（公共管理专业论文）社会公益类事业单位改革问题探讨——以潍坊市为例.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 随着市场经济和社会事业的不断发展进步，社会公益类事业单位陈旧的体制 机制已经不能满足社会公益事业和公共服务发展需求，改革完善势在必行。因此， 有必要对社会公益类事业单位的改革模式进行研究探索，以适应市场经济，提高 组织效率。 本文采用公共物品理论，以提供公共产品“度为标准，以市场性和公共性 为维度设立分类模型，通过建立评价体系，构建相对科学的社会公益类事业单位 特征描述。借鉴潍坊市社会公益类事业单位改革实际和基本经验，对继续深化社 会公益类事业单位提出应着重考虑的两个问题：一是重新明确和界清与政府间关 系；二是重构内部管理体制。借鉴日本、美国非营利组织治理结构和运行机制的 经验，建立符合国情的新型法人治理结构，建立健全内部管理制度和运行机制加 以解决。 本文还适当的提出了改革配套措施、落聘人员出口和改革成本这几项改革过 程中的难点问题并提出了相应的措施加以应对。 关键字： 社会公益 事业单位法人治理 山东大学硕十学位论文 a b s t r a c t w i t ht h ec o n t i n u i n gd e v e l o p m e n ta n di m p r o v e m e n to ft h em a r k e te c o n o m ya n d s o c i a lu n d e r t a k i n g s ，t h eo b s o l e s c e n ts y s t e mo fn o n p r o f i ti n s t i t u t i o nc a n n o tm e e tt h e d e m a n do fp u b l i cw e l f a r ea n ds e r v i c ed e v e l o p m e n ta n dt h er e f o r mi si m p e r a t i v e s o ，i t i si m p o r t a n tt or e s e a r c ht h er e f o r mp a t t e r no fn o n p r o f i ti n s t i t u t i o nt om e e tt h en e e d so f m a r k e te c o n o m ya n di m p r o v ee f f i c i e n c yo ft h eo r g a n i z a t i o n t h i sp a p e r , b a s e do nt h ep u b l i cg o o d st h e o r y ，u s i n gt h eq u a n t i t yo fp u b l i cg o o d s a ss t a n d a r da n dm a r k e t a b i l i t ya n dp u b l i c i t ya sd i m e n s i o nt o s e tu pm o d e lo f c l a s s i f i c a t i o n ，t r yt o d e s c r i b et h es c i e n t i f i cf e a t u r eo fn o n - p r o f i ti n s t i t u t i o nb y e s t a b l i s h i n ge v a l u a t i o n s y s t e m b yd r a w i n gl e s s o n s f r o mt h er e a l i t ya n db a s i c e x p e r i e n c eo fw e i f a n gn o n p r o f i ti n s t i t u t i o nr e f o r m ，t h e r ea r et w oi s s u e sa b o u tt h e n o n p r o f i ti n s t i t u t i o ns h o u l db ec o n s i d e r e d ，f i r s ti st od e f i n i t ea n d c l e a rt h er e l a t i o n s h i p w i t ht h eg o v e r n m e n t ，s e c o n di sr e s t r u c t u r et h ei n t e r n a lm a n a g e m e n ts y s t e m b y d r a w i n gl e s s o n sf r o mt h ea d m i n i s t r a t i o n s t r u c t u r ea n do p e r a t i o nm e c h a n i s mo f n o n p r o f i ti n s t i t u t