（农业经济管理专业论文）农地社会保障功能研究.pdf

山东农业大学硕士学位论文 i 摘 要 农地与农民的日常生产生活具有密切关系，作为基本的生产要素，其职能主 要体现为生产功能。但实际上，由于长期以来城乡二元结构、农村社会保障体系 的缺失、现行的土地制度等原因，农地同时承担了社会保障职能。从农地社会保 障功能的角度研究农村土地制度， 可以为研究我国土地制度提供一个新的认识视 角和分析框架，对推进土地制度的改革和完善、增加农民收入、提高农民生活水 平等具有非常重要的意义。基于此目的，本文对土地社会保障功能的基本内容、 利弊及其影响因素等进行系统分析和论述， 试图寻找解决农地社会保障功能和生 产职能矛盾的方法，并达到科学利用农地社会保障功能和实现农民增收的目的。 本文着重研究了以下方面的问题： 首先，分析了我国农地承担社会保障功能的原因。长期以来的城乡二元经济 结构使得城乡基本公共服务十分不均衡， 除部分地区开展农村养老保险和新型农 村合作医疗保险外，覆盖整个农村的社会保障体系尚未建立。而以家庭承包责任 制为基础的土地制度则赋予了农地社会保障的功能， 使之成为农村社会保障的主 体。通过理论分析结合问卷调查，农地的社会保障功能主要体现为：最低生活保 障、养老保障、失业保障和心理保障。 其次，进行农地承担社会保障功能的利弊分析。一方面农地的社会保障功能 对填补城乡基本生活保障方面具有重大的意义， 主要体现为填补了城乡之间最低 生活保障、养老保险制度、基本医疗保险的差距；另一方面农地的社会保障功能 对于其基本的生产功能有一定影响，主要体现为影响土地流转和规模经营。根据 建立完善城镇社会保障体系所需的资金计算， 目前农地保障所节省的用于建立农 村社会保障体系的资金远超过农地潜在的生产利润， 因此农地承担社会保障功能 利大于弊。 第三，进行农地社会保障功能的影响因素分析。农地的社会保障功能体现为 和农地有关的货币收入和实物， 因此农地社会保障功能的影响因素主要有两个方 面： 土地生产收入和土地产权交易价值。 土地生产收入从农地产出， 农产品价格， 农业生产成本等方面对农地社会保障功能产生一定的影响。同时，土地产权交易 价值的影响则体现在农地使用权流转和土地有偿征用两个方面。 第四，针对农地社会保障功能的影响因素，提出科学利用农地社会保障功 农地社会保障功能研究 ii 能的对策建议：在提高农地产出收入方面，推广农民专业合作社和新型农业产 业化模式；在实现农地交易价值方面，清晰界定土地产权，积极实行农地转租， 探究合理的征地补偿机制。 关键词： 农地，社会保障功能，对策农地，社会保障功能，对策 山东农业大学硕士学位论文 iii abstract farmland is closely related to farmers daily production and living. as a basic factor, the main function of farmland is production function. however, for the reason of long-time existed urban-rural dual structure, the lack of social security system in rural areas and the current land system, farmlands also assume the function of social security. studying the rural land system from the perspective of its social security function provides a new perspective and analytical framework for the study of chinese land system, which has important meaning to the reform of land system ,the increase of farmers income and the improving of farmers living. for these propose, this dissertation analyses the content, the advantages and disadvantages, and the factors of the social security function of farmlands, in order to find the way to solve the contradictions of the production function and the social security function of farmlands, and in the end, reach the propose of scientifically use the social security function of farmlands and increase farmers income. this dissertation