（公共管理专业论文）衡水市政府采购风险管理研究.pdf

中文摘要 目前深化财政支出体制改革的内容，一是部门预算，二是政府采购制度， 三是国库集中支付制度。三者相互关联、相互促进。其中，推行现代政府采购 制度处于十分重要的地位，通过衡水市政府采购的实践，可以发现政府采购己 不仅是优化财政支出的方法，而且还是进行经济调控的手段。发达资本主义国 家已经形成了比较完善的政府采购规则和科学规范的操作程序，我们在实践中 完全可以借鉴国际先进经验和其他地方先进作法。但是，由于国情、地情的差 异，我们又不能全盘照搬。因此，目前在政府采购领域开展研究有重要现实意 义。 本文拟从政府采购风险的角度出发，主要通过我市的政府采购实践和采购 案例，对政府采购风险管理以及预防机制进行深入分析研究，分析政府采购风 险的发生、运行和预防机制，重点解决政府采购存在的招标失败、价格欺诈、 周期过长、滋生腐败等几个突出问题。希望本文的研究能够加深对目前政府采 购制度的认识，为进一步的开展工作打下坚实基础。 本文的意义在于，通过研究风险管理的理论，掌握科学的研究方法，并将 风险管理的科学分析方法应用于政府采购过程，从而可以让政府采购工作者对 采购过程的风险有一个客观全面的认识，通过对我市政府采购风险案例的分析， 进一步得出科学结论，辅助政府采购的组织者和管理者进行正确的决策。 本文以理论与实际案例分析相结合的形式，对政府采购的基本概念、风险 管理理论、政府采购的风险管理问题进行了系统整体的分析，从而进一步说明 风险管理方法在政府采购的具体应用，并且最后给出了以实际例子相对应的风 险控制方法，为决策者提供了科学依据。 关键词：衡水市政府采购风险管理预防机制研究 a b s t r u c t a tp r e s e n t ，t b t $ 1 - ea r ct h r e em u t u a lc o n n e c t e da n d p r o m o t e dc o n t e n t so f d e e p e n t h ef i n a n c i a lp a y m e n ts y s t e mr e f o r m f i r s ti s d e p a r t m e n tb u d g e t ；s e c o n d ， g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m ；t h i r d ，t r e a s u r yc e n t r a lp a y m e n ts y s m e n t a m o n g t h e s e ，t h ei n p l e m e n to f m o d e m g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e ml a ya ni m p o r t m e n t p o s i t i o n _ a l a r o n g ht h ep r a t i c eo f h e n g s h u ic i t yg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，w ec 锄s e e t h a ti ti sn o to n l ym e t h o dt oo p t i n i z cg o v e r n m e n te x p e n d i t u r e ，b u ta l s om e a l l st o r e g u l a t ea n dc o n t r o le c o n o m y t h ed e v e l o p e dc a p i t a l i z e dc o u n n i e sh a v ef o r m e d m o r e p e f e c tg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t r u l e sa n ds c i e n t i f i cs t a n d a r d o p e r a t e p r o c e d u r e s i np r a c t i c e w ec 姐u s et h ea d v a n c e di n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e sa n dt h e b e t t e rm e t h o do f o t h e rd i s t r i c t sf o rf e f e l e n c e b u tw em u s t td o i n gt h es a m ea so t h e r s ， f o rt h ed i f f e r e n c e so f t h es i t u a t i o no f o u rc o u n t r ya n dt h es i t u a t i o no f o u rd i s t r i c t s o i ti sh a sa ni m p o r t a n tp r a c t i c a lm e a n i n gt oc o n d u c tr e s e a r c hi nt