（公共管理专业论文）郑州市集体土地征收补偿问题探析.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 学位引狲两 日期：加年r 月歹8 日 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州 大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑 州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。 学位论文作者：痧艨怖 日期：扣年r 月培日 摘要 摘要 土地征收和补偿制度是国家土地管理制度的重要组成部分，我国产生于上 世纪5 0 年代初期计划经济时代的集体土地征收制度，对于保障当时的国家建设 使用土地起到了积极的作用。现行土地征收及补偿制度是传统计划经济条件下 的产物，在市场经体制条件下，该制度存在对公共利益的规定过于模糊、政府 职能错位、背离市场经济规律、补偿标准低，补偿范围窄等缺陷。随着社会主 义市场经济的日趋完善，本制度的缺陷也就日益凸显，已经不能适应社会的发 展。主要集中反映在下列几个方面：集体土地征收补偿标准问题；征地范围过 大但补偿范围过小的问题；征地补偿方法的不科学与补偿标准较低的问题；被 征土地增值收益分配不合理问题等。其中，如何合理确定征地补偿标准是整个 集体土地征收制度改革的核心问题。 文章从集体土地征收补偿的基本理论分析入手，通过对郑州市集体土地征 收补偿现状的分析、揭示出目前郑州市集体土地征收补偿存在的问题，并对问 题产生的原因进行了剖析，最后提出了操作性和针对性较强的政策和建议，从 而为郑州市集体土地征收的运作、政策的制订提供依据。 文章在上述研究成果的基础上，着重在以下几方面力求创新： l - 建立农村集体建设用地市场、保障农民土地权益、推进安置补偿方式市 场化、调整土地收益分配格局，把失地农民作为公平补偿的市场主体。 2 开发就业岗位、完善就业扶持政策，促进失地农民生产方式的转变；改 革现行农民养老方式、建立失地农民社会保障基金，推动失地农民以土地换取 全面的社会保障。 关键词：集体土地补偿机制失地农民社会保障 a b s t r a c t a b s t r a c t l a n da c q u i s i t i o na n dc o m p e n s a t i o n s y s t e mi s an a t i o n a ll a n dm a n a g e m e n t s y s t e ma ni m p o r t a n tp a r to fo u rp r o d u c t i o ni nt h ee a r l y5 0 t hc e n t u r y , t h ee r ao f p l a n n e de c o n o m ys y s t e mo fc o l l e c t i v el a n da c q u i s i t i o nf o r 恤p r o t e c t i o no fn a t i o n a l c o n s t r u c t i o n ，t h e l a n dt h a tt i m eh a s p l a y e d ap o s i t i v er o l e t h e e x i s t i n g l a n d a c q u i s i t i o na n dc o m p e n s a t i o ns y s t e mu n d e rt h et r a d i t i o n a lp l a n n e de c o n o m y , t h e p r o d u c t , u n d e rt h ec o n d i t i o n si nt h em a r k e te c o n o m i cs y s t e m ，t h ee x i s t e n c eo fp u b l i c i n t e r e s t ，t h es y s t e mr e q u i r e m e n t sa r et o ov a g u e ，t h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n so ft h e d i s l o c a t i o n ，d e p a r t u r ef r o mt h es h ic h a n ge c o n o m i cl a w , c o m p e n s a t i o ns t a n d a r dd i ， n a r r o wt h es c o p eo fc o m p e n s a t i o n ，e t c d e f e c t s a st h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yi s i m p