（公共管理专业论文）直辖市区级政府“议决行”制度建设研究.pdf

上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：顾耀明 日期：2006 年 11 月 4 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密 ，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：顾耀明 指导教师签名：曾 峻 日期：2006 年 11 月 4 日 日期：2006 年 11 月 4 日 1 直辖市区级政府“议决行”制度建设研究 摘 要 当前，我国经济建设和社会发展进入一个新的历史时期。随着市 场转轨和社会转型的加快推进，传统计划经济体制下的政府管理体 制、方式在较大程度上影响了经济和社会发展的深入进行。因此，加 快政府职能转变，实现政府管理创新，既是在理论上经济基础决定上 层建筑的必然要求， 又是在实践中经济和社会发展对政府管理创新的 迫切要求。 加快政府职能转变，推进政府管理创新，要从明确政府工作价值 导向、改革政府管理体制及运行机制等多方面为突破口，统筹规划， 逐步推进。结合当前政府工作中的突出问题，本文从行政运行机制入 手，着眼于理清和规范政府行政工作程序，从而实现政府行政效能提 高和政府管理创新。 本文首先从理论阐述的角度，对政府行政管理运行机制的内涵、 基本环节、协调机制以及当前行政权力内部运行存在问题等作了论 述。在此基础上，文章以直辖市区级政府为切入点，通过实证分析， 着重探讨了政府“议决行”制度建设，较为全面深入地对政府“议决 行”制度建设的原则、内容、运作机制、工作制度等进行了分析，提 出了一些可操作的工作制度和措施。 关键词 行政运行机制，议决行，公共决策 2 research on the system of “discussion-decision-action” in the urban district government in municipalities directly under the central government abstract presently, the economic development and the social development of our country enter a new historical period. along with the advancement of the market switcher and social reform，the government management system and the ways which under the tradition planned economy system have affected the economy and the social development in the great degree thoroughly. therefore, speeds up the transform of government functions and the realization of innovation of government management is not only theoretically the inevitable request the economic basis decides the overtop structure, also the urgent need for the innovation of government management in the practice to the economy and social development. to speeds up the transform and shift the government functions, we should take the clearance of government service value guidance, the reform of government management system and the running mechanism and so on as breakthrough point. make master plan first and make advancement gradually. in the union of prominent question exists in current government service, this article starts from the administrative running mechanism, focuses in the clearance of the standard government work procedure, thus to make the realization of