（公共管理专业论文）试论如何有效破解拆迁难题.pdf

试论如何有效破解拆迁难题 内容提要 近几年来，我国经济飞速发展，推动了城市的发展和城市化进程，城市化步 入了快速发展时期。城市的快速发展，离不开拆迁改造。伴随中国经济的高速发 展和城市化进程的加快，我国城市房屋拆迁也进入快速发展阶段。拆迁工作是当 前各级地方政府有效整合资源、实现科学发展的重要途径之一，也是改善城市环 境，提高人民群众生活水平的必要手段之一? 但是，由于拆迁工作涉及到各方面 的利益，拆迁环节成为各种社会矛盾冲突表现最为突出的环节。拆迁人( 国家职 能部门、用地单位、建设单位、拆迁单位等单位的统称) 不得不将大量的精力和 时间消耗在拆迁工作上，拆迁一个地块少则一年半载，多者三年五年。征地和拆 迁堪为“天下第一难”，备受各方关注。如何从城市发展的客观需要出发，有序展开、 有情操作，合理合法地推进拆迁工作，笔者从公共管理的研究角度出发，在前人 研究成果和对有关文献资料分析的基础上，重点研究了存在的主要问题及对策建 议，以使城市房屋拆迁达到公平、合理、透明、实效，促进我国城市房屋拆迁的 顺利开展和城市建设的顺利进行。论文分四个部分：第一章，分析了国内拆迁问 题；第二章研究了国外拆迁情况，并通过比较国内外拆迁工作的差异，总结出国 内外好的经验；第三章我国拆迁工作面临的难题研究，从城市拆迁的意义、当前 我国拆迁存在的主要矛盾及引发矛盾的原因等方面进行了剖析；第四章提出有效 破解拆迁难题的对策建议。本论文既属于应用研究，也属于对策研究。在写作过 程中，作者主要采用了理论联系实际、定性分析与定量分析相结合以及多种评价 方法相结合等研究方法，并通过大量的文献调查以及这些方法的综合使用，为论 文的理论、实践等方面论述提供了坚实的基础保证。同时，通过对现行国家相关 法规、政策的研究，提出解决城市房屋拆迁问题的对策建议。 城市拆迁中的问题纷繁复杂，本文只涉及其中的部分问题，并提出了自己不 成熟的意见。虽然不能对城市拆迁的所有问题都一一解答，但本人相信随着经济 的发展和社会的进步，法律法规的完善和健全，人类的智慧与文明将使问题得到 一一解决和改善。 关键词：城市拆迁现实意义主要问题对策建议 作者：黄杜鹃 指导老师：金太军 h o wt os o l v ep r o b l e m sa m o n gd e m o l i t i o ne f f e c t i v e l y a b s t r a c t h o wt os o l v ep r o b l e m sa m o n gd e m o l i t i o ne f f e c t i v e l y a b s t r a c t i nr e c e n t y e a r s ，c h i n a sr a p i de , c o n o m i cd e v e l o p m e n t h a s p r o m o t e du r b a n d e v e l o p m e n ta n du r b a n i z a t i o n u r b a n i z a t i o nh a se n t e r e dar a p i dd e v e l o p m e n tp e r i o d t h ec i t y sr a p i dd e v e l o p m e n ti s i n s e p a r a b l ef r o md e m o l i t i o nt r a n s f o r m a t i o n w i t h c h i n a s r a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n du r b a n i z a t i o na c c e l e r a t i o n ，c h i n au r b a n h o u s i n gd e m o l i t i o na l s oe n t e r e dr a p i dd e v e l o p m e n ts t a g e d e m o l i t i o nw o r ki sn o to n l y o n ei m p o r t a n tw a yf o rl o c a lg o v e r n m e n t st oi n t e g r a t er e s o u r c e sa n dr e a l i z es c i e n t i f i c d e v e l o p m e n t b u ta l s oo n eo ft h en e c e s s a r ym e a n st oi m p r o v ep e o p l e sl i v i n gs t a n d a r d s h o w e v e r , a st h ed e m o l i t i o nw o r ki n v o l v e st h ei n t e r e s t so fa l lp a r t i e s ，r e m o v a lw o r k b e c o m e st h em o s tp r o m