（公共管理专业论文）我国公务员文化建设中的问题及对策研究.pdf

国防科学技术大学研究生院学位论文 摘要 我国的公务员制度是1 9 9 3 年在传统干部管理制度的基础上建立起来的。2 0 0 6 年1 月 1 日，：中华人民共和国公务员法正式施行，标志着我国公务员管理进入了法制化、规范 化、科学化的新阶段。随着管理现代化的不断推进，建设高素质、专业化的公务员队伍成 为当前摆在各级党委和政府面前一项重大而紧迫的任务。十多年来，虽然公务员制度建设、 能力建设、作风建设等方面取得了明显成效，但同时也暴露出了公务员理想信念缺失、伦 理道德失范、腐败堕落严重等问题。这就迫切需要从更深的层面、更宽的视角来分析和研 究公务员队伍建设的问题。“文化是制度之母 ，文化作为一个组织内化的核心理念，如同 一只无形之手，影响着甚至操纵着组织内部个体行为的性质、方向和过程。公务员制度应 包含完善的公务员文化。本文正是基于这一思路出发，在厘清了公务员文化的概念、内涵 和外延及影响因素、功能之后，分析了我国公务员文化建设历史与现状、存在的主要问题 及成因，提出了重塑我国公务员文化的基本原则和基本策略。最后，提出了对公务员文化 促动因素的测评方法及以此为基础的文化整合路径，并进行了实证研究。 关键词：中国公务员文化建设研究 国防科学技术大学研究生院学位论文 a b s t r a c t t h es y s t e mo f c i v i ls e r v a n to f c h i n aw a se s t a b l i s h e di n1 9 9 3 ”t h el a wo nc i v i ls e r v a n to f e r c ”i m p l e m e n t e do nj a n u a r yl t ，2 0 0 6 ；i ti n d i c a t e dt h em a n a g e m e n to fs e r v a n te n t e r e da n e w e r a a l o n gw i t ht h em o d e r n i z a t i o no fm a n a g e m e n t ，i ti sv e r yi m p o r t a n tt a s kf o ro u rg o v e r n m e n t t oi m p r o v et h eo v e r a l lq u a l i t yo fc i v i ls e r v a n tf o rs o m et i m et oc o m e i nt h ep a s tt e ny e a r s , w e h a v eg o tn o t a b l ea c h i e v e m e n t sa tt h ea s p e c ts u c ha sc o n s t r u c t i o no fs y s t e m , a b i l i t yi m p r o v i n g a n ds oo n ；t h e r ea r es t i l l $ o m ep r o b l e m ss e r i o u s l y , s u c ha sl a c ko fm o r a l i t y , c o r r u p t i o ne t c s o w en e e dt oa n a l y z ea n dr e s e a r c hh o wt oi m p r o v et h eo v e r a l lq u a l i t yo fc i v i ls e r v a n t ”c u l t u r ei s t h ee s s e n c eo ft h es y s t e m ，t h ec u l t u r ei sac o r ei d e ao ft h eo r g a n i z a t i o n , j u s tl i k ea l li n t a n g i b l e h a n d ，i te f f e c ta n do v e nc o n t r o lt h ec h a r a c t e r , d i r e c t i o na n dp r o c e s so fi n d i v i d u a lb e h a v i o rw i t h i nt h eo r g a n i z a t i o ns y s t e m b a s e do nt h ec o n c e p t ，t h i se s s a ya n a l y z e st h eh i s t o r y , a c t u a l i t ya n d p r o b l e m so f t h ec i v i ls e r v a n tc u l t u r a lc o n s t r u c t i o n , a n dp u tf o r w a r dt h eb a s i cp r i n c i p l ea n db a s i c s t r a t e g yo fc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i cc i v i ls e r v a n tc u l t u r e k e yw o r d s ：c h i n e s e ；c i v i ls e r v a n t ；c u l t u r e ；r e s e a r c h 国防科学技术大学研究生院学位论文 图1 1 图5 1 图5 2 图5 3 图5 4 图5 5 图5 6 图5 7 表5 1 表5 2 表5 3 表5 4 表5 5 图表目录 研究线路图7 动机刻度尺表3 5 动机反应变化范围图3 5 公务员动机测量表构筑板块表4 0 公务员文化九因素单一因素概况图。