（公共管理专业论文）我国公共政策的延续性探究.pdf

我国公共政策的延续性探究 我国公共政策的延续性探究 摘 要 摘 要 公共政策是政府施行公共管理的工具，是政府管理公共事务、从事公共活动过 程中“看得见的手”。随着社会公共事务的日趋复杂，以政府为核心主导力量的公 共管理者如何适应其发展需求，建设具有现代公共管理特点和意义的公共政策并使 之全面有效地施行，是当前我国公共管理领域中的重大课题。本文引入现代企业管 理中“延续管理”理念，基于公共政策本质特性并结合现代公共管理理论，提出公 共政策有机延续性建设概念和论点，以期从一个相对独特的角度来探究我国现代公 共政策的建设。 文章指出，所谓公共政策的延续，是指公共政策本身确保得到稳定而持续有效 的执行，以及其对后继政策具有现实、持续而有积极意义的影响。就其外延而言， 延续性公共政策至少包涵三个层面的含义： 一是所制定的公共政策本身是一个科学、 合理、有效的政策；二是当前阶段已经或正在确保该公共政策有效落实和执行；三 是该政策具有可延续性，作为上阶（前阶）政策，它理所当然成为下阶（后阶）政 策的基础和依据，即后者是前者的进一步完善与延续。当然，文章所指的“延续” 并非简单、片面而机械的连续和延伸，而应该是有机的，是在结合实际基础上的、 经过有效完善后的更为科学合理的承继行为。由此，推进公共政策延续的重要意义 也就不言而喻了。 文章结合实际，指出目前我国公共政策施行过程中缺乏延续的现象和问题，并 就其成因作了不同层面的剖析和追溯；同时，也介绍了可供借鉴的西方较发达国家 现代公共管理理念及其延续性公共政策建构的实践经验。在此基础上，就我国推进 公共政策延续性建设提出了建设性意见和建议，即分别从建设现代公共决策体系、 提升公共政策本体质量、加强公共人力资源建设与执行监管以及建立健全公共政策 及其运作评估体系等四个方面，阐述了全方位推进公共政策延续性建设的针对性举 措。 关键词：公共政策，公共管理，延续性，建设 research on public policy continuity in china abstract the government is a tool for public policy purposes of public management is the management of public affairs. engaged in public activities in the course of the visible hand. with the growing complexity of social and public affairs. to the government-led force at the core of public managers how to adapt their development needs. and the significance of building a modern public management features make it the full and effective implementation of public policy. at present, china is a major area of public management. this paper introduces a modern enterprise management continuation of management philosophy, based on public policy and essential features of modern public management theory, organic continuity of the concept and public policy arguments, from a relatively unique perspective with a view to explore the construction of modern public policy. the article points out that the continuation of the so-called public policy, public policy itself is a means to ensure a stable and effective implementation. and its subsequent policy of immediate, continuous and positive impact. its extension, the continuity of public policy contains at least three levels of meaning : the first set of public policy itself is a scientific, reasonable and effective policies; second, the current stage