r o v i n g ，t h es y s t e ma l s ob e c o m em o r eo b v i o u sd e f e c t s ，c a nn o ta d a p tt os o c i a l d e v e l o p m e n t m a i n l ye m b o d i e st h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：c o l l e c t i v el a n da c q u i s i t i o n c o m p e n s a t i o ns t a n d a r d s ；l a n da r e ai st o ol a r g eb u tt o os m a l lr a n g eo fc o m p e n s a t i o n i s s u e s ；l a n dr e q u i s i t i o na n dc o m p e n s a t i o ns c i e n t i f i ca p p r o a c ht h ep r o b l e mo fl o w s t a n d a r d s ；b eu n r e a s o n a b l et ol e v yl a n dv a l u e a d d e dd i s t r i b u t i o no fi n c o m ep r o b l e m s a m o n gt h e m ，h o wt or a t i o n a l l yd e t e r m i n et h ec o l l e c t i v el a n dc o m p e n s a t i o ns t a n d a r d i st h ec o r eo ft h er e f o i 1 1 3o fl a n de x p r o p r i a t i o ni s s u e s t h i sc o l l e c t i v el a n da c q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o nf r o mt h eb a s i ct h e o r e t i ca n a l y s i s ， z h e n g z h o uc i t y , o nt h es t a t u so fc o l l e c t i v el a n da c q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o na n a l y s i s r e v e a l st h ec u r r e n tc o l l e c t i v el a n da c q u i s i t i o n c o m p e n s a t i o n ，z h e n g z h o uc i t y , t h e p r o b l e m sa n dt h ec a u s e sw e r ea n a l y z e d ，a n df i n a l l ym a d es t r o n go p e r a t i o n a la n d t a r g e t e dp o l i c i e sa n dr e c o m m e n d a t i o n s ，s oa st oz h e n g z h o uc i t y , t h eo p e r a t i o no f c o l l e c t i v el a n da c q u i s i t i o n , p r o v i d et h e b a s i sf o rp o l i c yf o r m u l a t i o n p a p e rb a s e do nt h er e s u l t so ft h es t u d y , w h i c hf o c u s e do nt h ef o l l o w i n ga s p e c t s t oi n n o v a t i o n ： 1 t h ee s t a b l i s h m e n to fr u r a lc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n dm a r k e t ，p r o t e c t i o no f r u r a ll a n d r i g h t s ，p r o m o t em a r k e t o r i e n t e dr e s e t t l e m e n tc o m p e n s a t i o n ，a d i u s tt h e p a t t e r no fi n c o m ed i s t r i b u t i o no fl a