4 0 公务员文化九因素概况图4 l 组织因素某县级基层机关概况图中公务员士气低落示例4 2 某市级政府机关公务员文化九因素概况图4 7 九因素子问题涉及因素表3 6 公务员文化促动因素测量指标体系表3 6 公务员文化促动因素测量结果描述表4 1 某市级政府机关公务员文化促动因素测量情况表4 5 某市级政府机关公务员文化九因素分析表4 8 国防科学技术大学研究生院学位论文 第一章绪论 本章以我国推行公务员制度以来公务员队伍建设的相关情况作引子，提出对我国公务 员文化建设中的问题及对策课题进行研究的理由。在对国内外研究现状及发展趋势进行综 述的基础上，对该课题的研究目标、预期成果的理论意义和应用价值、研究内容、基本方 法、章节和主要创新点作出安排。 1 1问题的提出 2 0 0 6 年1 月1 日，经第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的中 华人民共和国公务员法正式施行，标志着我国公务员管理进入了法制化、规范化、科学 化的新阶段。建设高素质、专业化的公务员队伍成为当前摆在各级党委和政府面前一项重 大而紧迫的任务。我国自1 9 9 3 年开始推行公务员制度，十多年来，各级政府在加强公务 员制度建设、能力建设、作风建设等方面作出了不少努力。但结果并不尽如人意，可以说， 鲜花伴随着荆棘，掌声与批评同在。一方面，执政为民、依法行政等理念在全社会和公务 员中得到了普遍的宣传和传播，凡进必考、竞争上岗等制度得以逐步健全和完善；另一方 面，部分公务员理想信念缺失、伦理道德失范、腐败堕落严重等问题愈加尖锐地暴露出来， 突出表现为不思进取、得过且过；作风飘浮、浮光掠影；好大喜功、急功近利；随心所欲、 自搞一套；心态浮躁、追名逐利；弄虚作假、欺上瞒下；明哲保身、患得患失；贪图享受、 奢侈浪费；以权谋私、与民争利；高高在上、脱离群众等现象普遍存在，党和政府的公信 力正面临着严重的挑战。这就迫切需要从更深的层面、更宽的视角来分析和研究公务员队 伍建设的问题。“文化是制度之母u 1 ，美国管理学大师彼得德鲁克说：“管理不仅是 一门学问，而且还是一种文化。文化作为一个组织内化的核心理念，如同一只无形之手， 影响着甚至操纵着组织内部个体行为的性质、方向和过程。制度是一种刚性的管理机制， 它通过成文的规定和办法规范和约束公务员的行为底线；而文化则是一种柔性的管理机 制，它主要是通过思想指引，倡导和激励公务员形成内心的行为标准和精神境界。文化的 影响力是持久深远的、潜移默化的，公务员内心的标准和境界一经确立，就能转化为自觉 自愿的行动。公务员制度应包含完善的公务员文化。曾庆红同志在全国实施公务员法工作 会议上第一次提出了“中国特色的公务员精神 的全新概念，将公务员文化的问题提到了 前所未有的高度。因此，着眼于我国的现实情况，研究和探索建设我国公务员文化的问题， 对于加强公务员队伍建设，重塑政府和公务员形象，乃至加强党的执政能力都具有十分重 要的意义。 国防科学技术大学研究生院学位论文 1 2国内外研究现状及发展趋势 经查阅有关文献资料，目前国内外从公务员这个特殊群体出发，对其独特的文化现象 及其机理进行全面、系统、科学研究的著述很少，主要是从改革政府的角度，进行实证性 和操作性研究为主。但从管理学科的研究和发展脉络来看，从古典理论时代注重流程、制 度、原则的机械式管理，到行为科学时代开始对人性因素的关注，到管理丛林时代组织文 化理论的创立，到近代组织文化研究浪潮的兴起，逐步把人在组织和管理中的作用提高到 了前所未有高度，使得当代的组织管理冲破一切传统管理模式，脱胎换骨以一种全新的文 化模式出现，成为组织管理一个新的里程碑。而从政治和行政的视野来看，研究文化因素 对统治者执政的影响历来摆在十分显要地位，从世界各国传统政治文化、行政文化的源远 流长到至今某些文化理念的根深蒂固，以及政府在重塑再造过程中对文化战略的重视，都 是极好的佐证。这些都为研究公务员文化建设的问题提供了坚实的理论和实践基础。对本 课题研究较为有价值和参考意义的主要有两条支线，一条是企业的支线，一条是政府的支 线。 1 2 1国外的研究现状及发展趋势 企业文化是西方管理理论在经历了“经济入、“社会人”、“自我实现人”与“复杂人”假 设之后，对组织的管理理念、管理过程与组织长期业绩的关系的又一次重新审视，是社会 文化与组织管理实践相融合的产物。对其系统的研究和实践始于2 0 世纪7 0 年代末8 0 年 代初，其直接诱因是日本经济的迅速崛起引起美国人的深刻反省。