h ef i e l do f g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t t h i sa r t i c l ef r o mt h ea n g l eo f g o v e r n m e n t p r o c u r e m e n tr i s k ，i n t e n dt om a k ea t h o m u g hr e s e a r c ho fr i s km a n a g e m e n ta n dp r g v e n t i o ns y s t e mo fg o v e r n m e n t p r o e n t ，b ym e a n so fu s i n go u rc i t y sp r i c ea n dc a s e s i ta n a l y s i st h e h a p p e n i n g ，珈衄i n ga n dp r e v e n t i n gs y s t e m ， f o c u so nt h es e t t l e m e n to fs e v e r a l s t r i k i n gp r o b l e m s ，s u c ha sf a i l u r ei np u b l i cb i d d i n g ，c h e a to np r i c e s ，l o n g d u r a t i o no f p e r i o da n dc a u s eo f c o m p t i m ih o p et h r o u s hs t u d yt h i sa r t i c l e ，w ec a n d e e pr e a l i z et h ep r e s e n tg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m ， a n dl a yas o l i d f o u n d a t i o nf o rf u r t h e r i n gd e v e l o p m e n to f o u r j o b t h r o u g hs t u d yo fr i s km a n a g e m e n tt h e o r y ，a n da p p l yt h i ss c i e n t i f i ca n a l y s i s m e t h o di n t ot h ep r o c e s so fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ， w ec a no b t a i ns c i e n t i f i c r e s e a r c hm e t h o d t h i sm a yh e l p g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n to p e r a t o r s h a v ea n o b j e c t i v ea n dc o m p m h e n s i v eu n d e r s t a n d i n g b ya n a l y s i so u rc i t y sg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n tr i s kc a s e s ，w ec a nf u r t h e rm a k eas c i e n t i f i cc o n c l u s i o na n da s s i s tt h e o r g a n i z e ra n dm a n a g e ro fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tm a k ear i g h td e c i s i o n t h a ti s t h em e a n i n go f t h i sa r t i c l e c o m b i n e dw i t ht h e o r ya n da n a l y s i so fc a s e s ，t h i sa r t i c l em a k eat h r o u g ha n d s y s t e m a t i ca n a l y s i so f t h ef u n d a m e n t a lc o n c e p to f g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，t h e o r y o fr i s km a n a g e m e n ta n dr i s km a n a g e m e n to fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t f u r t h e r e x p l a i n e dt h ep r a c t i c a ll l s eo fr i s km a n a g e m e n ti n g o v e m m