focuses on these problems: firstly, this dissertation analyses the reasons of the social security function of farmlands. the long-time existed urban-rural dual economic structure leads an unbalance situation for the basic public service between urban areas and rural areas. except the rural endowment insurance and the new rural corporate insurance in several regions, there is not a social security system which covers the entire rural areas. the land system which based on the household contract responsibility system give farmlands the function of social security and makes it the main part of rural social security system. according to the theatrical analyse and the survey, the social security function of farmlands is mainly embodied in : minimum living security function, pension security function, unemployment security function and psychological security function. secondly, this dissertation analyses the advantages and disadvantages of the social security function of farmlands. on the one hand, the social security function of farmlands has significant meaning on filling the gap of minimum living security, endowment insurance system and the basic medical insurance between urban and rural area. on the other hand, the social security function of farmlands has influence on its basic production function which mainly embodies on the land transfer and the scale operations. according to the calculation of the fund which is needed to establish and improve the urban social security system, the saving of the fund from the 农地社会保障功能研究 iv establish of rural social security system is exceeding the profits from production, which means that the advantages of the social security function of farmland is much more than its disadvantages. thirdly, this dissertation analyses the influencing factors of the social security function of farmlands. the social security function of farmland embodies on the money income and the real goods, which means the influencing factors includes the income of production and the value of land property exchange. the land production influence the social security function on the production, the price of agricultural and the cost of production, while the value of land property