代表作有威廉大内的 z 理论、特雷斯迪尔和艾兰肯尼迪的企业文化和阿索斯和沃特曼的 寻求优 势以及r 帕斯卡尔和a 阿索斯合著的 日本的管理艺术四部专著。同时，出现以 美国麻省理工学院的沙因教授为代表的定性化研究和以密西根大学工商管理学院的奎恩 教授为代表的定量化研究两个企业文化研究派别，并掀起了全球范围内传播和丰富企业文 化理论的热潮，直接引发了企业管理思想的革命。较有代表性企业文化理论的有：麦肯锡 公司的“7 s 框架 ，提出组织成功的七个关键因素，其中共同价值观、人员、作风、技能 四个软“s 尤其得到重视；卓越企业文化论，彼得斯和沃特曼在畅销全球的追求卓越 一书中总结优秀企业的八种文化特征，即贵在行动、紧靠顾客、自主创业、以人促产、深 入现场、不离现场、精兵简政、松紧结合；劳伦斯米勒的 美国企业精神，将美国企 业须具备的强烈竞争精神包容在目标、共识、卓越、一体、成效、实证、亲密、正直八种 基本价值观中；大内的z 理论，充分考虑了人的社会性和需求的多样性，将管理者和 被管理者融为一体来寻求组织和个人的相互协调，提倡实行长期雇佣制、放慢评估和晋升、 扩大事业发展道路、内在有效控制、群体决策、共同目标和责任、人员关心等新的管理和 文化理念乜】。世界各国的专家、学者对企业文化的研究也是遍地开花，迄今为止，有关企 业文化的专著约有六十多部。尤其是进入九十年代以来，企业文化研究出现了四个走向： 一是企业文化基本理论的深入研究：二是企业文化与企业效益和企业发展的应用研究；三 是关于企业文化测量的研究；四是关于企业文化的诊断和评估的研究啪。企业文化的基本 理论研究特别是可操作化、定量化研究不断向纵深发展，如美国密西根大学商学院的q u i n n 教授和西保留地大学商学院的c a m e r o n 教授提出的组织文化评价量表、美国密西根大学商 学院的d e n i s o n 等教授构建的文化特质模型、荷兰著名学者h o f s t e d e 教授提出的组织文化 2 国防科学技术大学研究生院学位论文 层次结构、英国埃克塞特大学的杰夫卡特赖特教授提出的九大促动因素等，在组织文化 建设实践中均得到了广泛的认可。 而研究公务员文化则必须先从其基础一公务员制度开始。现代公务员制度最早起源于 英国，是以韦伯的官僚制理论为基础建构起来的，至今已有1 5 0 多年历史。其共同体现的 宪政理念和法治管理的要求包含着深厚的文化底蕴。两官分途、政治中立、公开平等竞争 原则、功绩制、保障公务员权利等核心制度都带有明显的西方政治文化、行政文化的烙印。 强调“理性精神，以各种规定为基础的非人格化的制度取代人格化的行政，排除感情、 情绪等各种非理性因素的影响，使管理变得可预期、可精确计算和可控制是官僚制组织文 化的主要特征。然而，面对全球化和信息化的挑战，官僚制显然已力不从心，其封闭的系 统和严格的层级造成组织功能失调，公务员人格异化，应变能力、处理危机能力下降川。 迫切需要从政府层面进行大刀阔斧的改革，从文化层面为公务员制度注入新的活力。国外 对公务员文化重塑的研究和实践起源于政府再造运动。从2 0 世纪8 0 年代开始，为迎接新 技术革命和经济全球化的挑战，英、美等西方发达国家政府从自己开刀，经历了一场被称 为“政府再造运动的公共管理革命。由撒切尔政府和里根政府发端，在9 0 年代迅速扩 展到几乎所有发达工业国家和新兴工业化国家，并通过国际组织的影响和以援助为条件波 及处于经济转型中的原苏东国家和其他绝大多数发展中国家，形成了世界性的政府改革浪 潮。新公共管理改革的主要特征是引入竞争机制和顾客导向，其主要内容是：政府管理职 能的优化、政府公共服务的市场化、政府内部管理体制改革。其中，以撒切尔政府“下一 步行动方案为代表的各种公务员制度改革方案的实施，甚至动摇了传统公务员制度的一 些核心原则和基础，公务员文化的现代化也由此拉开序幕。美国1 9 9 3 年克林顿上台后， 再次开始了大规模的政府改革一“政府重塑运动 ，目标是创造一个少花钱多办事的政府， 其纲领性文件是“戈尔报告一，而其理论先导则是奥斯本和盖布勒的改革政府一书， 提出建设企业化政府的十条原则，将企业精神直接注入公务员文化。其后，奥斯本再次与 普拉特里克合作推出摒弃官僚制：政府再造的五项战略，把管理主义理念引入政府管 理，强调政府的公共服务职能，以追求顾客或公民满意为组织目标。其中一项最为重要的 战略就是文化战略，提出政府改革者通过塑造组织习惯、心灵和心智三种途径来再造公务 员文化，通过让公务员尝试新经历以形成新的行为方式；通过转变公务员的情感承诺来强 化这些新行为；通过帮助公务员重新理解组织的共同远景来形成新的心智模式哺1 。 综上所述，国外企业文化的研究二十多年来发展十分迅猛，走的是一条理论研究与应 用研究相结合，定性研究与定量研究相结合的道路。而公务员文化的理论和实践基本上是 基于对企业文化的研究成果，且其深度和广度远不如企业文化。事实上，置于社会文化的 大背景下，公务员文化与企业文化的相互包容和渗透，早已是你中有我、我中有你，相互 借鉴、共同推进、实现双赢早己在政府和企业之间达成共识。他山之石，对探索既符合中 国国情又能适应世界发展潮流的公务员文化建设道路具有十分深远的影响。 