（公共管理专业论文）饲养市“城中村”改造问题研究.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得内墓直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位 许编 为保 用涉 发表 包头市“城中村 改造问题研究 摘要 “城中村”是我国城乡分割的二元体制下出现的一种特殊现象，“城中村 也是城市快速发展过程中特有的一种现象。随着包头市城市化进程的加快，“城 中村”的改造已经成为市政府和“城中村 村民共同关注的重要问题。 本文叙述了“城中村 改造的意义、研究综述和方法：包头市“城中村 改 造现状分析：包头市市区及“城中村现状、改造情况和改造取得的成绩。针 对目前的情况分析了包头市“城中村”改造中存在的问题，针对问题提出推进 包头市“城中村”改造的对策是：加强政府对“城中村 改造的组织领导；完 善“城中村”改造中一系列政策措施；改进工作方法；创新“城中村 改造模 式；多渠道筹措“城中村”改造资金；拓宽监督排查渠道，实行公务公开。 本人的研究工作不仅对包头市“城中村”改造具有理论意义，而且对城市 化建设、城乡统筹发展和全面建设小康社会具有较高的实践价值。“城中村” 改造涉及多方关系，面对众多主客观阻力，应实事求是，着眼未来，以创新思 维着手处理实施过程中遇到的诸多问题，实现社会、政治、经济、民生和谐发 展。 关键词：包头市、“城中村 改造、政府管理 t t v i l l a g ei n s i d ec i t y o fb a o t o u r e f o r m i n g p r o b l e m sr e s e r c h a bs t r a c t “v i l l a g ei n s ；i d ec i t y w a si nab i n a r ys y s t e mo f t h es p e c i a lp h e n o m e n o n ，i t1 s a l s oap h e n o m e n o nu n i q u ei nc i t ya n dr a p i dd e v e l o p m e n tp r o c e s s w i t ht h ep r o c e s s o fa c c e l e r a t e dt h ec i t yb a o t o u ，t h e t r a n s f o r m a t i o no f v i l l a g ei n s i d ec i t y h a sb e c o m e t h ei m p o r t a n tq u e s t i o nc o n c e m e dt h eg o v e r n m e n ta n dt h ev i l l a g e r s t h i s 射i c l e d i s c u s s e dt h a tc c v i l l a g ei n s i d ec i t y o fb a o t o ut r a n s f o r m a t i o no ft h e c u r r e n ts m a t l o n a n dp r o b l e m si nr e f o ma n dc o u n t e r m e a s u r e s a n a l y s e st h ec o n c e p to f “v 1 l l a g e i n s i d ec i t y ，c a u s e s ，s u m m a r yr e f o r mm o d e ，a n dp r o p o s e dr e f o r mp r o c e s ss h o u l d p a ya t t e n t i o n t op r o b l e m s t h i sa r t i c l ed e s c r i b e st h er e f o r mm e a n i n go f “v i l l a g ei n s i d ec i t y ，a n ds t u d y t o r e v i e wa n dh o wt os t u d y r e f o 咖t h ep r e s e n ta n a l y s i s o f “v i l l a g ei n s i d ec i t y o f b a o t o u d o w n t o w no fb a o t o ua n ds i t u a t i o n ，r e f o r ma n da c h i e v e m e n t s a g a l n s t t h e c u 盯e n ts i t u a t i o n , a n a l y s i s t h er e f o r mo fp r o b l e m s p u tf o r w a r dt h e r e f o r mp l a n ：t o s t r e n g t h e