快住房分类供应体制的实施。首次明确提出把解决低收入家庭住房困难工作纳入公共 服务职能，指出要加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困 难的政策体系。 8 月2 1 日央行决定，自8 月2 2 同起上调金融机构人民币存贷款基准利率。金融机构一 年期存款基准利率上调0 2 7 个百分点，由现行的3 3 3 提高到3 6 0 9 6 ；一年期贷款基准利率 上调0 1 8 个百分点，由现行的6 8 4 提高到7 0 2 ；其他各档次存贷款基准利率也相应调整。 个人住房公积金贷款利率相应上调0 0 9 个百分点。 9 月2 7 同中国人民银行、银监会9 月2 7r 发布通知明确，对已利用贷款购买住房、又 申请购买第二套( 含) 以上住房的，贷款首付款比例不得低于4 0 。 9 月3 0r 国土资源部下发关于认真贯彻( 国务院关于解决城市低收入家庭住房困难若 干意见 进一步加强土地供应调控的通知，就进一步加大土地供应结构调整力度，保证用于 解决城市低收入家庭住房困难的住房用地作出了部署。其中要求，在编制土地供应计划时， 要“优先安排这一部分的用地。在制定年度土地供应计划时，要根据当地的发展规划以及 年度计划，明确城市低收入家庭住宅用地的供应规模、布局和供应时序等。廉租住房、经济 适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地，其年度供应总量不得低于住宅供应 总量的7 0 。依法报国务院和省级人民批准的城市建设用地中涉及的住宅用地，必须单独列 出，其中廉租住房等的建设用地也不得低于7 0 。 1 0 月3 l 同国家发改委联合商务部发布了外商投资产业指导目录( 2 0 0 7 年修订) ，其 中指出，我国将继续限制外商投资于高档宾馆、别墅、写字楼和国际会展中心的建设、经营， 外商投资土地成片丌发则必须与内资企业合资、合作，并新增对外商投资房地产二级市场交 易及房地产中介或经纪公司的限制。同时，将“普通住宅用地丌发建设”从鼓励投资类别中 删除。 1 1 月1 4f 1 财政部正式公布廉租住房保障资金管理办法，舰定廉租住房保障资金实行 专项管理、分账核算、专款专用，明确了廉租 、e 房保障资会米源的八大渠道，这螳渠道包括 公积会收益，以及市县财政预算安排用于廉租住房保障的资会等。该办法将从2 0 0 8 年1 8 贵州人学2 0 0 8 届硕i j 研究生论文 月l 同起丌始实施。 1 1 月2 7 同建设部、国家发改委、监察部、民政部、财政部、国土资源部、人民银行、 国家税务总局和国家统计局等九部门联合发稚了廉租住房保障办法。其中进一步明确了廉 租住房的保障对象为“城市低收入住房困难家庭”，即城市和县人民所在地的镇范围内，家 庭收入、住房状况等符合市、县人民规定条件的家庭。办法中提出，廉租住房保障方式实行 货f r i l l , 贴和实物配租相结合。廉租住房保障办法于1 2 月lr 起正式实施，2 0 0 4 年起实施 至今的城镇最低收入家庭廉租住房管理办法同时废止。 1 1 月3 0 同中国建设部、国家发展和改革委员会、监察部、财政部、国土资源部、中国 人民银行、国家税务总局等七部门同前联合发布经济适用住房管理办法。明确指出只有城 市低收入住房困难家庭可以购买经济适用房，并且只能拥有有限产权，转让时政府可以优先 回购，单套经济适用住房的建筑面积也被限定在6 0 平方米左右。 1 2 月1 1 同中国人民银行、中国银行业监督管理委员会近同联合下发了关于加强商业 性房地产信贷管理的补充通知，通知指出，如果已在银行贷款购买了首套住房，但是人均住 房面积低于当地平均水平，再次向银行申请住房贷款时，可按照首套自住房贷款政策执行。 