1 2 2 国内的研究现状及发展趋势 我国企业文化的研究和实践基本上是结合对传统文化的继承和发展，引进和吸收国外 先进企业文化理念进行本土化的过程。出现了海尔、联想、华为等一批具有优秀企业文化 的代表。而公务员制度从1 9 9 3 年8 月国务院正式签发国家公务员暂行条例开始，随 着各项改革的同步推进，公务员队伍建设具有了较高的起点。公务员招录、培训、考核、 晋升、奖惩、退休、辞职辞退等方面制度逐步建立和健全，已先后有1 0 多个配套规定和 3 国防科学技术大学研究生院学位论文 办法出台。2 0 0 6 年公务员法的正式施行，标志着我国公务员队伍的建设和管理己全 面步入规范化、制度化的轨道。这些都是我们现阶段研究建设公务员文化问题的现实基础。 而从文化的角度切入，我国几千年的悠久历史和传统文化在封建时代就已衍生和创造了丰 富行政管理思想和传统行政文化，如儒家的三纲五常，道家的天入合一、无为而治，法家 的强权专制等思想至今仍影响着公务员行政的目标、理念和行为。在引进和借鉴西方国家 行政管理理论后尤其是改革开放以来，行政管理的学术和理论研究获得了较快发展，随时 代发展不断注入的现代文化因素所共同积淀形成的中国行政文化成为区别于世界其他任 何国家和地区的一道独特的风景。同时，我国独特的政治体制使得政治文化对公务员文化 的主导地位尤其突出，如我国过去提出的党管干部原则到现在提出的党管人才原则就具有 浓烈的政权和政治色彩。由此而产生和各种理论研究如政治文化、行政文化、行政伦理等 方面研究，为研究有中国特色的公务员文化打下了较为坚实的理论根基。 与国外公务员文化的研究和实践相比，我国的公务员文化研究和实践显得十分薄弱。 一是对中国公务员文化的探讨严重滞后于中国公务员文化的发展。经查阅有关学术网站和 资料，目前国内还未发现系统研究公务员文化的著述。中国期刊网的检索显示，1 9 9 8 年至 2 0 0 7 年期间，题目中含有政治文化的硕博和期刊论文有1 0 1 7 篇，含有行政文化的论文有3 0 2 篇，含有行政伦理的论文有3 4 8 篇；而所有年代的论文至今仅2 篇题目中含有公务员文化， 分别名为浅谈公务员文化建设和 用中国传统行政文化提升公务员文化素质，且作 者不详。由于对公务员文化发展的内在逻辑、定位、变革等问题缺少长期深入的研究，公 务员文化实践缺少真正的科学理论的指导，更未昭显其个性，同时也难以对公务员队伍建 设和发展产生持续的文化推动力。二是中国的公务员文化研究还停留在粗浅的阶段。各级 政府塑造公务员文化主要以内部或局部的探讨和摸索为主，虽然也有专家学者的介入，但 主要是从政治、行政或伦理的视野进行的一些较为零散的研究，也未成系统，如著名学者 罗国杰、张康之、任剑涛等人；也有一些综述性、介绍性的编著，如刘歌宁等人主编的行 政文化学等。相对来说，对行政伦理的研究稍显深入，目前国内出版以行政伦理或行政 道德为名的专著有二三十本。研究内容主要包括：行政伦理的理论资源，如西方行政伦理、 中国古代行政伦理；行政伦理的基本理论，如基本概念的解释、行政伦理规范等；面向现 实的行政伦理，行政伦理失范现象及其原因，行政伦理的制度建设和行政伦理的现实作用 等。与公务员文化建设相关的代表作和观点有：张康之的寻找公共行政的伦理视角在 梳理官僚制历史演化的基础上，从理论和实践两个方面对官僚制进行了反思后认为，官僚 制在理论和实践上都存在着巨大的矛盾，必须用人文精神来进行救治，即要超越工具理性， 引入价值理性，在科学精神中加入人文精神，在公共行政领域实现公共行政的道德化旧； 丁煌在 寻求公平与效率的协调与统一一评现代西方新公共行政学的价值追求中，以新 公共行政为切入点，分析了新公共行政的价值诉求后指出，社会公平是公共行政的核心价 值h 1 ；金太军的 西方公共行政价值取向的历史演变从公共行政学术史的角度分析了西 方公共行政价值的历史演变，分析了古典公共行政效率至上的价值观，新公共行政以“社 会公平一为核心的价值观以及新公共管理以“企业化、“市场化和公共服务“质量 为核心的行政价值观之利弊得失等等哺，。但真正对我国公务员文化整体建设有理论根据的 定性研究和规范的实证研究为数甚少。 4 国防科学技术大学研究生院学位论文 1 3 研究目标、主要内容、基本方法和章节安排 1 3 1 研究目标 以管理学科相关理论及国内外公务员文化的研究成果为基础，对我国公务员文化建设 中存在的问题及对策进行整体性研究，从理论和实践上提出建设公务员文化的基本原则和 策略，建立较为科学的公务员文化测量评估体系和文化整合路径，为进一步改善和提高我 国公务员队伍的整体素质提供一种新的文化管理模式。 1 3 2 预期成果的理论意义和应用价值 本课题研究的理论意义表现在：( 1 ) 立足于在中国文化的宏观背景，以管理学科相关理 论为支撑，参考国内外公务员文化研究现状，研究公务员文化的概念、内涵及其外延，传 统文化、外来文化、制度文化、组织文化及文化心理等对公务员文化的影响，探讨有我国 公务员文化建设的理论基础；( 2 ) 将对企业文化的测量、诊断、评估和咨询等方面的研究 成果引入对公务员文化的实证研究，为我国公务员文化建设提供相关的技术手段和方法。 