have been or are being implemented and to ensure the effective implementation of public policies; third is the sustainability of the policy, on the stage as (former band), it naturally became the next stage (the final stage) and basis for policy. that the latter is the continuation and further improved. of course, the article referred to the renewal is not simple, and the continuous extension of the one-sided and mechanical and should be organic. in light of reality is based on the more efficient way to improve the scientific and rational inherited behavior. thus, the importance of promoting public policy organic extension of it is self-evident. the article in light of reality, that the current lack of political organic extension of the implementation process and, and the causes were different levels of analysis and back; meanwhile, also available from the more developed countries of western philosophy and continuity of a modern public administration experience in the practice of public policy building . on this basis, our public policies to promote organic continuity of building a constructive views and suggestions. that is, from the construction of a modern system of public policy to enhance the quality of public policy body. strengthen public supervision and the building of human resources and the implementation of public policies and establish a sound system of assessment of the operation of four, expounded the organic continuity of public policy to promote all-round building of the measure. keywords: public policy, public management, continuity building 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究 做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意 识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：雷 振 辉 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：雷振辉 指导教师签名：彭勃 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 1 绪 论 公共政策是政府施行公共管理的工具，是政府管理公共事务、从事公共活动过程 中“看得见的手”。随着社会公共事务的日趋复杂，以政府为核心主导力量的公共管 理者如何适应其发展需求， 建设具有现代公共管理特点和意义的公共政策并使之全面 有效地施行，是当前我国公共管理领域中的重大课题。 总体上而言，我国公共管理领域正在走向成熟。以行政管理为核心组成部分的公 共管理更加趋于规范化、程序化、制度化发展，包括方针、政策、制度等在内的公共 政策得以延续发展。 然而，不得不看到，受包括历史文化、规范制度、管理理念、 管理者素质等诸多因素的牵制性影响，我国公共政策建设中，依然存在着一些比较突 出的问题，而公共政策延续性不足已成为首当其冲的问题。