明确了以家庭为单位认定借款人房贷次数，严格住房消费贷款管理。“二套房”之争尘埃落 定。 2 2 当前我国房地产调控政策实旌现状 当前我国的房地产调控政策及相应调控措施，其中一些在业界掀起了轩然大波，褒贬不 一，一些对住房投机者起到了极大的遏制作用，同时也加大了普通购房者的经济压力，但同 时我们也应该看到，政策实施中的问题也较多，政策具体要求还未得到真j 下落实，政策调控 效果目前尚不明显。 2 2 1 政策未真正落实 大部分调控政策，均在中央和地方政府的强力推进下按程序实施，但一些有争议的政策， 在地方，并未真正落实。最明显的，就是2 0 0 6 年的关于调整住房供应结构稳定住房价格的 意见( 下简称意见) ，该意见中最具争议性和强制力的“9 0 7 0 ”规定，由于最终被 建没部颁发1 6 5 号文件关于落实新建住房结构比例要求的若干意见诠释为“各城市( 包括 县城，下同) 年度( 从2 0 0 6 年6 月lf 1 起计算) 新审批、新丌工的商品住房总【面积中，套型 建筑画移：9 0 平方米以下住房( 含经济适用住房) 面积所占比重，必须达到7 0 以上。”( 以下 q 贵州人学2 0 0 8 届颂l ：研。c 生论文 简称此条为“9 0 7 0 政策) ，对小户型房屋的比例要求，从本来可能是极其严厉的每个项目 控制变为比较宽松的区域控制，减轻了对房地产商的压力，有沦为空谈的可能。 另外，自1 9 9 8 年的2 3 号文件颁布以来，根据其规定，地方政府应该大力发展经济适用 住房，并努力使其供给数量占住房总供应量的7 0 以上。近年来，国家在各项房产新政中也 三令五申地要求各地大力发展经济适用住房，但实际上，由于种种历史原因，大部分地方政 府就没有对经济适用住房建设真j 下下大力气去抓，没有真i f 地去落实这项基本的房改政策。 据资料显示，1 9 9 9 年全国经济适用住房竣工面积超过1 亿平方米，占同期商品住宅竣工 面积比例超过了5 0 。但到2 0 0 4 年，全国经济适用房完成投资所占比重大幅度下滑到4 6 ； 国家信息中心房地产信息处的研究报告表明，在1 9 9 7 年至2 0 0 4 年这7 年间，全国经济适用 房的投资额累计达3 8 5 2 8 5 亿元，只占同期房地产开发投资额的1 1 1 。 根据国家统计局的数据，2 0 0 5 年上半年全国经济适用房投资2 0 4 亿元，同比下降1 4 6 。2 0 0 6 年上半年全国经济适用房投资额为2 1 7 亿元，占同期房地产开发投资总额的2 8 ， 同比下降1 4 6 。2 0 0 7 年上半年全国济适用住房完成投资同比增长3 4 4 ，占同期房地产开 发投资总额的4 2 。圆 2 2 2 政策调控效果尚不明显 政策实施的效果，从最直观和最有实际意义的市场数据来看，不甚理想。我们以关于 调整住房供应结构稳定住房价格的意见发布后的2 0 0 6 年8 月、2 0 0 7 年8 月，以及2 0 0 7 年 3 月：2 0 0 8 年3 月分别作为参照点来比较： 。 2 0 0 6 年8 月，全国7 0 个大中城市房屋销售价格同比上涨5 5 ，涨幅比上月低0 2 个百 分点；环比上涨0 4 ，涨幅比上月低0 1 个百分点，其中新建商品住房销售价格同比上涨7 1 ， 经济适用房、普通住房和高档住房销售价格同比分别上涨4 1 、6 6 和8 3 ，二手住房销售 价格同比上涨4 5 。 ， 2 0 0 7 年8 月，全国7 0 个大中城市房屋销售价格同比上涨8 2 ，涨幅比上月高0 7 个百 分点；环比上涨1 4 ，涨幅比上月高o 2 个百分点，其中新建商品住房销售价格同比上涨9 0 ， 经济适用房、普通住房和高档住房销售价格同比分别上涨3 1 、9 3 和1 0 0 ，二手住房销 售价格同比上涨7 9 。 