enhancement of government administration potency and the innovation of government management. at the beginning, this article makes the elaboration to the content of running mechanism of government administration, the basic link, the coordination system, as well as the existing question in the current interior administrative authority and so on. in this foundation, from the theory elaboration angle the article take the urban district government in municipalities directly under the central government as major point, through the real diagnosis analysis, discussed the construction of discussion-decision -action system of the government, make comprehensive analysis to the principle, the content, the operation mechanism and working mechanism and so on of the construction of discuss, decide, act system. in addition to that, the article also presented some operational work routine and measure. keywords the administrative running mechanis, discussion-decision-action, public decision-making 3 引 言 随着经济全球化的发展，尤其是加入 wto 后，政府职能必须进行 转变，以适应经济全球化和加入 wto 的需要。社会主义市场经济的深 入发展和我国经济体制改革也在客观上要求行政体制必须进行全面 创新，建立适合经济发展的新型行政管理体制。在全面贯彻落实科学 发展观、建设社会主义和谐社会的历史背景下，以深化政府职能转变 为突破口的行政管理体制改革显得尤为重要和迫切。 探索新形势下政 府“议决行”制度建设，有利于促进政府职能转变，促进政府管理从 决策到执行的科学、民主、规范、高效，提高政府行政效能和依法行 政水平。这既是本文研究的主要目的，同时也是该选题的重要背景和 依据。 深化行政管理体制改革、 促进政府职能转变一直是改革开放以来 党和国家的一项重要工作。邓小平同志说： “我们所有的改革最终能 不能成功，还是决定于政治体制改革。 ” 党的十五大明确提出“建 立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系” 。党的十六大报 告也明确指出： “深化行政管理体制改革。进一步转变政府职能，改 进管理方式，推行电子政务，提高行政效率、降低行政成本，形成行 为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。 ” 追溯中外历史，类似政府管理改革的事例也十分常见。我国在古 代就有过多次的改革与变法。 虽然那时的改革和变法主要是作为上层 的统治阶级想通过改革来达到他们统治的目的， 不完全是为了促进经 济社会的发展，但也从一个侧面说明了政府改革的作用，体现了生产 力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动。 邓小平文选第三卷，人民出版社 1994 年版，第 164 页 十六大报告辅导读本 ，人民出版社 2002 年版，第 31 页 4 20 世纪以来，政府改革的浪潮席卷了整个西方国家。20 世纪 30 年代爆发的经济大危机， 促使了西方主要资本主义国家开始在政府改 革上下工夫，其中最典型的就是当时美国的“罗斯福新政” 。随着全 球化进程的加快，尤其伴随着科技革命浪潮的激荡，西方国家自 20 世纪 80 年代以来， 兴起了以 “新公共管理”（new public mannagement） 为主要特征的政府改革浪潮。其实质是通过政府公共事务民营化、社 区主义、发展社会中介组织和非营利组织推动政府职能转变。 进入新世纪以来， 我国的行政管理体制改革也步入了新的历史阶 段。在经济全球化加速发展、加入 wto 更加深入的历史背景条件下， 转变政府职能、理顺政府行政运行机制已经刻不容缓。