在实践中，诸如公共政策 的研究和制定缺乏长远、系统性地考量，短期、短视政策十分普遍；公共政策因人而 异、朝令夕改十分严重；既定政策得不到严谨执行和落实等等问题。缺乏延续性或者 延续性不足的公共政策，往往政策本身既不科学合理，也缺乏系统性、规范性和持续 生命力，这与公共事务发展的需求以及现代公共管理发展趋势的要求不相适应。 有鉴于此，从我国公共政策发展的实践实际出发，结合现代公共管理理论，并积 极借鉴较发达国家新公共管理理念和做法，认真探索和研究我国公共政策延续性建 设，对推进我国现代公共管理全面发展、促进国家和社会和谐、持续、健康发展，具 有重大而深远的意义。 2 第一章 公共政策延续性问题概述 政府借助公共政策这只“看得见的手”对公共事务进行管理和调整， 以实现其公 共管理职能。因此，政府的公共政策能力与水平的高低，也全面反映着政府履行职能 能力的强弱与水平的高低。 公共政策的公共性与法治性的本质属性决定了其内涵与外 延特征，在成熟稳健的公共管理过程中，稳定并延续应是其公共政策基本外延特征之 一。 自 1978 年十一届三中全会以来，我国以改革开放为原则和主体的公共政策总体 上得到了延续性地发展，这也被视为我国新时期建设公共政策、推进公共管理的最初 始最基本的实践。然而，我国公共事务的现代化管理起步较晚，在法制还不成熟、国 际市场与社会关系不断渗透等条件下， 对不少公共事务和新生社会关系的现代式调整 仍处于磨合与适应期，现代公共管理整体上仍处于探索和初步发展阶段。在推进公共 管理建设的实践中，由于受到包括历史传统以及公共政策本身的决策、制定、执行、 评价与社会共治等多环节主客观因素的影响，公共政策的不科学、不稳定、成效低进 而导致延续性不足的问题十分突出， 一定程度上也成为现代公共管理建设的制掣甚至 危害。因此，研究公共政策延续性问题，建构可延续性公共政策，以促进公共管理成 熟、稳健发展，具有重大深远的意义。 第一节 公共政策及其本质特性 公共政策是公共管理者对公共事务进行调整的基本规范，是公共管理的工具。研 究公共政策，首先要明确公共事务的内涵、性质与范围问题。 在西方，公共事务是 与私人事务相对的概念， 是指提供关乎全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务 的相关活动。我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了 把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要 求的一系列社会活动。 【1】公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与 公共服务具有消费的非排他性， 不能只为供给方单独享有， 而应是社会公众普遍受益。 根据公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异， 可以把公共事务分为政治性 公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相 关， 涉及国家政权稳定和国家政治发展的， 需要依靠国家强制力加以解决的公共事务， 如军事、外交、司法、维护公共安全等。它具有明显的阶级性特征，但也具有公益性， 比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共 【1】王惠岩公共管理基本问题初探j国家行政学院学报，2002（6）：43-44 3 事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育、科技、公共交通、医药卫 生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，在 阶级社会中，任何社会性公共事务同样也具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与 利益。 我们通常也把国家承担对政治性公共事务的管理职能以及对社会性公共事务的 管理职能分别称为政治职能和社会职能。 相应的，公共政策也具有广义与狭义之分，广义的公共政策既包含国家实现其社 会职能而制定和执行的政策，也包含实现其政治职能而制定和执行政策。狭义的公共 政策指国家为实现其社会职能而实施的政策。本文拟从狭义概念公共政策入手，主要 探究以社会性公共事务为调整对象的公共政策及其延续性问题， 以有助于我国公共管 理建设与发展的有力推进。 公共政策是根据多数人的意愿和利益制定的，是公众的政策，它是多数人意志偏 好的整合和大多数人利益的维护器， 而不是个人意志偏好的简单相加或特殊阶层谋取 私利的工具。然而，不可隐讳的是，在公共政策运行现实中，公共政策的制定是由政 府体制内外的“少数人”完成的。这部分少数人显然代表政府行使政策制定的职能， 他们受政府的委托，代理行使决策权，也被学者们称之为“政策精英(policy elite)”或“政策企业家(policy enterpriser)”。 