。南方f 川木伪l j 场化汴定无法保障民生n l + 檀2 0 0 8 3 5 2 因家统计局i 叫 1 0 2 0 0 5 年、2 0 0 6 年、2 0 0 7 年8 月各类住房同比销售价格示意图 1 2 5 1 2 1 1 5 1 1 1 0 5 j 1 li f | 0 9 5 j _ h _ 0 9 2 0 0 5 年8 月2 0 0 6 年8 月2 0 0 7 f 8 月 口房屋销售价格 11 0 5 51 1 4 2 新建商品房 11 0 7 1l _ 1 5 7 口经济适用住房 11 0 4 11 0 7 3 口普通商品房 11 0 6 61 1 6 5 高档住j 旁 11 0 8 31 1 9 l 口二手住房销售价格 11 0 4 51 1 2 8 l 口房屋销售价格新建商品房口经济适用住房 l 口昔通商品房_ 高档住房口二手住房销售价格 2 0 0 7 年3 月全国7 0 个大中城市房屋销售价格司比上涨59 ，涨幅比上月高0 6 个百 分点：环比上涨06 ，涨幅与上月持平，其中新建商品住房销售价格同比上涨60 ，经济适 用房、普通住房和高档住房销售价格同比分刖上涨l3 、62 和69 ，二手住房销售价格同 比上涨59 。 2 0 0 8 年3 月，全国7 0 个大中城前房屋销售价格同比上涨】07 ，涨幅比2 月低0 2 个百 分点；环比j 一涨03 ，涨幅比2h 尚01 个百分点。其中新建商品住房销售价格_ j 比1 涨 l l1 ，终济适用房、普通 f 房和高档 f 脐销售价格州比分刖e 涨47 、1 2 1 和1 29 ，= 于t t 房销售价格同比r 涨1l 1 。 贵州人学2 0 0 8 届$ ! i 口 究生论i 2 0 0 7 年3 月、2 0 0 8 年3 月各类住房同比销售价格示意图 l1 5 1 1 1 0 5 1 09 5 一_ 卜 o 9 2 0 0 7 年3 月2 0 0 8 年3 月 口房屋销售价格 1 1 1 0 7 新建商品房 11 1 1 4 口经济适用住房 11 0 4 7 口普通商品房 11 1 2 l 一高档住房 11 1 2 9 口二手住房销售价格 11 1 1 1 从以上数据可知，当前我国房地产调控政策实施现状不容乐观，是房地产市场的巨大惯 性，需要再观察一段时间昵，还是政策本身需要更多的改进和完善，又或实施中是否存在问 题，下面，我们从政策内容及政策实施探讨一些现象和问题。 贵州人学2 0 0 8 屈硕i ：t i ) f ，y , 生论文 第三章当前我国房地产调控政策实施中出现的问题及 产生问题的根源 3 1 当前我国房地产调控政策实施中出现的问题 当前我国房地产调控政策实施中，主要存在以下几方面的问题：地方政府执行不力、监 ，管不力、房丌企业规避调控、信息垄断。 3 1 1 地方政府执行不力 就当前房地产调控政策实施现状看，地方政府作为实施者，在政策实施过程中的负影响 远远大于政策本身，这也是调控政策经常面临的实际问题之一，仔细推敲起来，其实连政策 也明显带有为地方政府松绑的嫌疑：“9 0 7 0 政策是当前房地产调控政策中极其严格和刚性 的，该政策出台后，不管是房地产界、民间、评论界，分歧严重，有叫好、有诋毁，各地方 政府在执行此政策时，也存在诸多不同的反应： 在2 0 0 6 年6 月“9 0 7 0 政策出台之后，各级政府职能部门及开发商都在等待该政策具 体实施细则的出台，一个月后深圳在全国率先出台了实施细则，即每一个住宅项目要求做到 9 0 平方米以下户型占总量的7 0 以上，由于深圳的这一细则比建设部解释“9 0 7 0 ”政策是按 城市总量控制的要求要严格得多，丌发商又开始犹豫，希望深圳政府能改成按总量控制而非 针对每个项目。