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东北大学m p a 专业学位论文摘要 试论省级政府在招商引资中的职能转变 摘要 近年来，由政府部门主办的各类招商引资活动越来越多，在我国很多省级政府 中已经成为时髦。这类贸洽会、招商会有效地促进了各地招商引资活动和企业间的 交流，招商引资已经成为省级政府工作的重中之重。但其中的问题也不容忽视： 些省级政府纷纷把招商引资与绩效考核相挂钩，在活动中有意无意地把自己当成了 主角，反而冷落了企业。 本文即针对这一现象，综合运用系统分析、文献研究、比较研究、理论联系实 际和历史研究方法等，以省级政府为研究对象，以本人亲自参加的几次省级政府组 织的招商引资洽谈会和查阅的大量文献资料为研究内容，从政府的基本职能及省级 政府与招商引资之间的关系着手，针对目前省级政府在招商引资中的职能现状，分 析省级政府在招商引资中的职能存在的利与弊以及其产生的原因。根据社会主义市 场经济体制的要求，服从于政府整个经济职能转变的要求，系统地分析了社会主义 市场经济体制下的省级政府职能转变的必然性和迫切性，明确了省级政府在招商引 资中的职能定位，即应由主导变引导，由管制型政府变服务型政府，并且提出招商 引资应由介于政府和市场之间的社会中介机构来承担的观点，以及对省级政府在大 力发展社会中介机构方面所应承担的哪些职能和发挥的哪些作用做出回答，为省级 政府如何使招商引资工作向健康有序的轨道发展提供一定的参考依据。 关键词省级政府；招商引资；职能；转变 - i i - 东北大学m p a 专业学位论文a b s t r a c t t h e c h a n g e o fp r o v i n c i a lg o v e r n m e n t f u n c t i o ni na t t r a c ti n v e s t m e n t a b s t r a c t r e c e n ty e a r s ，m o r ea n dm o r ev a r i o u sa t t r a c ti n v e s t m e n ta c t i v i t i e sa r eo r g a n i z e db y d i f f e r e n tl e v e l so fg o v e r n m e n t s m o s tt r a d et a l k sa n da t - t a c ti n v e s t m e n tp l a yv e r yi m p o r t a n t r o l ei np r o m o t i n gl o c a l e c o n o m y b u tt h e r ea r es o m es e r i o u sp r o b l e m ss h o u l d n tb e i g n o r e d ，f o re x a m p l e ，s o m ep r o v i n c i a lg o v e m m e n t sh a v ee s t a b l i s h e dl i n k sb e t w e e na t t r a c t i n v e s t m e n ta n dw o r k i n gp e r f o r m a n c e sa n di tl e dt ot h e s eg o v e m m e u t sl o o kt h e m s e l v e sa s t h er o l e si n s t e a do f e n t e r p r i s e s a i m i n ga tt h ep h e n o m e n o nt h i st h e s i sa d o p t e ds y s t e ma n a l y s i s ，l i t e r a t u r es t u d y , c o m p a r i s o n ，l i n k i n gt h e o r ya n dp r a c t i c ea n dh i s t o r ys t u d ym e t h o d se t c i tm a d ep r o v i n c i a l g o v e r n m e n ta si t ss t u d yo b j e c ta n dm a d es e v e r a lt r a d et a l k sw h i c ht h ea u t h o rh a sa t t e n d e d a n dl o t so f d o c u m e n t sa si t sc o n t e n t t h et h e s i sa n a l y z e dt h ea d v a n t a g e sa n d d i s a d v a n t a g e s o fg o v e r n m e n t sf u n c t i o n si na t t r a c ti n v e s t m e n ta n di t sf o r m i n gr e a s o n s b e s i d e st h a t , t h i s t h e s i s p o i n