n g o v e r n m e n tl e a d e r s h i p o ft h e o r g a n i z a t i o n ，i m p r o v e t h e p o l l c y m e a s u r e s ，o p t i m i z ew o r km e t h o d s ，i n n o v a t i o nr e f o r mm o d e ，t o r a i s ef u n d s ，t oe x p a n d t h ec h a n n e l sf o rp u b l i cs u p e r v i s i o na n d t r o u b l e s h o o tp u b l i c i th a v eas i g n i f i c a n tr e f o r mt h e o r yf o rm yr e s e a r c hw o r ko n “v i l l a g ei n s l d e c i t v ”a n di t i sah a r m o n i o u s f o rc o n s t r u c t i o n ， i n d u s t r i a ld e v e l o p m e n to t u r b a n i z a t i o n ，a n db a l a n c e du r b a na n d r u r a ld e v e l o p m e n t ，c o m p a r a t i v e l yw e l l - o f fb y t h eo v e r a l ld e v e l o p m e n to fh i g h e rv a l u eo fp r a c t i c e “v i l l a g ei n s i d ec i t y ”i s ab i n a r y s v s t e mw i l li n e v i t a b l yr e s u l to fu r b a na n d r u r a l r e f o r mi n v o l v e sm u c hr e l a t i o n s f a c e n u m e r o u ss u b j e c t i v ea n do b j e c t i v er e s i s t a n c e t oi n n o v a t i o nt h i n k i n gi nt a c k l i n g t h e p r o b l e m s i ti sah a r m o n i o u ss o c i a l ，p o l i t i c a l ，e c o n o m i ca n d l i v e l i h o o dd e v e l o p m e n t k e y w o r d s ：b a o t o u ，v i i i a g ei n s i d ec i t y t r a n s f o r m a t i o n ，g o v e r n l t l e n tm a n a g e m e n t 1 、文献资料法4 2 、比较研究法4 3 、案例分析法4 一、包头市。城中村一改造现状6 ( 一) 包头市市区建设及“城中村“情况6 ( - - ) 包头市“城中村 改造进展情况7 1 、告别杂乱迎来文明8 2 、获得合理利润空间1 0 3 、提升了城市综合竞争力1 0 二、包头市“城中村一改造中存在的问题及原因1 2 ( 一) 包头市“城中村 改造中存在的问题1 3 l 、规划不合理，导致发展无序1 5 2 、管理服务体系不完善，基础设施不足：1 5 3 、土地和空间资源利用粗放，影响城市功能拓展1 6 4 、缺乏整体性规划，后续管理矛盾突出1 5 5 、缺乏引导性政策和补偿机制1 5 6 、项目审批周期长，手续办理缓慢1 6 ( 二) 包头市“城中村改造问题的原因分析1 5 1 、改造的合力氛围尚未形成1 5 2 、改造的组织实施难度大1 5 3 、改造的政策法规配套滞后1 6 4 、改造后的管理和就业、社保等问题亟待解决1 6 三、进一步推进包头市“城中村一改造的对策1 7 ( 一) 加强政府对“城中村 改造的组织领导1 7 1 、要形成各级各部门职责分工明确、协同配合的城中村改造推进机制1 7 2 、要抓紧制订我市城中村改造专项规划1 7 ( 二) 完善“城中村 改造中一系列政策措施1 8 1 、一户一宅制1 8 2 、倾向困难户1 9 3 、出台优惠政策1 9 4 、要切实维护群众利益2 0 ( 三) 改进“城中村”改造中的工作方法2 0 1 、做好群众思想工作2 0 2 、加强国家工作人员和农村干部理想信念教育2 l 3 、健全法规、扩大宣传2 l ( 四) 创新“城中村”改造模式2 l l 、调整改造模式2 1 2 、逐步实现城市化的管理模式2 l 3 、探索“政府引导，市场运作”的路子2 2 4 、实现四种身份的变更2 2 ( 五) 多渠道筹措“城中村 改造资金2 3 ( 六) 拓宽监督排查渠道，实行公务公开2 3 结语2 5 参考文献2 7 致谢2 9 引言 随着中国城市化的加速发展，“城中村”问题越来越严重，对“城中村”改造的研究成为 当前学者研究的热点，也成为政府的一项重要工程。