2003 年 9 月， 温家宝总理在国家行政学院省部级干部“政府管理创新与电子政务” 专题研究班上明确提出，推进政府管理创新，要实现政府运行机制创 新和管理方式创新，要完善科学民主决策机制，健全重大问题集体决 策制度和专家咨询制度，实行社会公示和社会听证制度。2005 年 12 月， 胡锦涛总书记在中共中央政治局第二十七次集体学习时就推进行 政管理体制改革发表重要讲话，强调要实现行政管理决策的科学化、 民主化， 健全对涉及经济社会发展全局的重大事项决策的协商和协调 机制，健全对专业性、技术性较强的重大事项决策的专家论证、技术 咨询、决策评估制度，健全对与群众利益密切相关的重大事项决策的 公示、听证制度。 政府管理“议决行”制度建设是推进行政管理体制改革、促进政 府职能转变的具体体现和创新性探索， 体现了十六大提出的建设行为 规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的目标。从理 论意义上讲，研究和探索政府“议决行”制度建设，有利于从理论上 更加丰富社会主义市场经济条件下的政府管理理论。 积极探索研究政 府“议决行”制度建设对于基层政府来说具有较强的指导作用，有利 5 于政府管理更加重视和应用理性的思考。 从现实意义上讲，一方面， “议决行”制度有利于提高政府行政 能力，促进政府决策透明、科学、规范和完善，将对政府行政管理、 经济和社会事业发展产生积极作用。另一方面，这种制度建设既有中 观层面上的政府决策，又有微观层面上的具体执行，体现了政府行政 从决策前的意见征询到执行后的监督评估， 对于政府行政的具体实践 来说，无疑将具有较强的现实意义。 从国内看，随着我国行政管理体制改革的逐步深入，关于政府职 能转变这一领域的研究也在不断成为热点。应该说，国内学术界围绕 这一问题所展开的论述基本上都是按照中央的总体政策方针和指导 思想进行的，一般都是围绕政企分开、改革行政审批制度、建设电子 政务等工作方面进行研究。 国内学术界关于行政体制改革的研究相对 来说还是比较深入和广泛的，这既为该选题的研究提供了基础和条 件，同时也为该选题的深入进行提供了充分的依据。 本文在研究中主要是以直辖市的区级政府为切入点， 着重对政府 管理中的行政运行机制从“议决行”的角度进行探析，试图在政府行 政管理的决策、 执行等环节中寻找科学、 合理的方法， 健全权责明确、 信息畅通、决策民主、执行有力的行政运行机制，从而提高政府管理 的科学化、民主化和法治化水，提升政府管理的行政效能和依法行政 水平。文章在研究方法中采取了集实地调研、理论成果对比分析、定 性与定量相结合、 历史与逻辑相结合等不同研究方法于一体的综合研 究，力图多角度、全面地对政府“议决行”制度进行研究分析，切实 提出具有较强操作性、科学、合理、依法的“议决行”制度流程。 本文的主要分五部分， 第一章主要是对政府行政运行机制从理论 上进行论述，第二、三、四章主要对政府“议决行”制度建设从指导 原则、主要内容、运作机制、工作制度等方面进行分析研究，第五章 主要是对当代西方国家政府公共决策作了比较分析。 6 第一章 行政运行机制与政府“议决行”管理 第一节 行政运行机制的内涵及基本环节 一、行政运行机制的内涵 机制原指机器的构造和动作原理后来在其他科学领域中用来比喻事物各有 关部分在一定结构与功能的基础上所形成的内在活动方式， 以及事物各有关组成 部分之间的相互联系和制约关系。 根据这样的理解，所谓政府行政运行机制是 在一定行政体制下展开的、为保证政府职能正常行使的具体工作程序、工作规则 及实际动作状态的总和。 二、行政运行机制的构成 行政运行机制的前提和基础是一定的政府体制设计。政府行政运行机制的 运行环节包括决策、执行、监督、协调、控制等方面。其主要内容包括：行政管 理事权与职能划分的标准与类型；政府组织行政权的划分与各部门的归属分析， 明确某一政府部门行政权的性质和基本运作形式（层级与部门划分） ；在界定社 会、市场组织和政府组织关系的背景下，明确政府组织行政权力运行机制构建或 设计的理念取向和总体目标； 政府组织整体的分权结构以及整体性的权力分配与 组合模式等。 第二节 行政运行协调机制及主要方法 行政运行协调机制，主要涉及政府行政权力的合力配置，运行程序的合理 设计，从决策到执行各个环节的相互支持，行政系统中人、财、物的合理分配以 及行政系统与外界环境的适应性等，以保证政府行政行为高效率、低成本运转。 行政协调的目的在于发挥行政职能，提高行政效率。 一、政府系统与外部环境的协调 一是信息反馈。作为社会环境系统的子系统，政府系统必须以感知、适应和 郭济： “政府权力运筹学” ，人民出版社 2003 年版，第 178 页 谭兴中： “关于完善行政运行机制的思考” ，地方政府管理，1998， （10） 7 满足社会实际需求为出发点，要保持政府与社会系统的协调性与适应性，政府系 统必须依赖于畅通和灵敏的信息反馈系统。 二是行政参与。公民、团体和各种社会组织通过各种渠道与形式，直接或间 接政府权力运行过程中去，以表达自己的利益和需求。