e n tp r o c u r e m e n t a tl a s t r a i s e dc t t s e sw i t h c o r r e s p o n d i n gr i s k c o n t r o lm e t h o d ，p r o v i d i n gs c i e n t i f i c f o u n d a t i o nf o rd e c i s i o nm a k e r s k e y w o r d s h e n g s h u ic i t y g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tr i s km a n a g e m e n tp r e v e n t i o n s y s t e mr e s e a r c h 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得 的研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得盘鲞盘堂或其他教育机构的学位 或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在 论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：i f 2 嗣毖 签字日期：口i 年) 月，厂日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解墨鲞盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权墨鲞盘茎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学 校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名： 签字日期：哆年 譬冁些 7 月t 罗e l 导师签名： 签字日期： 年7 月t 厂日 第一章政府采购制度概述 第一章政府采购制度概述 1 1 政府采购的定义 政府采购( g o v e n m e n tp r o c u r e m e n t ) 也称统一采购或公共采购。可以从两个方 面把握政府采购的概念：一是从政府采购的资金来源，二是从政府采购的实体。 w t o 在其制定的政府采购协议中将政府采购定义为：成员国的中央政府和 次中央政府购买、租赁、分期付款购买货物、服务、工程及公共设施的购买行为。 联合国贸易法委员会在其第二十七届会议上所通过的贸易法委员会货物、工程 和服务采购示范法中将政府采购定义为：一国从事采购的任何政府部门、机构、 机关或其它单位或其任何下属机构以任何方式获驭货物、工程或服务的行为。我 国2 0 0 2 年6 月2 9 日颁发的中华人民共和国政府采购法将其定义为：各级国 家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内 的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。该定义与国际惯例相比， 范围相对较窄。根据国际惯例，公共部门包括履行政府职能的机构或从事垄断经 营的无商业风险的企业，他们开展的采购活动都是政府采购。从资金来源来说， 就不仅仅是财政性资金，还应包括外国政府贷款、个人捐助等渠道的资金；从功 能角度来说，凡是履行公共职能的采购行为，都是政府采购。政府采购法作 出如此定义，与我国公共支出的管理特点以及财政部门的职责权限范围有关。 政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程 及采购管理的总称，是一种对公共采购的管理制度，我国过去由各预算单位进行 的采购活动也叫政府采购，但是已经极不适应现代公共财政职能的发展需要，我 国目前推行的是与市场经济体制下我国公共财政发展相适应的现代政府采购制 度，为规范政府采购行为而制定的政策法规、工作程序等一系列规章制度统称为 政府采购制度。 我国政府采购于1 9 9 6 年率先在上海试点，至今已是全面开花，方兴未艾， 全国各地各级财政部门基本都建立了政府采购的专门机构。仅2 0 0 1 年就超过了 万亿元，并呈逐年上升趋势。随着政府采购的发展，采购的范围和规模必将进一 步扩大。 第一章政府采购制度概述 1 2 我国政府采购的一般程序和方式 通常情况下，一个较为完整和规范的政府采购项目都包括一些共同的环节或 阶段。一般将其划分为三个主要阶段；第一阶段为采购计划落实阶段，第二阶段 为采购计划实施阶段，第三阶段为采购资金结算阶段。 1 、落实采购计划 政府采购主管部门在各部门编制下一财政年度部门预算前，公布该年度政府 采购的集中采购目录。各单位每年年初编制采购建议书并报财政部门审批，其内 容包括，拟采购的品名、数量、资金来源的构成。财政部门根据批准的财政预算 和其他财政性资金的使用计划，结合各单位的资产情况审批各单位的采购计划， 并编制、公布当年政府采购预算。政府采购资金专门设置帐户进行管理，属财政 安排的财政性资金和财政专户管理的预算外资金，由财政部门的有关科室将己批 准的采购计划的采购资金划入政府采购专户，属于单位自筹的，由采购单位负责 落实并在采购计划实施前将资金划入政府采购专户。 