i o n i nj a p a na n dt h es t a t e s ，t r yt oe s t a b l i s ht h en e wc o r p o r a t e g o v e r n a n c et h a tc o n f o r m st oa c t u a lc o n d i t i o n sa n dt r yt oe s t a b l i s ha n di m p r o v ei n t e m a l m a n a g e m e n ts y s t e ma n do p e r a t i o nm e c h a n i s mt os o l v et h ep r o b l e m s t h i sp a p e ra l s og i v e ss o m em e a s u r e st ot h r e ed i f f i c u l ti s s u e sa ss u p p o r t i n g m e a s u r e s ，t h ee x p o r to ft h eu n e m p l o y e dp e o p l ea n dt h er e f o r mc o s t k e yw o r d s ：p u b l i cb e n e f i t ，i n s t i t u t i o n ，c o r p o r a t eg o v e r n a n c e 2 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：主监 e t期：21 墨：兰：兰吵 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅：本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：a 商鸥 导师签名： 山东大学硕十学位论文 第一章导论 1 1 选题的理由和意义 在中国，事业单位是一个庞大的体系，数量超过1 3 0 万，从业者2 9 0 0 多万，拥 有近3 0 0 0 亿国有资产，7 0 以上的科研人员、9 5 以上的教师和医生都集中在各类事 业单位，其经费支出占政府财政支出的3 0 以上。在计划经济条件下，不存在真正 意义上的社会组织，所有公共服务职能、公益服务需求几乎均由高度国家化、行政手 段化的的事业单位承担，因此承担着全部社会公益服务的事业单位成为我国国民经济 和社会发展的重要领域。随着市场经济的不断发展，尤其是社会事业的快速进步，陈 旧的体制机制已经不能满足社会公益事业和公共服务发展需求。由于缺乏成熟有效的 运行机制和监管审核制度，在长期发展过程中逐渐呈现机构膨胀、人员臃肿、效率低 下等问题，同时部分事业单位打着公益事业的牌子，利用其非政非企又亦政亦企的特 殊身份，既当裁判员又当运动员，避免市场竞争获得利润，不但扰乱了经济运行规则 而且了影响了正常社会公益事业的展开。更有甚者，由于缺乏有效监管和财务会计审 核制度，甚至成为了腐败现象滋生的土壤和国有资产流失的渠道。 基于这种情况，这就涉及到对提供公益性服务的事业单位的职能、地位重新确认 的问题和以何种形式实现低成本的优质公共服务、社会公益事业的问题。要解决这两 个问题，就必须依靠改革。目前，事业单位队伍庞大、门类繁多，其活动领域既包括 从事公共服务，提供社会产品，又包括从事具体行政执法、监督检查或为政府行政行 为提供支持和保障，还包括应用科学技术研究、技术开发、市政公用、食宿接待、社 会中介、机关事业单位后勤保障等经济、政治、文化和社会生活的各个领域。我们认 识到，改革的方向不是也不可能取消全部事业单位，重点在于调整和规范。明确服务 于社会公益事业是事业单位的真正本位，如何将非社会公益类事业单位剥离出去，改 革的道路和方向应该如何选择? 这些方面的研究探索这对于我们保证和实现低成本 的优质公共服务和社会公益事业具有重要的现实意义。 1 2 文献综述 事业单位作为特定经济社会条件下的产物为我国所独有，而世界其他国家没有相 关的称谓。从1 9 5 5 年7 月，全国人大常委会关于1 9 5 4 年国家决算和1 9 5 5 年国家 。胡舒立；事业单位单位改革的“破”与“移”中国改革论坛2 0 0 6 4 4 山东人学硕j 学位论文 预算的报告中首次使用了“事业单位这个称谓，距今只有5 0 多年的历史。随着 中国经济社会的改革进程，尤其是由计划经济向市场经济转变的过程中，事业单位所 承担的社会功能正在悄然转变。作为一个特定的历史范畴性的概念，其实践意义大于 学术意义，在这种条件下，事业单位改革的研究文献主要包括各省市地区在事业单位 改革过程中的经验，针对本地区情况的具体研究以及事业单位内部各项管理制度改革 的实践与目标设计。1 9 9 5 年全国事业单位机构和人事制度改革会议在郑州召开，会 议起草了关于事业单位人事制度综合配套改革意见、事业单位聘用制暂行办法， 全国性的事业单位改革端倪渐现，一些地区和部门也根据这次的会议的精神开始了改 革试点工作，1 9 9 8 年浙江省开始事业单位聘用制改革，宁波、温州基本完成卫生、 教育等行业事业单位人事制度改革试点：重庆市从1 9 9 9 年先后制定了相关的改革总 体方案以及事业单位人员考核、奖惩、兼职、培训、退休、未聘人员托管等1 2 个配 套政策文件，同时制定了申诉控告、争议仲裁等规范文件。