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论政府在文化产业发展中的职能和作用 摘要 作为2 l 世纪的朝阳产业和新兴产业，文化产业正在以全新的方式改变着中国 文化建设和文化发展的形态，在推动结构调整、经济增长和精神文明建设方面发 挥着越来越重要的作用。明确政府在文化产业发展中的职能和作用，对于促进我 国文化产业的健康发展和不断增强文化产业的整体实力和国际竞争力，具有重要 的现实意义和理论意义。 本文就是在这样的现实背景和理论背景下，从文化产业的概念入手，考察了 我国文化产业发展的演进历程和文化产业发展现状，在分析我国政府在文化产业 发展中的职能偏差及其表现的基础上，对美国、英国、法国、日本、韩国等国外 政府在文化产业发展中的作用进行了详尽的考察，并阐发了四点启示，通过偏差 分析和中外比较研究，笔者认为我国政府在文化产业发展中的职能和作用应具体 体现在四个方面：第一，深化文化体制改革的职能；第二，制定文化产业政策和 发展战略的职能；第三，培育和管理文化市场的职能；第四，提供公共文化服务 和培养文化产业人才的职能。 在理论探讨的基础之上，笔者进行了个案分析，本文结合湘潭市文化产业发 展的现状，分析了湘潭文化产业发展的优势和重点，并从政府职能的角度对加快 湘潭文化产业发展提出了对策建议。 关键词：文化产业；政府职能：对策 公共管理硕士学位论文 a b s t r a c t a st h es u n r i s ea n dn e w l y a p p e a r e di n d u s t r yi nt h e21 吼c e n t u r y c u l t u r a li n d u s t r y i sc h a n g i n gt h ec o n f o r m a t i o no fc h i n e s ec u l t u r a lc o n s t r u c t i o na n dd e v e l o p m e n ti na c o m p l e t e l yn e ww a y , a n dp l a y i n gam o r ea n dm o r ei m p o r t a n tr o l e i np u s h i n gt h e s t r u c t u r ea d ju s t m e n t ，e c o n o m yi n c r e a s ea n ds p i r i t u a lc i v i l i z a t i o nc o n s t r u c t i o n i ti so f g r e a tp r a c t i c a la n dt h e o r e t i c a ls i g n i f i c a n c et om a k ec l e a rt h ef u n c t i o na n de f f e c to ft h e g o v e r n m e n ti nt h ed e v e l o p m e n to fc u l t u r a li n d u s t r y , s oa st op r o m o t et h ed e v e l o p m e n t a n df u l f i l lo fo u rc u l t u r a li n d u s t r ya n dc o n s t a n t l ye n h a n c et h ei n t e g r a t e ds t r e n g t ha n d i n t e r n a t i o n a lc o m p e t i t i o n u n d e rs u c hp r a c t i c a la n dt h e o r e t i c a lb a c k g r o u n d ，t h i st h e s i si n v e s t i g a t e st h e d e v e l o p m e n tp r o c e s sa n dp r e s e n ts i t u a t i o no fc u l t u r a li n d u s t r ys t a r t i n gw i t ht h e d e f i n i t i o no fc u l t u r a li n d u s t r y o nt h eb a s i so fa n a l y z i n gt h ef u n c t i o n a ld i f f e r e n c e sa n d b e h a v i o r so ft h ec h i n e s eg o v e r n m e n ti nt h ed e v e l o p m e n to fc u l t u r a li n d u s t r y , t h e t h e s i sm a k e sad e t a i l e di n v e s t i g a t i o ni n t ot h eg o v e r n m e n tf u n c t i o ni nt h ed e v e l o p m e n t o fc u l t u r a li n d u s t