exchange influenced on the transfer of land use right and the land compensation for expropriation. fourthly, based on the influencing factors, this dissertation gives countermeasures on the function of social security of farmland. improving farmers corporation system and the new patterns of industrialization of agriculture in order to increase the income of production, and defining land property rights, implementing farmlands leasing, exploring reasonable land compensation mechanism in order to realize the value of farmland exchange. key words: farmland，function of social security，countermeasures 关于学位论文原创性和使用授权的声明 本人所呈交的学位论文，是在导师指导下，独立进行科学研究所取 得的成果。对在论文研究期间给予指导、帮助和做出重要贡献的个人或 集体，均在文中明确说明。本声明的法律责任由本人承担。 本人完全了解山东农业大学有关保留和使用学位论文的规定，同意 学校保留和按要求向国家有关部门或机构送交论文纸质本和电子版，允 许论文被查阅和借阅。本人授权山东农业大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制 手段保存论文和汇编本学位论文，同时授权中国科学技术信息研究所将 本学位论文收录到中国学位论文全文数据库 ，并向社会公众提供信 息服务。 保密论文在解密后应遵守此规定。 论文作者签名： 导 师 签 名： 日 期： 山东农业大学硕士学位论文 1 1.引言 1.1 研究背景、目的及意义 1.1.1 选题的提出及背景介绍 我国农村改革政策设计的主要参与者杜润生指出， “土地对农民来说，不仅 是当前生产的主要依据，而且是被当作以后家庭的福利保险 1” ； 1998 年中共 中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定进一步指出， “土地是农业最基 本的生产要素，又是农民最基本的生活保障” 。2011 年 4 月温家宝总理到山西省 吕梁山区的岚县、兴县和临县调研时表示： “土地是农民最大的社会保障，维护 农民的基本权益最重要的就是维护土地权益,耕地不仅是农民的利益，也是国家 利益，因为中国人太多，地太少。 ”土地流转要尊重农民意愿，不能搞强迫命令。 近年来随着农村社会的发展， 广东、 重庆等地方出现了不同形式的 “土地换社保” 现象，农村土地社会保障功能问题逐渐引起学术界的关注。从土地社会保障功能 角度研究农村土地制度和相关制度安排，可以为研究农村土地制度改革、农业政 策制定、 农民增收、 农村社会保障体系建立等问题提供一个新的视角和分析框架。 本研究拟在现行农地制度框架内分析土地的社会保障功能， 从土地社会保障功能 的现状和发展趋势透析农地制度改革和提高农地利用效率等问题。 1.1.2 选题的目的和意义 土地作为生产资料,在我国农村社会和农业产业中始终扮演着重要角色。纵 观国内外有关研究文献,多数学者认为土地具有两大基本职能,即生产职能和社 会保障职能。20 世纪 80 年代，以“家庭承包经营”为核心的农村经济体制变革 改变了土地分配形式，极大地提高了土地产出效率。然而，农地的社会保障功能 并未随着土地改革的进行而迅速显现出来，而是以土地改革为前提，经过一段时 间的经济积累后，逐渐实现了与生产职能的分离。 20 世纪 90 年代以来， 随着经济的发展， 我国逐渐形成了城乡二元经济结构， 加之在市场化进程中对农产品价格的管制， 广大农民并没有充分享受到经济发展 带来的好处。相反，农村社会保障制度的缺失使得广大农民面临没钱就医和养老 问题的威胁。在这种情况下，土地作为包括从事非农产业活动的人口在内的全体 66 1 杜润生谈股份合作制j上海农村经济，1994， （5） 农地社会保障功能研究 2 农村居民的生活风险保障，应该发挥，也正在发挥着重要作用。土地虽然不是农 民的社会保障本身,也不是社会保障制度,但它却填补了农村社会保障的空白,并 与社会保障制度相同,其作用都是使生产力不至于在突发破坏性事件(如疾病、 失 业等)发生时遭到摧毁性的打击。在农村,土地具有生活、就业、养老等多方面的 社会保障功能,它同社会保障一样,可以保障农民的基本生活,维护农村社会乃至 全社会的稳定。 近年来，我国农村养老问题引起政府和学术界的广泛关注。尤其关注传统的 农地养老保障功能的演变。 