【1】 作为具有强制力的公共政策，都应该是公正、公平、公开的政策，公正性、公平 性、公开性是公共政策的基准性价值，是体现政策公共特性的基本维度。 但公共政策还具有更为关键的本质特性，即法治性与公共性。对于公共政策的法 治性不难理解，因为政府的公共政策以具有强制力的法律、法规、制度等形式和载体 出现，它当然地具有权威性和强制性，显然,这种权威性和强制性也是建立在公民认 同和支持的基础之上的,不得超越宪法和法律允许的限度之外， 因此,它也具有民主性 和合法性,是民主法治的体现。 需要强调的是公共政策的另一项本质特性，即公共性，公共政策始终也围绕着公 共性这个中轴进行运作，离开了公共性,公共政策就有可能成为特殊阶层、利益集团 或者个人谋取私利的工具。具体地讲,公共政策的公共性包括三方面：一是公众性。 作为公共政策调整对象的公共事务是与每个公民都有直接或间接关系的事情,人们称 它为“公事”、“公务”。政府受人民委托,代表人民行使公共权力,制定和实施公共 政策。 为实现公共政策目标,政府所调动和支配的社会公共资源,也是社会大众的公共 财产。自然,公共政策及其指导下创造的产品、服务是公共产品、公共服务,归社会公 共所有。二是公治性。体现在公共政策对公共问题的治理是公共的事业,公共事业理 应公共治理,人人负责，单靠政府的力量不可能完全承担这一重任。具体表现为公共 权力机关、政党、非政府组织以及公民大众一起参与和治理。应当指出,在这一公共 【1】陈潭公共政策：谁之政策？何种政策？eb/ol 4 治理公共事务的过程中,公共权力机关是主导力量,公共组织是重要力量,公民大众是 基础力量,执政党是领导力量,四者合一,形成合力,共同治理公共问题才会事半功倍。 三是共享性。这主要是针对公共政策的结果而言的。公共政策的目标是维护和实现公 共利益,公共政策是面向全社会的,它必然影响着社会当中所有成员或绝大多数成员, 与他们的生活息息相关,具有广泛性、普遍性和非特指性的效应。诸多公共政策所产 生的结果都是为社会公众共享的,恩及所有的社会成员,如医疗政策、住房政策、交通 政策等等。即使公共政策对公共利益有必要进行分配,也必须遵守公平公道的原则, 以实现公众对公共利益合理的分享。 第二节 公共政策延续性的提出 在企业领域，对于如何处理员工离职所造成公司业务得不到有效持续的问题，这 有过许多的研究讨论。现代企业管理的研究中，一种新型的管理方法即延续管理法以 其特有的优势，已被企业广泛接受。近些年来全球企业纷纷大幅裁员，裁员风潮中也 裁掉了许多具有专业技术的白领员工，企业在不经意中流失了自己的智慧资源，也是 公司资源的变相流失，对公司造成了负面效应。 为解决人去“楼”（技术、管理等）空的问题，最早提出“延续管理”理论的乔 治华盛顿大学教授贝兹利，主张企业重要的营运知识必须有效充分的转移而得到延 续，不能弃置在离职员工的打包行李中。 企业的核心竞争力原本就是一连串知识累积到沉淀的结果。 当雇员所拥有的知识 不再为个人所用，而是嵌入在公司或企业中，并与它们有效融合，那么对员工的延续 性管理就显得至关重要。延续性管理可以帮助企业改善“公司遗忘”这一重要问题。 因为企业的核心知识有 70%存储于员工脑袋里，如果不能有效转移，企业的竞争力会 大受影响。 【1】而知识的连续性已经成为企业间新的竞争战场。没有科学、稳定而延 续的管理， 就不会有企业的长久兴盛。 企业制度的完善和延续是企业至关重要的环节， 把现代制度性管理建设纳入长期的系统管理之中， 以确保企业管理连续性和适应市场 经济发展的有效性，方能实现企业长期财富最大化。 一定意义上而言，科学、稳定而延续的管理也是现代公共管理所追寻的目标和理 想状态，鉴于此，政府的公共管理可以从现代企业管理中寻求到改善的良方。公共政 策是公共管理的核心，公共管理的延续性，最直接、最具体地体现在公共政策的延续 性上。为此，如何来界定公共政策的延续性，成为首当其冲需要探究的问题。 所谓公共政策的延续，笔者指的是公共政策本身确保得到稳定而持续有效的执 行，以及其对后继政策产生现实、持续而有积极意义的作用和影响。从过程角度看， 【1】张春梅,周树志公共政策与私人政策之辨析j西北大学学报(哲学社会科学版)，2002（3）：72-73 5 它既包涵公共政策决策与制定过程中的延续性设计， 也包括政策施行过程中的有效性 执行，同时还要求为后阶政策奠定持续性基础。换言之，延续性公共政策至少包涵三 个层面的含义：一是所制定的公共政策本身是一个科学、合理、有效的政策；二是当 前阶段已经或正在确保该公共政策有效落实和执行；三是该政策具有可延续性，作为 上阶（前阶）政策，它理所当然成为下阶（后阶）政策的基础和依据，即后者是前者 的进一步完善与延续。自然，为处理特殊公共事务或解决即时性问题而采取的短期限 临时性的政策不在该范围内。 需要指出的是，这种延续并不是指简单、片面而机械的延续，而应该是在结合实 际基础上、经过有效完善后更为科学、合理、有机的承继行为。 政策不被执行则无所谓政策，而不具备延续性特质的公共政策也难称良策。可以 说，公共政策是否具有延续性以及是否得到有机延续，是政府公共政策本体是否科学 合理的反映指数，是政府公共管理能力强弱与水平高低的体现指数，是社会受众对政 府管理社会公共事务最终考评的衡量指数，也是社会经济稳健、和谐发展与否的特征 指数。 