当政府系统了解这种社会 需求，并采取具体的政策行为与政府权力行为方式时，便实现了与社会公众需求 的一致性。 三是手段调整。计划经济体制下，行政权力运行手段多为行政命令、直接管 制。市场经济体制下，政府更应该侧重于经济手段、市场机制、法律手段、宏观 调控等。 四是行政改革。当政府系统自身的权力运作与社会实际需求发生严重冲突 时，往往要采取行政改革的方式调整其政府职能范围、职能结构，转变其职能运 作方式，其中最主要的协调方式就是行政改革。 二、政府系统内部的协调 一是会议协调。会议协调是政府内部协调政府权力运行的最主要方式。主 要是通过权力中枢召开会议来作出决策、安排计划、布置工作、分配资源、组织 力量、统一认识、解决矛盾。 二是组织协调。 组织协调主要是设立专门的协调组织或授予有关职能部门就 某一方面事项的综合协调权，进行综合协调或专项协调。 三是民主决策。政府内部的民主决策体现了民主参与，通过集体讨论、共同 决策， 充分综合各方面的意见、 建议， 从而提高执行中的自觉性和行动的一致性。 四是行政改革。主要是实现政府权力运行系统的优化，提高行政效率。 第三节 完善行政运行机制需要把握的基本原则和问题 一、完善行政运行机制的基本原则 一是法治原则。主要是通过行政法授予行政机关行政权力，明确行政机关 与其他机关的权力和职责，以及行政机关体系内部不同层级、不同部门的权力和 职责，并使其按照一定的规则行使职权，依法办事。 二是服务原则。 就是行政权力主体行使权力是为人民群众和纳税人提供优质 的服务。 政府必须树立 “顾客至上” 的现代管理意识， 通过可操作性的运行机制， 8 提高权力运行质量，达到满足社会公共需要。 三是效率原则。主要是经济、效能与质量的统一，用较少的投入取得较高的 产出，追求社会效益最大化和群众满意，达到行政权力运行效果公平、公正。 二、完善行政运行机制需要把握的几个问题 一要符合实际。 行政运行程序与运行规则必须遵循和反映行政活动的客观规 律与实际情况，符合行政任务与目标的要求。因此，制定者要注重收集信息，掌 握行政实情，立足现实，制定切实可行的行政运行程序和运行规则。 二要民主参与。要在科学程序与方法的指导下，最大限度的让人民群众，包 括管理者、各个方面的专家真正参与行政程序和运行规则的制定。这样既有利于 集思广益，提高制定质量，也有利于人民群众对它更了解，从而全面实施和有效 监督。 三要具体明确。行政运行程序与运行规则要细化到机关的每个基层单位，并 易于实际操作，使具备某一职位资格条件的公务员进入工作岗位后，就能按照职 责任务、工作程序和工作规则进行工作。 四要整体优化。行政运行程序和运行规则整体结构合理，才能具有良好的的 整体功能。因此要注重优化其整体结构，防止各级部门之间的程序、规则以及程 序和规则各部门之间的紊乱现象。要尽可能减少运行环节，尽量缩短运行过程， 通过建立扁平化的运行体系，从而减少不协调运行的机会。 五要不断调整。要适应行政运行机制内外各种因素的复杂变化，随之相应调 整行政运行程序及其规则。要加强对行政运行发展趋势的预测，适时调整有关程 序和规则。并按照继承和创新相结合的要求，在实践中不断加以完善改进。 第四节 当前行政运行机制存在的主要问题 一、行政体制改革滞后问题 随着社会主义市场经济体制的不断完善， 以及知识经济在全球范围的发展、 信息技术的广泛运用，要求行政机关的运行体制是廉洁高效、运转协调、行为规 范、决策民主与科学。然而当前的行政机关还存在着机构庞大、人浮于事、财政 开支过大、效率低下、办事缺乏程序、透明度低，以及官僚主义、权钱交易等腐 败现象的滋生和蔓延等问题。这些问题的存在，对行政体制和政府行政运行机制 9 改革提出了迫切要求。 二、权责不清问题 一般来说， “集权”和“分权”是指中央政府和地方政府的权力分配，而在 地方政府管理中主要 借用来形象地说明地方政府部门和层级之间的权力安排和 配置，即所谓的“两级政府、三级管理、四级网络”的管理模式。但在现实当中， 地方政府的层级及部门之间的“集权” 、 “分权”的关系较难协调，权力下放难度 大，一些部门和岗位掌握的权力仍然过于集中缺乏必要的权力分解或合理分工， 权利安排处于不平衡状态， 即没有权力的抗衡， 而且权责配置往往是规定权力多， 明确责任少，甚至有权无责；一些事项往往由某个部门自己说了算，自己决策、 自己执行、 自己监督， 给通过行政权力的行使以获取部门利益的行为留下了空子， 使腐败得以产生。 三、程序不规范问题 行政权力运行程序不规范问题，一方面是行政权力运行缺乏清晰、严密、 具体的规范，未形成互相衔接、环环相扣的权力和责任运行网络；另一方面，有 的虽然规定了程序，却不遵守，或者随意减免、改变程序。比如企业在投资的时 候，涉及到的办事程序本来都是有相关规定的，但如果找不到地方政府的主要领 导打招呼，事情很难办成。这样带来的结果会有两种：一是提高了投资成本，投 资者往往一走了之；二是给权钱交易提供了机会，容易产生腐败行为。 四、法治化程度不高问题 目前行政权力运行的法治化问题，一是缺乏行政立法，无法可依；二是行 政执法不严；三是行政机关内部监督滞后，难究责任。