“城中村 是我国快速城市化过程中，由 于二元制度作用而产生的一种独特的地域空间，在一定程度上影响了我国城市建设，由此看 来，要想实现城乡一体化建设，加快城市工业化建设，就必须加快“城中村”改造的进程与 实践。 ( 一) “城中村 改造的意义与实践 改革开放以来，我国城市呈现出日新月异的变化，但是在改造中也产生了很多问题。“城 中村”改造不当会大大阻碍了城市建设的发展，这一现象得不到很好的解决势必影响城市化 进程。“城中村”在支撑中国式快速发展的城市化进程中承担着非常重要的作用，具有非常现 实的意义。本文从政府管理角度探讨“城中村 的改造策略，希望给正在进行的“城中村” 改造注入新的元素。因此，用新的思维方式和观点对“城中村改造问题进行更深层次的研 讨，从而指导实践，具有十分重要的意义。 在城市化进程中，党中央、国务院对于城乡一体化建设给予了高度的重视，党的十一大 报告中指出：走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以 大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。随着经济的发展，城市建设和城市化的快 速形成，城市用地急剧膨胀，把一些村落和耕地纳入城市用地范围，而且维持着集体用地性质 不变，房屋密度大、容积率低、公用设施不配套，与现代城市形成了鲜明的对比，这就是所谓的 “城中村”现象。城中村是都市里的村庄，在现代化的进程中，既保留了原来农村传统文化， 同时又受到现代都市文化的巨大影响。同时，城中村又是城市外来人口的聚集地，外来文化 不断向本土文化渗透。因此，多种文化在城中村交汇，既冲突又融合，形成特有的城中村文 化。目前，城中村的多元文化更多地表现为冲突，并制约了城中村的改造，要使改造能够顺 利推进，必须化冲突为融合，并在尊重城中村特有文化的前提下，将城中村改造成新型城市 社区。 我国“城中村“改造的内容：一是有形改造：城中村有形改造是指将城中村中原有建筑 物全部拆除后，重新修建新的建筑物，集中安置原有村民，以保障村民的生产生活，使城中 村旧貌换新颜。二是无形改造：无形改造是指农业户口转为居民户口，集体经济转为股份制 经济，撤村建社区，集体土地转为国有土地。通过无形改造彻底消除城中村的“二元 管理 体制，使村民纳入到城市的就业和社会保障体系中，其生活方式，思想观念和意识形态得以 转变，让广大村民从生活形态到思想意识真正融入到现代城市文明当中。三是对城中村进行 的改造，不是简单的拆旧建新，而是有形与无形改造同步推进，实现彻底意义上的城中村改 造，有形改造是基础无形改造是目的。 我国“城中村“改造的模式：由于城中村改造所需资金数额巨大，因地制宜地设计好各 村的改造方案，解决改造模式与改造主体问题，是改造计划制定的前提。现行的一般改造模 式主要有三种模式：一是由政府主导，主要是指政府完成前期土地开发，然后采取市场化的 招标拍卖方式。这种方式由于前期拆迁安置成本高，政府难以做到资金的平衡，政府财政资 金有限，目前还没有大规模开展此类土地的开发。二是村民在政府指导与支持下，自筹资金， 自行完成改造。这种模式需要政府支持力度比较大，比如在基础设施、公建设施及资金等方 面，适用于村集体及村民筹资能力强，村规模较小的情况。三是开发商主导的开发模式，开 发商资金雄厚，开发经验丰富，既可以缓解政府资金的局限性，使财政资金可以投入到更多 的基础设施及公益事业上，又可以避免行政力量的介入，减少社会问题。这种模式是目前较 多的改造模式。 ( 二) 研究综述 “城中村 是农村城市化进程中出现的新事物。关于其概念，目前还没有一个统一的定义。 郭松海等认为“城中村是指处于城市规划区或建成区内的城乡结合部，或因村庄征地拆迁难 度大而游离于土地产权变动之外，成为城市中的“孤岛”。何必认为“城中村”就是在农村向 城市过渡的过程中，由于各种原因，城市化进行得不够彻底的亦城亦村的聚居场所。翁志超认 为“城中村”是指在城市化的城市扩张过程中，原农村居住区域及相应的血缘及地缘等社会关 系就地保留下来，经济形态从农业转变为第二、三产业，以土地及土地附着物为主要生活来源， 程中，在城市范围内原农村居住区域( 包括土地、房屋等要素) 、人员和社会关系等就地保留 下来，没有机会参与新的城市分工和产业布局，仍然以土地及土地附着物为主要生活来源， 以初级关系( 地缘和血缘关系) 而不是一次级关系( 业缘关系和契约关系) 为基础形成的社 区。张建民认为，“城中村”有广义和狭义之分，从狭义上说，是指农村村落在城市化进程中， 由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为 “都市里的村庄”。从广义上说，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离 于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。