为保证改革顺利进行，还 为改革分流人员提供养老保险，被认为是人事改革的重要突破。圆2 0 0 0 年，中组部和 人事部联合下发了关于加快推进事业单位人事制度改革的意见，2 0 0 2 年，国务院 办公厅转发了人事部关于在事业单位试行人员聘用制度的通知。2 0 0 5 年3 月3 1 日，人事部副部长王晓初接受人民日报专访时说：“如果把前几年以试点为主的改革 比作试水的话，现在则已经进入过河阶段，走到了深水区” 但是近年来，随着事业单位改革进程的不断深入，理论缺位的弊端逐渐显露出来， 从中央到各地的事业单位改革政策由于缺乏理论指导，处在各自为政、盲目探索过程 中。靠实践的探错过程来矫正改革道路方向成本过高，也不利于我国事业单位整体性 发展。因此专家学者加强了对于事业单位改革的发展方向和改革模式选择宏观层面研 究，取得了一定的成果，对于现阶段的事业单位改革能够起到一定的指导性作用，对 其归纳主要有四类：“非营利组织理论 、“传统事业理论”、“现代事业制度理论”、 “公法人理论” 。 “非营利组织理论 是在在2 0 世纪9 0 年代后，随着非营利组织理论与治理理论 在我国的传播，理论界专家借鉴国外非营利组织( 非政府组织、第三部门) 理论，通过 比较非营利组织同我国传统事业单位的相似点。以国外非营利组织作为蓝图勾画我国 函 e 晨：“上二海图书馆上海科技情报所改革案例及对公共服务机构改革的启示”载e 文英、蒯人申主编文化 体制改革与上海文化建设2 0 0 5 年f ：海文化发展蓝皮书l 海：七海社会科学院出版社2 0 0 5 ：6 1 - 7 8 国配套政策：中国人事制度改革的关键新华网2 0 0 3 1 - 7 国事业单位改革的问题，困难和方向人民h 撤2 0 0 5 4 1 国分类观点参考t 晨：现阶段我国公共事业类事业单位改革的模式研究 2 山东大学硕士学位论文 事业单位改革与发展的目标模式：“参考国外普遍通行的非营利单位的体制及运行机 制，研究制定出我国事业单位改革的目标模式。”这一目标模式包括以下六个内容：( 1 ) 提供公共产品；( 2 ) 组合社会资源；( 3 ) 享受优惠政策；( 4 ) 吸收志愿人员；( 5 ) 构筑法 律支持；( 6 ) 实行科学管理。 在政策层面，卫生、科研领域一些事业单位改革的设 想中也引入非营利机构概念，并作为事业单位改革目标的组成部分。如2 0 0 0 年8 月 国家卫生部制定的关于城镇医疗机构分类管理的实施意见，将全国范围内的医疗 机构分为非营利性与营利性两类。 “传统事业说 前在学术与政策两个层面占据主导地位。1 9 9 8 年国务院发布的 事业单位登记管理暂行条例对其概念作出了界定：“事业单位，是指国家为了社 会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、 文化、卫生等活动的社会服务组织 。事业单位机构改革的目标是通过政事分开，完 善事业法人制度，实现事业单位社会化。“中央已确定了事业单位管理体制改革和机 构改革的基本方向，即“政事分开，推进社会化进程。 到目前为止，各地市出台 的事业单位单位改革原则和方案大多依据此条例同时结合各自地区的实际而出台。总 的来说，“传统事业说延续了人们对事业单位的认识，也反应了事业单位的现状， 并由此展开事业单位改革的理论思考和现实对策，并根据市场经济条件下我国经济社 会的变革与事业单位改革与发展实际，提出了事业单位改革的原则、方向、思路，并 设计相应的改革方案。 “现代事业制度说由北京大学管理学专家黄恒学教授提出，其改革目标为建立 现代事业组织与现代事业制度。其基本观点为：“一方面，重新界定和收缩国家的事 业职能范围，将原有部分国家事业单位逐步推向市场，使其向企业化、民营化、 市场化与社会化方向发展；另一方面，我们要对经过调整以后依然保留在国家事业职 能范围以内的各项事业作出新的制度安排 ，即建立现代事业制度。现代事业制度“是 指与中国社会主义市场经济体制和各项事业自身发展规律相适应的一整套事业管理 制度，它是有关现代事业组织的事业法人制度、事业领导制度、事业人事制度、事业 财务制度、事业运行管理制度、事业评估制度、事业社会保障制度等各项管理制度的 总称 。而“所谓现代事业组织，是指在现代市场经济条件下，依法设立，不以营利 国成思危主编：中国事业单位改革模式选择与分类指导 。事业单位黟记暂行条例第一章第二条 国国家事业单位脊记管理局，国务院法制办政法劳动司编，事业单位登记管理须知， 北京：团结出版社， 1 9 9 9 ：6 3 山东大学硕：b 学位论文 为目的，拥有独立资产、面向社会自主从事准公共产品生产经营话功的社会基本组织 形式。 它既不同于体统的事业单位，也不同于政府组织、现代企业组织。现代事业 制度的基本框架主要包括：健全的事业法人制度、多样化的事业组织模式、多元化的 事业投资与经营补偿机制、科学民主的事业领导制度、新型的事业人事制度、新型的 事业财务制度、多元化的事业监督制度。