t e d t h a tu n d e rs o c i a l i s m m a r k e t - e c o n o m yt h ec h a n g eo fp r o v i n c i a l g o v e r n m e n t sf u n c t i o ni si n e v i t a b l ea n du r g e n t a c c o r d i n gt or e q u i r e m e n t s o fs o c i a l i s mm a r k e t - e c o n o m ya n dc h a n g eo fw h o l e g o v e r n m e n te c o n o m i cf u n c t i o n ，t h ea u t h o rp u tf o r w a r dt h a tp r o v i n c i a lg o v e r n m e n t sr o l e i na t t r a c ti n v e s t m e n ts h o u l dc h a n g ef r o ma g o v e r n o rt oas e r v a n ta n dt h ej o bo fa t t r a c t i n v e s t m e n ts h o u l db et a k e no v e rb yi n t e r m e d i a lo r g a n i z a t i o n sb e 眦e ng o v e r n m e n ta n d e n t e r p r i s e s t h i st h e s i ss t i l la n s w e r e dd u r i n gt h ep r o c e s so fd e v e l o p i n gi n t e r r a e d i a l o r g a n i z a t i o n sw h a tf u n c t i o n sa n de f f e c t st h eg o v e r n m e n ts h o u l dh a v e h o p i n gt op r o v i d e s o m er e f e r e n c et oh e l pp r o v i n c i a lg o v e r n m e n t sa t t r a c ti n v e s t m e n tj o bt ob ed e v e l o p e d h e a l t h i l y k e y w o r d s ：p r o v i n c i a lg o v e r n m e n t ；a t t r a c ti n v e s t m e n t ；f u n c t i o n ；c h a n g e i i i 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取 得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰 写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明 并表示谢意。 学位论文作者签名孚雹心 日期：洲l ，莎 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位 论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印 件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 ( 如作者和导师不同意网上交流，请在下方签名；否则视为同意。) 学位论文作者签 签字日期 、，p 导师签名： 签字日期： 东北大学m p a 专业学位论文引言 引言 党中央明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，同时 我国改革开放以来的一个基本发展取向是市场化，这构成了我国当今公共行政的宏 观背景，推动了我国从“大政府小社会”走向“小政府大社会”的基本趋势。从现 实来看，它符合当代世界行政发展的走向。但是，一定程度讲，我国的行政改革还 相当落后于市场化的进程，离“小政府大社会”还有很大的距离，其关键在于政府 的职能还没有转变到位。所以随着经济体制改革的逐步深入，政治体制也必须作相 应的改革，政治体制改革的一个重要内容就是转变政府职能。这个问题涉及到政府 与社会的关系、政府与企业的关系、政府与市场的关系、政府与公民的关系，是政 治体制改革与经济体制改革的一个交汇点。 党中央明确提出“建设服务型政府”的要求，这是根据社会主义市场经济实践 和人民群众的迫切需求而提出的一个执政理念，是树立和落实科学发展观的重要体 现。现实生活中仍然存在这样的情况，有的领导同志的思想观念、思维方式和工作 方法仍没有摆脱旧体制的惯性，还不能适应市场经济体制的新形势，常常越俎代庖， 直接过问甚至介入企业的生产经营，把抓经济片面理解为由政府直接出面招商引资。 这种观念和做法，虽然也能取得一些效益和成果，但从长远来说，不符合社会主义 市场经济的发展规律，不利于市场经济体制的完善，甚至会滋生消极腐败现象。 