本项目研究的应用价值体现在：从我国公务员队伍现状出发，参考国内外公务员文化 的研究成果，进行整合与创新，提出建设中国公务员文化的基本原则、基本策略及整合路 径，为我国公务员队伍建设提供一种新的文化管理实践视角和相关实用技术线路，形成公 务员队伍建设的长效机制。 1 3 3 研究内容 以国内外公务员文化的研究成果及管理学科相关理论为基础，对我国公务员文化建设 中存在的问题及成因进行整体性研究，从理论和实践上提出我国公务员文化建设的基本原 则、策略及现实路径，建立较为科学的公务员文化测量和评估体系，为进一步改善和提高 公务员队伍的整体素质提供一种新的文化管理模式。 l 、公务员文化的概念、内涵的外延及其功能、影响和促动因素的研究。从我国各级 政府工作的宏观环境和微观环境两个方面入手，比较、分析目前理论界关于公务员文化概 念的各种定义，把握公务员文化概念应在方法论上注意的问题，并在此基础上进一步论述 公务员文化概念的内涵和外延，使我国的公务员文化有较为准确、易于理解和把握并体现 时代要求的定位。解剖公务员文化作为一种潜在的无形的力量，对行政目标、行政组织结 构、行政过程、领导者活动以及一般公务员行为的影响，分析研究公务员文化的功能。并 以社会文化下的公共管理活动为背景，研究历史条件、社会制度、民族特性、文化背景、 传统习惯、文化心理等对我国公务员文化影响。为该课题研究作理论准备。 2 、公务员文化建设的现状、问题及成因分析研究。根据我国公务员队伍建设的现状， 厘清文化建设中存在的主要问题，从我国影响我国公务员文化建设的传统文化、制度文化、 外来文化、组织文化和文化心理等多个角度进行分析，找出其症结所在，为公务员文化建 设提供实践依据。 3 、重塑公务员文化的策略研究。这是本课题研究的重点。根据时代对公务员队伍素 质和能力提出的迫切需要，针对我国公务员文化与时代要求的存在的差距，在吸取传统公 务员文化的合理内核和积极借鉴西方发达国家公务员文化中的先进理念的基础上，提出加 5 国防科学技术大学研究生院学位论文 强公务员文化建设的基本原则，从树立公务员文化的核心价值观、丰富公务员文化的精神 和人文内涵、推进公务员文化的现代化进程、再造公务员文化的实践模式等方面研究重塑 公务员文化的基本策略。 4 、公务员文化的测评与整合路径。主要是参考国外组织文化测量和评估的研究成果， 从人的动机作用程度方面对公务员文化促动因素加以测量和评估。通过对影响我国公务员 文化的各种内外因素进行分析，筛选出反映公务员行为动机的有效因素，在此基础上，确 定对公务员文化进行测量和评估的基本指标和操作方法，为公务员文化建设提供一种较有 价值的定量测量和评估工具，监测文化变化所产生的效果，分析公务员文化中存在的问题， 提出整合的具体路径，帮助长期、不断地改善我国公务员文化环境。并结合具体的测评实 例进行实证研究。 1 3 4 基本方法 l 、系统分析方法。以系统科学的思想为指导，将国内外公务员文化的研究成果与我 国具体实际相结合，分析影响公务员文化的宏观因素和微观因素，探讨其内在联系，研究 我国公务员文化建设的整体模式。 2 、定量分析技术方法。引进国外组织文化建设中相关方法，结合定量分析技术，建 立公务员文化促动因素测量和评估指标体系及实用方法，将看不见、摸不着的无形事物转 化为可以进行测量和监测的有形模型，增强本课题研究结果的可操作性。 3 、理论联系实际方法。将政治学、管理学、行政学、伦理学等与本课题有关的理论 与我国公务员队伍建设的实际情况相结合，进行实证研究，分析公务员文化形成的内在规 律，提出我国公务员文化建设的整体思路、方法和对策。 4 、案例分析研究方法。通过解剖部分政府部门文化建设的典型案例，从中总结归纳 出带共性的因素，与本课题研究思路进行对比分析和印证，及时发现问题并进行调整，提 高本课题的实践应用价值。 5 、比较分析方法。比较分析不同国家和地区、不同政府机构、不同岗位公务员的情 况，研究公务员文化的差异性，提出相应的理论和方法，使本课题的研究更具针对性。 1 3 5 章节安排 本文将分别从理论层面和实践层面入手，对建设我国公务员文化相关理论和概念，现 状、问题及成因，基本原则、策略和现实路径及公务员文化的测评方法等进行研究。理论 层面将以国内外公务员文化研究现状及相关的理论、实践为基础，从对文化和公务员概念 的基本定位出发，逐步厘清公务员文化的概念、内涵及外延，分析其功能和影响因素；实 践层面将从我国公务员文化建设的历史与现状出发，分析存在的主要问题及原因，进而提 出我国公务员文化建设的指导原则和基本策略，并通过创建公务员文化测评体系，为不断 创新和改进我国公务员文化提供一种实用的监测工具和整合路径。 第一章，绪论，说明本文研究的背景和依据、国内外研究现状和发展趋势、研究目标 和主要内容及基本方法，为全文内容的概述。第二章，对公务员文化的概念、内涵及其外 延进行较为全面的描述，界定公务员文化的功能，分析公务员文化的影响和促动因素。第 三章，厘清我国公务员文化建设的现状、存在的主要问题及成因，为改进和加强公务员文 化建设提供依据。第四章，根据时代对公务员队伍素质和能力提出的迫切需要，在吸取传 统公务员文化的合理内核和积极借鉴西方发达国家公务员文化中的先进理念的基础上，提 出我国公务员文化建设的基本原则及基本策略。