r yi nt h ef o r e i g nc o u n t r i e s ，s u c ha sa m e r i c a ，b r i t a i n ，f r a n c e ，j a p a n ， a n dk o r e a ，a n de x p o s e sf o u rr e v e l a t i o n s t h r o u g h t h ea n a l y s i so fd i f f e r e n c e sa n d c o m p a r i s o no fc h i n aa n df o r e i g nc o u n t r i e s ，t h ep r e s e n tw r i t e rt h i n k st h ef u n c t i o na n d e f f e c to ft h eg o v e r n m e n ti nt h ed e v e l o p m e n to fc u l t u r a li n d u s t r yc a nb es h o w nf r o m t h ef o l l o w i n gf o u ra s p e c t s ：f i r s t l y , t h ef u n c t i o no fc u l t u r a ls y s t e mr e f o r m ；s e c o n d l y , t h ef u n c t i o no ff o r m u l a t i n gt h ec u l t u r a li n d u s t r yp o l i c ya n dd e v e l o p i n gs t r a t e g i e s ； t h i r d l y , t h ef u n c t i o no fc u l t i v a t i n ga n dm a n a g i n gc u l t u r a lm a r k e t ；f o u r t h l y , t h e f u n c t i o no fp u b l i cc u l t u r a ls e r v i c e sa n dc u l t i v a t i n gc u l t u r a li n d u s t r ys t a f f u p o ne x p l o r i n gt h e o r i e s ，t h ep r e s e n tw r i t e rc o n d u c t st h ec a s ea n a l y s i s o nt h e b a s i so fp r e s e n ts i t u a t i o no fx i a n g t a nc u l t u r a li n d u s t r yd e v e l o p m e n t ，t h et h e s i s a n a l y z e st h ea d v a n t a g e sa n de m p h a s e so ft h ed e v e l o p m e n to fx i a n g t a nc u l t u r a l i n d u s t r y , a n d o f f e r ss o m e s u g g e s t i o n so fc o u n t e r m e a s u r e s o fs t i m u l a t i n gt h e d e v e l o p m e n to fx i a n g t a nc u l t u r a li n d u s t r yf r o mt h ea s p e c to fg o v e r n m e n tf u n c t i o n k e yw o r d s ：c u l t u r a li n d u s t r y ；g o v e r n m e n tf u n c t i o n ；c o u n t e r m e a s u r e s i i i 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：日期：加喀年j 1 ，月男e l 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密囤。 ( 请在以上相应方框内打“一) 作者签名： 导师签名： 日期：朋年，月吕e 1 日期：如3 年胁月8 e l 公共管理硕十学位论文 第1 章绪论 1 1 研究背景 作为2 l 世纪的朝阳产业和新兴产业，文化产业正在以全新的方式改变着中国 文化建设和文化发展的形态，在推动结构调整、经济增长和精神文明建设方面发 挥着越来越重要的作用。同西方发达国家相比，我国文化产业的发展起步较晚， 特别对于中国这样的社会主义转型国家来说，我国文化产业的发展是建立在数十 年来计划配置资源的文化事业基础之上，制度的路径依赖使政府在文化产业发展 中的作用不可忽视。从文化产业的特殊地位以及这个产业的特殊性质来看，政府 也应当扮演一定角色：但另一个方面，文化产业既然是一个产业，从市场经济的 角度来看应该让其自身发展。那么，在文化产业发展中，政府职能应该如何定位 并作出行为选择。 