国 “公务法入说”属于学术探讨性的观点，主要由法学学者提出，我国行政法学 大师王名扬先生提出：“公法人是根据公法规定而成立的法人，以公共事务为成立目 的。 因此，“我国的事业单位与大陆法系国家的公务法人在功能方面有很多类似之 处，如都是国家依法设立的公益组织，具有特定的行政上的目的，提供专门服务。” “应当将学校等将事业法人定性为公法人的组成部分之一即公务法人，将事业法人与 其利用者的关系界定为具有行政法律关系性质的特别权力关系。固此外，还有一些相 近的观点认为应将事业单位界定为“准公法人 或“公务组织。 以上的研究成果为我们下一步的事业单位前进方向提出了很好的思路和办法，但 是由于其研究背景和理论背景的不同，其应用和实践具有一定的局限性，在我国社会 公益类事业单位的具体条件下各存其弊。例如：非营利组织学说着重强调了事业单位 的非营利性和非政府性，但是在现有条件下，我国的事业单位的组织性质与非营利组 织性质不对称，即使在与非营利组织最相吻合的公益性事业单位中，由于几乎全部为 国家创办，“公共性和“政府性是其重要特性，体现在组织形式和资产、人员等 各个方面，与非营利组织的基本组织形式大相径庭。同时非营利组织固有的公益失灵、 志愿失灵的存在，更应该使我们以谨慎的态度对非营利组织模式选择进行探索。当然， 非营利组织相对成熟的治理结构和管理方式应该值得我们进行借鉴学习。又例如现代 事业说，从现代企业制度的经验出发，以建立现代事业组织与现代事业制度为目标， 以现代事业组织的事业法人制度、事业领导制度、事业人事制度、事业财务制度、事 业运行管理制度、事业评估制度、事业社会保障制度等一整套事业管理制度为框架构 成。为我们下一步事业单位的改革提出了富有创新意义且切实可行的改革方向。但是， 我国事业单位种类繁多，千差万别，即使针对于社会公益类事业单位来说，存在与科 学、教育、文化、卫生、社会福利等各个方面，而各个领域由于提供公共产品和服务 。引文及观点参见黄恒学我国事业单位管理体制改革研究黑龙江人民；版社，2 0 0 3 。王名杨：法国行政法中国政法火学出版社，1 9 9 8 ：4 0 固马怀德：公务法人问题研究中国法学。2 0 0 0 ，4 ：4 0 4 8 熊文钊：法人公法人与行政法人2 0 0 1 4 山东大学硕士学位论文 对象的不同，还存在着面向公众提供公共服务的纯公益类事业单位和更接近与市场的 半公益类事业单位等等，这比现代企业制度中同为市场经济环境下的企业要复杂的 多。因此，我们应该给予这些事业单位一个明确的分类模式和改革方式，而不宜与搞 “一刀切”。而公务法入学说更多的属于与学术探讨方面的内容，希望确立社会公益 类事业单位公务法人的地位，即与服务对象之间既包括私法关系即普通的民事法律关 系，也包括公法关系即行政法律关系，这里更多的意义体现于设立一种有别于企业法 人和团体法人的法人地位，而对于解决公益类事业单位中存在问题的实际意义并不明 显。而对于“传统事业说，是针对于我国传统意义上的“事业单位 概念而提出， 更多的体现于具体的改革实践，它的特征在于通过“政事分开，推进社会化进程”等 手段推行事业单位改革，进一步完善制度，提高效率，是我国各个地区推行事业单位 改革的主要方法，符合市场经济条件下我国事业单位改革发展的实际，但应充分借鉴 现代事业制度的方式方法，全面展开一系列的制度改革，在社会公益类事业单位中， 以提供“公共产品”，“非营利性 为主导，从而确立积极有效的改革发展模式。因此， 本文准备在下一步社会公益类事业单位的改革探讨中，以传统事业理论为基本框架， 综合非营利组织理论和现代事业理论，通过建立明确的事业单位分类体系，确立现代 事业法人治理结构和管理模式，探索社会公益类事业单位的改革方向。 1 3 论文研究方法及结构安排 本文所进行的是规范性的研究，不仅要回答当前我国社会公益类事业单位存在问 题与产生问题的原因，更要通过比较分析法、理论推演法及归纳法等研究方法通过借 鉴发达国家非营利组织管理经验并结合潍坊市事业单位改革实例对下一步社会公益 性事业单位改革方向做出理论解释和分析，最后探讨一种较为可行的社会公益类事业 单位的改革路径。 本论文研究采用这样一种设计框架：首先明确界定社会公益类事业单位内涵与 特征，通过回顾事业单位改革的历史发展进程，总结改革的主要成绩，查找存在的主 要问题，并对存在问题的原因进行分析。针对潍坊市社会公益类事业单位改革情况、 方案和配套措施进行进一步的探讨，着重针对社会公益类事业单位的改革措施作出分 析，通过借鉴发达国家社会公益事业管理经验，探索社会公益类事业单位进行内部管 理体制改革及法人治理模式的建构。 1 4 本文的主要特点和不足 我国的事业单位数量庞大，形式多样，要想进行富有成效且具有针对性的改革就 5 山东大学硕十学位论文 必须首先建立一个清晰明确的分类标准，以区分各种形式的事业单位，从而分别确立 改革方案。事业单位改革的难点之一就是如何确立分类标准。虽然以往的改革方案和 理论中不乏对于事业单位分类的阐述，但仅限于文字方面的表述，在操作层面难以量 化。在具体实践中，执行机构和被改革单位由于出发点不同，对分类情况各执其异， 争论颇多。