因此在这种历史背景下，转变省级政府职能，明确省级政府在招商引资中的职 能定位，将直接关系到招商引资的成功与否，关系到省级政府如何抓好招商引资工 作，关系到对外开放的扩大和如何更充分地发挥招商引资对经济发展的推动作用。 如若没有搞清楚省级政府的职能定位，则会造成“越位”、“错位”和“缺位”，不是 畏首畏尾，欲干不敢，就是越俎代庖，妨碍了招商引资健康有序的发展。 东北大学m p a 专业学位论文第一章政府职能和招商引资 第一章政府职能和招商引资 1 1 省级政府职能概述 1 1 1 省级政府的基本职能 在研究省级政府的基本职能之前，先介绍一下各级政府所应行使的基本职能。 对于政府的基本职能，中西方学者是仁者见仁，智者见智。亚当斯密认为，对于 政府来说，重要的不是去做那些私人已经正在做的事情，把它做得更好一些，或更 坏一些，而是去做那些根本没有人做的事情；约翰穆勒在其政治学原理一书 中，将政府职能分为必要的政府职能与可选择的政府职能；英国经济学家庇古在福 利经济学一书中指出，政府应广泛干预社会经济；凯恩斯认为，政府不应该再是 社会秩序的消极保护人，而应该是社会秩序与生活的积极干预者；德国弗莱堡学派 认为，在“社会市场经济中”，政府只是维护市场经济的秩序，就象在足球比赛中那 样，政府仅仅作为裁判维护比赛秩序，而不是运动员参加比赛；布坎南在自由、 市场和国家一书中指出，政府的职能主要是设法将社会摩擦系数和交易费用降低 到人们认可的范围。世界银行在其1 9 9 7 年的世界发展报告中指出，“每一个政府的 核心使命”包括五项最基本的责任，即确定法律基础；保持一个未被破坏的政策环 境，包括宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务和社会基础设施；保护弱势群体； 保护环境。美国学者安德森探寻了七项他称之为一般政府角色的政府基本职能，即 提供经济基础；提供各种公共商品和服务；协调和解决团体冲突；维护竞争；保护 自然资源；为个人提供获得商品和房屋的最低条件；保持经济稳定。 我国学者关于政府职能的认识也是众说纷纭，有的学者主张政府的职能主要是 促进经济增长、保持经济的稳定、实现经济公平；有的学者认为，政府的职能主要 是维护制度条件、创造基础条件、校正日常条件、稳定社会条件。政府是一国经济 和社会发展、实现社会公正和社会价值的重要制度安排。它在处理和解决公共事务 中具有举足轻重的作用。正如世界银行1 9 9 7 年发展报告指出的：“如果没有有效的 2 东北大学m p a 专业学位论文第一章政府职能和招商引资 政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能的。” 政府职能即政府之作用，它回答政府在公共事务中“应该做什么，不应该做什 么”。政府职能就是“国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定 的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合， 从而赋予国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活中的各种任务的总称”。简 单地说，政府职能就是政府在政治、经济和社会等公共领域承担的责任和发挥的功 能【1 1 。 当代中国行政管理学主流理论认为，在社会主义市场经济条件下，政府的基本 职能应包含以下四方面的内容：第一，政治职能，这是政府固有的职能，这种职能 可分为安全保卫、民主建设两大方面：第二，经济职能，这是指政府促进社会经济 发展和进步，提高社会生产力水平，提高人们生活水平和综合国力的职能，是所有 国家政府的主要功能；第三，服务职能，这是我国政府的首要职能；第四，文化职 能。可见，政府职能具有丰富的内涵【2 】。 上述政府的基本职能，必须通过各管理环节才能实现。因此，从管理过程看， 政府职能又包括一系列运行职能。关于运行职能的内容，国内外学者从不同角度作 了不同的概括和表述，但就其主要内容看是基本一致的。可概括为如下四项职能： 第一，决策职能。这是政府管理过程的首要职能，包括目标和计划在内；第二，组 织职能。任何管理目标和任务都要通过一定的组织机构和具体的组织、指挥活动才 能完成，所以组织是一项重要的运行职能；第三，协调职能。这是政府管理过程必 不可少的一项重要职能，通过政府协调，理顺、沟通各方面的关系，减少、消除不 必要的冲突和能量损耗，从而建立和谐的、分工合作、相互促进的联系，实现共同 目标。第四，控制职能。这是指按照政府计划标准，衡量计划完成情况并纠正计划 执行中的偏差，以确保计划目标的实现。它贯穿于政府管理的各个方面和全过程。 上述基本职能和运行过程的职能之间，相互渗透、相互交叉、相互作用，共同 构成了我国政府管理的职能体系。 从总体上考察，政府职能具有以下几方面的特性： 3 东北大学m p a 专业学位论文第一章政府职能和招商引资 阶级性。政府职能既然代表的是在国家中占统治地位的阶级的利益，所执行的 也是这个阶级的意志，那么在不同历史类型的国家，政府职能必然具有不同的阶级 属性。工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，同一 切私有制为基础的剥削阶级占统治地位的国家，其政府职能的性质或在执行的深度 与方法上，均有本质的区别【3 】。