1 1 1 国外研究现状 当前，世界上文化产业比较发达的国家主要是西方发达国家，由于自由民主 传统的影响，从总体上来看，西方文化产业理论较少研究政府在文化产业发展中 的职能定位，更多地是从文化产业政策和战略的角度来研究政府作用并在文化产 业管理方面积累了丰富的经验。“在文化产业政策研究方面走在最前列的并非文化 产业最发达的美国，而是欧洲国家，特别是欧盟，文化产业和文化政策已经成为 众多欧洲议会的主要议题。”【l 】在文化产业政策和发展战略研究中，欧洲各国政 府和学者更关注文化产业和文化政策对就业产生的影响。伯克曼基金会研究员卡 西布里克伍德以欧盟为例对此进行了集中而详细的探讨，涉及以下几个方面：( 1 ) 就业政策实际上就是文化政策。布里克伍德在分析了欧洲委员会的文献文化产 业与就业之后得出结论，文化产业在创造就业机会方面的作用正在引起人们的 广泛关注，因此它应该被纳入到欧盟的“全面就业战略”中去。而欧盟及其成员国 在制定政策特别是文化政策时，首先要考虑的也应该是“如何最有效地把就业问题 考虑进去”。( 2 ) 建立文化扶持政策，“刺激和强化文化产业的研究与开发”。布里 克伍德考察了欧共体2 0 0 0 年的文化规划，指出“文化不再被视为一种辅助性行为， 而是社会的一种驱动力”，因此必须重新认识文化政策，努力改善欧洲的社会结构， 积极建立资助和扶持政策，在新兴的文化产业领域例如媒体产业创造就业机会， 把新技术运用到文化活动中去。( 3 ) 就业培训是文化产业与文化政策所面临的关 键性领域。布里克伍德认为，文化政策应该致力于改造技术本身，而不只是改善 获取技术的途径，他援引欧洲委员会1 9 9 8 年颁布的有关信息社会文化工作的建 论政府在文化产业发展中的职能和作用 议草案指出，如果要创造新的就业机会，“就必须让宏观结构上的教育政策引导 出欧洲的一种协同的行动，以便在新技术领域创造出体现技术进步、具有社会适 应性和国际竞争力的工种来”。草案还指出，“新媒体领域的资格培训，对在充 满竞争的全球市场造就欧洲文化产业和体制来说，具有决定性的战略意义”。( 4 ) 文化创新可以为文化产业创造出新的增长点。布里克伍德指出，1 9 9 6 年，欧盟在 斯波莱托举行的年度圆桌会议上以“运作中的文化：文化、创新与就业”为主题， 而在这一主题下所涵盖的诸多子议题都是围绕文化与就业的发展而展开的，“它不 仅涉及到文化部门在创造就业机会上的经济潜力，而且涉及到2 1 世纪初的工作的 新特性，尤其是其中新技术所发挥的作用”。文化产业内的创新“既为获取新技术 提供了各种机会，又为创造发明提供了各种手段”，特别是“与新兴媒体相关的文 化不仅要为多媒体产业创生新的内容，并把握旧有的文化遗产，而且要努力学习 沟通与创新的新方式”，“此种文化不仅会对就业产生影响，而且对自身也有重大 意义”。【l 】 相对而言，美国对文化政策的研究更关注对文化艺术的扶持和资助以及文化 艺术产业的经济效益。主要涉及以下几方面的内容：“【1 ) 考察文化产业对政府 和个人所产生的经济效益；( 2 ) 研究美国文化产业的资助体系( 包括政府和私人 两个方面，其中私人资助又包括个人、基金会和公司) ；( 3 ) 强调政府的资助和 扶持对文化产业的重要性。”1 1 】 1 1 2 国内研究现状 国内一些学者从政府职能转变、文化产业战略、文化产业政策设计、政府支 持等角度对政府职能进行了探讨，但总体来说，具体对文化产业发展中的政府职 能定位及行为选择研究的为数不多。花建认为【2 j ，政府在文化产业建设中的地位 和作用应主要体现为发展两种文化形态，推动多元化投资，即积极推进文化事业 和文化产业及形成多元投资与良好的市场环境。王钦鸿分析了我国转型期文化产 业发展中政府职能所应进行的规范与创新1 3 j ，认为近期应着重在政府改进主导、 机构适度调整、职能有进有退、恪守管理界限上下工夫。徐艳梅认为【4 】，政府在 文化产业发展中的定位是：转变发展观念，统筹安排发展规划；转换政府职能， 改变政府管理模式；研究制定政策，激励兴办文化产业：引导文化市场，依法规 范市场秩序；完善相关机制，做大做强文化产业。黄斌对我国文化产业面临的挑 战进行了分析【5 1 ，认为政府在文化产业发展中的角色转换和管理方式转变至关重 要。政府对文化产业的行政管理，要以服务导向代替传统的政府中心主义，担任 提供服务、协调社会秩序的角色；要由以往的直接控制、直接经营转变为以单位 调控为主的管理模式。郑淑荣在分析了美欧等国发展文化产业的政府行为的基础 上，提出政府在发展文化产业方面应注意的问题【6 j ，即搞好法规建设，坚决稳妥 2 公共管理硕士学位论文 地推进管理体制改革，加大对网络文化产业管理力度，加快投融资体制改革，建 立公平竞争的市场机制，用先进科技传播先进文化、实现高科技与高文化的和谐 发展，深化国有文化企业改革等措施。王亚川从文化产业战略的角度指出 7 1 ，政 府在推动文化产业发展中的作用是全方位的，但主要是在战略层面上的领导，政 府只是在为产品和企业的发展提供服务，包括提供公平、透明的竞争环境。政府 不是也不应该是产业发展的主体，也不是产业发展的最终决定者，而仅仅是产品 和企业发展的服务提供者。政府角色具体体现在以下几个方面，即制定文化产业 战略、广纳创意性人才、出台优惠政策、提供公共基础服务和加强知识产权保护。 陈家泽从文化产业政策设计的角度对政府作用进行了分析i 引，认为准确、有效地 发挥政府作用，制定符合客观实际的产业政策，对促进我国文化产业的发展显得 十分重要。