本文以提供的公共产品“度 为标准，以市场性和公共性为维度设立分类 模型，通过“服务过程与优势途径、“服务对象与市场规模 、“需求弹性与服务供给 、 “资源来源与资源驱动 四个方面建立评价体系，构建相对科学的分类模型。从而有 效明确了“社会公益类事业单位”的范围，为下一步改革方案探索打下良好基础。 此外，本文借鉴现代企业制度和现代事业理论，通过理顺产权关系( 包括“法人 财产权和“出资人所有权 ) 、构建治理结构，探索建立一种新型法人治理结构，能 够作为“事业法人”制度的有益补充。同时结合包括人事制度、经费来源和分配制度、 会计制度、监督机制在内的内部管理机制的改革探索，形成了一套较为完备的社会公 益类事业单位改革方案体系。 本文的不足之处在于：潍坊市作为山东省事业单位改革的试点地区，本着“积极 稳妥 的方针，对于全市社会公益类事业单位的改革采取相对保守的改革方案。更多 的体现在内部管理体制及运行机制的调整改进，对于法人地位、产权关系和治理构建 涉及较少。本文在以潍坊市为案例的条件下未能取得实践验证后关于治理结构方面的 成功经验。同时，在改革配套措施、改革分流人员安置、改革成本控制方面由于条件 所限，探索深度不够，只能在今后的研究中进行进一步完善和改进。 6 山东大学硕士学位论文 第二章我国社会公益类事业单位发展与改革现状 2 1 社会公益类事业单位的内涵与特征 经过若干年的改革完善，事业单位现已经高度复杂化与相当程度的分化，因此探 讨公益类事业单位的改革模式必须首先以一种合理的方式定义其内涵与特征，用恰当 的分类标准将其从庞杂的事业单位体系界定出来。 在实际操作中，对事业单位的分类有依据行业、财政拨款形式、行政级别、隶属 关系等各种形式，但这更多的是对现状的描述，而很难成为改革分类的依据。本文认 为，针对事业单位的根本职能，对不同类型的事业单位应基于其所提供的公共产品类 别和承担的社会功能来区分。这就有必要构建适用于我国现有体制下事业单位的分类 模型。 事业单位所承担的社会功能主要是对社会和大众提供一定程度的公共物品和公 共服务。因此，我们首先要对公共物品和公共服务的概念加以澄清。本文拟采用公共 物品理论和公共服务产业经济学构建理论分类构架。 早在1 9 1 9 年，“公共物品 这一概念由兰度尔于提出，随后，萨缪尔森在公共 支出的纯理论中提出指出了公共物品精确分析性定义。萨缪尔森将物品区分为“私 人消费品 和“集体消费品 两类。所谓“私人消费品”指“该物品的消费总量等 于所有消费者的消费之和 ；而所谓“集体消费品指“每个消费者对此类物品的 消费不会减少其他消费者的消费。在此基础上，萨缪尔森进一步探讨了公共物品的 有效供给问题。圆 在“公共物品一私人物品 这两者之间还存在着大量的中间状态，即“非纯公共 物品”。一般来说，公共产品具有两方面的自然性质：( 1 ) 非竞争性，“一个人对一种公 共物品的消费( 或享受) 并不会减少其他人对这种物品的消费 。( 2 ) 非排他性，“要排 除人和人享受一种公共物品的利益要花费非常大的成本” 但是，社会中的物品除了 同时具备两种性质的公共物品和两种性质都不具备的私人物品外，还有或具备两种性 质之一的混合物品。以这两种性质为标准对物品进行划分共有四种组合，我们使用表 。s a m u e i s o n ，pa t h ep u r et h e o r yo fp u b l i ce x p e n d i t u r e j ，r e v i e wo fe c o n o m i c sa n ds t a t i s t i c s ，1 9 5 4 ， ( 3 6 ) ：3 8 7 - 3 8 9 埃莉诺奥斯特罗姆：公共事务的治理之道一一集体行动制度的演进 m 上海：上海三联书店，2 0 0 0 ：5 2 6 3 国斯蒂格利茨；经济学( 第二版) m 北京：中国人民大学j l ；版社，2 0 0 0 ：1 4 0 7 山东大学硕士学位论文 2 - 1 的二维表格表示： 表2 1 非竞争性竞争性 i i i i i ii v 其中第一象限为公共产品，第四象限为私有产品，而第二、三象限为混合产品。 现代社会为物品供给提供了政府、市场、社会三种机制，它们对于上述的三种产 品具有各自的动力机制、运作机制与调控机制，详见下表 表：2 - 2 三种社会机制的比较： 产品类型供给主体运作机制调节机制 公共物品政府公共选择法律与政策调节 私人物品市场市场选择价格调节 混合物品社会服务组织公共服务供给社会评价与公众监督 第一象限的公共产品由政府向社会供给，而第四象限的物品则由市场负责供给。 这是经济学中的最优配置，我们知道，无论政府供给还是市场供给都会出现“失灵 现象，尤其是对于处在“纯公共物品 与“私人物品 两极之间的i i 物品、i i i 物品“准公共物品 ，由于其过渡性与中间性的特点，无论采用市场机制还是政府机 制都会进一步放大两种机制的缺陷。相比于市场机制和政府机制，社会公共服务组织 提供了一种替代性的选择，在一定程度上可以解决市场失灵与政府失灵的问题。这个 席恒：公与私：公共事业运行机制研究【m 】，北京：商务印书馆，2 0 0 3 ：8 2 9 0 8 非排他性 排他性 山东大学硕士学位论文 社会公共服务组织即我们广义上的事业单位。