伴随着农村老龄人口的增加和农民工数量及其进城务 工时间的增加,土地对农民的保障功能越趋弱化,同时农地保障功能的发挥也面 临着一系列新的矛盾。 现阶段在全国建立农村社会保障制度存在种种困难的前提 下，如何发挥好农村土地的社会保障作用，使其成为现阶段广大农民生活的稳定 剂，对“三农”问题的解决和社会稳定具有重大意义。 本选题的目的在于： 详细阐述农地承担社会保障功能现状、 原因、 具体表现； 对农地承担社会保障功能的利弊和影响因素进行分析，得出利弊分析结论，明确 影响因素及作用机理；根据利弊分析和影响因素分析得出的结论，提出科学利用 农地社会保障功能相应的对策建议,以图提高农村社会保障水平，并为农村社会 保障体系建设提供参考。 本选题的理论意义在于：1）运用调查分析法比较准确的把握当前广大农民 认为农地承担了哪些社会保障功能及农地保障在农村社会保障中的重要地位； 2） 引入微观经济学理论模型分析农地社会保障功能和生产职能的矛盾， 更直观的寻 找解决矛盾的对策；3）运用实证研究法和个案研究法分析了农地承担社会保障 功能的利弊及其影响因素；4）运用制度经济学的交易费用理论、产权理论分析 如何促进农地有效流转，提高农地生产水平，增加农民收入。 1.2 国内外研究现状综述 1.2.1 国内研究现状 1.2.1.1 农地社会保障功能相关概念的界定 关于什么是社会保障,目前还没有一个统一的说法,但国内外学者对社会保 障的界定仍存在一些共性,即大部分学者都认为社会保障的责任主体是社会,或 者是国家;而其受益者是遭遇各种风险和困难的社会成员。同时,他们认为,社会 山东农业大学硕士学位论文 3 保障是一种经济保障,通过社会保障基金的形式而实现,社会保障基金应来源于 政府财政、单位(或企业)和个人三部分。 学术界就农地社会保障功能概念进行了界定。 黎翠梅对农地社会保障功能的 定义为:所谓农地保障功能,是指农户以土地收获物供给其基本生活资料或者以 土地收入作为维持最低生活水平和抵御社会风险的主要手段（黎翠梅 2006 29） 。陈希勇提出农地的社会保障功能是指当农民没有充足的财富积累、没有足 够的非农就业机会和非农收入、没有健全的社会保障体系时,很大程度上必须依 靠土地收获物供给其基本生活资料,或者以土地收入作为维持最低生活水平和抵 御社会风险的主要手段。 （陈希勇 2008 14） 农地社会保障功能的重要意义日益显现。近年来,我国农村出现的一些社会 矛盾绝大部分都与农村土地问题息息相关,尤其是随着我国城市化的发展,失地 农民每年呈增加之势。 因土地征用而引发的利益冲突和社会矛盾也呈现出日益激 烈和尖锐的态势。失地农民之所以十分关注失地后的社会保障利益问题,究其原 因,就在于土地具有社会保障功能（郭阳旭 2008） 。随着农村人口大量的转移以 及城镇的外围扩展,失地农民增加，在失去土地的同时能否得到相应的货币补偿 或被纳入现有的社会保险体制，是失地农民关注的焦点，同时也是农地社会保障 功能实现的过程（杜方 周葆生 2007） 。农民工外出打工但却不放弃自己的土地， 多数考虑到自己未来继续从事农业生产的可能性，土地是他们最后的从业保证 （李南洁 2008） 。 就农地保障而言,它不是农民的社会保障本身但却承担了社会保障的功能。 从理论上讲,土地是一项重要的生产要素,依据市场信号进行最优配置而参与生 产经营,体现的是生产功能;而农民的生存、就业、养老等保障问题是依靠建立社 会保障制度来解决,社会保障由社会来承担,农民的生产和社会保障是相互独立 的（郭阳旭 2008）。但是中国目前以均分土地为特征的平均主义农地制度在为 农村人口提供社会保障方面，不失为对现金型社会保障的一种有效替代 (姚洋 2003)。 温铁军认为， 由于人地关系更为紧张， 对农民而言， 土地所承担的生存(社 会保障)功能，已经重于生产功能。可以认为，随着人口增加对土地的压力越来 越大，我国农村土地正在逐渐丧失作为生产资料的功能，福利化趋势日益明显。 蔡永飞(2002)指出，土地承包 30 年不变的家庭联产承包责任制既是土地制度， 同时也是社会保障制度。 之所以一再延长承包制就是因为这个承包制具有暂时无 农地社会保障功能研究 4 法替代的社会保障功能。 对于农地社会保障功能，学者们按照其内容和表现形式进行了分类。刘书鹤 （2005） 重点揭示了农地的失业保障功能， 他认为， 我国的基本国情是人多地少， 农村有大批剩余劳动力， 城市有大批下岗职工。 在城乡均难以充分就业的形势下， 土地的作用就在于它保证了广大农民就业或部分就业的条件， 保证或部分保证了 农民最基本的生活来源。虽然农民外出打工者呈增长趋势，但多数在外生活不稳 定，如果找不到工作或对工作不满意，还可以回来种地（刘书鹤 2005） 。在此基 础上，李长健、张兵认为农地的社会保障功能体现为最低生活保障、养老保障、 失业保障和医疗保障（李长健 张兵 袁蓉婧 2009） 。陈希勇（2008）提出，在农 村,土地具有生活、就业、养老等多方面的社会保障功能,只是对于不同的农民群 体而言,其侧重点不同而已。 对于欠发达地区的农民来说,土地主要是一种生存保 障;对于外出务工、经商等非农化的农民来说,土地提供了一种失业保障;对于农 村老年人来说,土地又提供了一种养老保障。 土地保障不仅表现为实物保障,还表 现为心理保障。 