2 、实施采购计划 各采购单位经批准的采购计划，按照规定的职责范围分别由采购机构确定政 府采购的方式。集中采购项目由采购中心根据规范程序组织实旆，以公开招标为 例，主要包括以下几个步骤： ( 1 ) 制作招标文件 ( 2 、通过指定媒体发布招标公告或直接通知供应商 ( 3 ) 对申请参加投标的供应商进行资格审查 ( 4 ) 发售招标文件 ( 5 ) 组建评标委员会，在公证部门现场公证下进行公开招标 确定中标单位，发出中标通知书 ( 7 ) 中标供应商交纳履约保证金，签定合同 ( 8 ) 组织商品验收 3 、结算采购资金 采购合同履行后，政府采购实施机构根据招标文件或合同规定的结算方式、 结算金额在规定时间内办理货款支付手续并通知支付部门从政府采购专户支付， 在规定的时间内办理投标保证金退付和根据质量验收合格证明书办理履约保证 金退付。 整个采购过程，采购执行机构如采购中心负责组织采购活动，采购单位负责 合同验收，最后由财政部门负责资金结算，三方在采购活动中相互制约、相互监 2 第一章政府采购制度概述 督。同时，财政主管部门对全过程进行整体管理和协调，纪检、监察等部门对集 中采购程序进行监督和指导；对于供应商的质疑和申诉，由仲裁机构根据政府采 购规定的仲裁方法、仲裁程序、补偿机制处理。 政府采购主要采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源等采 购方式。见表1 - 2 。 表卜2 政府采购的几种方式 采购方式主要特点 公开招标采购机关或其委托的政府采购业务代理机构以招标公告的方式邀请不特定的 供应商投标 邀请招标招标人以投标邀请书的方式邀请五个以上特定的供应商投标 竞争性谈判采购机关直接邀请三家以上的供应商就采购事宜进行谈判 询价采购对三家以上的供应商提供的报价进行比较，以确保价格具有竞争性 单一来源采购机关向供应商直接购买 招标采购是政府采购的主要方式，达到规定的限额标准以上的单项或批量采 购项目，应实行公开招标采购方式或邀请招标采购方式。达到限额标准以上的单 项或批量采购项目如不适合于采用公开招标方式或邀请招标方式，可采用其他采 购方式，但必须经过财政部门批准。实践中具体采用什么样的方式，根据实际情 况灵活处理。 1 3 我市政府采购的实践和问题 衡水市政府采购工作在市政府和财政部门的领导下，在省政府采购办公室 的业务指导下，深化财政支出管理改革，从实践”三个代表”重要思想的高度出发， 按照财政部”进一步扩大政府采购实施范围和规模，进一步规范政府采购行为”的 总体要求，严格执行政府采购法和河北省2 0 0 4 - - 2 0 0 5 年政府集中采购目 录及政府采购限额标准，注重政府采购的宣传和理论研究，推动全市政府采购 工作规范有序的开展。今年以来，衡水市狠抓了政府采购法和河北省2 0 0 4 2 0 0 5 年政府集中采购目录及政府采购限额标准的宣传和贯彻落实，会同纪 检监察部门加强了政府采购的专项检查，使2 0 0 4 年度的政府采购工作取得了新 的进展。实际采购金额3 6 5 0 3 5 8 万元，较上年增长2 1 3 2 。 1 、政府采购执行的基本情况 根据各单位报表统计，政府采购预算4 1 4 7 3 1 7 万元，采购金额3 6 5 0 3 5 8 万 元，比预算节约资金4 9 6 9 5 9 万元，资金节约率为1 1 9 8 。见表1 3 第一章政府采购制度概述 表卜32 0 0 4 年衡水市政府采购执行基本情况表 类型采购预 实际采 节约资节约率财政直集中采集中采公开招公开招 算总计购金额金 接支付 购 购比例标标比例。 总计 4 1 4 7 3 1 73 6 5 0 3 5 84 9 6 9 5 91 1 9 8 3 1 啦。1 83 5 5 3 9 船9 7 3 战1 7 8 7 3 6 84 8 蝌 货物类 2 0 1 8 8 2 61 7 8 0 4 8 32 3 8 3 4 31 1 8 1 l 器2 l 。9 31 7 3 4 0 6 39 7 3 9 * 8 7 1 2 7 31 8 9 3 工程类 9 0 7 5 8 9 7 7 2 3 3 3 1 3 5 2 5 61 4 韩 7 0 6 9 。3 3 7 4 髓3 39 6 螂 4 , 5 4 5 5 55 8 嗽 服务类 1 2 2 0 9 0 21 0 9 7 5 。4 21 2 3 3 61 0 1 9 0 9 0 9 21 0 7 1 0 4 29 7 5 铺4 6 1 5 44 2 喊 ( 1 ) 、从采购资金构成看，预算内资金为1 2 0 4 8 7 3 万元，占采购资金总额的 3 3 0 1 。预算外资金为1 2 4 8 4 5 万元，占采购资金总额的3 4 2 。自筹资金为 1 1 9 7 0 3 5 万元，占采购资金总额的3 2 7 9 。 ( 2 ) 、从采购规模的地区分布看，市本级达到了2 9 0 8 7 5 5 万元，占采购资金 总额的7 9 6 8 ，仍然为参与政府采购的重要主体。 ( 3 ) 、从县市区情况看，总体采购规模达到了7 4 1 6 0 3 万元，采购规模达到 1 0 0 0 万元以上的有冀州市、阜城县、桃城区，分别达到了1 7 5 6 万元、1 3 0 8 6 万 元和1 1 6 9 万元，占县市区采购总额的5 7 0 9 ；规模达到5 0 0 万元以上的有故城 县、饶阳县、和安平县，分别达到了9 5 6 万元、5 8 1 万元和5 0 9 2 万元，其余地 区均不足5 0 0 万元。 ( 4 ) 、从采购主体看，国家机关采购资金为1 9 1 6 3 3 8 万元，占采购资金总额 的5 2 5 ；事业单位采购资金为1 5 5 8 2 7 6 万元，占采购资金总额的4 2 6 9 ；团 体组织采购资金为1 7 5 7 4 4 万元，占采购资金总额的4 8 1 。 图卜3 1 采购主体分析图 4 第一章政府采购制度概述 ( 5 ) 、从采购项目构成看，货物类采购1 7 8 0 4 8 3 万元，工程类采购7 7 2 3 3 3 万元，服务类采购1 0 9 7 5 4 2 万元。在政府采购总规模中所占的比例分别为4 8 7 8 ，2 1 1 6 ，3 0 0 6 。 图1 3 - 2 品目类别分析图 ( 6 ) 、从行业系统分类看，行政管理部门采购金额7 3 4 5 6 万元，占2 0 1 2 ； 公检司法部门采购金额5 2 6 9 万元，占1 4 4 3 ：农林水气象部门采购金额2 9 2 5 6 5 万元，占8 0 1 ；工业交通等部门采购金额2 8 9 1 4 万元，占7 9 2 ；文体广播 部门采购金额1 9 4 0 7 5 万元，占5 3 2 ；教育部门采购金额8 2 7 3 7 万元，占2 2 6 7 ：卫生部门采购金额4 0 5 7 9 万元，占1 1 1 2 ；科学部门采购金额8 4 7 3 万元， 占2 3 2 ；抚恤社保部门采购金额9 3 4 3 万元，占2 5 6 ；其他部门采购金额 2 0 1 7 。9 8 万元，占5 5 3 。 图1 - 3 - 3 行业部门分析图 第一章政府采购制度概述 ( 7 ) 、从政府采购组织形式看，集中采购金额为3 5 5 3 9 3 8 万元，在政府采购 总规模中所占的比例为9 73 6 ；分散采购金额为9 6 4 2 万元，在政府采购总规模 中所占的比例为2 6 4 。 圈1 3 - 4 采购组织形式分析图 题： 善。 ( 8 ) 、从政府采购合同授予情况看，全部合同均授予给了国内供应商。 ( 9 ) 、从采购效益看，政府采购的节支率为1 1 9 8 。 实践中，政府采购在取得显著成效的同时，也不同程度地遇到以下一些的问 1 、没有形成共识，公众有误解，采购单位有阻力。 2 、政府采购制度尚不健全、程序不规范。 3 、政府采购机构分散、无序以及不规范，管理体制不明确、配套体制不完 4 、政府采购从业人员的素质尚不能完全适应全面开展政府采购工作。 5 、政府采购规模小、范围窄，发展不平衡。 1 4 推行政府采购制度的必然性和意义 多年来，预算支出管理，一直沿用传统经济体制的管理模式，财政部门采用 货币形式向各预算单位下拨经费，各预算单位的所需物品由各单位自行购买。这 种分散、无序、缺乏监督和公平竞争的采购方式，已经严重不适应新形式下财政 种分散、无序、缺乏监督和公平竞争的采购方式，已经严重不适应新形式下财政 管理的需要。 6 第一章政府采购制度概述 1 、财政资金损失浪费严重。各部门和单位的预算一经确立，在资金的具体 使用上，财政就基本上无法行使其应有的监管职能，盲目购置、重复购置、随意 购置的现象相当普遍，采购机构和人员重复设置，购买行为重复进行，此采购方 法使数额巨大的国家财政支出化整为零，不能形成合力，无法形成规模效益。 2 、监督职能难以到位。在原有的预算支出管理方式下，各用款单位大都自 行支配财政资金，财政部门只是充当了一个“出纳”的角色，财政资金分配与使 用环节的相互脱节，造成资金使用游离于财政监督之外，致使财政监督功能弱化。 3 、易滋生腐败现象。由于一些单位购买性资金使用不透明、不公开，随意 性强，在货物、工程和服务的采购过程中，往往是个人因素起决定作用，相互利 用、权钱交易、行贿受贿、贪污腐败、损公肥私等现象时有发生，采购过程中吃 “回扣”、开“大发票”，严重腐蚀了公务员队伍，败坏了社会风气，损害了党和 政府在社会公众中的形象。 4 、财政支出倒逼日趋严重。由于购买支出问题的普遍存在，尽管每年的 财政收入都在大幅度地增长，但仍然满足不了支出的需要。许多单位和部门往往 不是将精力用在提高资金使用效益上，而是从自己局部利益出发，千方百计以各 种借口要求追加预算和支出，这样必然导致财政支出增长过快，财政收入的增长 与支出需求矛盾日趋加剧，这既影响财政宏观调控能力的发挥，也是收入分配秩 序混乱的推动因素之一。 综上所述，建立科学的政府采购制度有重大现实意义： 1 、建立政府采购制度是深化财政改革，建立适应社会主义市场经济的公共 财政体制的需耍。过去我们的采购机制与计划经济下的财政相适应，随着改革的 不断深入和发展，新形势呼唤能与市场经济接轨、与国际环境接轨的政府采购制 度。于1 9 9 4 年实行分税制后，财政收入改革取得了显著成效，政府采购制度是 财政支出改革的诸多环节中的重要一环，关系到财政支出改革的成败，对整个财 政体制改革有重要意义。 2 、是转变政府职能，推动并实现政府消费行为市场化的重要途径。政府采 购制度是国家管理财政购买性支出的项基本手段，是实现资源优化配置的一种 机制，他对于规范政府分配行为，硬化预算约束具有重要的作用。 