i n e n tc o n t r a d i c t i o n sa n dc o n f l i c t s a m o n gt h es o c i e t y r e s e t t l e m e n to fp e o p l e ( n a t i o n a lf u n c t i o n s ，l a n du n i t s ，c o n s t r u c t i o nu n i t s ，d e m o l i t i o n u n i t sa n do t h e rr e l e v a n tu n i t s ) h a st os p e n dal o to fe n e r g ya n dt i m eo nd e m o l i t i o nw o r k d e m o l i t i o no fab l o c kt a k e sa tl e a s to n ea n dah a l f ) , c a r sa n da tm o s tt h r e et of i v ey e a r s l a n da c q u i s i t i o na n dd e m o l i t i o na r er e g a r d e da st h em o s td i f f i c u rw o r kh o wc a n d e m o l i t i o nw o r kb ec a r r i e do u ti na no r d e r l ym a n n e r ，s e n t i e n to p e r a t i o n ，r e a s o n a b l ea n d l e g i t i m a t ew a yf r o mt h ea n g l eo fo b j e c t i v en e e do fc i t yd e v e l o p m e n t ? b a s e do n p r e v i o u sr e s e a r c hr e s u l t sa n dr e l e v a n tl i t e r a t u r e ，t h ea u t h o rf o c u s e so nm a i np r o b l e m s a n dr e s p e c t i v es o l u t i o n sa n ds u g g e s t i o n sf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ， i no r d e rt om a k ed e m o l i t i o nw o r kf a i r ，r e a s o n a b l e ，t r a n s p a r e n ta n de f f e c t i v e ，t op r o m o t e t h es m o o t hp r o g r e s so ft h ed e m o l i t i o no fu r b a nh o u s i n gd e v e l o p m e n ta n dc o n s t r u c t i o n t h e r ea r ef o u rp a r t si nt h ep a p e r ：c h a p t e ri ，a n a l y z i n go fd o m e s t i cd e m o l i t i o ni s s u e s ； c h a p t e r1 i , s t u d y i n gt h es i t u a t i o no ff o r e i g nd e m o l i t i o n ，c o m p a r i n gt h ed i f f e r e n c e b e t w e e nd e m o l i t i o nw o r ka th o m ea n da b r o a d ，a n ds u m m a r i z i n gt h e i rg o o de x p e r i e n c e ； c h a p t e rr i ，k n o t t yp r o b l e m sf a c e db yc h i n a sd e m o l i t i o nj o bs t u d y ，a n da n a l y z i n gf r o m t h es i g n i f i c a n c eo fc i t yd e m o l i t i o n ，t h ec u r r e n tp r i n c i p a lc o n t r a d i c t i o ni nd e m o l i t i o n w o r ka n di t sr e a s o n s ；c h a p t e ri v ，p r o p o s i n ge f f e c t i v em e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n st oc r a c k