第三节 推进公共政策延续性建设的重要意义 一、推进公共政策延续性建设的必要性 （一）公共政策延续性是公共政策本质特性所决定和要求的基本特征 正如前文所述，以维护和实现公共利益为目标的公共政策是面向全社会的。可以 说，公共政策的一举一动，都可能息息相关地牵动着全社会所有成员或绝大多数成员 的生活与发展，也维系着国家和社会的根基。毋庸赘言，公共政策本身应尽其可能地 实现科学规范、稳健有力、有效执行并加以延续发展，这一发展方向和状态，是公共 政策的本质特性即法治性与公共性所决定和要求的。反言之，偏离了这一发展方向和 状态，公共政策的本质和价值也就扭曲而难能存在和彰显出来。 （二）公共政策延续性建设是公共事务动态、可持续发展的应有之意和实际行为 事物静止状态是相对的，运动发展状态才是绝对的。随着社会发展节奏加快、价 值标准多元化、互动性频繁等不断发展，社会公共事务也始终处于动态变化发展的状 态之中。现代社会有什么样的特征，现代公共政策就有什么样的特征。这一规律决定 了现代政府的公共政策必须获得较强的动态性发展。 然而， 在相对和平稳定的社会 （国 家）环境中，公共政策的动态过程并不象社会（国家）动荡不安环境下所呈现的激烈 性、颠覆性的变化，而绝大多数是“透过妥协调适、良性互动进而实现政策的动态均 衡”的不断完善过程。推进政策的延续性建设，即属于面对新问题、适应新变化、促 6 进新发展的一种科学调适和完善的过程。 当今，可持续发展已经成为全人类共同努力的方向。伴随着科技的进步和人口的 急剧增长，能源危机、环境污染以及生态破坏等问题越来越突出，直接影响到人类的 生存环境， 影响到人类自身的可持续发展。 为了解决可持续发展问题， 联合国在 1972 年召开的人类环境会议上通过的人类环境宣言，明确要求世界应共同克制和解决 一些由于政权、政策的非延续性而使短期行为大量存在甚至盲目发展的问题，从而揭 开了人类可持续发展运动的序幕。 与人的全面自由发展直接关联的社会公共事务， 以及围绕公共事务所开展的管理 活动，是所有可持续发展选项的重中之重。而公共政策的延续性发展，也是公共事务 及其管理可持续发展中的应有之意和重中之重，从管理活动实践角度而言，它更是落 实和促进公共管理可持续发展的实际行动。 （三）公共政策的有机延续既是公共管理稳健而有序的直接反映，同时也是公共 管理有效推进的机制保障 公共政策是公共意志的集中体现,公共利益的最高代表有充足的理由调动和支配 社会公共资源,运用公共人力、物力、财力等,解决社会公共问题,维护社会公共秩序, 实现公共利益目标。一个政权稳定、政治发展趋于成熟的国家，其对内对外政策应该 是相对稳定的，是趋于成熟而具有延续性的，它不随着领导人的更换等因素而反复、 动荡。同样，一个政局稳定、社会经济发展、体制趋于健全的国家（政府），其社会 性公共事务政策也应该是相对稳定的，是趋于成熟的而具有延续性的。 作为政府管理社会公共事务的工具、手段和措施，公共政策的延续性性即涵盖科 学合理性、实效性与可延续性，与其公正、公平、公开等特性同属于公共政策的价值 属性，相当于硬币的“一体两面”，而它们均系基于公共政策的本质属性公共性 与法治性即“一体”的基础上的。可以说，公共政策的延续性发展是公共管理活 动稳健而有序的最明显而直接的反映。 同时，公共政策对管理行为具有不可忽视的反作用力，它以其约束功能、激励功 能以及拓展功能等为公共管理活动进程提供了机制保障。 首先它是立足实际又着眼长 远的公共性制度规范，而不是部门或局部利益的短期或短视行为规则，更不是谋取私 人或不正当利益的潜规则。其次，它意味着政策的约束对象应当是双重的，而非单一 的。只侧重维护实施主体权益和强调行政效率原则的理论与实践，或只侧重维护社会 公众利益和一味强调政策公平及正义的理论与实践，都是欠合理性的，也难以实现公 共管理的可持续发展。它强调既有国家和社会整体利益（即公共利益的最高体现）， 也有社会公众具体而切实的利益（即公共利益的最直接最具体的体现）。同时，它的 设计和安排也应体现激励功能的平衡，在激励功能的发挥方面，公共政策必须全面照 顾政府与公民及各类社会组织的行为动力。这样，才能引发经济增长、社会发展的长 期而又持续的动力。 7 （四） 公共政策的延续性发展是社会公共事务及其管理活动健康和谐发展的必然 要求和特征反映 公共政策，与其所调整的公共事务（客体）、以及公共管理活动之间所呈现的是 一种相互作用、相互影响又共同交织为一整体的互动关系。很清楚，公共事务需要公 共管理者采取公共良策来调整和规范，并在良策调整和规范作用下得到积极健康发 展；公共管理者需要制定科学合理的公共政策并藉以调整和推进公共事务的持续、和 谐发展；而公共政策需要高素质、有能力的公共管理者通过科学决策来制定，并保持 在有效期内得以持续、 有效、 有序的执行， 公共政策的生命活力亦即体现于此。 为此， 确保所制定的公共政策科学合理、得以实际有效执行以及稳定持续的活力，是作为公 共管理核心主体的政府的自我要求，也是全社会公众利益与公共事务发展的必然要 求。