3 、实行政府采购制度，是将竞争机制引入公共管理的过程中，通过招投标 的形式，形成政府部门、供应商和社会公众等全方位参与监督的机制，从而从源 头上有效地抑制政府采购中的各种腐败现象。 4 、实行政府采购制度，能促进企业公平竞争，规范市场行为，支持企业的 改革和发展，扶持中小企业，调整和优化产业结构，保护民族产业。 7 第二章政府采购的风险管理 第二章政府采购的风险管理 现代政府采购制度作为一种成熟的公共支出方式，受到世界各国政府的普遍 推崇，其科学性不用质疑。各个国家的政府采购制度由于各个国家具体国情的不 同而存在差异，但其思想精髓是基本相同的，如“维护政府采购信誉、保持政府 采购透明度、展开充分竞争”三大原则，其可归纳为美国政府采购制度形成的核 心基础，不难理解，这也应是其他国家政府采购制度的思想精髓。我国的政府采 购制度可以概括为五大原则：一是“货币价值最大化”原则。通俗地讲，也就是 “少花钱、多办事”，“物有所值”。除了有采购物品在寿命周期内的成本最小而 收益最大这一含义外，还包括为国内产业提供更多发展机会、促进企业技术进步 和技术转让、加强国有资产管理、保护环境、扩大对外贸易、促进残疾人和妇女 就业等。二是“非盈利性原则。政府采购是一种非商业性采购行为，具有内在非 盈利性。其意义在于满足公共服务、实施宏观调控、诱导资源的优化配置等。我 国将政府采购执行部门设定为财政全额拨款、非盈利性质的事业单位正是为了更 好地贯彻这一原则。三是“公开、公平、公正”和“竞争性”原则。“三公”和 “竞争性”原则是世界各国政府采购的核心原则。公开是指采购活动有较高的透 明度，公平是指对待各供应商应非歧视并机会相等，公正是指不存在内幕交易和 虚假交易，应按事先公布的程序和标准择优确定供应商，竞争性是指邀请更多的 供应商参与采购竞争，充分引入市场平等竞争机制。四是“效率”原则，包括经 济效率和管理效率。经济效率是指提高资金的使用效率，节约开支；管理效率是 指减少中间环节，及时购买价廉物美的商品。五是“反腐倡廉”原则。指政府采 购制度要弱化“人治”，依法行政，消除政府采购中的腐败。以这些原则为基础， 根据我国开展政府采购工作的实践和发展趋势，并参照国际经验，我国建立有中 国特色政府采购制度的基本目标是：在健全政府采购法律法规体系和采购管理机 构的基础上，根据公开、公平和公正的原则，建立科学的管理机制和运行机制。 2 1 风险和风险管理的概念 风险，是一个事件产生我们所不希望的后果的可能性。风险分析主要包括发 生的可能性和它所产生后果的大小。风险与危险不同，风险不只意味危险的存在， 而且表示危险发生的可能性和渠道。于是，风险可表示为时间发生的概率及后果 函数： 8 第二章政府采购的风险管理 风险r = f ( p ，c ) p - - 事件发生的概率 c - - 事件发生的后果 因此，一般我们将风险定义为：风险是某种事业预期后果估计中不利的一面。 定义中，“不利一面”是针对我们所预期的较好的效果。事实上，风险表示一种 观点，考虑到各种可能性的统计观点，并以此观察事物，使我们考虑更全面，决 策更合理。见表2 1 。 表2 - 1 风险分类表 风险分类依据 具体经验 按照造成后果纯粹风险，投机风险 按照分布情况国别风险，行业风险 按照控制程度不可避免的风险，可转移风险，机会成本 按是否可管理可管理风险，不可管理风险 按照影响范围 局部风险，总体风险 按照风险原因自然风险，社会风险，经济风险，技术风险 按照损失形态财产风险，人身风险，责任风险 按照风险形态动态风险，静态风险 对于风险管理，目前并没有一个权威的定义，由于侧重点的不同，各国学者 的定义也是各有千秋。美国学者威廉斯和汉斯认为：风险管理是通过对风险的识 别、衡量和控制，以最少的成本将风险导致的各种不利后果降到最低限度的科学 方法。英国学者班尼斯和鲍卡特对风险管理的定义为：风险管理是威胁企业生产 和收益的风险所进行的识别、测定和经济的控制。总之，风险管理的目标和意义 在于：明确风险的主体与因素，确定衡量和评价风险的方法，确定最佳的控制风 险方法。 风险管理是一种特殊的管理功能，管理对象是作为社会现象和组织及成员， 通过风险的辨识、估计、评价、控制等步骤，考虑到其不确定性，提出供决策的 方案，力求以较少的成本获得较多的安全保障，或以相同的成本或代价获取更多 的安全保障或更少损失。这里，风险管理是一种系统分析，通过对现实和未来风 险、显在或潜在风险的认识和分析，供决策者参考，而且，风险管理的目标在于 控制和减少损失，提高经济效益或社会效益。 9 第二章政府采购的风险管理 2 2 + 政府采购风险管理的概念 政府采购风险是指在政府采购过程中由于各种意外情况的出现，使政府采购 的实际结果与预期目标相偏离的程度和可能性。政府采购是一项采购规模大、采 购范围广、采购对象多、采购频率高和采购链条长的市场购买行为或活动，其间 的任何一道环节或一个方面出现偏差，都会影响到政府采购预期目标的实现。由 此可见，任何一项政府采购活动，尤其是国际范围内的政府采购活动，都面临着 极高的采购风险。 我们知道，追逐利润的最大化是一切市场主体参与者所追求的目标。所谓政 府采购中的风险，以上述原则和目标为参照，就是在政府采购过程中发生了违背 政府采购制度的基本原则和目标的行为，产生了有违政府采购目的的结果。我国 政府采购工作还处于起步阶段，存在和需要解决的问题不少，人们对政府采购还 有较大的抵触和怀疑，还在保持观望，稍有不慎，对政府采购工作将造成极大的 危害，甚至影响到财政改革的成效。