h o wt os o l v ep r o b l e m sa m o n gd e m o l i t i o ne f f e c t i v e l y a b s u a c t t h ed e m o l i t i o np r o b l e m s t h i sp a p e ri sb o t ha p p l i c a t i o nr e s e a r c ha n dc o u n t e r m e a s u r e sr e s e a r c h i nt h e w r i t i n gp r o c e s s ，t h ea u t h o ru s e sm a i n l yi n t e g r a t i n gt h e o r yw i t hp r a c t i c e ，q u a l i t a t i v e a n a l y s i sa n dq u a n t i t a t i v ea n a l y s i sm e t h o do fc o m b i n i n ga n di n t e g r a t i n gav a r i e t yo f e v a l u a t i o nr e s e a r c hm e t h o d s ，a n dt h r o u g ha ne x t e n s i v el i t e r a t u r es u r v e ya n dt h e i n t e g r a t e du s eo ft h e s em e t h o d sf o rt h ep a p e r st h e o r y ，p r a c t i c ea n d s op r o v i d eas o l i d f o u n d a t i o nf o rd i s c u s s i o ng u a r a n t e e a tt h es a m et i m e ，t h r o u g ht h ee x i s t i n gn a t i o n a l l a w sa n dr e g u l a t i o n s ，p o l i c yr e s e a r c h ，p r o p o s e ss o l u t i o n st ot h ep r o b l e mo fu r b a n h o u s i n gd e m o l i t i o nc o u n t e r m e a s u r e sa n dp r o p o s a l s u r b a nr e l o c a t i o np r o b l e m si sc o m p l e xa n dc o m p l i c a t e d ，t h i sa r t i c l eo n l yi n v o l v e s s o m eo ft h e s ei s s u e sa n dp u t sf o r w a r di t so w ni m m a t u r ec o m m e n t s t h o u g hn o ta l lt h e p r o b l e m so fu r b a nd e m o l i t i o na r ea n s w e r e d ，b u tib e l i e v et h a t w i t ht h ee c o n o m i c d e v e l o p m e n ta n ds o c i a lp r o g r e s s ，i m p e r f e c ta n dp e r f e c tl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，h u m a n w i s d o ma n dc i v i l i z a t i o n ，t h ep r o b l e m sa r et ob er e s o l v e da n di m p r o v e di nt h es c a r f u t u r e k e yw o r d s ：u r b a nd e m o l i t i o n ，r e a l i s t i cm e a n i n g ，m a i np r o b l e m ，c o u n t e r m e a s u r e s w r i t t e nb y ：h u a n g - d u - j u a n s u p e r v i s e db y ：j i n - t a i q u n 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：逸垫塑垒日期：! 皇：! ! ：! ! 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容口论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：盔垒亟垒 导师签名。