第五章，参考国外对文化测量和评估的研 6 国防科学技术大学研究生院学位论文 究成果，结合我国公务员实际和实证研究，探讨对公务员文化进行定量测量及其评估的基 本方法，提出以促动因素为基础的公务员文化整合路径。 具体研究线路如下： 理论层面 提出公务员文化建 设的问题 掌握国内外研究现状、 相关理论及实践情况 分析公务员文化的功 能、影响和促动因素 实践层面 了解我国公务员文化 建设的历史现状 找出存在的主要问题 分析形成原因 提出重塑公务员文化 的基本原则和基本策 略 研究公务员文化 测评及整合路径 i 建设中国公务员 l i銮些l 图1 1 研究线路图 1 3 6 主要创新点 1 、从文化管理的角度对我国公务员队伍建设的问题进行研究。目前，我国公务员队 伍建设的研究主要以制度建设为主，能力建设、作风建设为辅，因受政治体制和改革推 进进程的限制，发达国家的研究成果采用也很少。如何立足我国的基本国情，从公务员 群体团队及个体内部核心层面出发，建立一种中国公务员文化柔性管理模式，以此推动 我国公务员队伍建设是一项创新性的研究。 2 、公务员文化的定量测量和评估方法。目前国内外专家、学者对各种文化的研究基 本上都是进行定性的讨论和描述为主，只有对企业文化的研究和发展较快，已开始出现建 立相关模型及其指标体系，进行定量测量和评估的研究思路和方法。将国外成熟的定量研 究相关技术引入公务员文化的研究，并根据公务员文化的特质进行完善，建立一套适合对 我国公务员文化进行定量测量和评估的相关体系，并以此指导我国公务员文化建设，这在 目前尚处首创。 3 、基于公务员文化九大促动因素的整合路径研究。以公务员文化九大促动因素为基 础，提出公务员文化整合的路径，既是一个全新的视角，也是一项带创新性的研究。 7 国防科学技术大学研究生院学位论文 第二章公务员文化的相关理论概述 鉴于文化概念的多义性、歧义性和不确定性，在研究公务员文化建设的问题时， 必须首先对相关的理论和概念进行基本界定，并以此为基础，逐步深入到公务员文化的内 涵和外延，分析其功能及其影响因素，使我国公务员文化建设有较为准确、易于理解和把 握并体现时代要求的定位。本章主要从理论层面对上述问题进行研究，为我国公务员文化 建设提供相关的理论基础。 2 1 公务员文化的概念、内涵及其外延界定 2 1 1 公务员文化的概念 2 1 1 1 文化 对文化的定义很多，一般包括广义文化和狭义的文化。广义文化指人类社会历史实践 过程中所创造的物质财富与精神财富的总和。狭义的文化则是指人们在社会实践中形成的 思想、意识、观念的积淀，以及与之相适应的制度和组织机构蹭1 。 英国学者泰勒1 8 7 1 年在原始文化一书中把文化概括为：“包括知识、信仰、艺术、 道德、法律、习惯以及其他人类作为社会成员而获得的种种能力、习性在内的一种复合整 体。一被看作是最早对文化进行界定的一个经典性定义，并且对其后文化概念的研究产生 了长远的影响。之后，人们多从狭义的角度理解文化，主要包括两方面的内容：一是由各 种社会心理构成的心理型文化，如风俗习惯、价值观念、思维方式、审美意识、道德情操、 宗教情绪、感觉认识、民族性格等感性、直观的社会意识形式；二是由各种社会思想体系 构成的知识型文化，包括政治、法律、伦理、科学、艺术、文学、教育、哲学、宗教等系 统理论的社会意识形式m 。 美国文化人类学家克鲁克洪在1 9 5 1 年文化概念：一个重要概念的回顾一文中， 对1 6 1 种文化的定义进行了归纳和总结后认为：“文化存在于思想、情感和起反应的各种 业已模式化了的方式当中。通过各种符号可以获得并传播它，另外，文化构成了人类群体 各有特色的成就，这些成就包括他们制造物的各种具体形式；文化基本核心由二部分组成， 一是传统( 即从历史上得到并选择) 的思想，二是与他们有关的价值【l l 】。 荷兰文化协作研究所所长霍夫斯坦特从管理心理学的角度所下的定义是被管理学界 广为接受的一种，他认为：文化是一组织成员或者一种区划下的人群在精神气质方面的集 体性特征，这种特征使之与其他组织或人群区别开来。因而在这一群体之中总会存在某些 行为习惯、思考方式和看事物的角度是为这一共同体的成员所特有的，人们通过成为一个 组织的成员而学会这个组织的文化，人们往往在有意或者无意之中坚持着自己所在共同体 的价值与信念，但又往往意识不到自己所在共同体的价值与信念对自己的刻骨铭心的影 响，通常是在与来自其他文化的人们打交道时才真正感知自己所在的文化m 1 。 “五四运动之后，我国的文化学家对文化的定义也曾展开了热烈的讨论。影响最大 的首推梁漱溟先生1 9 2 0 年出版的东西文化及其哲学一书对文化所下的定义：“文化乃 8 国防科学技术大学研究生院学位论文 是人类生活的样法。并把人类生活的样法分为精神生活、物质生活和社会生活三大内容。 1 9 2 2 年梁启超在什么是文化? 一书中，谓“文化者，人类心能所开释出来有价值的共 业也。一胡适则于1 9 2 6 年在 我们对于西洋近代文化的态度一文中，指出“文化是文明 社会形成的生活的方式。一而文化学家司马云杰先生则给文化下了一个简要定义：“文化乃 是人类创造的不同形态的特质所构成的复合体 1 5 o 这些定义都是相当宽泛的。