n dt ol a n d l e s sp e a s a n t sa sf a i rc o m p e n s a t i o nf o r m a r k e tp l a y e r s i i a b s t r a c t 2 c r e a t i n gj o bo p p o r t u n i t i e s ，a n di m p r o v ee m p l o y m e n tp o l i c i e st op r o m o t e c h a n g e si np r o d u c t i o nl a n d l e s sp e a s a n t s ；r e f o r mt h ec u r r e n tp e n s i o nm e a n sf a r m e r s ， l a n d l e s sp e a s a n t ss o c i a ls e c u r i t yf u n ds e tu pt op r o m o t et h ee x c h a n g eo fl a n df o r l a n d l e s sp e a s a n t sac o m p r e h e n s i v es o c i a ls e c u r i t y k e yw o r d s ：c o l l e c t i v el a n dc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s mf a r m e r ss o c i a ls e c u r i t y i i i 目录 目录 l 引言1 1 1 研究背景一1 1 2 研究的目的和意义2 1 3 文献综述2 1 3 1 国外研究综述2 i 3 2 国内研究综述3 1 4 研究方法6 2 集体土地征收补偿及相关理论7 2 1 集体土地征收补偿制度的理论依据7 2 一集体土地征收补偿制度的历史演变9 3 郑州市集体土地征收补偿现状及问题1 l 3 1 郑州市集体土地征收补偿现状1 1 3 1 1 集体土地征收补偿标准1 1 3 1 2 集体土地征收补偿程序1 2 3 1 3 集体土地征收补偿实例分析1 3 3 2 郑州市集体土地征收补偿存在的问题1 5 3 2 1 补偿方法不科学1 5 3 2 2 补偿标准不统一1 6 3 2 3 补偿价格偏低1 7 3 2 4 补偿范围过窄1 7 4 集体土地征收补偿问题形成原因1 8 4 1 土地管理制度不完善1 8 i v 目录 4 1 1 集体土地所有权主体虚拟化1 8 4 1 2 集体土地使用权控制弱化2 0 4 1 3 农民土地财产权缺陷2 1 4 1 4 征地制度不完善导致农民个人权利保障缺失2 1 4 2 征地政策不合理2 2 4 2 1 现行征地补偿制度与市场经济体制不匹配2 2 4 2 2 征地补偿标准与实际脱轨2 3 4 2 3 征地补偿分配方式显失公平2 4 5 完善郑州市集体土地征收补偿机制的建议2 5 5 1 提高货币补偿标准2 5 5 1 1 提高被失地农民生活水平2 5 5 1 2 制订科学的土地补偿标准2 6 5 1 - 3 完善土地补偿费的分配措施2 6 5 2 增加失地农民的就业机会2 7 5 2 1 开发就业岗位2 7 5 2 2 完善就业扶持政策2 7 5 2 3 提高就业和培训的服务质量2 8 5 3 完善失地农民的社会保障机制2 9 5 3 1 改革现有农民养老保障方式2 9 5 3 2 建立失地农民社会保障基金3 0 5 3 3 科学制定以土地换保障的政策3 0 结论3 2 参考文献3 3 致谢3 5 个人简历3 6 v 1 引言 1 引言 1 1 研究背景 随着郑州市工业化、城市化进程的不断推进，未来很长一段时间内经济建 设、社会发展对土地的需求将持续增加，大量农村集体土地将被征收，被征地 农民的数量也将相应不断增加。 农村集体土地是农业最基本的生产资料，是农民最可靠的生活保障，是农 民的“安身立命”之本。农村集体土地被征收后，大部分被征地农民往往由于 文化水平较低、职能技术缺乏、适应能力差等原因，很难在城市立足，成为“种 田无地、上班无岗、办厂缺钱、低保无份”的特殊群体。此外，受土地所有制 和使用制的限制，目前我国土地市场尚未形成完善的价格体系，因此郑州市现 行集体土地征收补偿价格的测算一直按照郑州市人民政府关于调整国家建设 征收土地补偿安置标准等若干问题的通知( 郑政文( 1 9 9 3 ) 1 4 4 号) 和郑州 市人民政府关于调整国家建设征收土地补偿安置标准有关问题的通知( 郑政文 ( 2 0 0 4 ) 8 7 号) 规定的以被征地年产值为补偿基数的做法，只考虑农村集体土 地的历史产出和收益，没有考虑农村集体土地对农民来说所起到的生产资料作 用，一旦被征收，失地农民就丧失了时代赖以生存的根本，并且农民变为市民 后马上就要面临生活成本加大、就业压力过大、住房困难严重等社会热点问题， 而先行的征地补偿价格相对过低，不能够合理的给被征地农民提供长久的生活 保障。