么鱼髦日期： 试论如何有效破解拆迁难题 引言 引言 当前，“和谐社会”建设成为我国全面建设小康社会的重要目标。我国处于社会 转型时期，社会总体上较为和谐，但也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，城 市拆迁纠纷就是其中较为突出的矛盾。经济快速发展，推动了城市的发展和城市 化进程，城市化步入了快速发展时期。城市化水平是衡量一个国家或地区现代化 程度和社会经济进步状况的重要标志。我国城市化率已由1 9 9 3 年的2 8 提高到 2 0 0 9 年的4 5 6 8 ，预计到2 0 3 0 年，将超过6 5 。随着城市化水平的提高，旧城 改造的数量也在不断增多，规模也在不断地扩大。相伴而生的“房屋拆迁”首当其冲， 成为旧城改造和城市建设的“开路先锋”，追随快速发展的经济步伐，在全国各地掀 起了一轮又一轮的城市房屋拆迁浪潮。 城市房屋拆迁是指拆迁人依法对城市规划区内国有土地上的房屋予以拆除， 对被拆除房屋的所有人或者使用人予以迁移安置，并对被拆除房屋的所有人予以 经济补偿的活动。它是城市化发展的必然结果，拆迁安置是一项与群众利益联系 紧密的工作，稍有不慎会损害到被拆迁人的利益，影响建设进度，也不利于和谐 社会的发展。城市房屋拆迁可以使稀缺的城市土地资源得到合理配置：有助于城 市规划目标的实现；有助于改善居民居住环境，提高人民生活水平；有助于解决 交通拥挤、环境恶化、基础设施不配套等问题，促进社会进步。可以说，城市房 屋拆迁是一件利国利民的好事，但随之而来的征地拆迁纠纷亦成为国人耳熟能详 字眼，由此造成的严重社会问题更是引起了全社会的广泛关注。在热火朝天的拆 迁浪潮中，政府、开发商、广大被拆迁人以及社会公众都卷入其中，公共利益、 个人利益和政治利益、商业利益交织在一起，彼此间的矛盾纠缠错结、愈演愈烈， 并波及到社会的方方面面，引发社会关系的高度紧张。 从经济学的博弈思维来看，政府的城市拆迁政策行为过程，常常处于各方利 益冲突和行为竞争的环境，随着许多随机的、不确定的因素，纠缠着许多冲突对 抗的利益关系，充满了私人目标与社会目标、个人利益与公共利益的矛盾，并且， 政府、拆迁人、被拆迁人是具有不同利益的主体定位。而在我国现行法律体系下， 政府扮演着城市拆迁的实施者、管理者、协调者，实际上也充当着城市拆迁争议 的仲裁者角色。因此，现行拆迁政策的实际运作情形之所以常常与人们的主观愿 试论如何有效破解拆迁难题 引言 望相去甚远，就在于政策制定者或者说政策的出台者忽视了政策的角色定位、存 在的环境与政策生命力之间相互依存的关系。 从现阶段的实际情况看，我国旧城区存在着许多问题，如人均居住面积少、 住房质量差、建筑密度高、房屋结构差、环境卫生差、市政和公共设施不配套： 房屋布局混乱，商业服务网点分布不合理等，无法适应快节奏的现代都市生活， 降低了城市的辐射功能。旧城改造是城市活力与效率的重要前提条件，因我国土 地资源匮乏及土地使用率相对较低，所以旧城改造已成必然。拆迁安置工作的成 败直接关系到旧城改造的能否顺利进行，同时，拆迁安置工作是一项政治性、群 众性、经济性很强的工作，是房地产开发建设过程中的一项重要步骤，如何开展 这项工作关系到开发公司的信誉、被拆迁人的利益及建设进度、甚至影响到社会 民心的稳定。因此，旧城改造必须严格执行城市总体规划的各项要求，充分听取 广大群众的意见，并通过拆迁工作人员向群众的解释、分析、劝导，争得广大群 众的支持，做好拆迁安置工作。 城市房屋拆迁与城市发展建设相伴而生，有其必然和积极的现实意义。 1 、有利于合理利用土地资源。随着科技和社会的进步，人们对物质文明的需 求不断提升，尤其是居住条件的需求不断提升。在地球的土地资源有限的前提下 建房占地，拆除旧房，在原址上重新设计建新房合理而行之有效。如果不拆旧房， 而是去占用更多的耕地、林地，其后果可想而知。我国虽然幅员辽阔，但人均耕 地远远低于世界水平。1 3 亿人的吃饭靠地种粮，穿衣靠地产棉，没有了耕地，生 存就存在问题。为此党和国家高度重视这一问题。对土地资源的管理，较早纳入 了法制化轨道，其中对城市建设中的土地严格控制使用，就是这一管理的重要内 容。实行城市房屋拆迁，是保证国民经济可持续发展的重要举措，是土地资源合 理利用的重要手段。 2 、有利于提高人民的生活质量。时代在进步，科技在发展，特别是随着经济 的快速增长，人民群众生活水平普遍提高，落后的城区环境、滞后的服务功能己 远远不能满足人民提高生活质量的需求，如城市中有些住房没有厨房、厕所，没 有上下水，没有供暖和燃气设施，有的地区用电、用水高峰期，断电、断水时有 发生，因而拆旧建新，不仅是社会发展的客观要求，也成为广大群众的强烈愿望。 而这种愿望实现的途径之一，就是拆除过时的旧房，建造新的更为方便、更为舒 适的新住房。通过城市拆迁改造来美化城市，疏导交通，按照科学的方法重新对 2 试论如何有效破解拆迁难题引言 城市进行规划和设计，完善城市功能，营造更加科学、优良的居住环境，最终提 高城市居民的工作和生活质量。 3 、有利于改善城市生态环境。我国立国之初对环境污染考虑欠周到，大批污 染严重的工业企业坐落在市区。这些企业大多设备陈旧、工艺落后，随着时间的 推移，这些老企业不仅污染环境，而且经济效益差，使城市发展受到了限制。