因此，必须深入认识和分析政府采购过程中 出现的问题，发现问题，及时研究改进，不断完善政府采购制度。 所谓政府采购风险管理，就是指人们对政府采购活动中可能发生的意外损失 进行辨识、衡量、分析和评估，并根据具体情况采取相应的措旌进行处理，以达 到控制或减少各种意外损失、实现政府采购预期目标的活动。 政府采购风险的存在，直接影响到政府采购预期目标的实现。因此，对政府 采购过程中的各种风险因素进行有效管理就成为政府采购活动的必要的和重要 的一环。要有效地进行政府采购风险管理，必须确立具体的风险管理目标，制定 具体的指导原则，明确风险管理的责任范围。 l 、政府采购风险管理目标 政府采购风险管理的目标根植于和服务于政府采购的目标，具体说来，主 要有如下几个方面：( 1 ) 加强支出管理，保证采购资金的安全；( 2 ) 降低采购成本， 提高财政资金的使用效益；( 3 ) 规范政府采购市场秩序，促进平等竞争；( 4 ) 反腐 倡廉，树立政府采购的良好形象；( 5 ) 提高市场应变能力，应付特殊变故。 2 、政府采购风险管理的指导原则 要实现政府采购风险管理目标，必须要有具体的指导原则为指针，以保证政 府采购活动按预定的采购计划和方向进行。这些风险管理原则可概括如下：( 1 ) 消除或尽量减少引起损失的条件和诱因；( 2 ) 当潜在风险业已成为现实危机时， 要能使所受损害得到转移和补偿。 3 、政府采购风险管理的责任 1 0 第二章政府采购的风险管理 风险管理必须有专人负责，并明确其职责范围。具体说来，主要是：( 1 ) 识 别和评估风险，辨识潜在损失因素及估算损失大小；( 2 ) 制定风险的财务对策： ( 3 ) 采取风险防范措施：( 4 ) 制定补偿措施，拟定补偿方案；( 5 ) 落实安全措施；( 6 ) 管理索赔事宣，负责一切可索赔事项的准备、谈判并签订有关索赔的协议和文件； ( 7 ) 负责风险损失的统计，建立并维护风险管理信息数据库；( 8 ) 完成有关风险管 理的预算。 除比之外，风险管理人员还应与供应商、采购代理机构、采购咨询询机构、 采购监管部门、司法部门及各类涉外机构保持密切的联系，因为这些部门或机构 的业务不仅直接影响到政府采购所面临的风险大小，而且还能为政府采购风险管 理提供以下几方面的帮助：( 1 ) 识别和评估损失危险；( 2 ) 处理业已发生的危险和 事故：( 3 ) 控制损失；( 4 ) 理赔：( 5 ) 提供法律咨询服务：( 6 ) 提供管理服务等。 目前，政府采购风险主要表现为从招标失败、滋生腐败、价格欺诈、周期过 长等四个方面，下面结合我省我市采购案例，进行详细分析探讨。 2 3 招标失败的风险 案例一： 2 0 0 2 年1 2 月，河北省政府采购中心组织了x x x 单位医疗设备公开招标采 购。其发布公告时间是1 2 月1 0 日，发售标书是1 2 月1 3 日。招标吸引了各地 供应商的积极参与，经评委认真评比，本次招标采购十三包中有五包确定了中标 人，另有八包因实质性满足招标文件要求的投标人数量不符合招标文件的规定而 成为废标。采购中心根据评标结果，当场宣布了招标结果并发出了中标通知书。 第二天，有投标人以书面形式向采购中心反映，认为第一包和第五包中标设备有 主要技术参数不符合本次招标文件要求，用户也认为该两包的中标设备实质上不 能满足使用要求。采购中心立即组织参与评标的评委对投标文件进行了复审，复 审认为该两包中标设备确实没有实质性响应招标文件的要求，应对中标结果进行 更改。对此，第一包中标人x x x 公司表示强烈不满，认为他们在投标文件中清 楚和如实地反映了设备的规格，性能和技术参数，评委会评定为中标，而且中标 通知书已经发出，应具备法律效力，如果更改，则侵犯了他们的合法权利；x x x 公司甚至认为，是由于采购方有明显的倾向性才导致了中标结果的更改，对此， 他们将保留上诉的权利。采购中心陷入了两难的境地，维持原中标结果，损害了 采购方和其他供应商的利益，而且知错不改，错上加错；更改中标结果，又使人 对本次招标评委会的权威性和采购中心的公正、公平性产生怀疑。 第二章政府采购的风险管理 本次招标设备共计十二包，最后只有三包成功，应该说本次招标是失败的。 此次招标中出现的问题还引起了主管部门、纪委、监察局的重视，专门对此事进 行了了解。 招标失败，使采购单位没有及时买到所需设备，重新实施采购要花费较长的 周期，可能对采购单位的工作产生不利影响：使采购中心要投入大量人力和物力 重新招标，增加了招标成本：使供应商要重新投入精力参与投标，增加了投标成 本。招标失败还容易使人对政府采购信誉产生怀疑，对政府采购实施机构是否遵 循公开、公平和公正和竞争性的原则产生怀疑。 笔者对该次招标进行了总结，认为造成本次招标采购失败有以下几个主要原 因： 1 、信息发布问题 政府采购信息公告主要按照财政部颁发的政府采购信息公告管理办法进 行管理，依照该办法，本次招标信息公告的发布存在如下问题： ( 1 ) 公告时间不足。政府采购信息公告管理办法规定，招标代理机构应在 招标文件出售至少7 日前将招标信息通知指定媒介，指定媒介应当在收到信息公 告文本之日起3 个工作日内发布招标公告，并快捷地向订户或用户传递，印从发 布信息公告到发售招标文件之间至少应有四天间隔时间。