如此势必造成社会的不稳定因素，且随着时间的推移，政府与失地农民 之间的矛盾会日益激化。如何合理制定征地补偿价格已经成为目前党与国家所 重视的热点、重点、难点问题。 在这一背景下，本文对郑州市现行集体土地征收补偿价格存在的主要问题 及其负面影响进行了深入地剖析，并在借鉴发达国家土地征收补偿实践经验的 基础上，引入最新公布的“征地区片综合价”作为确定集体土地征收补偿价格 的依据，研究有效地保护被征地农民长远利益的政策。 1 引言 1 2 研究的目的和意义 现行的征地补偿价格标准是依据2 0 0 4 年修正的中华人民共和国土地管理 法制定，虽然该法历过了一次修订、二次修正，但是，数次改良式的微调仍 然未能摒弃计划经济时代产生的“保护国家建设”本质特性，极少顾及到对被 征地农民权益的合法保护。因此，本文通过对土地征收补偿标准的理论研究和 对郑州市土地补偿标准的实证分析，提高理论认识，找出郑州市土地征收补偿 的存在的问题以及产生的原因，完善郑州市集体土地征收补偿政策，利用制度 上的规范性和政策上的针对性来增强政府集体土地征收补偿的科学性、合理性 和可操作性。 1 。3 文献综述 征地制度最核心的问题就是集体土地征收补偿价格的问题，是政府征地工 作中必须首先协调到位的重点问题，因此征地补偿价格及机制等相关的研究也 随之成为当今研究的重点、热点。国内外的专家学者对于该问题的研究非常多， 现将国内外的研究综述如下： 1 。3 1 国外研究综述 西方国家由于社会体制的不同，对征地补偿的研究和时间开始比较早。从 1 9 实际晚期，西方社会就已经将土地的所有权当成了土地重要的产权形式之一。 西方各国政府为了顾及社会公共利益，通过颁发法令等手段对土地所有权的形 式规定了一些限制性条件，最主要的放映形式就是土地征收制度。拿破仑在法 国于1 8 1 0 年3 月8 日就颁布了世界历史上第一部、具有划时代意义的法律土 地征收法。从此，其它国家参考该法令纷纷出台了适应本国国情的相关法律， 促使土地征收制度得到发展。 外国专家学者较早的开始对土地征收补偿相关问题开始细致的学术研究， 界定了土地征收的前提条件，即必须是为了社会公共利益的需要，并且必须给 予被征地单位足够的补偿后方可实施征收。世界上多数国家都是采取对被征地 单位或主体实施补偿，而非无偿征收。甚至大多数发达国家现在都采取了进行 柴强各国( 地区) 土地制度与政策 m 北京：北京经济学院出版社，1 9 9 3 2 1 引言 完全补偿的方式对被征地主体实施补偿，土地征收的补偿范围较宽。沈守愚也 指出，一些发达国家土地征收补偿通常采取全额补偿的做法，有的国家甚至允 许超额补偿。 土地征收补偿标准主要有按市场价格补偿、按裁定价格补偿、按法定价格 补偿等。但多数国家的土地征收补偿标准一般以市场价格为主，可以通过当事 人双方进行必要的协商，协商不成可申请仲裁或提请法院解决。世界上大多数 国家的法律都对征地补偿水平做了像“公平的市场价”或“公正补偿”这类的 宽泛定义。虽然不同的征地制度派生出不同的补偿方法，但一般都遵循接近市 场价或满足“公正补偿”的要求。而所谓的“公正”性主要体现在被征地的所 有者或使用者的经济状况不因征地而受影响：既不能因之富，更不能因之穷。 在补偿内容方面，大多数国外学者认为征地补偿不仅应包括征地的直接损失补 偿，还应包括因征地而引起的间接损失补偿，如残余地损失补偿、事业损失补 偿、思恤补偿等等。 总之，从整个世界发展趋势来看，对于国家合法土地征收行为所造成的损 失，其补偿范围与标准均呈日渐放宽之势，以便对被征地主体所遭受的损失给 予更充分、更完全的补偿。 1 3 2 国内研究综述 为解决集体土地征收过程中出现的突出问题，为征地制度改革献计献策， 我国众多的专家学者从集体土地征收补偿价格这一视角展开研究，总的看法是 补偿价格普遍偏低，但对于下一步具体如何实施、如何进行制度设计，各专家 学者存有不同的观点，其中争论最大的是集体土地征收补偿价格的构成内容、 计算方法和农地非农化增值的归属等方面。 1 3 2 1 关于集体土地征收补偿价格的构成内容 针对当前集体土地征收补偿价格的构成内容，众多专家学者从多方面、多 角度地提出了新的重构方案，尽可能地将农民因征地所受的重要影响包括在内， 以对被征地农民的生活形成保障，但在具体的集体土地征收补偿价格的构成内 容上他们又有不同的看法：沈守愚提出集体土地征收补偿价格应包括征收土地 费、青苗及附着物费、少数残存土地补偿费、事业损失补偿、安置费和福利费。 张术环、孔令德指出集体土地征收补偿价格的确定除了考虑被征收农地的类型、 3 1 引言 质量、农民对土地的投入、农产品价格及农用地等级等因素外，还应该考虑教 育补偿和农民集体土地后期收益权，保障农民长期稳定的收入。诸培新、曲福 田从资源经济学角度，认为集体土地征收补偿价格应包括农地的直接使用价值、 间接使用价值、选择价值、存在价值和遗赠价值内容，同时补偿应该一概以完 全补偿为原则。