1.2.1.2 关于农地社会保障功能对农业生产和社会影响的研究 伴随着经济发展和城市化的进程，农村土地的加速流转和农民就业结构改 变成为农村经济社会发展的需求和重要内容。农地社会保障功能与生产职能分 离以后，对农业、农村、农民的发展产生了怎样的影响，很多学者进行了这方 面的研究。 对规模经营影响的研究。随着农业生产力发展和农民分化程度的提高, 农 地保障功能与农地利用效率之间的矛盾也越来越突出。规模经营是提高效率的 必然要求,但是土地细分与规模经营又产生了矛盾。 很多地方是仅以公平原则为 标准均分土地,即按人口平均分配土地。 由于农村人口的不断增加和城市化的发 展,导致农村土地不断细分和农业生产比较收益下降,土地的生产功能逐渐弱化, 农村土地则更体现着公平或者说是福利功能 （2008 何旭开 董捷） 。 杨洁 （2004） 认为由于农民自身技术和资金水平的限制,不利于现代科技对农业的投入,包括 农机现代化和良种推行。 这也是无法形成规模效应的重要原因,这就导致土地制 度本身所具有的福利功能使土地的效率性丧失。在此基础上，李晓茜进一步指 出，原始意义上的农地保障，即农民通过耕种土地获得收益来保证基本的生活 资料，必须通过确保农民切实享有承包权来实现。集体所有的土地应首先满足 山东农业大学硕士学位论文 5 本集体成员的使用权需求，奉行公平优先。但是这种地权分配模式导致了土地 资源的耗散与农业资本的流失和土地资源以家庭为单位被零细化分割，弱化了 规模经营能力。(2009 李晓茜) 对土地流转影响的研究。土地流转是对目前社会保障体系的挑战。长期以 来,土地是农村社会保障体系的核心,在农村，传统的“天赋地权” （主要指使用 权） ，提供了一道最底层的保障线。在土地流转的社会背景下，如何以使用权的 流转为契机构建和完善中国农村的社会保障体系，这是农村社保工作乃至整个 “三农”问题解决工作中的一个重要内容（陈信桂 2009） 。 韩艳敏、张文杰将对规模经营和土地流转的影响归结为社会保障功能和生 产要素功能的矛盾。土地是农业生产最基本的生产要素。要提高土地作为生产 要素的生产效率,提高农业的经济效益,必然对土地的利用提出了要求:(1)规模 经营;(2)产权稳定;(3)具有可交易性。 土地作为一种生产要素,应允许市场交易, 以实现土地资源的合理配置。土地同时为农民提供基本的就业机会和生活保障 (社会保障)。 这就给农地制度提出了以下几个方面的要求:(1)平均分配土地;(2) 定期调整;(3)限制土地的自由交易。 为了保证农民的社会保障的稳定性,必须保 证农民不能自由退出这种社会保障,这就必须限制农民的交易土地的权利,从而 使土地提供的社会保障具有了强制性的特征。土地私有产权显然无法满足这三 个方面的要求,合乎逻辑的选择是土地的公有制,农户仅拥有土地的使用权（韩 艳敏 张文杰2009） 。 上述研究虽然指出了土地保障功能和生产要素功能的矛盾， 但却未展开分析，也没有提出解决矛盾的方法。 对影响农村剩余劳动力的转移的研究。由于农村劳动力外出就业具有“兼 业化”特征,现阶段的农村土地制度无形中对农村劳动力转移具有制约作用。几 千年来,土地都是农民的命根子。虽然许多农民外出打工,也有不少农民在城镇 已经安家,但家中仍拥有土地（杨洁 2004） 。黎翠梅也提出农村经济体制改革以 来,已经有大量农民实现了向非农产业的转移,但由于基本被排除在城镇人口社 会保障体系之外,故他们大多视土地为自己最后一道生活安全保障,宁可粗放经 营甚至撂荒弃耕,也不愿意放弃农地承包权。 这使我国目前农村劳动力向非农产 业转移大都以兼业转移为主。这必将严重制约我国工业化与城市化进程（黎翠 梅 2007） 。 农地社会保障功能研究 6 对农民影响的研究。 陈信桂 （2009） ： 土地转让者可以获得一笔不菲的资金， 可以摆脱土地的束缚，使土地由农业生产资料转化为资本性资产，参与市场的 流转，实现最大的增值。农民也可以彻底地成为公民社会中的一员，但由于市 场的风险和不确定性，钱并不能轻易地实现钱生钱，而且在大城市往往要求高 学历，加上户籍制度的改革不够配套，即使农民离开了农村，也很难享有城市 市民所享有的种种社保。这种身份的变化并未给农民带来多少实际好处，只是 改变了一下身份，反而失去的原来尚可一定程度支配的土地。 1.2.1.3 关于如何开发、发挥农地社会保障功能的研究 上文的文献中我们可以看出，农地的生产职能和社会保障作用存在着矛盾。 现阶段农地社会保障功能的实现是以降低农业的经济效益为代价的， 而在有些地 方， 为加快农业发展步伐而加速土地流转等行为也导致了农地社会保障功能的弱 化。针对这些问题，很多学者对如何开发、发挥土地社会保障功能提出了自己的 见解。 温铁军（2007）明确提出，农地现在最主要的功能不是生产资料而是社会保 障。姚洋也认为， “这种平均主义的农地制度具有一种内在的社会保障机制” ，他 把这种机制称为土地社会保障制度， 认为这种制度的正面作用可足以抵消平均主 义农地制度在生产效率方面的损失。梁鸿通过对苏南地区的研究指出，土地已经 不能担起抵御农民家庭生活风险的重任，他把这称为“最后一道防线的虚化” 。 肖来付（2008）认为，在传统的小农经济条件下，土地是农民最重要和最主要的 谋生手段，也是农村家庭的重要经济来源，可以说，土地是家庭养老的基础。