毛泽东在 1 9 4 0 年新民主主义论这部经典性的著作中，提出了“观念形态的文化 这一完整表 述的概念，并阐释为：“一定的文化( 当作观念形态的文化) 是一定社会的政治和经济的反 映，又给予伟大影响和作用于一定社会的政治和经济；而经济是基础，政治则是经济的集 中表现。这是我们对于文化和政治、经济的关系及政治和经济的关系的基本观点。一并进 一步将这一观点阐述为：“一定的文化是一定社会的政治和经济在观念形态上的反映。嬲至 于新文化，则是在观念形态上反映新政治和新经济的东西，是替新政治新经济服务的。纾 m 1 这一文化观念影响了整整几代中国人的思想，至今仍是中国社会占主导地位的文化观 念。当人们谈起“文化一这一概念时，很容易认为就是指的思想观念等与人的思维相关的 东西。 文化概念的多义性、歧义性和不确定性，使得人们很难对文化下一个确切的定义。 但不管是何种定义，其主体都是不同社会和历史环境下的人群，其核心都是群体的思想、 意识、观念等隐性的精神层面，显性的物质层面甚至包括制度和组织机构等都是其外在表 现形式或载体。因此，本人更倾向于认同狭义的文化定义。并且，对文化现象的研究应着 重探究群体的内心精神世界，而整合、改进、创新一种文化则必须从看得见、摸得着的物 质和制度表现形式开始。 2 1 1 2 公务员 目前世界范围内，对公务员没有统一或权威的定义。甚至连称谓也五花八门，有的称 为“公务员 ，有的称为“文官，还有的称为“职能人员 、“政府雇员等。其定义 多是针对本国公务员范围的界定，大致有三种；一是以英国为代表的小范围，公务员是指 中央政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官，不包括由选举或政治任命产生的内阁 成员及各部政务次官、政治秘书等政务官；二是以美国为代表的中范围，公务员是政府机 关中的所有公职人员，包括政务官与事务官；三是以法国为代表的大范围，把从中央到地 方行政机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企 业等部门的所有正式工作人员都统称为公务员。 1 9 9 3 年l o 月1 日起施行的国家公务员暂行条例，将我国公务员定义为“各级国 家行政机关中除工勤人员以外的工作人员 。按照这个定义，全国约有5 2 8 多万公务员。 2 0 0 6 年1 月1 日起施行的：中华人民共和国公务员法则将公务员定义为“依法履行公 职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员 。扩大了公务员范围，提 出三条界定标准，即：依法履行公职的职能标准、( 这里的“依法 ，是广义的“法 ： 包括宪法、法律、行政法规、地方性法规和章程) ；纳入国家行政编制的编制标准、由国 家财政负担工资福利的经费标准。三条标准必须同时符合，才是公务员。按上述标准，我 国公务员主要是指党委、人大、政府、政协、审判、检察、民主党派七类机关中除工勤人 员以外的工作人员。全国约6 3 6 多万。并根据机关性质和岗位特征，设置了三类公务员基 本职位：一是行政执法类职位。指行政机关中直接履行监督、处罚、稽查等现场执法的职 责的职位。主要集中在公安、海关、税务、工商、质监、药监、环保等政府部门的基层单 9 国防科学技术大学研究生院学位论文 位。二是专业技术类职位。指机关中从事专业技术工作，履行专业技术职责，为实施公共 管理提供专业技术支持和技术手段保障的职位。如公安部门法医鉴定、痕迹检验；安全部 门的特种技术、特种翻译；外交部门的高级翻译等职位。三是综合管理类职位。指机关中 除行政执法类、专业技术类以外的履行综合管理以及机关内部管理等职责的职位，是公务 员职位的主体。此外，对法官、检察官及其他职位特殊、与其他类别公务员有明显区别、 需要单独管理的职位，也作出原则规定，预留了制度空间。l ：公务员法还规定，对依法 授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法 进行管理。这些标准和界定，是中国特色社会主义政治制度下公务员制度区别于他国的显 著标志。 2 1 1 3 公务员文化 迄今为止，提出公务员文化概念的学者很少，更没有对其概念进行完整的论述。这与 l ：公务员法实施时间不长和过去我国公务员仅限于国家行政机关有关。因此，国内外学 者的研究重点和方向基本上都是行政文化。对其定义的代表性观点主要有四种：一是“行 政文化是文化在行政管理中表现出来的一种独特的文化样式，是一定行政组织中行政员工 集体创造并公认的文化，是行政物质文化、行政制度文化和行政精神文化的有机结合的整 体。”二是“行政文化是政府官吏和公务人员所应共同信守的行为模式、生活方式、人群关 系及价值观念。”三是“行政的最主要体现是人的活动，而每个行政人员身上都具有各种文 化因素，如信仰、价值观、态度等。当一定的行政人员形成一定的体系时，行政体系中的 行政人员就会自然而然地创造出一种内容更为广泛、普遍得到公认的文化，这就是行政文 化。”四是“行政文化包括了人们对行政的权威信仰、情感和价值，具体他说，包括着行政 意识、政治意识、民族气质，行政心理、行政思想、行政原则、行政理想，行政观念等各 方面。 ，坫1 从上述对行政文化的定义来看，均没有脱离突出人对文化的主体地位和以精神层面为 核心这二个关键要素。