从这一点上说，行政与政治、行政与国家具有紧密的 联系性、不可分割性。 共同性。这是与国家行政功能决定的、必然具有的一般共同需要的功能。即使 由于国家的阶级本质不同，政府职能具有不同的阶级属性，但是由于任何国家类型 的政府职能都必须适应国家、社会生活发展的需要，囡之具有共同性，这就是统治 功能、社会功能以及计划、组织、控制、协调等功能。这些功能，都产生于行政管 理自身运动的内在机制的过程之中，贯穿在整个行政活动的始终h 。 差异性。这是由于国家的阶级本质不同，决定了政府职能具有本质的差别，也 出于行政层级不同，管理的主体和客体不同，决定了其功能的特殊性及差别性，例 如：在我国，国民经济行政管理的功能，即是创建和巩固、发展社会主义国民经济 体系，组织和发展社会生活、交换、分配和消费，对国民经济实行有效的计划、组 织、监督；文化教育科技行政管理功能，即是建设社会主义精神文明，制定国家文 化、教育、科技发展战略，并保证其有效的实施；城市行政管理的功能，即是搞好 城市的规划、建设和管理，各种公用设施建设，环境的综合整治等。 动态性。这是由社会经济、政治和科学技术的发展，和不同历史时期形势和任 务的变化所决定的。在不同的社会形态下，在不同的历史时期，政府职能的主次关 系，侧重点及作用对象等，都必然发生一系列交化。在我国夺取政权的革命战争年 代，解放区行政管理系统的主要功能，是组织一切力量取得革命战争的胜利；在夺 取全国政权以后的社会主义改造时期，行政管理系统的主要功能是建立公有制为主 体的社会主义经济基础；当社会主义改造基本完成以后，政府职能应当是以经济建 设为中心集中力量发展社会生产力，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要。 在社会主义经济运行中，在保证中央统一领导下，应给予地方以适当的权力， 4 东北大学m p a 专业学位论文第一章政府职能和招商引资 应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性。 由于我们国家大、人口多，情况复杂，各地经济发展很不平衡，因此对应中央政府 的职能，各省级政府应因地制宜地行使自己的职能，发挥本省发展的积极性和创造 性，增强本省整个经济的生机和活力。因此省级政府除行使基本的职能外，其独立 性归纳起来主要体现为： 1 、全面地落实和实旌中央各项宏观调控的政策、方针和措施。当然省级政府在 贯彻执行中央宏以调控的政策、方针时，也不能实行本本主义，照本宣科，省级政 府必须从本质上，方向上把握全局，吃透吃准中央的精神，密切联系本省实际，研 究执行中央政策、方针的路子和办法，创造性地进行工作，保证中央所有调控政策 与方针在该省得到全面的实现。 2 、按照国家经济体制改革的安排与部署，结合本省的具体情况，进行体制与发 展模式的创新。我国的改革虽然是由党中央和国务院自上而下发动的自觉性的制度 变革，但仍要有地方政府自下而上的创新活动来推动。在市场经济体制下地方政府 介入经济活动已不是过去那样直接管理企业，而是根据各地区的具体情况，帮助企 业进入市场，支持企业增强竞争力，创造出各种绚丽多彩的制度创新和发展模式。 3 、建立与维护社会主义市场经济运行的制度基础，推动市场配置资源机制的正 常进行。这就需要省级政府按园地制宜、分类指导的原则，进行具体的策划，实事 求是地完成建立市场经济运行的制度基础的任务。此外，要使市场机制实现在配置 资源中起基础作用，就必须发展和完善商品市场，培育和规范要素市场，逐步形成 统一开放、竞争有序的市场体系。为此必须制定和完善市场规划，加强市场管理和 物价监督，规范流通秩序，打破地区封锁和部门分割，制止不正当竞争，保护生产 者和消费者的合法权益，发挥和规范市场中介组织，严格资格认定，发挥好服务， 沟通、公证、监督作用，等等。所有这些都需要中央政府制定政策，省级政府按统 一的政策结合本省实际境况进行实施与操作。 4 、加强省级政府的立法。省级立法机关有权根据宪法和国家法律法规，结合本 省经济发展的实际，制定和实施有利于经济发展的地方性法规、条例、实施细则和 5 东北大学m p a 专业学位论文第一章政府职能和招商引费 办法，以引导、规范和保障市场经济的健康发展。 5 、根据中央与地方之间事权分工的原则，省级政府应提供应由其负责的公共产 品。中央和省级政府在管理权限的划分上，按事权统一的原则进行。但在具体划分 时有所侧重，如外交、国防、跨地区的基础设施等项，不能分割的事权或不易分割 的事权，都应集中于中央。有的事权比较接近生产地和消费地，地区特点比较显著 的事权。中央只能抓大的方针、政策，而大量的具体组织实施则由省级政府去完成。 6 、省级政府按中央制定的经济社会发展战略规划和国民经济计划，结合本省的 具体情况，制定出省级经济社会发展战略规划和国民经济计划，以指导本省的经济 社会发展。省级政府还有要根据中央的产业政策，结合本省的实际制定出相应的实 施方案，选择和建立本省的支柱产业，确定相关联的产业，合理进行生产力布局， 保证省内产业结构的合理化与高度化。可以按自身的实际和中央制定的技术政策的 总框架，制定省区的技术发展规划，以促进本省实现经济增长方式的转变”。 