而社会公益性事业单位即属于事业单位 范畴之内，但是它所提供的混合物品具有社会公益性质。我们只要将这种产品与其他 混合产品区别开来就能有效的将社会公益类事业单位遴选出来。 我们以以市场性和公共性作为两个基本维度，搭建起一个社会版图。之所以选择 这两个维度，是由于市场性或公共性作为社会产品的重要属性直接关系到其公共物品 属性。当前，我国事业单位及其庞杂，所提供的产品和服务也千差万别，涵盖了此社 会版图的整个区间，我们以公共性和市场性这两个基本维度定义了事业单位社会版图 的坐标点，并且认为在理想环境下，所有事业单位的产品和服务都具有一个最佳位置。 在这个搭建的社会版图中，4 个角代表4 种特殊的社会角色位置公共性为零， 市场性也为零代表纯粹的个人：公共性为1 0 0 ，市场性为零代表纯粹的政府：公共性为 零，市场性为1 0 0 代表纯粹的私人企业：公共性为1 0 0 ，市场性也为1 0 0 代表纯粹的国 有企业。 在这个社会版图的核心部位，即亦公亦私、不公不私的部分，就是我们讨论的公 共服务产业即提供混合公共物品的范围。不过需要特别指明的是，这里的公与私己经 被我们限定为纯粹的含义。为了研究的方便，我们将这个社会版图的纵横坐标各取中 点连线，形成4 个象限，将其分别命名为a b ，c ，d 象限。 表 2 3 公 共 性 d a 强强 强弱 弱弱 b 弱强 c 根据公共性和市场性，将a b c d 这四个象限所代表的区域分别抽象为4 个差异性 较大的公共性和市场性的组合，即弱一弱、强一弱、强一强、弱一强。显而易见，社 会公益类事业单位应该位于社会版图的a 和d 区间，即为实现社会公共利益和国家长 远利益举办的、面向社会提供公益产品和公共服务的社会组织。 9 山东大学硕二 二学位论文 图2 - 1 仅仅建立了一个理论化的分类模型，而如何将庞杂的事业单位实例合理的 归于分类模型中，就需要设计构建一种公共服务类型化评价系统以建立具体事业单位 于公共服务的联系。 根据公共服务和公共产品的消费特性和生产特征，将整个公共服务的具体行为和 公共产品特征分解为服务过程与优势途径、服务对象与市场竞争、服务需求与服务供 给、资源来源与资源驱动四个方面，分别设立四个二维矩阵分别与之相对应，矩阵的 维度由与之相关的两个问题组成。通过将事业单位归类于其中： 表2 - 4 9 一、服务过程与优势途径 1 0 取得市场优势途径 少 多 不 尖端科技 服 公共防治 环境与绿化、 务 排公共设施服务 过 他 社区公共服务 程 就业服务 公益社团 排 他 中小学教育一般科研 性 排 社会福利服务医疗服务 他 互益社团文化产业 服务对象与市场竞争 市场竞争性 非竞争性 竞争性 不 尖端科技 服 可 公共防治 环境与绿化 务 分 社区公共服务 公共设施服务 对 公益社团 象 可社会福利服务 分 可 中小学教育 一般科研 性 医疗服务 分就业服务 老人院舍服务 文化产业 山东大学硕+ 学位论文 服务需求与服务供给 收费弹性 低高 尖端科技 公共防治互益社团 服 低环境保护公益社团 务 过 中小学义务教育公共设施服务 程 社会福利服务 需 求 社区公共服务 弹 一般科研 性 公共设施服务 高 医疗服务 就业培训 文化产业 老人院舍服务 四、资源来源与资源驱动 资源趋动程度 低高 尖端科技医疗服务 不公共防治环境与绿化 自社会福利服务中小学教育 资 主 就业堵训公共设施服务 源 社区公共服务文化产业 来 源 自 互益社团服务一般科研 主 公益社团服务老人院服务 4 组二维控制变量模拟了4 种情境，它是所有公共服务运行和公共物品提供中必 然要遇到的客观环境条件。它将服务这个自变量在特定的市场条件下本身固有的消费 特性展示了出来，从而出现了在一定情境下服务的消费特征与生产特征变动中适应的 图景。这与表2 3 所示的将公共服务视为社会版图的一个坐标，将他们代入表2 3 ， 根据每一象限归入次数多少，找到其在社会版图中稳定的社会位置。具体纳入2 一l 山东大学硕士学位论文 图中位置如下： 表2 - 5 公 共 性 高 低 a中小学教环境与绿公共设施d 尖端科技育化服务 公共防治 就业培训社区公共公益社团 社会福利服服务服务 务 ad 互益社团bc 医疗服 务 老人院服 务 一般科研、 文化产业 b 市场性 2 - 5 为我们建立了一个分类模型，显而易见，处于模型上半部分( a d 象限) 公益 性较强，具备公益性公共产品的属性，因此，我们可以利用这个模型将社会公益类事 业单位剥离出来。包括基础研究、中小学义务教育、公共防治等，而一般科研单位、 文化产业单位等单位由于公共性较低而具备一定的市场性，应该进行企业化改制以充 分发挥其活力。需要注意的是，在分类标准中，我们尽量不考虑原有单位团体的整体 性而应利用公共服务评价系统按照公共物品理论和公共服务产业化理论将其彻底剥 离开来。例如：医疗服务中，承担社会公共疾病预防、非盈利性医疗组织应作为社会 公益类事业单位而一般医疗服务、社区门诊、盈利性医疗组织在分类模型的下部，应 作为社会经营类事业单位。