国 家为解决这一问题，采取各项措施，有计划地使这些企业搬迁，腾出空地发展商 业和服务业。这种一举两得的方针得以实现，大批污染严重的企业离开了市中心。 通过拆迁，城市可以实施科学的规划、合理布局商业和服务业，合理设置公共设 施、绿地，建设更为适宜人们生活的住宅小区。城市的环境得到改善，为招商引 资、扩大开放提供了条件。同时，这些企业通过搬迁，可以重新考虑污染的防治， 拆除原有不合理的建筑及附属物，重新建造高科技、环保型的建筑物，使整个拆 迁区域内的生态环境得到改善。 4 、有利于发展城市经济。随着社会、经济的发展，原有的城市格局已经很难 适应城市经济和社会发展的需要。通过拆除危旧房屋和影响城市景观的建筑物、 构筑物，使城市功能和环境得以改善，可以提高投资吸引力，促进了城市经济的 发展。在合理配置土地资源的同时，促进了城市基础设施的建设，促进了城市功 能的提升，促进城市产业结构的调整和优化，促进城市总体规划和建设项目的顺 利实施，促进房地产开发业的健康发展，从而促进了整个城市工业企业经济效益 的增长。 总体上看，城市房屋拆迁是一项政策性、法律性、经济性、群众性都非常强 的工作，既涉及到人民群众安居乐业的切身利益，又涉及到城市总体规划的实施 和城市建设目标的实现；既涉及到城市形象和投资环境，又涉及到经济发展和社 会稳定，既是党和政府及各级领导重视的“重点”，又是人民群众最关心的“热点”， 同时也是实施旧城改造的“难点”。如何抓住“重点”，找准“热点”，解决“难点”，既 是做好房屋拆迁管理工作必须解决的首要问题，也是检验我们在城市发展中是否 按照构建和谐社会的要求做好群众工作的核心问题。 本论文既属于应用研究，也属于对策研究。在写作过程中，作者主要采用了 理论联系实际、定性分析与定量分析相结合以及多种评价方法相结合等研究方法， 并通过大量的文献调查以及这些方法的综合使用，为论文的理论、实践等方面论 述提供了坚实的基础保证。同时，通过对现行国家相关法规、政策的研究，提出 解决城市房屋拆迁问题的对策建议。 3 试论如何有效破解拆迁难题第一章国内相关研究及城市拆迁现状 第一章国内相关研究及城市拆迁现状 第一节国内相关研究 在国内，城市房屋拆迁事关城市发展、社会稳定和人民群众的切身利益，一 直以来，城市拆迁研究得到各级政府高度重视和群众的高度关注，这方面的研究 及探索是一个逐步深化过程。如南京出台了“拆迁新政”这一新办法，是政府理性执 政、善待百姓的重举措，突出了对群众利益的保护和善待百姓的宗旨；上海则实 行五项制度保障拆户权益，公示制度、信访接待制度、举报制度、承诺书制度、 监管制度这五项拆工作新制度，强调重视困难户的动迁安置。从实践效果看，国 内有关城市房屋拆的政策研究上主要是集中在分析存在的问题，并就如何解决拆 迁矛盾提出积极的对策，还停留在实践操作上的研究，缺乏从理论上深入到问题 的本质进行研究。在学术界，对于房屋拆迁的更多研究主要集中于近几年，其中 对政府在城市屋拆迁过程中的角色和作用进行了较为详细的是在公共政策、公共 管理及公共学科领域的分析。施国庆等详细总结了城市房屋拆迁货币补偿制度的 缺陷和城市屋产权调换补偿制度的缺陷，分析了产生问题的根源在于政府在城市 房屋拆迁中功能定位有偏差、不按照市场经济规律办事、拆迁法规不完善对被拆 迁人的合法益保护得不够，并提出了相关建议：修改城市房屋拆迁管理条例、 改变房屋价评估机构委托方式、改变房屋价格评估方法、把保护被拆迁入的利益 放在首位等。王学发通过对城市房屋拆迁新条例的分析提出在市场价格界定、公 共利益与被拆人利益的关系协调、关于城市规划区中集体所有土地房屋的拆迁补 偿问题等方面，新条例需要改进的地方。李钟书等全面分析了拆迁纠纷产生的根 源和拆迁运作过程中的主要弊端，并以利益平衡的观点、运用博弈论的方法解决 拆迁中的纠纷。萧平通过实例，从保护被拆迁人的角度对政府在城市房屋拆迁中 的职能进行分析，提出了被拆迁入利益与政府利益的冲突。左金风以嘉禾案例分 析，从经济学、理学以及制度学角度论证了政府是城市房屋拆迁的拆迁人的立论。 王文普对征拆迁过程中政府的行为进行了研究，通过建立模型对土地使用中的经济行 为，以征地拆迁与财政创收的关系进行分析，认为要解决土地纠纷，必须从土地产权 人手明确农民和住户的土地专有权，容许土地转让，同时要进一步完善财政分权 4 试论如何有效破解拆迁难题 第一章国内相关研究及城市拆迁现状 制度，深化税收制度和中央政府对地方政府的转移支付制度，从而建立地方财政 收入的稳定机制，解决政府与民争利现象的产生，实现城市化持续稳定发展。曾 国平，峻桦从公共行政学的视角对城市房屋拆迁中存在的一些问题进行分析，发 现妥善决拆迁问题的一个重要前提就是政府在拆迁中的角色必须正确定位，总结 出政府在拆迁中的5 个具体角色定位的观点。 第二节国内城市拆迁好的做法 当前，“构建和谐社会”成为主旋律，以人为本的理念已逐渐融入城市发展和拆 迁建设工作中。但是，有些地方关注被拆迁人的举措出台了一大堆，具体落实的 情况却并不尽如人意。随着旧城改造步伐的加快，拆迁纠纷也日渐增多。在拆 迁许可证规定的期限内，拆迁人与被拆迁人经常因补偿、安置等问题出现争议， 影响了拆迁进度和项目实施。因此，各级政府出台拆迁政策必须换位思考，把人 性化拆迁摆到首要地位，并坚持一个原则，那就是让利于民，让利于困难群体， 而不是与民争利。