钟水映认为当前采用完全补偿的条件日益完善，必须按照完全 补偿的方式，对有据可查的详细损失和将来要发生的既得利益损失应该全部计 算到征地补偿范围之中，征地补偿价格中应该包括对土地所有权的补偿、农民 后续生活权利的补偿、地上及地下附着物的补偿、残余农作物和其它经济植物 的补偿、农用地生态环境后续治理的补偿等方面。梁亚荣、陈利根认为土地征 收代表着被征地单位所享有的所有土地权利的丧失，所以，土地征收补偿费的 构成中应该囊括土地所有权的补偿费、土地承包经营权的补偿费、青苗及附着 物的补偿费、所承受相关直接和间接经济损失的补偿费、少数残存土地的补偿 费以及安置补助费用和社会福利费用等。郭熙保、王万瑶的观点是因我国农村 社保体制尚未建立健全，使得养老、就业、医疗等社会福利功能均由土地来承 担，所以在实施征地补偿的时候，除了要给农民现行土地用地所产生的价值补 偿和以土地为生产资料的发展权利的补偿，使农民能够得到土地增值部分所产 生的效益之外，还必须对被征地农民支付补偿养老、医疗、失业、就业等多方 面的社会福利的损失。 依靠我国社会主义市场经济的迅猛发展，已经逐步具备对被征地单位采用 完全补偿的条件，依据完全补偿的原则、逐步扩大对农村集体土地的征收补偿 范围，充分保障被征地农民的合法的、合理的、应享受的权益是我国逐步完善 征地补偿制度改革的重要方向。 1 3 2 2 征地补偿测算方法 我国现行征地补偿价格的测算方式沿用了2 0 世纪5 0 年代初期制定的产值倍 数法来进行测算，我国现行的市场经济体制改革与被征地年产值为技术的方法 进行核算是不相适应的，从上世纪9 0 年代开始，就有多数专家提出征地补偿制 度应在市场经济条件下重新构建，以更新的、更科学的测算方法进行征地补偿 价格的核算。曲波依据不同的集体土地征收补偿价格确定方式的分析结果，得 出了地价系数法测算的补偿标准与法定补偿标准基本可以相适应。通过把两种 颜秀金我国农地征用补偿价格探析 d 福建师范大学硕士学位论文，2 0 0 7 4 1 引言 测算方法结合考虑，就是用地价系数法进行测算后，再把法定标准作为控制线。 陈波指出我国可以引入农村集体土地征收的评估制度，通过充分考虑被征收土 地的生产力水平因素、区位因素以及征收后变更的土地用途等因素对其进行全 面客观公正的估价，以此作为集体土地征收补偿价格的参考依据和标准。刘燕 萍认为征地补偿价格可以先委托具有相应资质的评估机构实施评估后再由征地 方与被征地方共同协商确定，征地补偿价格的评估不能只考虑区位、转用后的 收益等方面的因素，也应该通过综合考虑在农用地转为非农建设用地的过程中 所造成的环境价值损失与剩余农用地受整体规模的减少而有所降低的利用价 值、经济效益等相关因素，以此来充分显现农民在集体土地上的相关权利和市 场经济中的公平竞争原则。陶楚南认为当今社会环境和经济条件已经不能再使 用单一的产值倍数法了，产值倍数法是计划经济背景下的产物，市场经济背景 下应采取市场平均法、案例比较法、成本逆用法等多种方法对未来的集体土地 征收补偿标准进行分析，掌握其变化趋势。充分将市场化因素融入到测算体系 中，进一步提高土地资源优化配置的效率，促使被征土地高效集约节约利用。 同时，应该做到以人为本，构建和谐社会，引入谈判机制，让被征地村组和村 民拥有征地补偿标准的最终决定权。刘吉云、刘海云、王庆秀充分考虑不同类 型的集体土地征收补偿价格对被征地农民以及整个社会的影响性，发表了征收 区位相同的土地不应该区分土地的征收用途，就是不管是什么规划用途的集体 土地征收过程中都要严格地按照相同的补偿标准实施补偿。 1 3 2 3 关于农地非农化增值的归属 在土地市场价格构成中，农地非农化增值部分是比例最大、最显著的部分。 因此，农村集体经济组织和农民作为农地所有者与使用者，能否获得或分享这 部分增值收益，就成为集体土地征收补偿价格问题讨论中最具争议的问题。一 种观点认为，集体土地征收按原用途进行补偿，低价征收，高价出让，其实质 是剥夺了农民潜在的经济利益，因此集体土地征收补偿价格应按“未来定价法 根据农地转用后的最终用途和价值计算。赵淑琴( 2 0 0 4 ) 认为现行集体土地征收 只按近三年农业年均产值计算的不超讨犯年的补偿，显然与土地所具有的保值 增值、永不灭失、持续收益等所具有的不动产属性相左。于广思( 2 0 0 1 ) 提出根据 法律所赋予农民的完整集体土地产权的相关前提下，依据马克思的地租理论的 研究方法，农用地转为非农建设用地后的增值部分中含有农民集体应得的部分， 5 1 引言 而集体土地征收使农民集体丧失了获取这种潜在收益的权利和能力，从而有悖 公平原则。因此，集体土地征收补偿价格的确定应以农地转用后土地的用途为 依据。相反的一种观点认为，集体土地征收后的增值不是原农地所有者或使用 者对农地投资的结果，而是整个社会经济发展的结果，因此应归全社会所有， 集体土地征收也只能按原用途即农地本身的所值和对恢复生产的费用予以补 偿。周诚认为农地转非农地之后的土地增值为自然增值，不是原农地所有者或 使用者对农地投资的结果，而是来源于整个社会。因此，从原则上来说，农地 非农化后的增值收益应当归全社会所有而不应当归原农地所有者所有，也不应 当归农转非之后的土地使用者所有，否则，皆有失社会公正。