张建民在广州城中村研究一书中，结合 广州的实际，从改革开放初期广州市郊区农村社会经济特征、城中村的形成过程、城中村的 现状特征及转制、改造等多角度、多侧面对广州城中村进行了深入分析，揭示了广州城中村 形成演变的五大机制，提出了相应的预防、治理和转制、改造的对策及措施，并对城中村未 来发展进行了展望。谢志岿在村落向城市社区的转型一一制度、政策与中国城市化进程中 城中村问题研究书中，通过比较研究，从理论上总结了“城中村”这一中国背景下城市 化过程中出现的新的城市问题类型，对城中村人口、经济、社会、治理及改造等进行了富有 理论性的探讨，拓展了城中村及城市社会( 政治) 研究的理论视野。李培林在村落的终结 羊城村的故事一书中，对广州“城中村”经济生活的社会规则进行了深入分析。主题 内容部分主要涉及村落信仰、乡土人情、商业精神、社会网络、农民的理性选择和村落介绍、 村落中的组织制度、内部市场、房租产业、权力结构、社会分层、产权等等。蓝宇蕴在都 市里的村庄：关于一个“新村社共同体”的实地研究一书中，对城市中的村落救济制度变 迁进行了分析，提出“新村社共同体是与传统小农村共同体相对应，相区别的一个概念， 是建立在非农化经济基础之上的一种“新型村社共同体”，主要有“工业化的村社型共同体 与“后工业化 的村社型共同体。本研究关注的都市村庄是一个“后工业化”的“新村社共 同体”，即都市村社共同体，因而，本研究是关于“新村社共同体 的一种具体类型的研究。 李俊夫在城中村的改造一书中，在总结国内外相关理论、分析国内各主要城市城中村现 状及改造思路的基础上，侧重从土地利用的角度分析了城中村形成机制，认为城中村改造的 前提是土地改制，并提出了城中村土地和房屋改制的具体政策构架；阐述并运用土地资产经 营理论，得出解决城中村改造资金问题的解决方案，提出“自下而上以村为主体实施城中 村改造的思路，并对广州市一个城中村的改造进行实证分析；在研究方法上充分运用现代地 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 籍技术和方法，对广州城中村土地利用现状资料进行了大量的采集、整理和分析。 城市化的过程是城乡之间资源、利益重新进行配置和调整的过程，必然要触及长期存在 的城乡二元结构矛盾和问题其过程最终是农民集体所有的土地转化为国家所有，农村人口转 变为城镇人口，同时对农民予以补偿，还要解决农村社会结构、经济结构的解体和重构的矛 盾，维护各方利益和社会公正。“城中村 ，是城市化发展最为活跃的地区，也是城市化问 题最为集中的地区。 ( 三) 研究思路与方法 1 、文献资料法 本人在收集资料的过程中，主要参考了包头市人民政府关于进一步推进城中村改造的 实施意见以及政府工作报告。其次，也参考了一些相关的研究成果用来辅助本文的主体。 了解了大量的公共管理知识、公共组织理论、政府职能理论、党政关系理论等知识，还要查 阅大量的有关公共事务的基础理论、公共组织外部关系协调等方面的资料，结合实证分析对 文献资料进行广泛查阅和归纳整理，理论联系实际探索新方法。 2 、比较研究法 比较研究法现已被广泛运用于科学研究的各个领域。在教育科学研究中，比较研究是一 种重要的研究方法。“城中村”改造每个地方的做法不一样，从中央来说正在逐步推开或初步 使用性阶段，从各地来说都在结合各自实际进行探索和尝试，论文将通过比较研究具有典型 性的做法，寻找一条在实践中可操作性强的实现方式。本文既做了理论研究，认真分析当前 全国各地“城中村”改造的模式，结合包头市城市规划的实际情况，从而提出了针对性、操 作性强的合理化对策。 3 、案例分析法 本文以包头市“城中村为对象，采取了实地调研和报表数据相结合的方法，联系了中 国研究状况，探索了城市建设的发展趋势和基本模式，探讨适合包头市“城中村”的改造模 式。 总之，城中村的终结不可避免，而伴随着城中村改造而来的利益冲突也会随时出现。根 据列菲伏尔的观点，城市空间从来就不是空洞的，它总蕴含着某种意义，它是社会的产物。i 哈 维也认为，城市生活形态是人的行为与时空关系之间反复互动的结果，步入城市生活，便意 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 味着场无休止的关涉生存空间的博弈。引申它们的观点，可以说城中村的改造过程，既是 城市的空间物理形态的改变过程，也是强势阶层挤压、侵占弱势阶层生活空间的过程；既是 产权的变动和社会网络的重组的过程，也是从边缘过渡到中心的过程。在这个漫长而艰难的 过程中，是其间必然伴随激烈的利益和价值冲突。如何建立一种超越“零和博弈”的合作和 整合机制从而防止社会结构出现断裂，如何在政府、开发商和居民之间达成某种平衡和一致， 如何兼顾各方的利益从而实现城中村与城市发展的全面融合，任重而道远。 本文之所以选择包头市为典型调查点，是因为包头市是内蒙古自治区最大的工业城市， 连续几年被评为全国文明城市，近年来发展迅猛，城市周边村庄较多，几乎具备了所有城中 村具备的特点，多项改革工作领先于其他地方。