这些问题是普遍存在的， 例如行政权力运行的基本条件就缺乏法律的规定。 具体地说， 对政府的机构设置、 组织结构、职责权限、责任形式等缺乏具体的、明确的规定；一些已经出台的对 行政权力进行约束的法律规定，缺乏具体可操作的的细则，为具体执行带来了困 难。 五、权力运行缺乏有效的激励机制和惩罚机制问题 行政权力运行过程中，一个重要的制度内容是行政机关的人力资源开发。 经济学家认为， 公务员也是受理性支配的。 从这一层面说， 公务员也是 “经济人” ， 也会在和里范围内追求利益最大化。如努力工作升职提高待遇，就是公务员 10 利益最大化的正常轨迹。但实际情况并非完全如此。特别是在经济欠发达地区， 公务员名义工资很低，如果思想素质低的公务员手中又有一定的办事、办证的权 力，就会产生“吃、拿、卡、要”和“门难进、脸难看、话难听、事难办”的问 题。国际研究表明，公务员工资报酬过低，录用和提升不按成绩评判，惩罚和查 处不力，腐败程度就越高。所以说，激励机制、惩罚机制缺乏有效性，使权力运 行缺乏自我约束。 第五节 “议决行”是行政运行机制的重要环节 从行政运行机制的整体环节看， 议、 决、 行是政府行政运行机制的重要环节， 是行政能力的重要体现。 “议”主要是判断什么样的问题需要进入政府决策流程，同时，对需要进入 政府决策流程的重大事项，建立和按照有关议事规则，集思广益，发动公众参与 讨论和专家论证，为决策方案的制定和执行奠定良好的基础。 “决”主要在党委领导下，通过充分听取意见和讨论决定，确定决策方案， 使决策做到民主化、科学化。在“议决行”这三个环节中， “决”是具有枢纽地 位的一环，起着承上启下的作用。 “决”的基础是前面的充分的“议” ，同时又为 接下来的“行”提供了依据。 “行”主要强调执行中有效操作机制和评估机制，有人力、物力、资金等保 证，有绩效考评结果，做到执行有力，执行有效，提高政府的诚信度。 “行”是 “议”和“决”的结果，只有通过强有力的“行” ， “议”和“决”才能真正得到 实现。 11 第二章 “议决行”制度建设的原则与内容 随着经济全球化的发展，尤其是加入 wto 后，政府职能必须进行转变，以适 应经济全球化和加入 wto 的需要。 社会主义市场经济的深入发展和我国经济体制 改革也在客观上要求政治体制必须进行根本性改革，切实转变政府职能，建立适 合经济发展的新型行政管理体制。尤其是在当前全面贯彻落实科学发展观、建设 社会主义和谐社会的历史背景下， 以深化政府职能转变为突破口的行政管理体制 改革显得有为重要和迫切。探索新形势下政府管理“议决行”制度建设，有利于 加强政府职能转变，促进政府管理从决策到执行的科学、民主、规范、高效，提 高政府自身建设水平和政府行政运作能力。 第一节 “议决行”制度建设的指导原则 一、民主法治、公开透明原则 议决行的每个环节充分发扬民主，使有关部门和广大人民群众充分行使民 主决策的权利；要主动公开相关信息，保障人民群众行使知情权，并为真正参与 决策提供信息前提；要广泛听取各方面意见，将为民服务、为民执政作为政府管 理的本质要求，充分体现全心全意为人民服务的宗旨。 二、程序完备、科学合法原则 规范完备的决策程序是现代科学决策的重要标志，没有规范完备的决策程序， 就难以形成科学的决策。一个完整的决策程序应该包括四个阶段八个步骤： （） 调查阶段：发现问题与确定目标； （）设计阶段：科学预测与拟订方案； （） 选择阶段：评估优选与确定方案； （）修正阶段：实施反馈与修正完善。完备 的决策程序不仅可以避免决策的随意性和决策失误， 而且可以提升决策合法化程 度。 三、严肃执行、动态调整原则 科学合法的决策只有通过认真、全面、不折不扣地执行才能取得预期效果。 执行严肃要求严格按照决策方案规定的对象、范围、措施去实现预定的目标，不 能随意变更和曲解，更不允许自行其是，各取所需。如果发现某些决策不适应本 12 单位实际或者不适应变化着的实际， 应通过制度化程序做出反映， 做到动态调整。 第二节 “议决行”制度的主要内容和流程 政府的一大功能在于有效地解决社会上产生的诸多问题， 这个解决问题的过 程通常被称作政策形成过程，一般可以分解为议、决、行三个环节。而在“议” 这个首要环节前还有一个先决性的步骤，便是判断什么样的问题需要进入“议决 行”这个政府决策流程。本方案主要内容是明确政府决策的一般流程，建立一个 “树形”程序模式（即附录一所示的流程图 ），目的在于将政府决策纳入 程序化的制度轨道，避免政府决策的随意性。 一、判断问题是否进入政府的决策议程，完成区政府议事问题表 图 2-1 （一）发现问题（事项进入政府部门视线） 政府决策的第一步便是发现问题，问题的客观存在是政府决策的逻辑起点。 问题纳入政府决策视野可以通过多种途径。比如：1、上级交办或决策后交付执 行；2、人大代表、政协委员的提案；3、媒体报导；4、群众通过信访、社会团 体等途径反应；5、政府部门自己发现等途径。当有关部门发现问题存在时，也 就是事项进入政府部门视线时， 该部门应着手填写 区人民政府议事问题表 （见 附录二中表 1） 。 （二）界定问题是否需要进行决策 并不是所有被政府部门发现的问题都需要政府进行决策， 所以政府部门一旦 发现问题客观存在以后，便要着手界定该问题是否需要政府进行决策，对于上级 政府交办的事项跳过此步骤，直接进入由有关部门制定或细化方案的环节。界定 其他事项是否需要决策时应该作好以下几步工作： 1、将初步发现的问题具体化 当政府部门初步发现问题以后，针对不同的问题来源，应采取多种方式深入 附录一所示议决行流程图是本文的框架，以下文字稿便是对流程图所涉内容的具体化和 详细化。 发现问题 进一步了解问题 提交区府办决定是否需要进入决策程序 13 了解该问题。比如，对于媒体报道，政府部门可以采用实地考察，向媒体继续询 问等方式进行了解；对于人大、政协代表的提案，政府部门可以通过实地考察， 向提案人询问的方式进行了解；值得注意的是对于政府部门自己发现的社会问 题，应当征询相关公众的意见，防止虚假问题被纳入政府议程。当然各种方式可 以交替使用，对具体问题的了解不应该拘泥于特定形式。在深入了解的过程中， 应核实消息源的真实性，并初步掌握问题的重大或紧急程度等情况，为下一步判 断提供依据。 2、事项进入政府决策议程的判断标准 需要进入政府议决行流程的事项指区政府及有关职能部门可能面对的常规 性重大事项，具体包括以下几类事项： （1）城市总体规划、专项规划和重要区 域、地段控制性详规的审批,建设用地规划方案及特殊地块协议出让审批； （2） 国民经济和社会发展计划、发展战略、财政收支预决算的拟订,财政安排资金超 过 xx 万元项目、重大建设项目的审批； （3）重要的改革方案以及事关全区经济、 社会发展和稳定的重大行政措施、重要政策;（4）区政府组织的重大活动和决定 的重要奖惩事项;（5）区级重要机构的设立、撤并和职能调整;（6）各街道办事 处、镇人民政府,区政府各部门、各直属单位向区政府报送的重要请示事项; (7) 需要提交区委及区人大常委会审议决定和需报告上级政府的事项;(8)其他需由 区政府决策的重要事项。 3、判断该问题是否需要进行政府决策流程 发现问题的有关部门，在对问题作进一步了解之后，认为该问题符合以上重 大事项标准，应该纳入区政府议决行流程的，必须将该事项上报区府办，由区府 办依据上述八条标准，判断该事项是否应进入政府决策议程范围。未经区府办审 核批准的，职能部门日后擅自提交的相关方案不得交由区政府常务会议决策。 如果有关部门提交的事项符合以上八个标准的， 由区府办以书面告知的方式 通知该职能部门，将该事项纳入区政府决策流程，该部门开始拟订方案；如果不 符合以上标准，区府办应当书面告知该职能部门终止流程，转入其他不属于区政 府层面决策事项的流程。 不管最后判断的结果如何，在此步骤结束以后应完成徐汇区人民政府议事 对于属于政府危机管理范围内的事项，按照危机管理的程序进行。 14 问题表 （表 1） 。 二、制定决策建议方案，完成区政府决策建议方案制定流程表 进入“议”流程事项 图 2-2 拟订方案前， 有关责任部门应该认真开展调查研究, 形成调研报告或决策建 议方案。方案拟订后，需要专家论证和咨询的，有关责任部门应负责组织专门论 证。对一些涉及广大人民群众切身利益的重大事项，应通过适当方式广泛征求人 民群众的意见，有的还应依照法定程序向区人大常委会和区政协通报并征求意 见。在政府内部，应将方案向相关政府部门征求意见，进行协商；部门之间协商 不能取得一致意见的，由责任部门报请区政府分管领导进行协调。值得指出的以 上几个程序并没有严格的先后递进关系， 比如区政府有关责任部门在拟订最初方 案的过程中可以听取社会公众意见，在初步方案拟订后也可以听取公众意见，所 以说以上几个程序是前后相交，互相配合的。具体来说，以下几个步骤需要决策 主体在决策过程中予以遵循： （一）调查研究 在拟订经济和社会发展战略、重大规划、规范性文件以及确定重要经济建设 项目和实施重大改革方案时， 区政府领导和有关责任部门应事先进行充分的调查 研究，在掌握第一手资料和实际情况的基础上，初步形成调研报告。 （二）拟订初步方案 根据调研报告等调查研究的成果， 责任部门应拟订两套以上不同的备选方案 供决策。 备选方案中应写明实施时间、 预算、 责任人等具体内容， 并附有可行性、 合法性分析报告和包括经济和社会效益两方面内容的成本效益分析报告。 （三）意见征询 意见征询可以说是贯彻整个“议决行”政府决策流程，在上文提到的界定所 发现的问题是否需要决策时，有关责任部门需要听取包括公众在内的各方面意 调查研究 拟定 初步 方案 意见征询 听取部门意见 完 善 方 案， 提交 区 府 办 审核 15 见；在决策建议方案拟订过程中，决策主体也可以听取各方面意见；在初步方案 确定后，决策主体也要听取意见；甚至包括后面的决策、执行阶段听取公众意见 在很多时候也是必须的。此处是指责任部门就拟订的初步方案听取公众意见、专 家咨询、部分人大代表政协委员意见的过程。 1、听取公众意见（公众参与） 听取公众意见是公众参与决策的重要组成部分，除与公众利益无涉的，或涉 及国家秘密等不应公开的内容的决策事项外， 有关责任部门应就形成的初步方案 听取公众意见。 