直到2 0 0 6 年9 月份，丌发商才从深圳政府方面获得明确信息，仍以单项目控 制。此后，开发商所有未通过报建的项目都必须依照“9 0 7 0 ”政策修改规划、设计。深圳在 此政策的执行上，无疑是非常坚决甚至可以说是超前的，但这也将深圳推向了风口浪尖，全 国其他城市没有一个跟风，基本上是遵循按总量控制的“9 0 7 0 ”政策，下面是北京和上海的 统计数据： 2 0 0 6 年6 月“9 0 7 0 政策颁布后，截至2 0 0 7 年7 月，北京市9 0m 2 以下商品住宅供给 占全部供给总量的面积比重仅为2 0 2 。其中，2 0 0 7 年7 月份比重最高，达3 2 4 ，其余各 月均在2 0 上下振荡( 见下图) 搜房l 叫9 0 7 0 房产政策执行小j 京沪两地效果苊2 0 0 7 1 1 1 9 1 3 贵州人学2 0 0 8 届顾l ：研究生论义 3 5 3 0 2 5 2 0 1 5 1 0 5 0 北京市t 9 0 7 0 政策执行情况 妒妒芦扩妒毋争毋b 扩扩 豫冕采弹：中描调寿 而上海方面，新政颁布后批准上市的9 0i n 2 以下商品住宅比重也仅为3 1 2 ，远未达到7 0 的 政策规定。在执行方式上，也仅采用新地块出让充抵7 0 要求，且地块位置多处于外环以外。 上海市政府2 0 0 6 年9 月发布的上海市住房建设规划( 2 0 0 6 2 0 1 0 年) 也规定：中央调控中 “9 0 平方米占7 0 适用范围将适用于上海的城市总量而并非单个项目。 从整个国内情况来看，根据国家发改委2 0 0 7 年l o 月公布的( 2 0 0 7 年1 一l o 月房地产市 场运行情况表明：住房供应结构调整有了好的丌端，但总体进展较慢。据初步统计，全国 3 6 个直辖市、计划单列市、省会城市，2 0 0 6 - - 2 0 0 7 年年度新开工商品住房中9 0 平方米以下 普通商品住房占总开发面积的5 5 8 。但从市场上正在销售的住房情况看，结构调整总体进 展较慢，4 0 个重点城市新建商品住房套型建筑面积9 0 平方米( 含) 以下的住房批准预售面 积为4 9 7 3 力平方米，仅占2 5 8 。 以上数据表明，“9 0 7 0 ”的硬性指标没有真f 落实，政策执行没有真正到位。 3 1 2 地方政府监管不力 中国的房地产市场，从来就不是个制度健全、体系完善的市场，不能完全以市场经济 的方式来运营和管理。政府多次提到要加强房地产市场的监管，严格房地产企业市场准入和 退出的条件，依法查处闲置、囤积土地房源的问题，严厉打击炒地、炒房等违法违规行为。 但落实到具体工作中，却效果欠佳，其中土地囤积和商品房预售方面的监管不力较为严重， 土地囤积导致地价飞涨，房丌商同积居奇：商占 房预售涉及信息不透明，房丌商漫天要价， ：掌控销售，形成卖方市场。 困家发改蚕h 站 1 4 贵州人学2 0 0 8 届硕i ：研究生论义 ( 1 ) 土地囤积监管不力 房地产商要丌发地产项目，第一个关键就是拿到土地，土地得到后，按照国家的相关政 策，应该在相应的时间内完成项目丌发并向市场销售。为什么叫“相应而不是“规定”? 我们来看一看2 0 0 0 年发布的国有土地使用权出让合同范本( 一直沿用至今) 中关于丌发 建设的第三十三条：“受让人应当按照合同约定进行丌发建设，超过合同约定的动工丌发日期 满一年未动工开发的，出让人可以向受让人征收相当于土地使用权出让金20 以下的土地 闲置费；满2 年未动工开发的，出让人可以无偿收回土地使用权；但因不可抗力或者政府、 政府有关部门的行为或者动工开发必需的前