将包头市在改造中取得的经验和教训加以分 析和总结，对中国其他城中村改造具有借鉴意义。 随着包头市城市化、工业化的快速推进，原来处于城市边缘的村落因周边土地用于城市 建设而逐步被城市包围，但剩余土地性质、建筑格局、社会管理和居民生活方式等仍保留传 统农村特征，按照被城市包围的程度和发展趋势，这些村大致可分为三类：一是完全没有农 用地，且已被城市建成区所包围的“城中村”；二是尚有少量农用地，与城市建成区毗邻的 “城边村 ；三是仍有较多农用地，但已列入城区长期发展框架的“城郊村”。包头市委市 政府提出，要把城中村改造工程作为改善民生、保障人民群众生命财产安全的重大“民心工 程”、“民生工程、“幸福工程、“德政工程 ，使这一城市建设管理的难点变成城市 发展的亮点。 几十年来，包头在城市规划、建设与管理方面贯彻高起点、高标准、高水平的原则，把 加快经济发展与建设园林城市紧密结合，全面加快基础设施建设步伐，努力推进城市绿化、 美化、硬化、亮化、净化为主的城市景观建设工程，形成了构建环保型工业城市、园林型生 态城市的基本框架，使包头城市功能更趋于完善合理，城市文化内涵和城市品位有了显著提 升，形成了环境优美、舒适宜人的居住空间，树立了包头独特的城市景观和良好的城市形象， 带动和促进了各项社会事业的快速发展。从“一五”时期，包头开始大规模的城市建设，经 过半个多世纪的建设与发展，现已发展为拥有常住人口约2 4 0 万人、城镇人口约1 7 0 万人的 全国知名较大城市，城市建设也有了明显改善，并也为西部的城市如何建设创造了许多成功 的经验，为包头各方面发展创造了良好条件。 例如包头市青山区昌福村改造项目建设规模为1 7 3 万平方米，总投资2 7 亿元，占地2 1 0 亩，分为村民安置区和市民安置区。拟建设道路、管网及配套设施的新建改造工程；美化、 绿化工程；居民住宅、商业楼工程；学校、卫生医疗、金融、保险；文化娱乐、美容、健身、 体育活动中心、广场及物业服务管理办公楼等为一体的功能齐全的建筑群区。加快了推进城 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 镇化，使城镇化有突破性进展，为把“城中村”和城乡接合部建设成为基础设施完善、人居环 境优良的主城区扩展区奠定了基础。 包头市“城乡一体化“建设包括：实施“一河 、“一场”、“两网”、“三路”、“四 园 、“五村 、“六大工程 等重点项目，全力推进城市建设。包头市城乡一体化面临的 主要任务包括：一是空间布局一体化。通过建立健全城乡一体化发展规划体系和监督执行机 制，努力构建分工科学、布局合理、设施共享、发展联动的一体化新型城乡形态。二是产业 发展一体化。到2 0 1 5 年，全市工业企业全部进入工业园区或集中区，第三产业增加值占g d p 的比重达到4 6 ，畜牧业产值占农业总产值的比重达到6 0 。三是基础设施一体化。到2 0 1 5 年，全市城镇污水和生活垃圾处理率达到8 5 和9 0 ，县镇村公交通车率达到1 0 0 。四是公 共服务一体化。到2 0 1 5 年，全市农村牧区高中阶段受教育率达到9 0 ，村级文化室覆盖率1 0 0 ， 村级卫生室覆盖率7 5 ，农村牧区万人拥有医生数达到1 1 人。五是社会保障一体化。到2 0 1 5 年，从业人员占常住人口的比例达到5 5 ，城乡基本养老保险、基本医疗保险、居民最低生 活保障覆盖率达到1 0 0 。六是社会管理一体化。到2 0 1 5 年，在规划范围内实现一元化户口 登记管理，完成镇建街道办事处和村改居工作。到2 0 1 5 年，在规划范围内实现一元化户口登 记管理，完成镇建街道办事处和村改居工作。从2 0 0 9 年1 0 月市发改委成立包头市城乡一体 化规划纲要编制领导小组以来，经过大量认真细致的修改完善，并经市政府常务会和市委常 委会研究通过，目前，包头市城乡一体化发展规划纲要和包头市城乡一体化工作任务分 解已修订完毕并下发各相关地区和部门，这标志着我市正式成为自治区率先全面开展城乡 一体化工作的城市1 1 1 。 ( - - ) 包头市“城中村”改造进展情况 通过项目带动、专项改造等方式，包头市城中村改造工作取得了一定的进展。自1 9 9 9 年 以来，包头市六区共改造或部分改造城中村2 0 6 个，其中已全部改造5 5 个村，2 9 4 2 3 户8 3 4 5 6 人，拆迁各类房屋5 0 2 万平方米，安置住宅4 7 1 万平方米，户均1 6 0 平方米，人均5 6 4 平方 米，每年拆迁约1 0 0 万平方米。但与杭州、珠海等同类城市相比，包头市城中村改造总体进 回包头市政府网 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 程滞后，推进速度不快，下一步改造任务十分艰巨。据调研统计，我市市区范围内现有“城中 村”4 4 个，其中昆区1 7 个，青山区2 个，东河区l o 个，九原区1 5 个。“城中村”面积约2 6 9 平方公里，人口约l o 2 5 万人。 