然 而，在如今社会转型的过程中，随着市场经济的快速发展，工业化和城镇化进程 的加快，农民所能够占有的土地资源不论是在数量上还是质量上都出现了危机， “土地养老”的保障功能呈现出弱化趋势。 面对农地保障功能的弱化趋势， 土地保障功能延续十分必要。 郭阳旭 （2008） 提出， 目前农村缺乏建立全面社会保障的现实基础我国农民建立社会保障面临着 保障对象庞大、保障基础薄弱和保障资金奇缺的现实，并且农民的社会保障还不 能完全脱离土地保障，社会保障应该遵循“适度保障的原则”,社会保障必须以 经济发展水平为基础,高于经济发展的社会保障,不但难以维持,而且对整个社会 和经济都是一场灾难。 在失地农民补偿方面，信长星（2007）指出建立农村养老保险制度必须与城 山东农业大学硕士学位论文 7 镇职工社会保险制度相衔接，否则就会形成新的制度障碍。汪建江（2007） ： “双 权换社保”涉及很大部分继续缴纳基本养老、基本医疗保险费的人员,他们的收 入来源有很大的不确定性,所以确保稳定就业是解决社保持续缴费的关键。“双权 换社保”农民可以同等享受失地农民房屋产权、基础设施配套、子女入学、就业 社保等配套公共服务的优惠政策。 黎诚、 赵凯提出， 新型征地补偿方式的提出 “农 地年薪制”+“土地换社保”的新型征地补偿方式是以土地的生产功能和土地的 保障功能为理论基础,即政府不再通过一次性支付征地补偿费的方式来获得土地 所有权,而是通过承诺建立分期支付补偿方式。 对于发挥农地对农民工的社会保障功能，伊莲娟（2009）认为应改革养老保 险制度，建立国家养老金制度。这是完善社会保障体系的重点，也是难点。要按 照国际通行的“三支柱” （社会保险、企业年金和个人储蓄性保障等）养老保障 体系构架，改革现行城镇企业职工养老保险制度。封彦霞（2009）指出加快解决 农民工大病医疗保障问题医疗保险尤其是大病医疗保障，是农民工的现实需要， 因为疾病不仅会影响他们的工作，而且还可能使他们陷入贫困的境地。在建立农 民工社会保障的基本思路上，当前理论界存在着较大分歧和争论，并没能形成相 对一致的意见，更没有能为被社会普遍接受的成熟方案，主要存在以下观点：a. 将农民工纳入到现有的城镇社会保障体系。 有学者认为城镇社会保险体系应将农 民工纳入其中以解决农民工的社会保险问题， 但鉴于我国社会保障制度发展的多 元化要求只能适时地分层分类将农民工纳入。b 应对农民工实行相对独立的社会 保障制度。c.可将农民工纳入到一种“低门槛、开放式与可持续的社会保障新计 划”中，搭建中国社会保障新平台，并认为这种做法具有其合理性与可行性。d 应将农民工纳入到农村社会保障体系。以上研究涉及农地社保功能的替出机制， 但缺乏可行性分析，对新的社保机制的管理也缺乏论述。 汤艳红（2005）认为农村土地股份合作制具有社会保障机制的功用。实行农 村土地股份合作制，只是意味着承包经营权的集中，农民的土地承包经营权并不 因为股份合作制的实行就受到剥夺， 一个很重要的特征就是农民成为股份公司的 股东，依照所拥有的股份的多少进行年终分红，获得收益。股权分红体现了农民 的土地承包经营权和社区性的农民社会保障。 韩芳 （2008） 提出发展旅游服务业， 农民依托自己的承包地，通过调整种植业结构，发展乡村旅游，为城市居民提供 休闲、度假、农事体验的新型产业，为农村养老保障开创了新的空间。 农地社会保障功能研究 8 杨洁提出目前在与城镇化相关的土地农转非过程中,相关集体和农民的利益 往往受到侵害。 农民得到的有限利益,甚至远远不能替代转非的土地,发挥相应的 保障作用。因此在法律法规方面,还必须进一步加以完善。 （杨洁 2004） 农业适度规模经营客观上会伴随城市化和工业化进程需要， 一部分农业剩余 劳动力将向城市非农领域转移， 城市往往难以很好地解决进城务工农民的社保问 题，依靠土地承包经营权流转收益将同样履行进城农民的社会保障功能。各地已 经有了一些以多种形式流转土地承包经营权的尝试。牛凤瑞（2007） 、黎诚、赵 凯（2007）分别就广州、武汉等地的新土地流转方式进行了研究，但仅对土地流 转方式进行了探索、评价，未涉及农地在流转过程中发挥社保功能的研究，且不 具有普遍性。 1.2.2 国外研究现状 1.2.2.1 对外国农地社会保障功能的研究 世界不同国家由于其自然条件和所处的历史时期不同， 社会保障水平和土地 承包经营权流转都有所不同，因此，各国农地的社会保障功能也有不同体现。 日本政府在加快农地流转实现农地保障功能方面做了许多的努力。 日本的土 地流转主要通过买卖和租赁两种方式。1962 年对农地法进行了第一次修改， 开始允许农地出租和出售，但是，由于地价的不断上涨，阻碍了农地耕作权的让 渡；1970 年和 1982 年先后第二、三次修改农地法 ，突破了土地占有和使用 方面的限额， 以土地使用权和经营权为中心内容， 鼓励土地的租借和流转等； 1980 年日本政府颁布的 农用地利用增进法 对农地的有效流转也发挥了一定的作用。 除此之外，日本还建立合作经济组织等中介机构，来促进农地的流转，合作经济 组织作为农地租借转让的桥梁，他们接收与租出的农地，再将这些农地租给那些 有需要的人们。