曲福田、昊郁玲、 冯忠垒提出在“农用地转非农建设用地”的过程中会产生出“用途转换性增值” 部分的经济效益，是土地所具有的“自然增值”属性，该部分的增值收益中的 差额都应国家所拥有。依据该逻辑推论，国家征收农村集体土地时时应该按照 一定的补偿价格实施补偿的。另有一种比较折中的观点认为，国家、用地单位 和农民应按比例分享农地转用后的增值收益。张柏齐提出了农民是农村集体经 济组织中的一员，从公平角度来说，是应该与国家和用地单位享有相同权利的， 因此应该共享土地增值产生的级差地租部分所产生的经济效益。 1 4 研究方法 建立数学模型，并用数学模型计算出分析征地补偿的各项指标及其数值； 并分析征地补偿价格过去和现在的延续状况及最新的信息资料，对其性质、特 点、发展变化规律作出判断。 6 2 集体土地征收补偿及相关理论 2 集体土地征收补偿及相关理论 土地征收是国家为了公共利益需要，依法强制将农村集体所有的土地转为 国家所有的城市用地，并给予农村集体经济组织及农民补偿的行为。政府特有 权、公共目的性和合理补偿是土地征收得以行使的三大要件。我国的征地制度 是在计划经济体制下形成的，在相当的历史时期内是合理适当的。但是，随着 社会主义市场经济体制的逐步完善，城市化发展在我国也进入高潮阶段，土地 征收与补偿制度目前也存在着一定得问题。 2 1 _ 集体土地征收补偿制度的理论依据 由于我国土地的所有制形式只有国家所有和集体所有两种形式，所以土地 征收在我国一般被限定为农村集体土地征收，即国家为了公共目的的需要，依 照法定条件和程序，强制将集体土地变为国有土地，并给与补偿的行为。土地 征收具有强制性，国家运用强制力征收农民的土地，以满足国家建设的需要， 那么必须对由于征收土地而给被征地农民带来的损害进行合理的补偿。自1 7 8 9 年法国的人民与公民权利宣言第1 7 条规定：“所有权为不可侵犯的神圣权利， 非经合理证明的确是为公共需要并履行正当补偿，不得加以剥夺。”各国均在宪 法中规定，对于包括土地在内的私人财产的征收，必须进行补偿。舍理的征收 补偿是土地征收制度能够得以长期存在的必要条件，因为被征收者已经为了社 会公共利益作出了牺牲，如果再不绐予其损失以合理的补偿是不公平的，长此 下去土地征收制度将无法继续实施。因此，为了克服政府的短期行为，必须对 土地被征收者进行合理的补偿。关于土地征收补偿的理论主要有以下几种： ( 一) 既得权说 此说认为人民的既得权既然是合法取得的，就应当得到绝对的保障，即使 是由于公共利益的需要，但如果使其遭受经济上的特别损失。也应当基于公平 的原则给予补偿。 f 二) 恩惠说 此说强调国家统治权和团体利益的优越性，主张绝对的国家权力以及法律 邓丹丹关于土地征收及补偿制度的若干思考 j 华中农业大学学报，2 0 0 7 ( 6 ) 7 2 集体土地征收补偿及相关理论 万能和公益至上。此种观点认为：个人没有与国家相对抗的理由，否认国家无 必要对私人损失进行补偿。此说认为侵害个人权利给予补偿，完全是出于国家 的恩惠。 ( 三) 社会职务说 此说认为国家为了使各人尽其社会一份子的责任，应首先承认各人的权利， 认为这是实现社会职务的手段，因而个人所有权从产生开始，便具有自由和义 务双重性。但如果人民的财产被征收后，国家不能酌量给予补偿，则个人的社 会职务将难以继续履行。 ( 四) 公平负担说 该说认为，政府带的活动是为了公共利益而实施，其成本应由全体社会成 员平均负担。合法的行政行为给公民、组织的合法利益造成的损失，实际上是 受害人在一般纳税负担以外的额外负担，不应由受害人个人承担，应平等的在 社会全体成员间分配。其分配方式是国家以全体纳税人缴纳的金钱来补偿受害 人所受的损失，进而在全体公民和受害人之间重新恢复平衡机制。 ( 五) 特别牺牲说 此说基于法的公平正义的观念，认为国家的合法征地行为，对人民权利造 成的损失超出了行使所有权的内在社会限制，与国家课以人民一般的负担不同， 它是使无义务的特定人对国家所做的特别牺牲，这种特别牺牲具有个案性质， 因此应当由全体人民共同分担给其以补偿，才符合公平正义的精神。 ( 六) 土地效用说 此说认为，土地( 特别是农用地) 作为最重要的生产资料和生活资料，一方面 具有提供经济效益和生活保障的功能，另一方面对保持社会稳定、确保粮食安 全、保护生态环境等具有特别的功效，因此土地征用不仅要对土地本身的价值 进行补偿，对失去土地的集体和个人进行必要的补偿与安置，对地上物及其他 附着物给予补偿，还要对失去土地的间接损失予以补偿。 ( 七) 公用征收说 此说认为国家法律既保障个入的财产权利，但同时也授予国家征收私人财 产的权利。对于因为公共利益的需要而作的合法征收，国家可以不承担法律责 任，但仍应当给予个人相当的补偿，以求公平合理。 在这些学说中，“特别牺牲说”易被理解，因为随着公众的自我权利意识增 强，“特别牺牲说中强调的“政府为社会公共利益而实施的行政行为，使得一 8 2 集体土地征收补偿及相关理论 部分人或个别人作出了特别的牺牲，这种牺牲应当由社会全体作出补偿”的理 念被普遍接受。