任何由于管理者更迭、思路和方法的多变等因素而对前者（上阶政策）不切实际 的超越和否定，都会带来公共政策延续性不足的问题和公共管理断层的不良现象。 二、推进公共政策延续性建设的重要性及其现实意义 （一）推进公共政策延续性建设有利于夯实社会整体基础建设 基础设施是持续发展之本，这是许多国家持续发展的经验。物质基础设施是发展 的重要条件，但是社会基础设施也是可持续发展的重要条件。 “社会基础设施由制度 构成，制度就是人及其规律性和重复性的互动模式，社会基础设施本身也是一种 资本形式(社会资本)”。 【1】包括正式政策即法律、规章等各类制度以及非正式政策 在内的公共政策，是社会基础设施的主体和栋梁。 但是，在现实中，不少国家和地区许多公共政策不仅没有带来持续发展，反而给 发展带来了较为严重的问题。以埃莉诺奥斯特罗姆教授为首的研究小组在“制度激 励与可持续发展”的课题研究中，就国际组织和许多发展中国家的物质基础设施与社 会基础设施即公共政策的关系进行研究，发现社会基础设施即现有公共政策（制度） 的不良激励，是发展中国家物质基础设施和社会基础设施本身不可持续的重要原因。 奥斯特罗姆等学者认为，“在世界上许多地方，治理形式的现有结构（作者理解为政 策）为从事于基础设施发展的绝大部分工作人员提供了一种不良的激励。一旦不 当的激励渗透到基础设施发展的各个方面，就会有许多处于有利地位的人员从中受 益，再想要改变它时无疑会遇到非常大的阻力。” 【2】作为给国家和全社会公共事务 产生绝对性影响的公共政策， 其建设程度与发展水平之于社会整体基础建设可谓休戚 相关。 公共政策若正确实施并得到有机延续， 将为社会主体各方带来良性激励和保障， 这必将有利于推进和夯实社会整体基础建设。 （二）公共政策延续性建设有利于诚信公共政府建设 【1】 （美）奥斯特多姆，等制度激励与可持续发展：基础设施政策透视m 上海三联出版社2006：3-5 【2】 （美）奥斯特多姆，等制度激励与可持续发展：基础设施政策透视m 上海三联出版社2006：7-8 8 公共政策实际上也是政府对社会事务和全体公众的制度性承诺。 政府能否作出令 人满意的承诺以取得社会全民赞同和支持，以及能否积极、有效、稳妥地兑现其承诺 以赢得社会全民的信任和民心，这无论对国家、对政府还是对社会都至关重要。公共 政府首先理应是诚信政府。1958 年1965 年间美国就其公共政策及其执行效率问题 进行了一项民意测验，其中的一个问题是“我相信政府大部分时间能秉公办事”，当 时同意这个说法的人有 78，到了 1982 年重新进行测验时同意的人下降到 31。80 年代进行的测验中问“你认为你交的税联邦政府浪费了没有？”百分之七、 八十的人 回答说“有”。当被问到“你认为你每上交一块钱被政府浪费了多少”时，得到的答 案是每上交一块钱被政府浪费了四毛八。 【1】由公共管理危机导致了老百姓对政府的 不满、不信任，从而引发了信任危机。这一定程度上也指引着美国政府走上新公共管 理政策并采取措施确保公共政策得以高效、稳定、持续下去。 我国政府公共管理中不同程度地存在着的这些方面。在河北省市、县政府行政信 用状况的调查研究过程中显示，列为政府信用失分点前 lo 项的主要有：(1)政府承诺 的低兑现性；(2)政府政策的低稳定性； (3)政府决策的低效力；(4)政府行政的低效 率；(5)政府信息及过程的低透明性；(6)政府信息的低真实性；(7)政府业绩的低含 金量；(8)政府机关工作人员的低可信性；(9)严重的腐败行为 ；(10)政府部门及工 作人员的不作为，等等。 【2】这些也是公共政策在决策制定、落实执行以及生命力持 久等方面缺乏延续性的充分体现。这些问题严重损害着公众对政府的信任，降低着政 府的信用度，进而成胁着正常的社会经济和政治秩序，需要引起足够的警觉和重视， 进一步加强公共政策延续性建设刻不容缓。 （三）公共政策延续性建设有利于社会公众认同和参与 现代公共事务所表现的极其多样和复杂特征越来越表明， 单靠政府主导力量尚不 可能完全承担这一重任,需要政府之外的政党、公共组织和公民大众参与管理，四者 形成合力,才会使公共事务活动事半功倍。其中，获得社会公众的广泛参与极其重要， 而又是一个摆在政府等公共管理者面前的难考之题。一定意义上说，社会公众对公共 事务的参与度、协同力，是对公共政策在社会公众之中所获的认同度、满意率的直接 检验。作为试金石的公共政策，若要赢得社会公众的普遍肯定和支持，其本身必须拥 有较高的质量， 必须在兑现过程中实实在在地满足着公共事务发展要求和社会公众的 普遍的发展需求， 必须具有持久稳定的生命力足以让社会公众真正免去疑虑和患失之 忧。从这个意义上讲，公共政策的延续性建设，将充分有利于最大程度地赢得社会公 众之心，也才可能最大程度地赢得社会公共事务的长足发展。 【1】周志忍当代公共管理与政府改革eb/ol 【2】王秀华,刘艳梅等河北省市、县政府行政信用状况的调查研究j河北法学，2003,22(6)：6-7 9 第二章 我国公共政策延续性问题现状及成因分析 第一节 我国公共管理及公共政策建设实践 自从 20 世纪 30 年代世界经济大危机产生之后， 世界经济体制发生了一次较大的 转向纯粹的自由市场体制走向了混合的经济体制， 这同时也就意味着支配经济生活 的“无形之手”与“有形之手”开始进行接触、联系，甚至发生着摩擦。