目前，城市拆迁仍然是社会热点问题，各个城市都根据了自己 的一些特色摸索出了一系列解决自己问题的实际办法，针对于这样的情况，总结 出以下几个城市的拆迁经验，以供参考。 1 、“非开发型”旧城改造模式一青岛市的探索 2 0 0 7 年7 月，人民日报以“政府主导拆迁、主导建设、主导安置一青岛市市南 区实现4 7 0 0 户居民和谐拆迁”为题，全面报道了市南区旧城改造工作的成功经验。 市南区提出了移丰补欠、区内平衡、捆绑改造的思路，解决了旧城区改造的资金 瓶颈问题；区政府作为拆迁人，直接站到了拆迁第一线，不以赢利为目的，科学 谋划和实施拆迁改造工作，并通过合理运用“指挥、宣传、救助、稳定、服务”五条 工作线，实现了和谐拆迁，拆出了和谐之声、拆出了百姓口碑。新华社以“青岛市 探索非开发型旧城改造模式”为题，编发了署名文章，将市南区的拆迁工作经验 总结为：在旧城改造中，强化住宅的保障功能，实施主体不用开发商，完全由政 府承担；改造区域不进行商品房开发，所建房屋全部用于居民回迁；政府不获取 收益，还要补贴5 亿元至8 亿元等三个方面，是全新的非开发型，旧城改造模式。 2 、拆迁补偿讧苏推广起步价 5 试论如何有效破解拆迁难题 第一章 国内相关研究及城市拆迁现状 保障制度，采取市场化的评估办法，妥善安置被拆迁户中住房和收入困难的家庭， 进一步推进市场化的拆迁评估办法，使房屋拆迁补偿评估与市场交易价格接轨， 确保拆迁补偿安置足额到位，坚持“先补偿安置、后实施搬迁”的原则。这种“市场+ 保障”的补偿办法源于全国首创的南京拆迁新政策，即市场化评估加上政策保障托 底，在地段补偿标准的基础上，委托独立的中介机构根据二手房价格给房屋定价， 同时划定最低单价和最低总价两条保障线。最低单价按区位划分，最低保障总价 是按照当地最小的经济适用房价格估价，如南京是4 0 平方米套、1 8 0 0 元平方米， 每户补偿总价不低于7 2 万元，确保困难家庭拆迁后至少能买得起申购的经济适用 房。南京“拆迁新政”实施一年来，当地拆迁上访量明显下降，受到建设部肯定，在 全国各大城市推广。统计同时显示：江苏开展“平安拆迁”以来，全省城镇房屋拆迁 总量较前年下降了5 0 以上。 3 、拆迁补偿市场说了算四川终结霸王拆迁 2 0 0 4 年1 0 月2 0 日在蓉召开的四川省城市房屋拆迁管理条例( 草案) 立法 听证会，确立了城市房屋拆迁补偿，将遵循随行就市的原则，补偿标准由市场说 了算，以充分体现普通民众的意愿，终结了“霸王拆迁”。该听证会主要得出了如下 意见和建议：一是在拆迁补偿标准上，被拆迁人可以选择货币补偿或房屋产权调 换方式。货币补偿的金额，根据被拆除房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以 房地产市场评估价格确定，并增加房屋装饰装修价值折算、未取得产权的其他土 地使用权( 如院坝、私家庭院) 价值评估等内容，同时，还可以设定无形资产补 偿条款。货币补偿必须以现金形式及时支付，拆迁人不得以项目未来收益、机构 资金承诺或其他不落实的资金作为补偿手段。实行房屋产权调换的，按被拆迁房 屋的产权面积计算，遵循就地安置或就近现房安置的原则，严禁拆迁黄金口岸、 安置偏僻地段的行为。二是防止“野蛮拆迁”。未经市、县人民政府批准或者未由人 民法院裁定，拆迁人和有关单位不得对未搬迁的被拆迁人或者房屋承租人停止供 水、供电、供气，也不得强行拆除未搬迁的被拆迁人的房屋。违反上述规定的， 由房屋拆迁管理部门责令停止违法行为，赔偿被拆迁人的损失，并对拆迁人或者 责任单位处以1 万元以上1 0 万元以下的罚款。 4 、羊城房屋拆迁突出六大亮点 广州坚持以人为本，提倡“居者有其屋”的思路，征地拆迁的费用占整个工程费 6 试论如何有效破解拆迁难题第一章国内相关研究及城市拆迁现状 用的6 0 左右，保证了拆迁顺利进行，受到了建设部的赞扬。突出表现为“三首先 六亮点”。三首先为：首先面向社会征求意见，首先举行立法听证会，首先组织专 家工作队。六个亮点为：保障拆迁入的知情权，切实保证拆迁范围内拆迁人员的 居住条件，用更灵活的方式确定房屋评估机构，对历史旧城区增加2 0 的补偿费 用，确定最低补偿标准，实行产权交换货币制度。 5 、武汉推行拆迁新政，补偿标准由拆迁户“做主 武汉市提出，要坚决纠正城镇拆迁中侵害群众利益的问题，严查违规拆迁行 为。做到不再发生新的补偿安置不合理、补偿金不到位问题。并且武汉市规划局 已在城市拆迁中推行由拆迁户请评估机构进行补偿金额评估的新制度，充分给予 拆迁户发言权。 6 、浦江的“模拟拆迁” 所谓“模拟拆迁”，就是政府结台城市规划建设需要等实际情况，根据群众主动 要求拆迁的意愿程度确定拆迁块，然后模拟以往拆迁程序，开展测量、评估等工 作，同时解决拆迁区块内的各种矛盾与问题。达成被拆迁人自愿签拆迁安置协议， 最后由拆迁主管部门根据矛盾与问题的解决情况、协议签订情况决定是否对该区 块实施拆迁。据了解，浦江县以往实施拆迁的基本做法和程序是：划定红线、发 布公告、进行动员、解决问题、签订协议、组织实施这也是符合国家有关规定的 程序。