在我国，将“特别牺牲说”作为行政补偿的理论基础更加合理。 依此理论，公民为了社会公益作出了特别牺牲，国家应当予以公正补偿，以恢 复社会正义和公平。该理论直接以宪法对财产权保护的规定以及宪法平等保护 原则为基础，反映了法治国家对社会公平和正义的价值追求，尤其是在目前的 我国，农村并没有建立起真正的社会保障制度，那么因为征地而失去土地的农 民的生存风险会更大，而且他们与实施征地的政府相比明显属于弱者，既然这 些人为了国家的公共利益作出了特别牺牲，就应该保障其一定的生活水平，而 不致因征地陷入贫困状态，由此国家应该对其予以合理的补偿。因而为了在实 践中更好发挥土地征收制度的作用，应将特别牺牲说作为我国的土地征收补偿 的理论基础。 2 2 集体土地征收补偿制度的历史演变 土地征收是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。 无论是资本主义国家还是社会主义国家，为发展社会公共事业，都制定了土地 征收法律制度，2 0 0 4 年3 月，十届全国人大二次会议对宪法进行了修改，将宪 法第l o 条第3 款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行 征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征 收或征用并给予补偿。”首次在宪法中明确规定了征收的概念。2 0 0 4 年8 月，全国人大常委会第十一次会议做出了修改土地管理法的决定，在土 地管理法中也规定了征收的概念，这是我国实行土地征收的法律依据。 土地征收制度是指在征地过程中不同主体间的社会关系在法律上的总称。 土地征收制度是我国一项重要的土地法律制度，从新中国成立以来一直受到了 社会各界关注。随着社会主义市场经济建设的发展，国家的政治经济制度改革， 我国的土地征收制度也经历了产生、发展和健全等阶段。征地制度在1 9 9 9 年1 月1 日起正式施行的新的土地管理法上做出了重大调整，旧的征地审批模 式从根本上得到了改变，建立了一套强调占补平衡、强调可持续发展、强调用 途管制的以“保护耕地”为核心的崭新的土地征收制度。 目前，我国土地征收补偿制度经历了计划经济时期和社会主义市场经济时 期两个不同的历史阶段，计划经济时期国家通过无偿取得，用地单位无偿无限 9 2 集体土地征收补偿及相关理论 期使用，社会主义市场经济时期国家通过有偿取得，用地单位有偿有限期使用。 我国在计划经济时期，集体土地是通过征用无偿取得，并以行政划拨的方 式安排给使用者无偿无限期使用，严禁土地使用者私自转让土地使用权。由于 计划经济时期的企业大都是国有，在财务制度是统收统支的情况下，企业不是 单独的经济实体，所有的经济活动取决于国家计划，国家计划安排统一安排所 有的建设项目。从土地征收过程来看，不存在获取土地收益，所有项目需要用 地，国家无偿征收农村集体所有土地，然后将征收的土地再无偿的划拨给用地 单位使用。农民交付土地以后，身份由农民转变为市民，并在城市被安排工作， 对于一些确实贫困的人还酌情给予补助。虽然没有补偿，或仅有很少的青苗补 偿，但是在当时的社会背景下，实行城乡户籍制度，通过土地征收可以使农民 转变为市民，安排工作，这些对农民还是很具有吸引力，大家都希望土地征收。 从经济学理论上讲，市场经济是通过价格机制来调整优化资源要素的配置， 当土地的供给与需求一致时，价格反映真实价值，达到平衡。然而，我国的土 地征收属于国家行政垄断，土地市场由国家垄断。国家既是农村土地的唯一收 购者又是建设用地的唯一供应者。国家对土地一级市场的高度垄断，产生了土 地收益。与计划经济时期相比较，征收制度发生了两个方面的变化：一是国家 征收农村集体土地的补偿由无偿或低价转变为相对公平。尽管征地补偿的标准 仍然是延续了传统的年产值倍数法，但补偿的倍数在逐步提高，征地的成本也 因此提高。二是土地的供应方式由无偿划拨转变为有偿使用。农民集体土地由 各地土地储备机构代表国家完成征收，然后在土地一级市场上采用招标、拍卖 和挂牌的方式供应给土地使用者，上地使用者获得的是有偿、有期限的使用权。 这就使得土地资产得到价值的体现，实现了土地收益的获取。 1 0 3 郑州市集体土地征收补偿现状及问题 3 郑州市集体土地征收补偿现状及问题 郑州市是河南省省会，位于河南省中部偏北，东经1 1 2 。4 2 一1 1 4 。1 4 ， 北纬3 4 。1 6 i - 3 4 。5 8 ，北临黄河，西依嵩山，东南为广阔的黄淮平原。郑州市 辖6 个市辖区、1 个国家级新区、1 个国家级高新技术产业开发区、1 个国家级 经济技术开发区、1 个县，代管5 个县级市。据2 0 0 8 年的统计资料，年末全市 总面积7 4 4 6 2 平方公里，市区面积1 0 1 0 3 平方公里，其中建成区面积3 0 2 0 平 方公里；2 0 0 8 年末全市总人口7 4 3 6 万人，市区人口3 2 6 5 万人。 2 0 0 8 年完成生产总值3 0 0 4 亿元，比2 0 0 7 年增长1 2 2 ：人均生产总值4 0 6 17 元，增长1 0 7 。