文化系统中也有同样问题，公益性文化组织应作为社会公 益类事业单位，而社会文化娱乐产业部分应作为社会经营类事业单位或者企业。要特 别强调的是，社会公益类事业单位不能以市场性或营利性为区分要点，必须注意其提 供的公共产品或公共服务是否能够满足社会公益目的。原有事业单位种类繁多，没有 全部纳入到分类模型中，但举一反三即可将按照其服务类型和提供服务产品性质将其 1 2 山东大学硕：t ：学位论文 一一对应于图表2 - 1 中，形成分类。回 通过以上分析，我们可以总结出社会公益类事业单位的特征： 1 、相对独立于政府，区别与企业，属于社会的“第三部门”。 2 、服务对象一般不可分( 即面向整个社会公众) ，服务产品为公共事业和公益服 务，无排他性较或排他性较弱； 3 、很少或不具备市场竞争性，大多属于公益性、福利性、服务性机构，属于非 营利性质； 4 、社会效益放在第一位，经济效益放在第二位。即使讲经济效益，也保持与杜 会效益相一致。事业单位以满足人们的精神生活为主要价值取向，并在生产精神产品、 知识产品和从事服务中产生社会效益，直接或间接地实现经济效益。 根据以上特征，我们归纳社会公益类事业单位应该是指依法成立的，独立于政府 和企业之外的，不具有社会生产职能和国家管理职能、不以营利为主要目的，为上层 建筑和经济基础以及人民生活服务的，为社会提供公共产品以满足社会共同需要而设 立的社会组织或机构。 2 2 社会公益类事业单位发展与改革的历史沿革 改革开放以来，我国在经济体制改革方面取得了巨大的成就，经济总量和经济结 构得到了长足进步，于此相比，我国的政治体制改革进程相对滞后，各项管理体制和 运行机制相对僵化，难以适应新时期经济社会的高速发展。为此，我国对此进行了一 系列的探索，对在我国政治体制中占有重要地位的事业单位，尤其是承担着重要作用 的社会公益类事业单位的管理体制、干部人事制度等的改革和探索也在逐步探索和不 断深入，大体经历了一下几个发展阶段： 第一阶段：1 9 7 8 - - 1 9 8 7 年，机构和人事制度改革进行初步探索。十一届三中全 会以来，随着党和国家对知识分子工作的重视，党的知识分子政策逐步落实。教育、 科技、文化等社会公益类事业单位人事制度进行了改革的尝试和探索。恢复了职称评 审工作，开始推行专业技术职务聘任制：根据管少、管好、管住的原则，适当下放了 人事管理权限，初步搞活了事业单位人事制度。1 9 8 5 年，中共中央印发了关于科 学技术体制改革的决定和关于教育体制改革的决定，理顺高等教育和基础教育 体制，调整了高等院校和科研机构设置。 。相关观点参照杨团：n p o 类型界定与理性选择2 0 0 2 岱赵志伟：中国事业单位改革研究。2 0 0 3 。9 山东大学硕士学位论文 第二阶段：1 9 8 7 - 一1 9 9 3 年，社会公益类事业单位改革进入深入探索发展阶段。 党的十三大报告提出了我国干部人事制度改革的总体构想。即改革集中统一管理的现 状，建立科学的分类管理体制，进行工资分配制度重大改革；对各类人员实行分类管 理，人才市场开始在各地蓬勃发展，此后，随着我国整个干部人事制度改革的逐步 展开和事业单位自主经营、自主管理原则的贯彻落实，社会公益类事业单位的领导体 制、管理体制、任用制度、专业技术职务聘任制度、实行辞职辞退制度、搞活人才流 动等方面都进行了改革的探索和尝试，积累了一定的经验，在建立符合社会公益类事 业单位自身特点的人事管理制度方面取得了一定的进展。 第三阶段：1 9 9 3 - - 1 9 9 8 年，转变思路，发展适合社会主义市场经济体制的公益 类事业单位管理运行机制。党的十四大提出了我国经济体制改革的方向是建立社会主 义市场经济体制，人事工作为此提出了“两个调整 ( 把适应计划经济的人事管理制 度调整到与市场经济相配套的人事管理体制上来，把传统的人事管理调整到整体性人 才资源开发上来) ，事业单位改革由此进入到探索建立与市场经济体制相配套的人事 管理体制的新阶段。1 9 9 5 年在郑州召开了全国事业单位机构和人事制度改革工作会 议，这是建国以来召开的第一次专门研究和部署事业单位机构和人事制度改革的全国 性会议。会议明确了事业单位改革要坚持“脱钩、分类、放权、搞活的八字方针， 明确了“科学化的总体布局、社会化的发展方向、多样化的分类管理、制度化的总量 控制 的改革思路。1 9 9 6 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了中央机构编制 委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见 ，提出了事业单位机构改革要遵循 政事分开、推进事业单位社会化的方向，达到建立适应社会主义市场经济体制和符合 事业单位发展规律的管理体制、运行机制和自我约束机制的目标。以郑州会议和国家 关于事业单位机构改革的意见为标志，我国事业单位改革进入了一个深入探索的新阶 段。 第四阶段：1 9 9 8 年至今，全面部署、加快推进事业单位改革进程。