然而这种做法，据浙江浦江县建设局副局长兼县旧城改造指挥部常务副总 指挥张宗汇说：“一方面使被拆迁人认为拆迁是政府的单边行为，从而产生抵触情 绪：另一方面，给了少数片面追求自身眼前利益的被拆迁人以机会，造成更多的 人被煽动和组织，一起阻挠拆迁，或提出过高甚至无理的安置补偿要求。一旦达 不到要求就可能导致上访甚至更严重后果”。而目前浦江“模拟拆迁”程序是先解决 问题、签订协议，再由政府发布公告、组织实施。并且，连拆迁区块的确定也由 过去政府直接确定，变成了居民主动向政府申报。运用“模拟拆迁”，2 0 0 4 年浦江 县如期完成年度拆迁计划、并且一脱“信访管理重点县”的帽子、变成“零信访”。张 宗汇认为“模拟拆迁”取得成功的主要原因是：老百姓对政府建立了信任，这种信任 来自于两方面，一是老百姓发现拆迁并不是政府单方面说了算，而是和自己平等 协商谈判；二是已经完成的拆迁安置补偿项目树立了良好的示范效应。 7 试论如何有效破解拆迁难题第一章国内相关研究及城市拆迁现状 7 、天津市拆迁主要经验 一是实行“一岗双责”，落实拆迁稳定工作责任制。首先是健全组织机构，自上 而下实行“一岗双责”，组成市联席会议拆迁稳定专项工作组，由建委主任任组长， 统筹协调全市拆迁稳定工作。各区县和各集团公司层层落实拆迁稳定工作责任制， 明确主要领导是保稳定的第一责任人。其次是立足解决问题，实行领导包案。对 天津市建委领导班子下达了第一批共有1 2 个案例的“领导干部包案责任分工表”， 同时对案例涉及的业务处室和直属单位主要领导，作为具体承办人，一包到底。 二是不断完善政策，妥善解决拆迁中特殊群体的安置问题。针对天津市拆迁中低 收入家庭多、住宅面积小、尽管单价按市场评估价计算，但补偿金总额相对少、 矛盾较突出的问题，天津市政府深入开展调研，结合实际情况，不断完善政策， 提出了配套保证措施，切实做好弱势群体的拆迁安置工作。对拆迁住房不足1 0 平 方米的生活困难居民实施最低保底补偿；对残疾人实施特殊补偿；对存在历史遗 留问题的拆迁居民，采取补助方式；对城中村居民拆迁实施多种补偿方式；对军 产房屋实施实物补偿；对基础设施拆迁中涉及的楼房不愿意货币补偿的可以按“拆 一还一”，以实物方式就近安置，单套还迁面积超出部分按商品价格补差份。三是 拆迁与经济房建设对接，通过将两者对接，寻找了一条二合一解决问题的新方法， 引起了国家有关部门的关注。天津这一经验可概括为1 2 个字：封闭运作，“四带” 招标，定向销售。 以上这些做法，都是我国现行拆迁政策的亮点，值得研究和借鉴。 第三节国内土地征收程序 我国征地的含义是指征用农民集体所有土地的简称。国家为公共利益的需要， 可以按照法定程序强制征用农民集体所有土地( 不论农民是否同意) ，并根据补偿 标准一次性给予被征地者一定的货币补偿。土地被征用后，其所有权属于国家， 不再属于农民集体。征地的程序分前后衔接的两大块，即征地的批准程序和征地 的实施程序。 一是征地的批准程序( 以大型建设项目为例)：建设项目依法经国务院或省 政府批准_ 建设单位向市、县政府地政部门提出建设用地申请批准_ 市、县政府 地政部门审查后拟订征用土地等方案批准一经市、县政府同意后逐级上报批准_ 征用土地等方案依法由国务院或者省政府批准。 2 试论如何有效破解拆迁难题第一章国内相关研究及城市拆迁现状 二是征地的实施程序：发布征地公告( 发布机关：市县政府；发布范围：被 征用土地所在地的乡( 镇) 、村；公告内容：批准征地机关、批准文号、征用土地 用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法、办理征地补偿的期限 等；发布后果：公告发布后抢栽、抢种的农作物或抢建的建筑物不列入补偿范围) 批准一办理征地补偿登记( 登记机关：征地公告指定的政府地政部门；登记申请 人：被征用土地的所有权人、使用权人；登记期限：征地公告规定的期限；登记 所需材料：土地权属证书、地上附着物产权证明等文件；不办理登记的后果：不 列入补偿范围) 批准一拟订征地补偿安置方案批准_ 确定征地补偿安置方案确定 和批准机关：市、县政府( 并报省政府地政部门备案) 批准一实施征地补偿安置 方案批准- 土地交付被征地单位和个人应当按规定的期限交付土地。 第四节国内的拆迁补偿情况 我国内地在房屋征收补偿上更多的是采用适当补偿的原则，决定一国征收制 度采取何种标准或原则，与该国的国力、经济制度及相应的观念等因素有关。我 国房屋拆迁原则一方面与我国的经济实力较弱有关，另一方面，财产公有制的观 念很大程度上也影响征用补偿原则的确定。我国宪法的规定和拆迁法的规定更多 的体现了国家对征用权力、行政权力的行使，突出对权力的服从，对于公平补偿 被征用人、被拆迁人的损失则规定得较为原则。“靠剥夺私人财产来完成城市建设 和实现经济发展是不可取的，法律应当规定对私人财产的征用给予完全的补偿。” 新城市房屋拆迁管理条例对拆迁补偿金额规定为房地产市场评估价，标志着 我国房屋拆迁补偿己向着公平补偿原则靠拢。 在具体方式上，被拆迁人可以选择实行货币补偿或者房屋产权调换的方式。 所谓“货币补偿”，是指被拆迁人根据房地产评估确定的房屋拆迁补偿价格，要求拆 迁人支付货币，自行到房地产市场购买居住房屋。这实际上就是，被拆迁人与拆 迁人之间是一种现金补偿的关系，拆迁人不提供实物住房，由被拆迁人自己解决； 所谓“房屋产权调换”，是指由拆迁人向被拆迁人提供住房，被拆迁人根据自己的实 际需要和现有住房情况进行选择，最后结算新旧房屋的差价。 