其中第一产业增加值9 4 7 亿元，增长5 6 ；第二产业增加值 1 6 5 9 5 亿元，增长1 4 8 ；第三产业增加值1 2 4 9 8 亿元，增长9 2 。三次产业 结构由上年的3 2 ：5 2 9 ：4 3 9 调整为3 2 ：5 5 2 ：4 1 6 。非公有制经济完成增加 值1 8 0 2 亿元，增长1 6 ，占生产总值的比重为6 0 ，比2 0 0 7 年提高2 个百分 点。 3 1 郑州市集体土地征收补偿现状 “土地征收或者征用必须给予补偿 已经为我国的宪法确立，对土地征收 补偿的范围和标准现行土地管理法也已做了具体规定。根据我国现行法律、 法规规定，土地征收补偿标准以农业生产平均产值为依据，征收耕地的补偿费 包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。土地补偿补偿费和 安置补助费标准分别为被征收土地前3 年平均产值的6 - - - , 1 0 倍和4 6 倍，安置 补助费最高不得超过被征收前三年平均年产值的15 倍，土地补偿补偿费和安置 补助费的总和不得超过被征收前三年平均年产值的3 0 倍。 3 1 1 集体土地征收补偿标准 当前，郑州市征地补偿标准正在由产值倍数法向征地区片综合地价法的转 变过程。从农村经济发展和农民收入增加的角度来分析，当前的征地形势仍可 能造成被征地农民生活水平不会有所改善。 3 郑州市集体土地征收补偿现状及问题 3 1 1 1 产值倍数法 郑州市自1 9 9 3 年以来，根据郑州市人民政府关于调整国家建设征收土地 补偿安置标准等若干问题的通知( 郑政文( 1 9 9 3 ) 1 4 4 号) 和郑州市人民政 府关于调整国家建设征收土地补偿安置标准有关问题的通知( 郑政文( 2 0 0 4 ) 8 7 号) 的规定，按照不同的地类的年产值，乘以相应的倍数，计算征地补偿费。 例如，郑州市二七区8 2 7 2 亩土地的征收，该宗土地按照年产值倍数法，土地补 偿费与安置补助费之和为2 3 4 万元亩。 3 1 1 2 征地区片综合地价 从2 0 0 5 年开始，郑州着手制定征地区片综合价，对有可能被国家征收的土 地，依据土地利用结构、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地 供求关系、当地经济发展水平和居民生活水平等因素划分的区片征地综合补偿 标准。但是一直不很成熟，直至2 0 0 9 年，几经修订后，才公布实施，根据市内 五区情况，将综合地价划分为五个级别，每亩从4 2 2 6 万元到1 5 2 万元不等， 如图3 1 所示。例如，郑州市中原区2 0 6 0 0 3 亩土地的征收，按照综合区片价进 行征收补偿，该宗土地区片级别为级，土地补偿费与安置补偿费之和为6 5 万 元亩，另外加上社保费用o 7 2 6 万元亩，区片综合地价为7 2 2 6 万元亩。 3 1 2 集体土地征收补偿程序 我国土地管理法规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当 办理农用地转用审批手续。因此，土地征收补偿是在土地依法报批后进行的， 郑州市是在一次公告发布后，由市土地储备中心协助各区国土资源局召开安置 补偿会并草拟征收补偿安置方案；市局完成征收安置补偿方案的制订。目前， 郑州市的集体土地征收补偿程序是： 1 、市土地储备中心与被征收土地所在的区人民政府( 或区人民政府委托单 位) 签订工作协议。 2 、区人民政府( 或区人民政府委托单位) 按照与市土地储备中心签订的工 作协议中的有关要求，与农村集体经济组织签订土地征收补偿协议。 3 、市土地储备中心按照协议约定的方式和时间，将征地补偿款拨付至区人 民政府，再由区人民政府拨付至农村集体经济组织。 4 、农村集体经济组织将征地补偿款拨付给被征地农民。 1 2 3 郑州市集体土地征收补偿现状及问题 图3 1 郑州市征地区片综合地价图 3 1 3 集体土地征收补偿实例分析 本文选取了郑州市近期征收的具有代表性的三宗土地案例，三宗集体土地征 收案例从行政区划上属于郑州市的惠济区和二七区，从区域位置位于郑州市的 1 3 3 郑州市集体土地征收补偿现状及问题 北部和南部，规划用途分别为工业、培训中心用地和商业、住宅用地。 案例一：郑州市惠济区5 7 3 6 1 5 亩土地的征收 该宗土地的规划用途为工业，征收补偿价格为1 0 3 9 万元亩，包含：土地补 偿费、安置补助费、地上地下附着物补偿费、青苗费、附属物拆迁费、垃圾清 运费、场地平整费、围墙砌筑费。 该宗土地按照工业用地招拍挂最低标准为2 5 6 万元亩，政府净收益为9 1 6 8 万元亩，总收益为3 5 8 9 8 9 5 万元。 案例二：郑州市二七区8 2 7 2 亩土地的征收 该宗土地的规划用途为培训中心，征收补偿价格为4 5 万元亩，包含：土 地补偿费、安置补助费、地上、地下附着物补偿费、青苗费、场地平整、垃圾 清运、围墙砌筑等费用。 该宗土地初步评估价为3 0 3 3 万元亩，政府净收益为1 8