1 1 2 新旧体制转换时期的省级政府职能 在新旧体制转型时期省级政府的职能表现为双重作用，即省级政府在地方经济 改革与经济发展中的强有力的推动作用和同时带来严重的地方保护、寻租等。主要 表现为： 省级政府的替代行为。在新旧体制转换时期市场主体发育不良，市场体系和社 会中介组织体系不完善时，省级政府替代行为能更快更有序的推动经济发展。这里 有两个方面的内容：一是省级政府的企业行为。省级政府从帮助企业发展的目的出 发，直接干预企业的人事、生产经营，帮助企业争项目、跑资金、开拓市场，二是 省级政府的市场行为。在地方利益最大化的驱使下，省级政府直接进入市场，招商 引资，扩大销售，对计划和市场进行衔接，引导企业的投资。 省级政府的改革行为。省级政府具有推动经济增长的灵活性和有效性的优势， 而实现优势取决于省级政府的果断和超前的改革行为。省级政府运用灵活的政策和 改革措施来组织生产要素，实现资源的优化配置。 省级政府的发展行为。省级政府的发展行为是启动区域经济盼关键园素。省级 省级政府的发展行为。省级政府的发展行为是启动区域经济的关键因素。省级 6 一 东北大学m p a 专业学位论文第一章政府职能帝招商引资 政府结合本地区实际，运用更灵活的政策来配置资源。省级政府的发展行为体现在： 一是省级政府制定计划规划，确定经济增长目标，推动经济增长；二是省级政府的 政治资源的投入，主要是利用政府信誉、政策优惠、行政权力，促进省级经济的发 展；三是省级政府的经济资源的投入，主要是投入丈量的资金、劳动力、生产资料， 推动经济的发展同。 省级政府职能在发挥积极作用的同时，也产生了诸多消极作用，大致可以归为 三个方面：政企不分、地方保护、设租寻租。 政企不分。为确保各项指标任务的完成，省级政府要“抓大户”，忙于管企业， 决定所谓核心国有企业一切重大事项。政府对企业干预较多，存在许多弊端：从政 府角度看是造成行政机构数量和人员的大幅度增加，使政府职能急剧膨胀，不堪负 担；从企业角度看是，企业经营缺乏自主权，不能成为独立的市场主体。当前，省 级政府与企业的关系有待于进一步理顺。必须减少政府对企业的行政性干预，政府 放权于企业就是企业真正能够按独立的、契约性规则，以自愿自治为准则参与市场 竞争，政府对企业的干预只能够停留于宏观管理层面，而不能取代、包办企业经营 行为。 地方保护。由于省级政府拥有一定中观经济调控与管理职权和手段，因此为发 展本省经济，它们必然要尽可能地运用手中各种权力与手段来创造本地区经济发展 的有利环境。它们既要千方百计地从中央政府争取最宽松的计划指标、争夺财政拨 款、各种物资、建设项目以及优惠政策；同时又要忙于运用各种中观调控手段，乃 至不合法、不正当手段，确保本地区各项经济指标的完成。于是，在各种主客观因 素的推动下，省级政府不惜破坏市场运行规则，违反国家有关政策规定乃至违反国 家法律，建立种种贸易壁垒，以图阻止本地利益流出和外地涉足本地经济，地方保 护主义由此而产生。 设租寻租。其实转变职能最大的障碍来自政府自身。在新旧体制转型阶段，一 些省级政府部门出现利益集团化和非公共机构化倾向，公共服务弱化，以致体制性 腐败加剧，出现设租寻租现象。特别是在经济转型时期，如果政府一方面是企业的 7 东北大学m p a 专业学位论文第一章政府职能和招商引资 所有者，另一方面是社会的管理者，就会存在着深刻的角色冲突。政府就可能利用 它作为社会管理者的垄断性权力，来谋取它作为所有者的利益。例如，如果政府本 身是企业所有者，承担着亏损的责任，它自然不希望企业亏损。为此，它就可以利 用政府社会管理者的职能，利用其特有的垄断权力，来保护自己作为所有者的利益， 这必然会出现设租和寻租。另一方面，由于政府职能转变相对于经济体制改革落后， 给些素质不高的政府公务人员以可乘之机，弄权勒卡，以权谋私，假公济私，损 公肥私的现象也屡见不鲜同。 1 1 3 成熟的市场经济体制下的省级政府职能 西方发达国家的市场体制，从孕育形成到成熟发达经历二百余年的历程。中国 要在短时问内由传统计划经济体制向现代市场体制转变，清除市场发育的障碍，省 级政府必须发挥重要作用。就近期而言，省级在培育市场方面应着手于：推进市场 进程，完善市场体系，打破地方封锁，发育统一市场，加强市场管理，健全市场机 制。主要表现为： 供给公共政策。对省级政府而言，供给公共政策主要是产业政策和财政政策。 省级政府围绕国家产业政策的总体要求，根据地理位置、交通条件、自然资源、人 力资源、民俗习俗、产业格局，来确定所在区域预期产业格局，制定适合本区域的 调控政策。省级政府利用财税分级管理和地方商业银行的有限调节权，供给组织和 参与基础设施的投资和建设政策，为解决资金和资本积累创造政策条件。省级政府 还必须供给限度范围的市场政策、科技政策、引资政策、人力政策等。 供给法规。这里主要是：第一，发挥省级人大及司法机关的立法、执法、监督职 能，依靠法律的权威，矫正并规范省级政府的偏离行为。第二，省级政府通过抽象 行政行为，供给规章、条例，规范政府的具体行政行为。第三，制定地方性法规， 促进本地区资源配置优化和收入分配的合理化。 供给公共产品。转型时期极容易出现公共产品供给不足和短缺，教育、科技、 基础设旋、环境保护、治安管理方面尤为突出。省级政府注意借鉴国际成功经验， 把市场机制引入公共产品供给，提高供给效率，调节把握经济与社会发展的可持续 8 东北大学m p a 专业学位论文第一章政府职能和招商引资 性。 创新社会管理。省级政府承担社会管理的职能。