而在公务员法对公务员的范围已经突破传统行政人员的现实情 况下，以公务员文化为一种文化的标识，更能引起整个公务员群体的关注、共鸣和有关管 理部门对其文化建设的重视。因此，本人将公务员文化定义为：公务员文化是公务员这个 特殊群体在公共管理及与之相关的活动中所应共同培育和信守的理想信仰、价值观念、道 德情操、思想意识、行为规范、生活情趣、人群关系等准则的总称。 2 1 2 公务员文化的内涵及外延 文化是一种非常复杂的社会现象和历史现象，在不同社会领域、社会团体、社会成员 身上都会表现出不同的文化形式和独特的文化内涵。公务员文化也不例外。公务员文化的 内涵是指概念中所反映的特有本质和属性，也是公务员文化最根本、最深层、最终极的内 在规定性。虽然文化概念的不确定性使对公务员文化内涵的把握增加了难度，但从其本质 出发，本人认为公务员文化至少包括三个方面的含义：首先，公务员文化是公务员群体精 神层面的反映。公务员在公共管理及与之相关的活动中思想深处甚至心理倾向共同倡导或 遵守的标准和原则，通过一定的观念形态和文化表现形式，如公共组织的服务理念和公务 员个人的言行举止，映射出公务员群体真正的内心世界和精神状态。其次，公务员文化是 长期公共管理实践活动的积淀。文化不是与生俱来，而是人类后天学而知之的，由人类构 造的信息传播系统传递，是一个动态的、可变的、长期的过程。公务员文化的产生、定型、 稳定是在在长期的公共管理及其相关的实践活动中，经过不断的创造、延续和传承，最终 1 0 国防科学技术大学研究生院学位论文 形成的相对稳定的文化积淀。第三，公务员文化是主客体相互认同、相互作用的产物。公 务员文化是公务员适应其环境的工具和表达其创造性的手段，与其工作的对象和接触的人 群密不可分。公务员文化的产生，必定需要主客体的参与和认同，既包括公共管理组织内 部成员，也包括组织外部的广大民众。值得指出的是，公务员本身作为社会人，与公共管 理活动无关的观念、心理和规范等，如婚姻家庭、业余爱好、亲戚朋友等，属于社会文化 范畴，虽对公务员文化有一定的影响，但不应在公务员文化之列。因此，须对与公共管理 相关的活动作出较为准确的界定和判断，如参加亲朋好友可能影响履行公职的活动，就应 受到公务员文化的约束。 公务员文化概念的外延是指与上述本质属性密切相关的对象。其一，是公务员在公共 管理及相关活动中形成的所有观念意识、心理倾向和规范准则等。如理想、信仰、道德、 动机、态度、情感、习惯、风俗、规则、礼仪、风气等，直接影响和作用其公共管理行为。 其二，是支撑和表现公务员文化的物质、制度形态。大文化观将物质、制度、精神三个方 面纳入文化的范畴，虽然过于宽泛，但从另一角度说明物质和制度对文化建设的重要作用。 公共组织外部的各种设施和器物，是公务员文化衍生的物质基础；公共组织的制度、结构 等，体现社会分工、等级、规章管理和监督评估机制，是公务员文化的表现载体。其三， 是除正式公务员以外的所有依法履行公职人员的文化。我国因制度原因，很多行使公共管 理职能的公共组织、准公共组织、内设机构的人员未纳入公务员范围，如党政机关的二级 事业单位、参照管理单位、执法类事业单位等，这些人员的工作性质带有明显的公共管理 特征，一般社会公众甚至无法区分其与正式公务员的区别，其文化理应包含在公务员文化 之中。 2 2 公务员文化的功能 2 2 1 导向功锹1 0 j 公务员文化对公共管理活动和公务员的价值取向和行为取向起导向作用，使公务员的 个人目标与组织的整体目标趋于一致。在不同的环境及条件下，公务员文化感染着每个公 务员在潜移默化过程中接受共同的思维创新，其事业心和成功欲等精神活动化为奋斗目 标、信条和行为准则，驱动其为组织的共同奋斗目标而努力的自觉行为。因此，公务员文 化既是公务员个体目标趋向组织目标的内在动因，又是个体目标的发展导向。 2 2 2 整合功能 公务员文化一旦被绝大多数公务员和社会公众普遍认同和接受，就会形成极强的凝聚 力量，成为个体之间的黏合剂，弥补某些日常隔阂，增进了解，增进情谊。使组织内部成 员之间及与社会公众之间建立一种广泛的信任关系，把各个方面、各个层次的人都团结在 一起。公务员群体共同坚守的价值观和信念表现出强烈的感染力和向心力，使个体的思想、 情感和命运与单位集体的发展联系起来，对组织产生深刻认同感与归属感。当一个新的成 员加入这个整体时，通过耳濡目染，就会自觉地接受公共组织的宗旨和信念，在不觉中为 其所同化，从而自然而然地融合到组织中来。组织内部强大的凝聚力导致每个成员对内表 现为对组织内部的依存，对外则产生对异质文化的敏感性和排他性。而对接受公务员服务 的社会公众来说，公务员文化成为公共管理主体与客体之间沟通的桥梁，维系和谐“官民 关系的纽带。 国防科学技术大学研究生院学位论文 2 2 3 约束功能【1 7 l 如果说规章制度构成对公务员的硬约束，那么公务员文化则是一种软约束。公务员文 化以一定的概念、范畴和一系列的伦理规范反映并作用于公共管理过程和行为。通过非正 式的、约定俗成的群体意识、价值取向、传统习惯以及大众舆论等对公务员的思想进行熏 陶、感染和诱导。外在的舆论评价和内心信念的体验以及一定的制度约束，形成强大的规 范场，使个体行为产生从众化的心理定势和压力，从而对其行为