如果决策方案未听取公众意见便送交决策主体决策和有关部门执 行，那么该方案的制定主体必须在徐汇区人民政府方案制定流程表明确说明 不听取公众意见的理由。政府在决定公众参与时，要考虑是采用听证会还是社会 调查或其他方式，因为采取的适当的公众参与方式是影响政府决策科学、民主与 否的重要因素。 决策主体对获取到的公众意见要进行归纳、总结，要公布对公众意见予以取 舍的标准，对不采纳的意见得说明理由。 2、专家咨询 决策主体认为有必要时可以听取专家意见， 政府部门可以临时召集相关领域 的专家进行咨询，也可以组建“决策咨询委员会” ，以及类似于“政府法律顾问 团”等专门的咨询专家团队进行咨询。需要明确的是专家咨询非政府决策的必经 程序，决策主体可以选择进行。 3、听取部分人大代表、政协委员意见 认真执行关于邀请人大代表列席区政府各类会议实施办法 、 关于重大工 作事项向区人大报告或征求意见的实施意见 ，除法律、法规规定必须向区人大、 区政协报告或通报的工作外，对事关区域发展的重大决策或重大问题，区政府及 有关部门应主动征求代表、委员的意见。 4、听取相关部门的意见 需区政府决策的事项，由于其复杂性和牵涉面的广泛性，往往需要在决策前 进行充分的沟通协调，沟通协调一般由有关责任部门负责召集，听取相关部门意 见； 协调中意见分歧较大或牵涉面较广的事项由区政府专题会议进行深入的讨论 对于政府在决策中如何适当的采取公众参与的方式，可见分报告。 16 协调。沟通协调的目的是统一思想，形成共识方案，但同时也应备注有关方面的 不同意见，供决策时参考。 除与决策事项有关的工作部门外，责任部门还应听取区发展和改革委员、区 财政局、区人事局、区政府法制办公室、区政府研究室等部门的意见，保证方案 的合法性、可行性。 5、完善备选方案并提交区府办审核 在征求了各方面意见后，责任部门应对初步方案进行修订完善，完成区人 民政府决策建议方案制定流程表 （见附录三中表 2） ，并将备选方案提交区府办 审核。区府办的审核主要是形式审核，其审核内容包括：形成方案的过程中是否 按要求完成了必要的调研、征求意见等程序；未完全按程序进行的，是否有充分 的理由；是否形成了两套以上不同的备选方案；方案中是否都附有各项要求的分 析报告、 相关部门的意见建议等。 如果责任部门提交的报告符合以上形式要求的， 区府办将该报告提交区政府常务会议决策； 如果责任部门提交的报告不符合以上 形式要求的，退回该部门予以补正 三、确定方案 将由区府办审核确认， 并最终由区长审定的决策议题和有关责任部门制订的 备选方案，提交决策中枢系统，即区政府常务会议决策。 进入“决”流程议题 图 2-3 （一）决策确定要素 区政府常务会议根据提交的备选方案， 经过讨论研究， 对以下内容实施决策： 完成决策事项所要达到的预期目标；完成任务的时间节点；牵头责任单位和有关 配合部门；人、财、物的安排；必要时研究确定领导小组机制建立等。 在决策过程中，决策中枢系统可以根据需要继续听取公众、专家，人大、政 协代表、政府其他部门的意见。 （二）决策结果 （1）退回重拟方案。区政府常务会议如认为呈报的多种备选方案都不成熟 决策确定要素 决策结果 17 的，可退回提交方案的部门重新拟订方案。 （2）确定决策方案。多种备选方案经区政府常务会议讨论和必要的修改后， 由区长作出结论性意见，确定最终方案。 （3）决策结果体现在区政府常务会议形成的区政府常务会议纪要 ，经区 长签发后印发有关部门执行。 四、执行决策 进入“行”流程 图 2-4 （一）执行部门细化方案 具体的执行部门按照确定的决策方案，细化执行方案，进一步确定人、财、 物和时间安排。 （二）及时反馈与适时修正 凡涉及区域经济社会发展、关系居民群众切身利益的重大事项，在决策执行 过程中， 通过媒体、 政府网站或听证、 座谈会等有关渠道， 听取意见或接受评议； 决策涉及到的主要部门应及时跟踪和反馈执行情况。 如执行过程中发生确需对方 案作出变更的情况，执行部门可作恰当调整后报主管领导并通报相关部门；如决 策与实际执行情况存在重大偏差或遇到不可抗力，则决策暂停执行，交由作出决 策的主体重新决策，或正式停止执行或修改后继续执行。 （三）行政督查与监督 根据会议纪要， 区府办对各类决策的执行情况实施跟踪督查， 按照时间节点， 及时掌握决策执行的成果和问题，并反馈区政府领导。同时，执行部门应主动接 受区人大和区政协对执行过程和结果的法律监督和民主监督以及社会公众的监 督； 各部门还要按照行政诉讼法、 行政复议法及有关法律的规定， 接受司法监督。 细化方案 执 行 行政督查 与监督 信息反馈、修正 决策评估 责任追究 经验 总结 18 （四）决策评估与责任追究 区政府行政绩效评估领导小组负责对重大决策执行结果进行评估，包括对决 策目标实现情况、人力财力资源利用情况、执行过程规范性等实施评估，评估过 程中应听取有关部门，如监察、审计、财政等部门，以及社会公众的意见，并形 成决策绩效评估方案，对绩效明显的决策可作为决策规范案例档案，供以后决策 参考。