现阶段，一是把应由社会承担 的社会管理职能，由经济组织转移给政府、社会，政府与社会在社会管理职能上的 分工是：竞争性、赢利性的社会事务，应鼓励社会组织来承担，社会组织难以或不 愿进入的事务由省级政府组织承封8 1 。 1 2 招商引资的含义 招商引资是社会分工和市场经济发展的必然产物。事实上，招商引资在我国一 直是个约定俗成的概念。一般是指政府或企业为了促进本地区或企业的发展，在特 定的时间、地点、场合，通过一定的途径，达到吸引合作项目或资金这个特定目的 所做的工作或开展的一切活动。它通常包括政府或企业针对不同的合作者或投资者， 提出有关所需项目情况或所需资金规模等一揽子建议或计划，及开展适当的促销以 推动合作项目或融资项目向前发展。从上我们可以看出，所谓招商引资，就是要通 过市场运营的办法，创造一种适宜于企业生存的良好条件和优良环境，以吸引外地 乃至国外的资本来本地投资兴业，从事经营活动。当然这一外商的概念不仅是局限 于国外商人，而是指外地商人。应该看到，投资是一种纯市场的行为，是市场经济 活动，说到底是企业的事，资金和项目向什么地方流动，要由市场说了算。般来 说，恰当和合适的招商引资活动可以繁荣当地经济，提供更多的就业机会，提高人 民的收入和生活水平。招商引资是一项跨部门、跨行业、跨行政区域的系统工程。 招商引资具有如下的优点： 1 、可以获得发展经济的资金，解决资金不足的局限。招商引资，外商带来了资 金，当地提供优惠的服务和合理的规划，这就给当地发展带来了所需的资金，解决 资金欠缺的问题。同时，外商在当地建立厂房，添置设备，这些固定资产就变成当 地的潜在资产。 2 、可以获取先进的技术和管理经验，起到示范效应。外商在带来资金的同时， 也带来了先进的技术和管理经验，这些技术和管理经验可以对其他的企业起到示范 作用，其他的企业也可以吸收利用他们先进的技术和学习他们的先进管理经验。 9 东北大学m p a 专业学位论文第一章政府职能乖招商彳l 资 3 、有利于工业化步伐的加快，增加就业机会。招商引资，可以带来更多的工商 业进驻本地，从而能够加快工业化的步伐。这些工商业的发展又会吸纳更多的劳动 力，创造更多的就业机会。 4 、能够增加政府的税收收入。工业化的步伐的加快，在带来就业机会的同时， 也增加了政府的税收收入，这些税收收入，又能为城市建设添砖加料，加快经济的 运转。 5 、繁荣地方经济，对服务业等第三产业有带动效应。工业化步伐的加快，城市 建设的完善，就业机会和居民收入的增加，都能够极大搞活繁荣一方经济。而工业 化的水平提高，必然要求服务业等第三产业同步的发展，带动着经济走向更加的繁 荣【9 l 。 本文所说的招商引资有两种理解，分别是狭义上的政府直接干预市场的经济行 为和广义上的包括政府为招商引资提供公共服务和制度环境的一切活动。 1 3 省级政府招商引资的作用 规范的招商引资竞争有利于激发各省级政府的活力，从而促进经济体制的改革、 加快本省基础设施和城市化建设、改善投资环境以及推进区域开发和开放等，是各 省经济发展的重要推动力。具体的积极作用主要表现在以下几个方面： i 、改善和优化本省的投资环境。 投资环境有硬环境和软环境之分。地方经济发展的硬环境主要包括区位优势、 基础设施等因素。在改革开放初期，吸引外商投资主要依靠硬环境的竞争力。当各 地的基础设施日益完善，特别是道路交通和通讯设施的大规模建设，土地价格不断 高涨，税收政策不断规范，各地开发区的投资硬环境已趋于同质化，此时，投资的 软环境诸如制度环境、行政效率等变得越发重要了，面对日趋激烈的招商竞争，各 省级政府又不断加深了对投资环境的综合考虑。例如，综合环境中的人文环境日益 受到重视。因为营造良好的人文环境也成为各省级政府吸引外来投资的一个重要因 素。 2 、推动经济要素的有效流动。 1 0 东北大学m p a 专业学位论文第一章政府职能和招商引资 由于各省级政府的竞争造成各省政府公共产品和劳务的供给成本出现差别，使 企业能够在不同的地方获得不同的收益，促使企业跨区域流动。以企业为载体的生 产要素的自由流动，不仅引起资源的重新有效配置，而且促进了区域内外的产业整 合。例如，在长江三角洲地区，由于地方政府招商引资的竞争，促使资本、技术和 人才等能够越过地方行政壁垒在各地自由流动，以获取最大的收益。著名的均瑶集 团在温州启动，但最大的牛奶生产基地设在江苏无锡，营运中心则设在上海，市场 却在长三角乃至全国。上海投资1 0 0 亿元到嘉善开辟信息产业园，再由上海负责牵 头将台湾电子信息领域的大牌企业引进来。各大中外金融机构则纷纷突破地域限制， 抓紧开拓长三角异地业务，竞相抢滩这一中国经济最为活跃的地区。 3 、强化产业集聚和发展。 推进产业集聚和主导产业的发展是增强各省经济竞争力的一个重要内容。各省 级政府通过相关领域的招商引资竞争，特别是实施错位竞争，使各地获得了各具特 色的发展。例如目前，在长江三角洲形成了各种特色的产业集群和相应的产业链。 4 、促进行政制度创新和行政效率的提高。 为了在招商引资的竞争中取得先机或主动，各省级政府大力改进审批层次多、 时间长、政府机关部分人员素质不高、办事效率低、机关办事不透明、垄断部门损 害企业利益等许多问题，促使省级政府办理政务的时限越来越短，服务水平越来越 高。例如，浙江省政府视“全程服务”为招商法宝，在加快发展服务中介、形成区 域市场化服务支撑体系的同时，量化责任，简化程序，把投资者依法生产经营、获 取理想圆报作为本省政府管理和服务的目标。 