本次招标信息公告发布 的时间为1 2 月1 0 日，发售招标文件的时间为1 2 月1 3 日，而1 2 月1 0 日和1 1 日正好分别是周六、周日，因此，如果供应商也是周六、周日休息，则实际上 只有一天的有效时间去获得招标信息。结果一些供应商没有及时获得招标信息， 失去了参加本次投标的机会，使得本次招标大部分标的因竞争性不足成为废标。 ( 2 ) 对信息发布指定媒介的管理问题。财政部政府采购信息公告管理办法 中对发布政府采购信息的指定媒介进行了规定，如河北省政府采购信息公告的指 定媒介为河北日报、中国财经报、省政府采购网站、银河网。河北日报具备较强 的地域性特征，而且主要是机关用户订阅，信息散布面相对较窄；中国财经报全 国发行，是财政部门指定的免费刊登政府采购信息的媒体，但该报为周刊，订阅 该报的供应商不多，加上该报的政府采购信息每周只有一次，使招标信息发布滞 后。如果指定其他发行量大的报刊也许更有利于信息的传递，如登在燕赵都市报、 燕赵晚报等为信息发布媒介的效果更好，但对这类媒介，除非自愿，政府采购招 标人没有权力要求其免费刊登政府采购信息，如果是刊登在网络上，政府采购部 门无力对其进行有效的监督和管理。据笔者了解，绝大多数供应商并不是从上述 指定媒介获得政府采购的信息。由于政府采购影响力小，。一些报刊目前还不愿 意免费发布政府采购信息，另外有的媒体虽然承诺刊登，但主动性、积极性不高， 第二章政府采购的风险管理 不能满足信息发布的要求。 政府采购制度“三公”原则的重要含义之一正是指政府采购信息是否透明， 能否平等、便利、及时、准确地获得，因为腐败现象、“暗箱操作”发生在信息 发布这一环节的可能性非常大。正因为如此，财政部门才要专门指定媒介免费刊 登政府采购信息，避免以成本作为规避招标和公告信息的理由。政府采购信息 公告管理办法除对信息公告的内容、程序、时间要求等作了明确规定外，还对 如何管理指定媒介作出了规定，但有的条款笔者认为目前尚不能发挥明显效力。 如第二十一条规定：“指定媒介有下列情形之一的给予警告；造成经济损失的， 承担相应的经济责任；情节严重的，取消指定”，但能否真正起到对指定媒介的 约束和管理作用呢? 只有当取消资格的处罚对他们造成实质性的影响如经济利 益的直接损失时，类似处罚才会发挥效力。实际上，供应商参与政府采购的积极 性很高，他们迫切需要了解政府采购的各种信息。媒介在刊登政府采购信息时， 如果不仅仅局限于发布招标公告，而是加强包括政府采购程序、法律法规、招投 标知识等方面的宣传，更多地关注企业，吸引企业的注意力，必然会增加点击率 和扩大影响力，这对于媒介也同样有巨大经济价值，因此即使是免费刊登，也是 十分合算的。 2 、评标中的问题 评委评标是关系招标成功与否、招标质量高低最关键的因素之一。本次招标 评标和定标程序严格按财政部政府采购招标投标管理暂行办法进行，评委的 组成也严格遵循相关规定，其中绝大多数为各大医院内负责设备的专家，有的 多次参加了卫生部等部门组织的招标评标工作，具有较强的权威性，但在本次招 标评标工作中却发生了较严重的失误，原因之一：医疗设备复杂程度高，有的技 术参数和配置本身就难以判定优劣，在学术上也各有分歧。如本次招标第一包设 各技术参数中的“系统光源”一项，招标文件要求为“光栅式，x x x 公司投标 设备是“滤波式”，两者之间谁优谁劣学术界并无定论。因此评委评标时并不认 为它与招标文件的要求有重大负偏离，但采购单位却根据使用经验认为“光栅式” 更适合于采购单位的使用环境，评委在复审时尊重用户意见认为x x x 公司的投标 设备没有实质性响应招标文件的要求，发生了前后不一致的判定。原因之二：医 疗设备标准化程度低，档次差距大。省级或市级大医院与县级小医院所用设备有 很大差异，本次招标设备专门为县级医院配备，而专家主要来自几家大型医院， 对每一种招标设备的技术、应用和市场等情况不一定十分了解：招标文件中又只 对设备技术参数以及配置作出了要求，并没有说明设备的使用目的、工作条件等 要求，而这些因索是判断设备是否符合使用要求的重要标准。原因之三：政府采 第二章政府采购的风险管理 购有其特殊性，评委参加政府采购评标的实践经验不足，对政府采购的特点和要 求认识不全面、不深刻，评标过程中过分尊重用户的特殊要求。 3 、采购程序的组织问题 ( 1 ) 招标文件质量不高 招标文件制作是招标过程最复杂的技术环节，招标文件的质量直接影响评标 的质量。首先，规范的程序是首先由专家根据采购单位的使用要求和条件进行制 作招标文件，制作完成后由采购单位或采购单位委托其他专家审核是否符合要 求，即招标文件制作人和审核人应分开。而本次招标设备的技术参数和配置由采 购单位提出要求，采购中心完全依照其要求制作招标文件，最后由采购单位审核， 这样容易造成供应商和采购单位之间的“默契”，使招标成为形式；其次，本次 招标文件只重点对设备具体技术参数和配置提出了要求，而没有进行功能说明， 招标文件不完整，也给评委评标带来了困难。 ( 2 ) 评标时间不足 本次招标要求评委在一天内完成评标，评委在如此短的时间内要看完招标文 件和所有投标文件，不可能准确把握招标文件和投标文件。合理的评标时间应为 一周左右，而且应让评委提前熟悉和了解招标文件。本次招标由于时间紧，设各 又多，评委只好每人负责评比一种设备，这也影响了评标结果的准确性。 ( 3 ) 缺少对供应商的资格审查 招标人在投标前应对供应商进行资格预审，符合基木条件的供