香港的拆迁补偿较有特点，和内地的做法也基本相似，包括四个部分： ( 1 ) 收回土地房屋( l n a d n a d b u l d l i n g ) s 补偿：其补偿按有关土地权益根据收回 土地当日的公开市场价值( o p n e m k a r e t v a l u e ) 计算。 9 试论如何有效破解拆迁难题第一章国内相关研究及城市拆迁现状 ( 2 ) 地役权( e a s e m e n t ) 及临时占用权补偿：因终止地役权的补偿按收回土地时 的地役权价值补偿，临时占用权补偿按占用期间的公开市值租金计算。 ( 3 ) 商业损失( b u s i n e s s l o s s ) ；j ； l 偿：因收地而导致商号结束营业或须从收回物业 迁往别处经营带来暂时或永久的营业损失的补偿；被迫变卖固定设备、装置、机 器及存货的损失之补偿；迁往别处所涉及的开支以及发放给受影响雇员的遣散费 的补偿；应付或减低封路影响而须支付的开支之补偿等。 ( 4 ) 特惠津贴( e x r t a g r a t i a ) ：特惠津贴发放给拥有法律权利获补偿的业主或租 户，即合法住宅用户，其中租户可获得“搬迁津贴”补偿。 第五节强制拆迁 我国强制拆迁现象较为普遍，分为行政强制拆迁和司法强制拆迁两种。行政 强制拆迁与司法强制拆迁是房屋拆迁过程中政府与法院依法采取强制拆迁房屋的 法律行为。拆迁人与被拆迁人或者房屋承租人达不成补偿安置协议，由被拆除房 屋所在地的区、县房地局作出具有实体内容的房屋拆迁补偿安置裁决。其后，被 拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未完成搬迁的，经区、县房地局 申请，由区、县政府责成区、县房地局和公安局等部门强制执行的，系行政强制 拆迁；经区、县房地局申请，由法院审查之后强制执行的，系司法强制拆迁。 城市的很多土地已经被开发利用，有限的城市空间里土地资源越来越少，如 果要继续实施房地产开发( 是改变城市面貌、提高城市品位的需要) ，就必须对城市 中原有的大量旧城区和城中村实施拆迁改造。因此，如果拆迁难以实施，土地资 源难以整合出来，就必然使房地产开发缺乏最主要的前提，一方面，导致房地产 开发商高价争拍土地，土地成本大幅上升。另一方面，有限的住宅根本无法满足 人们的需求，供少求多，形成买方市场，必然引起房屋价格的快速上扬。另外， 拆迁难导致拆迁成本提高，房地产开发商必须以更高的价格获取土地开发资源， 更高的价格也就意味着开发商将付出更多的投资成本。开发商不会做亏本的买卖， 既然开发就必须获取利润，这些多出来的费用就会被开发商摊到开发成本中，最 终加到每位购房户头上，使住宅价格上升。住宅价格的快速上涨，应该说与拆迁 难、难拆迁有一定的关系。因此，在城市拆迁面临诸多困境的时候，为保障城市 建设和整个社会的发展，强制拆迁不得不浮出水面，如果合法必要的拆迁应拆迁 人与被拆迁人的僵持不下，势必要造成社会资源的巨大浪费，成为城市发展和社 1 0 试论如何有效破解拆迁难题第一章国内相关研究及城市拆迁现状 会进步的前进道路上的绊脚石。因此，严格按照法律规定、遵守法定程序的强制 拆迁就越发显得必要起来。 依法强制拆迁可以保证有关项目的顺利进行、维护拆迁人与被拆迁人利益冲 突的平衡，体现公正执法和公正司法。在实践中，一些地方强制执行( 拆迁) 偏 离法律设定的轨道，严重侵犯公民的私人财产权，存在着严重的问题。“有舆论称， 现有的房屋强制拆迁是一种大规模的、有组织的对私人财产权的侵犯。” 香港关于强制拆迁的做法是，拆迁过程中，只要超过9 0 的拆迁户同意，这 栋建筑就可以强制拆迁。市民认为，既然9 0 的拆迁户已经认同，那么，其余1 0 的拆迁户如果不予接受，就是在损害9 0 住户的利益，只有拆迁，才能保护大多 数人的利益。 试论如何有效破解拆迁难题 第二章国外相关研究及城市拆迁现状 第二章国外相关研究及城市拆迁现状 第一节国外相关研究 在国际上，政府征地、居民动迁也是非常普遍的社会事实。普遍的原则是：“在 因政府建设发展的大众需要而征地的情况下，居民必须为大局做出让步，但是政 府必须提出需要征地的足够理由及不低于市场价格的足够补偿。”因此，从国家立 法角度审视，国外的研究主要集中在所有权和社会义务方面。城市拆迁的研究在 对城市进行改造建设的过程中，需要对不符合城市规划或者城市的危旧房屋进行 拆除，这种拆除行为实际上是对房屋所有权这种私有权利的一种消灭。二战后， 鉴于过分强调个人的所有权有害公共利益，过分强调社会的所有权，又足以抹杀 个人财产权，妨害个人自由，于是倡导个人与社会相调和的所有权思想，认为个 人行使所有权时，应当顾及社会的公共利益，但也必须使个人享有财产权的适当 自由，社会才能健康地发展。如法国民法典第5 4 4 条规定：“所有权是指，以 完全绝对的方式，享有与处分物的权利，但法律或条例禁止的使用除外。”第5 4 5 条规定：”非因公益使用之原因并且事先给予公道补充，任何人均不受强迫让与其 所有权。”德国基法第1 4 条第1 款也规定：“所有权和继承权受保护，其内容 和限制由法律规定”；第2 款规定：