5 、优化政府资源的配置。 省级政府的自身资源一般配置于政治和经济工作两方面，由于经济发展和迫于 竞争的需要，很多地方政府在保持必要的政治工作需要外，把所有的瓷源都调动起 来投入到经济工作中。很多省级政府形成了招商引资的“一把手负责制”，各职能部 门也必须为招商引资提供充分的信息和服务，从而形成了全社会的招商引资和发展 经济的氛围。由于特定的体制条件，各省级政府机构大都臃肿，而人浮于事更导致 1 1 东北失学m p a 专业学位论文 第一章政府职能和招商引资 效率低下，且精简机构往往难以取得良好的效果。因此，这种自身资源的重新配置， 客观上提高了政府资源的利用效率1 0 1 。 相反的，各省大搞招商引资竞争对本省的经济发展也有一定的负面作用。 1 、地方基础设施的重复建设。 由于地方的利益机制被扭曲，在很多地方领导的眼里，上项目、铺摊子就等同 于发展，于是重复建设就大量出现。在基础设施建设方面，为了本省招商引资的需 要，各省级政府不惜财力、各自为政，大搞港口竞争、机场大战等，从而造成重复 建设和极大浪费。 2 、土地等价格的恶性大战。 各省政府在招商引资中的土地价格竞争已经类同于企业之间的商品价格大战。 在招商引资活动中，很多地方的土地价格是越来越低，对有些项目，有些省政府不 惜做亏本买卖。一些省份甚至出现“零地价”或者“土地买一送一”。在实际运作中， 还存在很多企业拖欠土地款的问题。竞相展开“倾销式”土地价格竞争，套用商家 惯用的“跳楼价”来争夺外资，往往导致国有资产的大量流失。在这种土地价格低 廉的背后，一方面是各省政府利用大量的财政收入进行补贴，有的地方财政不但补 贴土地差价，还补贴各种规费；另一方面是省级政府对农民利益的大量剥夺。 3 、地方经济政策的滥用。 虽然许多经济政策都是由中央政府制定的，但各省级政府在实施各项政策时仍 然有许多主动权，这也是省级政府在财税等方面进行竞争的前提。在法治不健全的 条件下，同时由于中央对地方执法实施监管所面临的诸多困难，省级政府在财政政 策方面实际拥有的“自由裁量权”，比理论上所能容许的要大得多，由此形成的“中 央决定名义税率，地方决定实际税率”的情况。改革开放以来，我国一些省级政府 为了本省的目前利益，想方设法营造区位优势以吸引要素流入，制订和实施了许多 对其他地区有害的财政措施，包括以不正当手段吸引外来投资。 4 、国内市场被分割。 在市场经济条件下，尽管国内各地区之间并没有关税，执行统一的货币政策、 1 2 东北大学m p a 专业学位论文第一章政府职能和招商引资 税收政策和贸易政策，各个地区之间不存在贸易障碍，应该在国内具有天然的统一 大市场。但事实上，各省政府为了局部利益，出于保护辖区企业，为了保证企业的 市场份额，利用各自的行政区划的影响来构筑特定的贸易壁垒和生产壁垒，最终导 致国内市场被分割成不同的行政板块。 5 、加大国家宏观调控难度。 省级政府通过招商引资会促使辖区经济获得优先发展，并起到经济增长带动作 用，但省级政府过分强调本位利益时，又会导致“诸侯经济”的出现，并对国家的 宏观调控产生许多反作用。这不仅会弱化国家的财税、金融政策的调控效应，也会 干扰国家的产业政策的有效实施。 从中我们可以发现，省级政府与招商引资的关系是正负两方面的。一方面，各 省级政府依靠各自的优势，充分调动社会各方力量，积极采取各种有效措施，使各 类企业获得了良好的生存和发展环境及投资环境，并使本省经济获得快速的发展， 也使得我国总体经济始终保持活跃和充满活力：另一方面，随着投资环境逐步同质 化，省级政府招商引资的竞争也日趋激烈，部分地区甚至出现了无序竞争、恶性竞 争，并己开始危害到了国家的整体和长远利益。 1 3 东北大学m p a 专业学位论文g _ - 章省掘政舟在招商引资中的职能现状分析 第二章省级政府 在招商引资中的职能现状分析 2 1 省级政府在招商引资中的职能现状 2 1 1 招商引资中的省级政府机构 在我国中央机关中负责招商引资工作的是商务部的投资促进事务局，而在各省 级政府中负责此项工作的一般都叫做招商局，还有一部分则放在经济协作( 合作) 办公室。 中国最早设立的招商局是在1 8 7 3 年晚清时期，由清政府组建，由于在开局时开 创性地发行民间股票成为中国近代第一家股份制企业，招商局一词由“设局招募商 股”而来。现在的招商局集团就是从该局演变而来。因此，从历史上来看，招商局 一开始就是企业但是具有很强的政府色彩。 2 1 2 省级政府在招商引资中的职能 在研究省级政府招商引资工作中的服务职能之前，我们先来看看国外的招商引 资情况如何。 1 、发达国家的招商引资。 至今为止，国际直接投资仍然主要集中在美、日、欧盟等发达国家，占了全球 直接投资的8 0 9 6 左右。这种投资集中的情形，固然得益于这些国家经济发达，市场巨 大，投资环境良好，但与他们在招商引资方面也下了很大功夫，从而对跨国公司前 来投资产生了强大吸引力不无关系。首先是健全的招商机构。如英国的招商机构为 英国工业部的投资局。投资局与各国使馆、领馆保持联系，并会同地方政府帮助外 商寻找最可靠的伙伴和最好的投资地点。任何外商如希望到英国投资，都可以从投 资局获得多方面的资料和指导。法国政府还任命一名负责协调吸引外国投资的巡回 1 4 - 东北大学m p a 专业学位论文第二章省级政府在招商引资中的职能现状分析 大使，以求改变多年来外国在法国投资少于法国在外投资的状况，同时要求有关部 门做好招商引资的宣传和咨询工作。