1 1 包头市市区改造情况 地区基层村城中村城边村城郊村 九园区 1 0 31 55 6 3 2 昆区 1 71 7 青山区 22 东河区 2 31 0 1 3 合计 1 4 54 46 93 2 近年来，包头市委、市政府深入贯彻落实科学发展观，继续加强城中村改造、“夹心房” 改造、小街巷整治和违法建设整治工作，出台了城中村改造、“夹心房”改造实施意见，确定 对全市1 0 个以上城中村、4 3 处“夹心房 进行改造，对3 3 条“四无”小街巷进行集中整治， 有效改善了城市形象。特别是针对违法建设日益严重的实际，组织有关部门研究出台了包 头市规划区内村镇规划管理暂行办法、包头市农村集体土地及地上物征拆补偿暂行办法、 包头市查处违法建设暂行办法等一系列规范性文件，开展了整治违法建设专项行动，有 效维护了正常的建设秩序【2 1 。按照“统一规划、合理布局、集约用地、综合开发、配套建设” 的原则和“市级指导、区级组织、村级配合、市场运作”的思路，加大了“城中村的改造 力度，取得了一定的成绩。 l 、告别杂乱迎来文明。按照总体规划要求，包头市1 9 9 8 年完成了曹家营村、赵家营村 搬迁任务；2 0 0 1 年完成了武银福村改造工作；2 0 0 4 年完成了兴胜花园小区建设；2 0 0 5 年完 成了甲尔坝四期改造工程、陈户村一期改造工程和卜尔汉图新村建设；2 0 0 6 年，完成南海子 村、陈户村二期工程、娄铺窑新村等八个村庄的建设；2 0 0 7 年，进行了对和平村、昌福窑等 的改造建设工程；2 0 0 8 年正在对东河区河东镇、昆区和平村以及九原区的西滩牛奶场等部分 “城中村”改造建设工作。包头市国土资源部门对城乡结合部的河东镇、和平村等1 7 个“城 中村”改造工程进行了统一规划，以收储中心为平台，收购近郊集体土地1 5 宗，面积达1 6 0 0 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 多亩，为招商引资项目落地提供载体，也为城镇化建设提供充足的土地供应。 东河区河东镇有2 6 个行政村，占地面积3 3 平方公里，其中有1 2 个村位于城乡结合部， 属于典型的“城中村”。近年来，河东镇按照市、区两级政府关于加强“城中村 改造的有 关精神，结合各村特点和实际，分批对“城中村”进行改造，在改造过程中，坚持与农民的 住房改善、社会保障统筹结合，逐步实现了区域内社会经济和谐发展、人居环境优美整洁、 人民生活富足安康的总目标。从2 0 0 8 年起，他们将用三年时间完成所有管辖村的“城中村 改造。通过改造，对各村实施整体转制，全面解决了农民的社会保障、居住、就业等问题， 改善农民居住环境，增加农民经济收入，提高农民生活水平。“城中村 改造使这里的村民 得到了实惠。河东镇陈户村共有村民4 4 6 人，有的己搬进新的住宅小区，居住环境得到了极 大的改善。村民以从事采石、物流运输产业为主，收入可观，平平常常人均年收入在2 万元 左右。为了解除他们的后顾之忧，村里为适龄村民办理了养老保险和医疗保险。郑二窑村通 过建设新村，拆除旧村平房，置换出优势土地，有计划、有规划地建成了新型住宅小区9 9 栋 1 9 8 户，住宅小区基础配套设施完善，已交付使用，现在全村村民都住进了新住宅。为了妥 善安置当地村民，该村以种植、养殖业为主。村里还规划了种植保护区和养殖小区，下一步 将启动商贸物流市场，不断提高村民收入，全村村民都已纳入城乡社保体系和医疗保障体系。 昆区南部区开发是市政府确定的6 个重点“城中村”改造项目之一。2 0 0 7 年昆区南部区 的开发提出打造“精品牌”理念，计划经5 年左右的改造，建设成为包头市乃至自治区“城 中村和城乡结合改造的示范区。昆区南部区开发是昆区实施“南扩北延城市化战略的核 心工程。建设规划范围为：北起友谊大街，南至包兰铁路线，东临阿尔丁大街，西界昆都仑 河，总规划用地1 8 9 平方公里，建成区域1 0 平方公里，规划开发区域8 9 平方公里，共包括 和平、南排两个行政村的1 0 个自然村。总体发展目标为经过5 年左右的建设与发展，建设成 为符合时代特点，各项功能、就业水平、人民生活水平、经济发展水平高于全市平均水平的 现代化城市新区，成为包头市乃至自治区“城中村”和城乡结合部改造的示范区。包头市昆 区昆河镇和平村位于昆区白云路南段东西两侧，地处城乡结合部，占地面积9 平方公里，常 住人口4 0 8 6 人，设8 个村小组，流动人口近6 5 0 0 0 人。“和平新苑 位于昆区南部区，项目 建设分两期进行，一期工程占地面积4 0 0 亩，建筑面积3 2 6 3 0 0 平方米，目前已完成和平新苑 农民新居一期1 5 万平方米安置住宅建设。昆区加快城区建设向南北拓展，拉大城区框架，推 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 进城乡结合部和“城中村 改造。重点抓好南部区开发和北沙梁改造，全面完成昆河镇城市 化，建成生态环境优美、功能设施齐全、现代气息浓厚的特色新区。昆区南部区规划设计主 要分为生活居住、商务办公、高教科研、文化休闲四大功能区，“三横、四纵、七大功能轴带”。 2 、开发商获得合理利润空间。