这样一来，出让土地使用权的农民获得一定的租金，并可以从事 其他工作，而土地使用权的流转也促进了农业规模化发展。日本农协的良好发展 是各国农民组织发展中的一个比较典型例子。它不仅促进了农民的合作，也成为 了农地流转过程中的最重要的媒介，加快了流转的速度，保证了流转的成功率， 为农民提供了有效的保障。 20 世纪 20 年代，法国相继出台了一系列的政策，推进小农场的合并，促进 和支持中等农场的发展。这些措施包括限制土地的兼并，规定农场的面积；颁布 山东农业大学硕士学位论文 9 了农业指导法 ，成立了土地整治与农村安置公司来负责收购小片土地，以优 惠的价格卖给大农场， 并通过租赁经营 （土地使用权流转） 的方式加速土地集中， 提高农业生产率；政府对中等农场在土地购买、贷款和税收上给予优惠；对年老 农民发放终生养老金，鼓励他们离开农业，优先安置达到中等规模的青年农民， 达到改善农场结构的目的，等等。除此之外，法国还通过一些法律上的规定来保 护土地，促进土地的流转。如私有农地一定要用于农业、不准弃耕、劣耕和在耕 地上搞建筑；土地转让不准分割，只准整体继承或出让；设置土地事务所和土地 银行等相关机构促进土地的有效管理和流转；对于土地市场的管理和规范，法国 采用直接干预的方式，控制土地的收购和转卖。总之，法国农地流转制度的成功 在于两个关键的因素， 一是有完善的市场中介组织。 如土地整治和农村安置公司， 通过这种中介组织去收购和转卖，使得法国的农地得到了流转。二是有完善的法 律、法规以及政策保障。各种法律、法规的出台规范了农地流转双方的权利和义 务，减少了谈判成本和履约成本，也降低了农地流转的交易费用，促进了农地的 有效流转。 在美国，政府鼓励农民保护农业土地资源，一般不会轻易征用农民土地。但 美国联邦土地政策管理法也规定，政府有权通过买卖、交换、捐赠或征用的 方式获得各种土地或土地权益。美国宪法中也有“非依正当法律程序，不得剥夺 任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。 ” 的条款。 另外， 农民在购买土地时， 如果签了保证书， 承诺不会将土地挪作他用， 政府会每年给予一定的奖金奖励。所以一旦征地，就意味着政府必须在这方面对 被征地者做出极大的让步。 美国土地征用补偿标准是根据土地被征用时的市场价 格为基准，加上土地可预期的未来价值，并充分考虑土地所有者的利益而加以补 偿。美国还考虑到附近的土地所有者因此而蒙受的损失，也一同对其给予补偿。 政府还对土地被征用者给予一定的税收优惠， 而一般情况下出售土地者会被课以 高额的税收。所以，愿意土地被征用的人比打算在市场出售土地的人多得多。政 府同时也高度重视失地农民的教育与培训工作， 通过对失地农民进行针对性的培 训，增强他们再就业的能力。通过就业换取保障，以减少失业保险金的支出，减 轻政府的财政压力。 盖尔.约翰逊在研究土地社会保障作用时认为可以将土地所有权交给农民以 补充农民养老金的不足。 文中利用代际转移模型和跨时期转移模型证明了目前家 农地社会保障功能研究 10 庭养老的脆弱性，他提出土地可以成为农村老年人稳定的投资方式。他们认为， 赋予农民永佃权，或进一步在农民中实行土地私有化，土地就可以促进在农户内 部的代际转移和跨时代转移， 它至少可以在很大程度上满足老年人对养老保障的 迫切需求。王义才提出应把养老保险和土地保障相结合以解决养老问题。 黎翠梅通过对国外土地社会保障替出机制的研究,得出的结论：由土地基本 生活保障向农村社会保障变迁要经历一个长期渐进的过程。在这一过程中,土地 基本生活保障占社会保障的比例大概经过三个阶段1。 在发展的第一阶段,农民 的保障基本全依赖于土地基本生活保障,社会保险的发展非常缓慢,而且只有极 少数人享受;发展到第二阶段,土地基本生活保障占社会保障的比重迅速下降,新 的社会保障发展速度加快,享受的覆盖面提高;当进入第三阶段时,社会保险基本 都覆盖了全体国民时,土地基本生活保障被社会保险所替代。 （黎翠梅 2007） 1.2.2.2 国外学者对中国农地社会保障功能的研究 世界发达国家的农村情况和我国农村的现实有很大不同。无论从农地制度， 还是到发展水平都不一样。 我国对目前农村土地保障制度变革探索的出发点是如 何解决土地给农民提供保障水平降低的同时又阻滞了农村经济发展的这一困境， 而国外体现更多的是如何对失去土地农民的利益进行保障。二者看似不同，但仔 细分析，它们都有一个共同之处，那就是如何对失去以土地为保障（国外以农民 失去土地实体为主， 国内以农民虽拥有土地， 但其保障功能逐渐弱化为客观事实） 的农民，进行利益保障。 美国学者 d盖尔约翰逊(d. gale johnson)对中国农村老年人保障状况 进行了调查与分析，认为在现有的经济发展水平下，传统的家庭养老保险模式为 老年人提供了较好的保障。但是随着人口出生率的下降，家庭养老功能会逐步弱 化，必须建立正规社会保障制度维持老年人口的需要;改革现行农村养老保障项 目;政府必须对农村居民托付的养老金给予明确的正的实际回报率。同时，他还 分析了国内外土地对于农民价值与作用的差异性，即在大多数发达国家，农场的 老年人部分或全部拥有耕种的土地， 并可以在需要时将土地实物形态转换为现金 形态，用于生活保障。