对决策执行存在严重问题的，应追究有关单位和个人的责任。 （五）经验总结 当决策执行完毕以后，有关部门要及时总结，做到“一事一总结” 。 19 第三章 议决行制度建设的运作机制 完整的议决行系统包括五个相互联系的和相互作用的子系统：信息系统、咨 询系统、中枢系统、执行系统和反馈系统。保证五个子系统良性运转的条件，主 要有六项运作机制:信息沟通机制、科学论证机制、协调机制、执行评价机制、 调整机制和反馈机制。 第一节 议与决的衔接机制 一、信息沟通机制 信息沟通是议决行的先决条件和主要依据，从某种意义上说，决策过程就是 信息的流动和转换的过程。缺乏足够的信息交换，议与决就无从做起，行的效果 就无法检查和评价。为确保信息沟通机制的有效运作,行政系统各层次、各部门 应把握好如下方面： （）积极主动，即在决策过程中，各级行政领导和行政人 员均应具有良好的沟通意识，积极主动地开展信息的传递、输送和交流，主动地 做好上情下达、下情上达、此情彼达和彼情此达的工作，从而形成信息灵敏的行 政沟通网络，以保证和增进决策的有效性； （）客观准确，沟通的准确度，直 接关系到议与决的正确性，因此，信息沟通所传递的信息应当真实地反映客观实 际，防止出现放大、缩小、片面等失真现象，应当全面反映行政系统内外各种真 实情况； （）讲求时效，现代行政系统面临着一个动态多变的社会环境。这就 要求行政系统注意沟通的时间和效率，加快沟通节奏，力求在尽可能短的时间内 传送尽可能多的准确信息，以适应形势发展的要求； （）民主平等，信息沟通 是一种组织行为和群体活动，需要行政系统各个层次和部门、领导者与被领导者 的同步运作。沟通的主体与客体、发送信息者与接受信息者应在民主、平等的基 础上交换信息，交流情况，以求在议与决的过程中达成思想认识上的一致和具体 行为上的协调。 二、科学论证机制 通过对决策信息的梳理，决策机构应根据决策目标和客观条件，对决策方案 进行科学论证。科学论证主要着眼于四个方面： （1）政治可行性，即决策方案能 20 否获得人民群众、社会组织和上级机关的接受和支持； （2）经济可行性，即执行 决策方案所需的资源（人、财、物等）在期限内能否获取到； （3）技术可行性， 即在现实情况下是否具备执行决策方案所需的技术手段和方法；（4） 法律可行性， 即决策方案是否符合宪法和其他相关法律、法规的条款和精神。 第二节 决与行的衔接机制 （一）协调机制 协调机制的目的在于将行政系统中分散、 冲突、 矛盾的行为调谐整合为集体、 合作、协同的行为，从而实现行政系统的有序化和高效化。协调机制在运转过程 中的具体措施有： （1）统一目标。以整体目标统一各部门的思想，规范各部门的 行为，从而减少源于目标不一致的冲突。 （2）明确职责权利。不仅调整和确定各 部门内部和人员自身的职责权利关系，而且规范和界定部门与部门、人员与人员 之间的职责权利范围，以减少因职责不清而产生的冲突。 （3）运用行政规范。以 工作规则和制度作为开展协调工作的依据和准则。 （4）发扬合作精神。目标、职 责和规范的应用都需要合作文化的配合。通过在行政机关中倡导合作意识，发扬 合作精神，培育合作文化，使协调工作顺利开展。 （二）评价机制 决策评价不仅可以检验决策的效果和效益，而且可以实现资源有效配置，并 提高决策的科学化、 民主化程度。 针对不同的决策， 其评价标准是不一样的： （1） 针对宏观性决策，其评价标准应该是公共利益标准，即以最广大人民群众的根本 利益为评价标准，因而决策回应度（ “群众满意不满意”度）是决策执行评价的 根本标准； （2）针对中观性决策，应该用系统功能标准，即评价各项决策之间以 及单项决策与整体系统之间是否和谐和协调； （3）针对微观决策，应该视情况不 同选用成本标准、效果标准、效率标准或效益标准。 第三节 行与再议的衔接机制：反馈机制 反馈机制是根据决策中枢的指令对执行系统进行检查监督,以保证决策得到 切实的贯彻与执行,并把方案实施过程中的具体信息以及发现的新情况反馈给决 策中枢系统,使决策者能及时地对原有方案进行修正、 补充和完善甚至重新决策, 21 以实现决策的优化控制。反馈机制在运转中应着重注意以下几点： （1）反馈的重 点：决策目标与执行现实之间的差距； （2）反馈的主体：不仅有人大、政协等机 构，而且要有社会公众和新闻舆论等社会性主体； （3）反馈的内容：真实、全面、 及时。 第四节 行与再决的衔接机制：调整机制 决策调整机制是决策中枢根据评价机制和反馈机制获得的信息， 对决策的内 容和形式予以部分改变或全部改变的行为和制度。 决策调整的原因和依据必须具 有科学性，而不是随意调整，其原因和依据有： （1）行政目标的改变； （2）决策 环境的改变； （3）决策的局限性和负面作用逐渐暴露； （4）决策中枢的认识不断 深化。决策调整不仅可以纠正决策的偏差和失误，协调部门之间的矛盾和混乱， 而且可以实现决策与环境的动态平衡。 从内容上看， 决策调整主要的形式有： （1） 调整决策目标； （2）调整决策方案； （3）调整决策实施的具体措施； （4）调整决 策效能； （5）调整