在城中村的改造建设过程中，市委、市政府巧用市场之 手，用政策借力改造城中村。通过定原则、定规划、给政策，引入市场竞争机制，吸引房地 产商投资旧村改造。对区位较差、拆迁量较大的，还允许开发商采取适当提高容积率，增加 部分商业性质的建筑面积等办法提高经营收益。政府的优惠政策主要目的是为了降低开发商 的经营风险，保障其获取一定的经营利润，大大激发开发商的积极性。来自北京、广州、珠 海、山东和江苏等百余家开发商都参与旧村改建项目的招投标。恒大地产集团是广东省一家 现代化大型房地产综合开发企业，在国内地产界位列十强，拥有国内一级资质的房地产开发 企业、甲级资质的建筑设计规划研究院和工程监理公司、一级资质的建筑施工公司和物业管 理公司，目前已发展成为国内最具影响力的房地产企业之一。2 0 0 8 年1 2 月2 6 日上午，九原 区城中村改造暨恒大华府项目在九原区西滩牛奶场启动，标志着九原区城中村改造拉开序幕。 恒大华府建设项目位于建设路九原区段以北、1 1 0 国道以南、2 1 0 国道以东、二道沙河槽以西。 项目占地面积9 8 9 1 5 亩，规划建设1 l 层住宅楼3 0 栋、5 0 层住宅楼2 3 栋，配套建设酒店式 公寓l 幢、综合楼2 栋、运动中心1 处、幼儿园l 所、小学l 所以及大型商场，总建筑面积 1 6 6 万平方米，计划总投资6 6 5 亿元。一期工程建设1 1 层住宅楼1 6 栋、综合楼l 栋，总建 筑面积约2 2 万平方米，计划于2 0 0 8 年1 2 月交付使用。整个项目分五期建设，预计2 0 1 2 年 全部完成。多年来，西滩牛奶场一带是九原区城区周边人居环境最差的地区之一，当地全部 是平房，既没有硬化亮化，也没有下水管道等基础设施，使用旱厕，人畜混杂，垃圾成堆， 百姓居住环境亟待改善。西滩牛奶场的拆迁及恒大华府项目的启动，拉开了九原区城中村改 造的序幕。2 0 0 8 年，九原区规划城市建设投资力争达到5 0 亿元以上，城中村改造数量力争 达到5 个以上。这些项目建成后，可极大改善九原区的人居环境，提升全市城市品位，对九 原区加快城中村、城边村改造步伐，加快城市建设，实现城乡统筹发展具有重要意义。 3 、提升了城市综合竞争力。经过改造的“疮疤”成为新的“亮点”，其更深的意义在 于，为城市发展腾出新的空间，丰富了城市的特色和内涵，增强了城市品味，提升了城市的 竞争力。昔日疮痍满目的城中村中生长出新的文明社区，也产生出城市社区的现代管理形态 质量；三是全面提升和加快了城市化进程，抢占了发展先机。城中村改造与包头市经济发展 形成相互促进的理想成效。在城中村改造中，包头市政府坚持要改造，就一步到位；要建设， 就建得整整齐齐。在这几年大规模的“城中村”改造工作中，市委市政府政府贯彻落实科学 发展观，努力实现和谐拆迁，普惠“城中村”居民，使“城中村 居民居住环境明显改善， 进一步消除了城乡差别，城区功能得以完善，城区面貌发生巨变，做到了经济发展与改善民 生同步，促进了全市经济社会又好又快发展。 “城中村”改造进一步改善了群众居住环境，提高群众生活水平，增强群众文明意识， 促使群众和谐向上，保障群众同享城市改革发展和文明进步成果，积极建设文明和谐社区； “城中村”改造推进了全市“三城同创 ( “全国卫生城市、国家环保模范城市，全国文明 城市标兵 ) ，增强城市生机与活力，强劲城市辐射力和带动力，不断提高城市知名度和竞 争力；“城中村”改造进一步解决了城乡并存的二元结构，促进城市的全面和谐发展；“城 中村”改造进一步深化了经济体制改革，集约、节约利用土地，盘活土地使用效益，拓宽经 济发展空间，提高居民经济收入；“城中村 改造进一步深化了社会公共管理体制改革，完 善社会公共管理职能，优化社会公共管理方式，解决居民的居住、出行、医疗、教育、社保 等保障问题。 关于城中村的形成原因，学者们大多从国家政策，国家和地方的管理，城乡二元体制等 方面展开论述的。李立勋将其归结为城乡二元体制和政策所形成的城乡二元发展格局，而社 会调节系统的局限则成为城中村形成的社会原因。本文认为，“城中村出现的原因是多重的。 既有历史原因，也有现实原因，既有管理和制度方面原因，也有社会心理方面的原因。具体 而言有以下几个方面。 首先，从体制方面看，“城中村 是城乡分割对立的二元经济体制造成的后果。我国长期 以来存在的城乡分割的二元社会体制阻碍了城乡之间的良性互动。土地集体所有制、宅基地 政策，把村民捆在一起，形成了一个基于土地的、难以分化瓦解的利益共同体。改革开放以 来，随着城市人口增长与面积的扩张，城市化的速度大大加快，但大量地区仍然保留和实行 农村集体所有制。仍然实行这种体制的农村社区被城市建设用地所包围，形成了独特的“都 市里的村庄”。 其次，从政府管理方面看，一方面是政府对“城中村”现象的认识不足，缺乏对其进行 及时的规划和调控。政府对城中村的发生、发展后果估计不足，没有及时拿出有效的规划、 改造措施，最后积重难返。另一方面，对政府而言，解决“城中村”问题的经济和社会成本 也十分高昂，特别是农民城市化之后的重新安排就业、社会保障和生活来源等问题，政府多 半无力负担，只能采取回避态度，任其发展。 