于是，在政 府职能扩大、权力增加的新形势下，公共管理及其公共政策的重要性突显出来，它成 为政府行使公共权力、承担公共职能的一个重要手段。由传统公共行政向现代公共管 理的转变，是当今世界各国行政体制改革的一项基本内容，这一思路已经被越来越多 的国家所接受。 我国公共管理实践中，传统意义上的行政管理一直居绝对主导地位，基于现代公 共事务和公共关系而兴起的公共管理及其需求工具公共政策的探索和起步相对较晚。 自 1978 年十一届三中全会以来，我国以改革开放为原则和主体的公共政策总体上得 到了延续性地发展，这也被视为我国新时期建设真正意义上的公共政策、推进现代公 共管理的最初始、最基本的实践。20 多年来，随着改革开放不断深化，市场经济与 民主法制不断发展，以调整社会公共事务和公共关系为任务，以实现公共利益、解决 社会公共问题、 维护社会公共秩序为目标的具有我国特色的公共政策框架已逐步建构 而成，现代公共管理基本体系也已初见端倪。 相对而言， 公共政策在中国的政治和公共事务中所起的作用， 远远大于其他国家。 这主要是说，首先，从历史延续角度来看，受较长时期的封建专制传统的影响，公共 政策在中国历代统治中所起的作用自不待言， 甚至成了人们的取舍传统时的一个担忧 人治的政策何时才能消失？法治何时成为主导？其次， 受建国后理想的共产主义 模式驱动，高度集中的计划体制又为政策作用的发挥提供了温床，政策的人为性虽已 大大减少，但法治的一面并未见增色多少，“政策”的范围与作用却大大增加了。再 者，在建立社会主义市经济体制中，由于“解铃还需系铃人”，几乎所有重大改革措 施都是通过除基本法律制度以外的其他公共政策来推动的。 此外，由于现代化“时间差”的影响，中国现代化的道路略显特别之处就在于： 在现代化进程的推动力量中，人为化而不是法治化的“政策”的驱动能量占有较大比 例。 因而， 提高公共政策制定水平， 实现公共政策的科学合理化， 有效实施公共政策， 确保公共政策稳健而连贯性运作，以及恰当处理不良政策可能造成的消极后果，就成 为当代中国公共政策理论和实践必须面对的难题。这些，从西方较发达国家的现代公 共管理成功经验中也可以寻得一些有意义的借鉴。 10 第二节 我国公共政策延续性问题现状及其成因分析 与可延续性相对立，则为延续性不足。在我国，延续性不足的公共政策以及延续 性不足的具体管理行为大量存在，重点体现在公共政策的决策与制定、本体质量、执 行效能、延续作用等层面。 一、公共政策的决策与制定层面：科学化、民主化十分缺乏，使公共政策的可延 续性先天不足 症状之一：决策体制不健全，长官意志普遍，致使公共政策因人而异、人走茶凉 目前，我国公共决策体制主要存在以下问题： （一）公共决策系统及机构方面仍不成熟。目前，我国党政决策权力、职责及范 围的划分不明确，关系尚未理顺，人民代表大会及政府的决策潜力尚未充分发挥；在 制度实施上，我国基本上仍可谓“一把手”说了算的决策体制，在既定管辖范围内， “一把手”权力是至高无上的。近年来，转变政府职能、建立有限政府的改革的确取 得了一定的成效，但在触及到决策层和决策者根本利益的问题上，政策决策基本上仍 属于长官意志决策，民主集中制形同摆设。尚且不论领导者“公心”程度以及出台的 政策的好与坏、善与恶，然而对于具有法治性、公共性等特性要求的公共政策而言， 这类决策与制定形式本身就足以“致命”。 最直接的体现在于，缺乏稳定延续性和 制度的保证，在公共政策上容易因人而异，“人一走茶就凉”；在用人上容易出现树 倒猢狲散、一朝天子一朝臣等不正常现象。此外，政策研究、制定、咨询等机构协调 合作性不强，决策主系统与子系统及官方研究咨询组织往往缺乏制度化的联系，以及 决策研究人力、财力得不到有效保障等等。 （二）公共决策过程的科学化、民主化、法制化、规范化程度不高。决策步骤与 环节不严谨， 科学的、 合理的决策程序没有完全确立起来； 决策中民主性体现不充分， 不能广开言路和集思广益，政策研究人员以及专家智囊团只好做“命题作文”，或者 以论证的形式去做诠释；决策的法制化、规范化程度不高，缺乏政策制定和执行的完 善的法律手段，主观随意决策现象屡屡发生。决策的失误是最大的失误，决策的浪费 是最大的浪费。据国家统计局中国固定资产投资统计年鉴显示，1958 年至 2001 年我国投资项目失误率接近投资项目的 50。 其中政府公共工程投资占很大比例。 【1】 （三）公共决策的方式较单一、陈旧。在许多领域和地方，经验决策仍然是一种 基本的决策方法，有些领导依主观偏好在一组选方案中择一而实施，如果在执行过程 中出现问题，则通过信息反馈去修正已执行的政策或者再选择另一种方案去实施，这 种决策方式易于导致决策失误。此外，政府官员仍然习惯于“事务主义”，在他们看 【1】民革扬州市委会关于完善政府公共工程决策机制的几点建议 eb/olhttp:/www.glt- 11 来，决策就是项目审批、资金分配、人事任免等等。决策的视野狭窄、决策方法简单， 决策手段贫乏。往往就事论事，缺乏宏观性、系统性、战略性的决策意识。 （四）在公共政策系统中，信息、咨询等子系统明显薄弱 。尽管我国从 80 年代 后，各级政府及其所属部门普遍建立了政策研究机构和信息中心，这些研究室、信息 处的职能定位，就是要为决策层提供信息搜集、咨询建议、调查研究及方案论证，以 辅助决策。但目前许多这样的机构，辅助决策的功能并未得到有效发挥。 症状二： 红头文件漫天飞， 公共政策与管理机关内部指导文件混为一谈， 致使 “政” 出多门、杂乱无章 红头文件是我国党政机关实施管理过程中的重要手段和工具， 在公共管理领域的 确发挥过、发挥着重要规范和指导作用。然而，随着公共管理的法治化进程，红头文 件所暴露的问题也日益凸显，最为突出莫过于一句形象话“红头文件漫天飞，飞进寻 常百姓家”所揭示的现象和问题。作为党政机关内部的行政运作文件与公共政策不分 你我、混为一体，使得“政”出多门，杂乱得无章可循。 红头文件与法律的关系不明确，往往是红头文件的效力大于法律，法律的执行还 往往需要政府部门发文来支持。一些红头文件制定单位只重视制定和发布红头文件， 而不重视适当的清理， 乃至很多红头文件虽然过时了但还被人从故纸堆里拿出来不合 时宜地使用；红头文件的即时嬗变、复杂多变更让作为公共管理相对人的社会公众无 所适从，很难维护自己的合法利益，以致在自己的利益受到某些红头文件的侵害时被 迫铤而走险，导致社会不稳定。这些都是人治政府的体现，离法治政府的要求有很大 的距离。 二、公共政策本体层面：科学规范性不严，稳定实效性不足，往往不具可延续性 症状一：公共性凸显不足，职能部门立法建制过于追求维护部门利益 公共性是公共政策的灵魂，不能体现这一灵魂特征的政策，就不能称之为公共政 策，至少不是良好的公共政策。在我国，现行许多公共政策的决策和立制都是都相关 职能部门来主张、研究和拟定出台的，公共政策及其制定过程存在着明显的部门、行 业、领域、阶层或利益集团垄断的现象，而相关的立法机构或政府批准的法定程序只 是摆形式、走过场，这导致了一些公共政策在设定之初就深深地打上了某些部门或利 益主体的印记， 致使公共政策本身的实效性与延续性不够， 自然还有对于公共政策 “公 共性”的考量不深、不远。 制度经济学中一个著名的诺思悖论,意思是说国家或政府的存在是要追求国家或 公共利益最大化,但政府官员作为公民或国家的委托代理人,同普通人一样也不可能 超越经济人本性,要追求个人利益最大化,个人目标与公共目标都具有自身的合理性, 但彼此则是相冲突的。不能说职能部门不会或者没有考虑政策的公共性，但不可避免 的是职能部门为谋求和维护自身利益、首先考虑方便和利于自己的立场、“私心”和 12 功利主义。于是，要凸现公共政策的公共性，必须打通从个人（包括职能部门）选择 到社会公共选择的理论阻隔，走出个人、部门与公共利益的博弈怪圈。 症状二：稳定不足，朝令夕改，反复多变 在我国，政策朝令夕改的情况多不胜举。对于搞不懂“后法”、“先法”、“上 位法”、“下位法”的普通老百姓来说，这个“热闹”就是禁而不止、禁了又解禁或 者放开了不行、放了又打算收回来的一个类似“翻烙饼”的过程。而其实这是一个公 共政策实施与延续的严肃问题。 症状三：实践操作性不强，配套措施与激励机制不力，“另起炉灶”现象严重 我国立法尤其是公共政策的立法实践中的一大传统也是弊病， “上位”立法过于 宏观，往往一部政策（制度）出台后并不能实际运用于实践事务中，还得等待与之相 配套的“下位”立法建制（政策）出台方能运作。“上位法”（政策）中处处留有余 地，（有些确有各地实情各异、不便统一规定的因素，然而这并不能成为所有公共政 策和制度的藉口。）这种“上级请客，下级买单”的公共政策规则，一方面有损于“上 位法”（政策）的权威和严肃性，致使其被敬而远之、束之高阁，另一方面使得“下 位法”（政策）形成动则必称“本地特色”、“本地实际”的不良习惯性思维，也容 易形成地方政府形式上遵守“上位法”、实际上另起炉灶以及“同国不同策”的局面。 不少公共政策即便既有了“上位法”的原则规定，又有了“下位法”具体规定， 但实践中仍然出现配套措施不力、可操作性不强等问题，加之政策性激励机制不到位 等因素，这些公共政策的合理性、实效性也难得到保证，更何况政策的延续性功能和 作用。 以科技界相关政策为例，据统计，我国 sci(科学引文索引)论文的数量已居世界 第五，但 1994 年至 2004 年十年间每篇文章的平均索引率却排在第 120 位之后。 “攀 比数量统计的做法不仅使科技人员忽视对重大科学技术目标的追求， 还容易引发学风 的浮躁。”美国物理学会期刊总编马丁布鲁姆曾指出中国论文质量下降的问题。有 专家指出， 每年国家统计的数万项科研 “成果” 中， 百分之九十以上无实际价值， “我 国不少科研院所和高校在人才评价中只看重科研成果数量而不注重其质量和科学意 义，导致科研人员急功近利，为获奖和晋升而搞短、平、快，成果得不到转化， 甚至还催生种种学术不端行为。 ” 【1】目前， 不少科学家呼吁， 科技界必须改革以 “量” 为核心的评估体系，否则因其所引发的浮躁学风和“科技泡沫”将阻碍中国科技事业 的发展与进步。并不是没有专门部门来管理、盯着科研转化工作，也不是没有政策规 范来管理、督