1 9 9 8 年在天津 召开了全国专业技术人员暨事业单位人事制度改革工作会议，这是继1 9 9 5 年郑州会 议后，第二次召开的全面部署事业单位人事制度改革工作的全国性会议，提出了事业 单位人事制度改革的总体要求：“精减冗员，鼓励竞争，促进流动提高素质，调动积 极性和创造性，增强活力，减轻国家财政负担，加速专业技术人员队伍建设，促进经 。观点照刘嘉林：我国公务员制度建立的背景 口中办发 1 9 9 6 1 7 号 1 4 山东大学硕士学位论文 济建设和社会事业健康协调发展。会议还确立了通过改革建立事业单位新的管理体 制、管理制度、用人机制的目标，明确了推行聘用制度、建立岗位管理制度、完善分 配制度、健全人事监督制度、探索未聘人员安置制度等五项重点改革内容。2 0 0 0 年， 中共中央办公厅印发了深化干部人事制度改革纲要、中组部、人事部印发了关 于加快推进事业单位人事制度改革的意见，以天津会议和中组部人事部关于加快 推动事业单位人事制度改革的意见( 人发 2 0 0 0 7 8 号) 为标志，我国事业单位改 革进入了加快推进的新阶段。 2 3 社会公益类事业单位现状、存在的问题及原因 社会公益类事业单位作为我国事业单位的主要组成部分，担负实现社会公共利益 和国家长远利益、面向社会提供公益产品和公共服务的责任，广泛分布在国家政治、 经济与社会发展的各个领域，承担着科研、教育、医疗卫生、文化体育、社会福利等 多项工作，在国民经济与社会发展中起着不可替代的支撑作用。 2 3 1 社会公益类事业单位现状 1 、机构分布与从业人员 我国共有机关事业法人1 0 2 6 万个，占全部法人的2 0 1 ，其中，社区服务单位、 普通高等院校随着社会公共服务和教育事业的快速发展增正速度较快，但总体来看， 机构数额程递减态势，但总体数量依然庞大。按行业分类的事业单位机构数与分布情 况见表3 1 ： 表2 - 6 机构分布与分布情况 秽增5 e 一。二呻。：“ 4 、一机构数 2 0 0 6 年比蔫 卜。部门 2 0 0 52 0 0 6 上年增长( ) i 黢： “，“， ，。2 0 0 5 ( ) ： 教育事业 普通高等学校( 所) 1 7 9 218 6 74 2 普通中学( 万所)7 8 07 6 71 6 高中1 6 l 1 6 2 o 7 初中 6 1 96 0 6- 2 1 普通小学( 万所)3 6 6 2 3 4 1 6 6 7 特殊教育( 所) 1 5 9 31 6 0 5 0 8 学前教育( 万所)1 2 4 4 1 3 0 5 4 9 科技机构( 个)3 3 7 1 43 5 2 1 64 5 文化及相关产业( 个)3 8 5 3 2 73 7 6 4 0 3 2 3 艺术表演团体 2 8 0 5 2 8 6 6 2 2 赵志伟： 中国事业单位改革研究，2 0 0 3 ，1 1 ；0 1 山东火学硕士学位论文 艺术表演场所 1 8 6 6 1 8 3 9。1 4 4 剧场、影剧院 1 7 6 61 7 1 23 1 公共图节馆 2 7 6 22 7 7 80 6 群众文化事业 4 1 5 8 84 0 0 8 8- 3 6 。群众艺术馆 4 4 73 9 51 1 6 文化馆2 7 7 92 8 1 9i 4 文化站3 8 3 6 23 6 8 7 43 9 。乡文化站3 4 5 9 33 2 7 0 65 5 艺术教育事业1 8 91 8 61 6 文化市场经营单位3 2 8 4 4 83 2 1 0 5 9 2 2 艺术研究机构 1 8 81 8 8o 0 文物业 4 0 3 04 0 9 21 5 4 博物馆 1 5 8 l1 6 1 72 3 文物商店 9 79 61 0 其他文化产业 2 9 1 53 3 0 71 3 4 。艺术创作机构 3 5 23 5 10 3 艺术展览机构 5 65 83 6 。美术馆 3 73 31 0 8 广播、电视台( 座) 广播电台 2 7 32 6 72 2 电视台3 0 22 9 62 o 卫生事业( 个)2 9 8 9 9 73 0 8 9 6 93 3 。医院、卫生院6 0 3 9 76 0 0 3 76 疗养院2 7 42 6 43 6 门诊部、诊所2 0 7 4 5 72 1 2 2 4 32 3 专科防治院( 所、站) 1 5 0 2 1 4 0 26 7 疾病预防控制中心 3 5 8 53 5 4 81 o 妇幼保健院( 所、站)3 0 2 1 3 0 0 3o 6 民政行政单位( 个) 1 1 3 0 7 4 01 1 5 9 7 8 9 2 6 4 行政机关 3 6 9 83 5 2 4- 4 7 事业尊位 6 7 0 4 36 7 2 8 7o 4 社会福利企业单位 3 1 2 l l3 0 1 9 93 2 资料来源：中国统计年鉴2 0 0 7 ) ，中华人民共和国统计局编，中国统计出版社， 2 0 0 7 年，第2 6 2 7 页 社会公益类事业单位从业人员构成以国有单位为主，城镇集体单位为辅，其他为 补充的分布模式。从业人员主要集中于各级政府下设的事业单位，少数人员就职于各 个城镇集体性质的中小学校、社区卫生等机构，还有一些人员就职于社会力量、个人 1 6 山东人学硕十学位论文 为出资形式的公益服务机构和志愿团体。主要事业领域的就业人员分布见表3 2 ： 表2 - 7 我国主要事业领域就业人员分布