第三，从村民方面看，是获取城市土地增值资本的理想选择。随着城市化的推进和社会 经济的发展，外来人口急增，土地增殖加快，使得私房出租成为一个利益丰厚的产业。“城中 村 是以家庭为单位的社会投资的主要渠道，作为理性的“经济人”，“城中村 的农民选择 以出租房屋作为最安全的投资对象，既可以通过房租获利，又可以在政府拆迁规划中获得高 额补偿。这也是解释“城中村 农民大量建造违规房的原因。最后，从社会心理方面看，由 于中国农民传统的思想观念如宗族观念、地缘观念、安土重迁、对土地的依赖和依恋，等构 成了城中村存续的社会心理条件。 包头市四区“城中村”大多数分布在主城区范围内，城乡矛盾突出，随着城市建设，“城 中村”大部分土地已被占用，相当一部分村庄的经济模式已由以传统农业为主导转变为以房 屋出租或参与城市二、三产业为主导的产业格局，“城中村 虽然在城市规划区范围内，但土 地仍实行集体所有制，管理依然采取农村管理方式，对城市社会经济发展产生日益严重的负面 影响。这些城中村的大量存在，已严重制约城市化进程和城乡协调发展，主要体现在以下几 个方面： l 、规划不合理，导致发展无序。“城中村”虽然已被纳入城市建设总体规划之内，但 是往往处于核心区的从属地位，受核心区发展的调控和制约比较大，加之城、乡不同的规划 思想、生活理念和管理体制的影响，使“城中村 的规划长期存在着不统一和不确定的问题， 缺少相对完整、具体的规划指导。加之地区为加快推进城市化进程，追求短期经济效益，避 开关系复杂的农村人口与宅基地问题，不把农村人口及村庄纳入城市管理序列，致使农村集 体土地转变为国有土地之后，农村人口的状态没有很好的调整，无法纳入城市统一规划、建 设和管理，产生大量失地农民及一系列的城市化问题。“城中村”的居民失去赖以维生的土 地后，无经济来源，又没有能力参与城市就业，逐渐形成不良的社会风气。 2 、管理服务体系不完善，基础设施不足。村内没有完善的生活体系，多数城中村没有幼 儿园、菜市场、文化娱乐、卫生服务站等设施。由于管理体制欠缺，外来流动人口多，对社 会管理方面的工作造成了极大的困难。村民为了多收取利益，私自违章在“城中村”建筑不整 齐的房屋，种植树木，这些建筑存在很多安全隐患。同时，这些建筑视觉环境杂乱，严重影响了 城市的空间规划。此外，“城中村”的基础设施和公共配套设施缺乏，主要表现为道路布局不合 理，无法满足人流、物流、停车及消防的基本要求；排水设施陈旧；供水、供电、供气设施不配 套；幼儿园、学校、医院等公用设施不到位，村民生活质量较差。建筑风格与城市不相协调，影 响城市综合景熄污水、倒垃圾到处可见，道路硬化状况差，路面不平而且极其狭窄。由于 缺少规划，城中村供水、供电、电讯、煤气、排水等市政设施不完善，随意拉线铺管现象随 处可见。村民社会保障滞后，城中村住户基本仍享受农民待遇，几乎没有医疗、养老、失业 等社会保障项目。 建筑密集，布局混乱。“城中村”的楼房建筑绝大多数都是违规建造，建筑设计主要按照一 家一户私人的情况设计。楼房的建筑质量、采光、通风、下水、消防等方面都不合格，防灾 抗灾能力差。一旦失火或发生地震将十分危险。从土地利用来看，城中村居民住宅设计标准 低，空间利用率低，多为一层两层、独户独院，合法建筑容积率通常在1 2 以下，建设用地 综合利用效率低。从空间利用来看，“一线天 、“握手楼 、“贴面楼”、“接吻楼 是 城中村的真实写照。城中村村落布局零乱分散，造成土地零散分割，影响城市开发和功能利 用，阻碍了城市道路、公交、绿化等公用设施的建设。 4 、缺乏整体性规划，后续管理矛盾突出。城中村改造工作缺少整体规划。据调查了解， 目前，包头市还没有城中村改造的统一规划，这种现象与区域的投资建设热潮形成了较大的 反差。一方面是越来越多的大型项目开工建设催生出越来越多的城中村；另一方面城中村改 造没有统一规划无章可循、随意安置，对北城整体建设造成不利影响。城中村改造没有打破 行政村域界线，经济效益好的“肥地”争抢开发，经济效益差而又急需改造的无人问津，造 成了小区规模小，见缝插楼，布局零散，配套功能设施不完善。在“城中村”改造和保留中 不能平衡。个别小区回迁楼质量比其他商品房的质量差，开发商承诺的入住后的优惠条件不 能完全兑现，居委会接管后很难协调解决。 5 、缺乏引导性政策和补偿机制。市政府出台的城中村改造相关政策无法律支撑。市政府 关于城中村改造的相关政策不配套，这里主要是指市政府已出台的相关政策没有法律、法规 支持。相邻街区因开发商不同拆迁补偿标准不同，同一项目漫天要价的钉子户比先行拆迁户 得到的补偿多，拆迁补偿标准与周边商品房销售价格上涨幅度不平衡，造成后期改造拆迁工 作很难推进。 6 、项目审批周期长，手续办理缓慢。城中村改造需要办理五个证件：建设用地规划许 可证、国有土地使用证、建设工程规划许可证、建筑施工许可证、商品房销售( 预 售) 许可证。开发单位普遍反映，经营性用地一级开发程序运作时间长( 一般项目从土地一 级开发到开工至少2 3 年) ，拆迁改造项目进展缓慢。城中村建设程序不够明确，各个工作 部门的审批时限没有明确规定，“城中村改造手续办理工作缓慢。 综上，