但是中国农民并不真正拥有土地所有权，土地产权现状不 能有效解决农民的养老保障。当前一个可行的办法即改革现行土地制度，与农民 签订一个长期的土地租赁合同， 使农民在年老后可以通过出租或转让土地得到收 入弥补养老金的缺口。 山东农业大学硕士学位论文 11 伦敦经济学院亚洲研究中心的阿萨胡塞恩撰写的农村社会保障的现状与 趋势 一文对当前处于经济与社会转型中的中国农村社会保障体系的现状进行了 探究。他分析了作为社会保障方式的家庭承包制，认为农村社会保险的覆盖范围 之所以具有高度选择性的两个根本原因在于:一是政府己经分给每个农户一块农 业用地作为家庭收入的基础;二是与城市相比， 引进社会保障体制需要很高成本， 在农村征税和取得社会保障捐助的潜力有限。同时，他还进一步指出，这种家庭 承包制度的局限性，土地分配方案并没有把土地永久地交给农民;而是按一定的 期限重新租赁。原则上说，土地租赁是自由的，但实际上是一种束缚。限制土地 自由交易的严重后果是土地不能作为借贷的抵押， 而且土地分配方案疏散了家庭 劳动力。文章最后，他提出了当前农村社会保障的改革路径:改革的优先选择对 象是农村合作医疗体制的发展和农村医疗保健制度的完善;努力消除社会保障体 系中的城乡分化状况;在具体的操作层面上处理好中央与地方管理权限的关系问 题。 1.3 本文主要研究方法 本文在研究中运用到西方经济学、制度经济学、产权法律知识、管理学和社 会学等学科的基本知识和原理，采取规范分析和实证分析相结合、宏观角度和微 观角度的结合、理论探讨与对策研究的结合，在具体研究方法上，主要采用了比 较研究、实证分析、调查、模型分析的方法，从各个角度进行了分析，并对要点 进行及时的归纳和梳理。 定性分析和定量分析相结合。定性分析在于研究事物本质及内在规律，而定 量分析则是量化事物之间的关系， 本文通过定性来研究我国农村土地具有社会保 障功能的原因和农地承担社会保障功能的利弊， 而又结合查找的数据和调研数据 进行量化分析，得出我国农地社会保障现状，探讨现阶段农地承担社会保障功能 的影响因素。 实证与规范分析方法。实证分析法是研究事物“是什么”的问题，规范分析 则研究事物“应该是什么”的问题。本文在我国农地社会保障发展现状分析时， 进行了大量的实证研究，在讨论开发、发挥农地社会保障作用时，通过规范研究 来探讨新的保障作用实现途径。 比较分析法与案例分析法。 进行农地社会保障作用开发的研究过程中对相应 农地社会保障功能研究 12 的对策进行比较分析，确定更可行、更有效的开发方式。同时，通过对专业合作 社和农业产业化新模式的比较分析和案例分析提出如何提高农地产出收入， 实现 农民增收，从而增强文章的立论效果。 1.4 本文的创新与不足之处 本文的创新之处在于一是分析农地社会保障功能和生产职能矛盾时运用经 济学理论中的替代效用模型，使论证更直接。引入微观经济学、新制度经济学相 关理论对农地社保功能进行分析， 分析了土地产权交易价值与农地社会保障功能 之间的关系，得出土地产权交易对增加农民收入提高保障水平的重要作用。二是 提出了农地的社会保障功能即：一定的货币收入和实物形态的保障，并确定了土 地生产收入和土地产权交易价值是影响农地承担社会保障功能的主要因素加以 分析。 本文的不足之处在于一是没有完整的提出农地社会保障功能的替出机制如 何建立， 仅仅是分析了对在建立覆盖农村的保障体系过程中农地社会保障功能所 起的作用。 二是地方性数据收集不够全面， 采用数据以山东省为主， 缺乏整体性。 山东农业大学硕士学位论文 13 2.农地社会保障功能研究基础 2.1 农地社会保障功能的含义 农地社会保障功能是指当农民没有充足的财富积累， 没有足够的非农就业机 会或非农收入，在没有健全的社会保障体系的情况下，很大程度上必须依靠土地 收获物供给基本生活资料， 或者以土地收入作为维持最低生活水平和抵御社会风 险的主要手段 2。土地具有社会保障功能是农民在社会保障缺位状态下而被迫进 行的一种自我保障。 概念中包含两部分内容：一是土地社会保障功能是以农民的财富状况、非农 就业状况和农村社会保障状况为前提的； 二是农民的基本生活保障和抵御风险依 靠土地为载体。由此说明土地的社会保障功能虽然不是社会保障，也不是社会保 障制度，但是它填补了农村社会保障的空白，它与社会保障制度相同的作用都是 使生产力不至于在突发破坏性事件（如疾病、失业）发生时遭到摧毁性的打击 3。 2.2 农村土地制度历史沿革及发展现状 2.2.1 农村土地制度概述 在新中国 60 年的发展过程中，进行了诸多方面的改革，但是中国农村土地 制度的改革在历次改革中的作用尤为突出。中国农村土地制度的变迁，为了适应 不同时期的经济发展需要，解决不同历史时期的主要矛盾，按照土地产权的变化 可以划分为五个发展阶段: 第一阶段:土地改革 1950 年 6 月，在党的七届三中全会上讨论通过的中华人民共和国土地改 革法颁布实施。 中华人民共和国土地改革法总结了在革命时期党领导的土 地改革的经验教训，结合新中国成立后中国农村实际情况，对稳定政权、提高农 民生产积极性提供了法律支撑。七届三中全会通过决定:土地改革的目的就是将 土地生产经营权还给农民，实现农民“人人占有耕地