其次是政府补助。加拿大政府设立专项基金， 对提供大量就业、促进产品出口和推动加拿大落后地区经济发展的投资项目给予支 持和补助。新加坡政府为提高招商引资成效，对重大高科技工业项目，为减轻外方 的投资风险，与外商一起出资，共担风险，共负盈亏，但不参与管理。一旦企业盈 利，政府即可退出，以此增加外商对高科技项目的信心。第三是金融服务。美国纽 约、英国伦敦、日本、都是国际金融中心，和世界各国有着密切的金融往来，通过 这样的金融中心，外商可以获得良好的金融服务，找到合适的投资项目和低成本的 贷款 。第四是地区鼓励。不同的国家有不同的优惠政策。例如对于北爱尔兰投资 区，英国政府给予最高水平的优惠。最后是向投资者提供良好的生活条件，如交通、 通讯、住宅、学校、商店和服务中心。 2 、发展中国家的招商引资。 自8 0 年代中期以来，国际直接投资流向的一个显著特征是，流向发达国家的投 资相对减少，流向发展中国家的投资相对增加。跨国公司对发展中国家的投资集中 在中国、墨西哥、阿根廷、马来西亚、巴西、香港等国家和地区。这种投资高度集 中的格局与上述国家和地区经济增长、市场迅速扩张有着密切的关系，但同时也与 这些国家和地区的政府积极改善投资环境，制定优惠政策，大力招商引资分不开的。 例如：更加自由的投资立法：大力改善投资软、硬环境；制定全方位的投资政策等【1 2 】。 由上述两点我们可以得出结论：在招商引资工作中，无论是发达国家还是发展 中国家，其政府的职能都是立足于改善投资环境，制定优惠政策，加强投资引导， 归根结底都是做好服务工作。 但纵观目前我国各省级政府在招商引资中的职能却存在着诸多不容忽视的问 题。 近年来，由政府部门主办的各类招商引资活动越来越多。这类招商引资洽谈会 有效促进了各地招商引资活动和企业间的交流，但其中的问题也不容忽视；一些省 级政府在活动中有意无意中把自己当成了主角，反而冷落了企业。参加过三届贸洽 1 5 查些叁茔监! 主些兰堡垒查苎三主塑! 堂查塑堕! ! 鲎主塑坚堂! 燮坌圭生 会的南京普天通信股份有限公司广告部主任朱为民说，政府部门发出的行政命令很 多，例如要求企业住什么样的宾馆，限制布展的个性化，在会中举办签约等大量“集 中”活动，撤展时不是把撤展证送到展馆，而是让企业代表跑远路到指定宾馆领取 等。政府“主角”色彩鲜明，企业有时不得不像“听话的孩子”。有些招商引资会 为突出签约成果，一些早已成熟的合作被延迟到会议期间集中签约，而一些还未成 熟的协议也为赶会期匆忙草签。还有一年来参加3 次某省经贸洽谈会的某企业负责 入说，政府直接下命令到外地参加洽谈会，就连会议期间住什么样的宾馆、摆什么 样的摊位、什么时候签约、坐什么样的车、游什么样的景点都有要求。这样的经贸 洽谈会，企业成了“请客的东家”，而省级政府的“主角”色彩鲜明。 某些省份举办展治会由省长专门多次听取汇报，组织省长办公会审定活动安排 和工作方案，亲自审定展洽活动的时间、地点、规模乃至具体的每一个环节的安排， 甚至由省长亲自指定参展厂家和参展产品。展洽活动开始后，省长亲自率团，并亲 自主持参加预备会、开幕式、新闻发布会、项目签约仪式、招待酒会等活动，展治 活动期间又天天到展场检查指导。由省长亲自参加的这些活动虽然引起了一定的社 会反响和评价，也赋予了展治活动更高一些的起点、标准和档次，带来了一定的社 会效益和经济效益，但由其所引起的行政成本浪费和权力腐败又有谁能够统计? 政 府的投入和得到的现实回报根本不能匹配，对政府来讲，获得的长期收益更是细微。 再有，某省政府专门就招商引资做出规定，要求党政机关的所有部门都要在年 内负责引进投资额达数百万或者上千万元的项目，如果没有完成任务，就要有一定 的惩罚措施，甚至要摘掉部门一把手的“帽子”。同时，与此相配套的奖励也十分诱 人：谁招来项目，就奖励所引资金的一定比例，或将该项目上缴地方税收的一定比 例留给所在单位以做奖励：为了表示投资环境的优越，有的甚至还宣布“土地全送， 规费全免，所得税全返”的所谓优惠政策。这样的职能摊派造成了很大的负面影响： 职能部门工作的向缺位，行政资源滥用的越位，绩效考核制度的错位及摊派工作成 本的超位。尤其是招商引资工作遍地开花，竞相邀宠，以高投入换来低收益，招商 成本远远超过了正常范围，整个社会的招商成本浪费惊人。 1 6 东北大学m p a 专业学位论文第二章省级政府在招商引资中的职能现状分析 其实，招商引资真正的效果不在于签了多少协议，而是企业间增进了解和达成 好的合作意向。片面追求签约数字，把办会当成省级政府的政绩工程，显示出省级 政府职能的错位。省级政府要转变职能，就必须从“戏台上”走下来退到幕后，让 企业在台上唱出大戏、好戏。 通过对外商外企的调查显示，省级政府招商引资行为对于外商的现实投资决策 的影响是微乎其微的，绝大多数外商投资是受客户关系吸引而来以及由上游或者下 游企业介绍带动。然而，一些政府的招商引资行为却实在令人费解，他们把招商引 资在省级政府职能中的地位提升到了无以复加的水平，甚至作出了一些近乎荒唐的 决策，忽视了公共利益和本省的长远利益。具体表现在不惜动用巨额资金，不惜出 让自身利益和公共利益，不考虑不良资本和不良企业的负外部效应等等。由此所暴 露出来了一系列问题：片面追求数量，片面追求速度，外商资金到位率低