产业的幼稚性和经济转轨等特征决定了我国当前的产业政策应包括三 部分：结构政策、产业组织政策和产业发展政策。丹增认为【9 】，政府在文化产业 发展中的角色定位，应当首先坚持文化市场最大化，保护领域最小化的原则，让 市场在资源配置中发挥基础性作用，政府的主要作用应该是努力营造更有效率的 文化市场环境，基于此，政府在文化产业发展中的作用，主要是文化体制改革的 推动者，文化产业政策的制定者，文化市场发育的管理者和社会文化产业发展的 服务者。 1 1 3 选题背景 文化产业发展是各级政府关注的热点话题。文化产业对经济社会发展的巨大 推动力，日益被人们所接受和认同。随着中国经济的崛起，我国文化产业得到了 迅猛发展，并日益显现出迷人的魅力和蓬勃的活力。2 0 0 4 年，我国国内有文化产 业单位3 4 6 万个( 其中法人单位3 1 8 万个) ，个体经营户3 6 2 万户，从业人员 9 9 6 万人( 其中个体从业人员8 9 万人) ；文化产业从业人员占中国全部从业人员 总数( 7 5 2 亿人) 的1 3 ；文化产业当年实现增加值3 4 4 0 亿元，占g d p 总值的 2 1 5 ；全年共实现营业收入1 7 2 万亿元。北京、上海、广东、云南、浙江、山 西、湖南等省市都已经把文化产业当作新的支柱产业来培植，提出建立“文化大 省”、“民族文化大省”、“文化强省”等战略目标。 国家对文化产业发展高度重视。党的十六大报告第一次把发展文化产业问题 写进党的政治决议，指出“发展文化产业是市场经济条件下繁荣社会主义文化、满 足人民群众精神文化需求的重要途径”，这对我国文化产业的发展具有里程碑的意 义。近几年来，国家出台了一系列文件和政策，如：国务院关于进一步完善文化 经济政策的若干规定、关于文化体制改革试点工作的意见、关于深化文化体 制改革的若干意见、文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定( 试行) 、 文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定( 试行) 、关于非公有 3 论政府在文化产业发展中的职能和作用 制资本进入文化产业的若干规定以及关于文化领域引进外资的若干意见和 关于文化产品进出口的政策等等，如此集中地出台文化产业政策，这在我过 文化政策发展史上是不多见的，充分说明国家推进文化产业发展的决心。 然而，我国文化产业与西方发达国家相比较，还存在较大的差距。在发展中 仍然面i 临一系列矛盾和问题。从政府职能角度来看，主要体现为政府职能的定位 和功能出现的“越位”和“缺位”。一方面表现为政府这种状况已不能适应经济转型 的需要；令出多门，各自为政；管得过多、过细、过严；另一方面则表现为政府 创新不足，现行的各种管理措旌( 包括法规条例) 带有浓厚的计划经济色彩，产 业决策与立法供给不及时，不到位。 本人长期在宣传部门工作，由于工作的关系，对文化产业发展问题有浓厚的 兴趣，对湘潭市文化产业发展现状、存在的问题有比较深入的了解，也希望能为 湘潭文化产业的发展尽自己的绵薄之力，这是我选择本选题的初衷。 1 2 研究意义及创新点 1 2 1 研究意义 现实意义：在知识经济时代，文化产业越来越成为最重要的支柱产业。首先， 发展文化产业是构建社会主义和谐社会的有效途径。构建社会主义和谐社会是马 克思主义中国化的最新理论成果，和谐文化是和谐社会建设的重要内容，而文化 产业发展是和谐文化建设的重要组成部分。其次，发展文化产业是社会主义市场 经济的内在要求。文化产业对产业结构升级、扩大就业、提升城市竞争力有巨大 的推动作用，可以成为新的经济增长点和未来的支柱产业。第三，发展文化产业 是繁荣社会主义文化的应有之义。要在激烈的国际文化竞争中掌握话语权，就要 在继承优秀民族文化传统的同时，实现文化从内容到形式的全面创新，满足人民 群众日益增长的精神文化需求。 理论意义：本研究课题同时也具有一定的理论价值，主要体现在两个方面。 首先，借鉴西方文化产业发展经验，结合我国文化产业发展的实际，科学定位政 府职能和作用，对我国文化产业的发展具有一定意义。其次，对文化产业发展中 的政府职能进行科学定位，有利与政府职能转变，对推进行政管理体制改革有一 定的借鉴意义。 1 2 2 主要创新点 本文研究的主要创新点包括以下两个方面： 首先，综合、归纳现有研究成果，对政府在文化产业发展中应具有的职能和 作用提出自己的看法，是本文创新点之一。 其次，本文结合湘潭的实际，对湘潭地方政府在文化产业发展中应具有的职 4 公共管理硕士学位论文 能和发挥的作用提出有针对性、操作性和指导性的对策建议，是本文的创新点之 1 3 研究方法和内容框架 1 3 1 研究方法 在论文研究过程中，笔者注重多种研究方法的综合运用，以获得较好的研究 效果，主要体现在以下几个方面： 1 比较研究方法。比较研究是本论文研究的重要方法。本文作者试图在对我 国当前文化产业发展中政府职能偏差进行理性分析的基础上，通过与西方发达国 家政府在文化产业发展中发挥作用的比较，借鉴西方发达国家在文化产业发展中 的经验，对我国政府在文化产业发展中的职能定位和作用发挥作出科学的理论阐 释。事实上，本文理论框架的形成，很大程度上来自于比较研究的提示。 2 实证研究方法。本文的目的在于运用理论研究成果指导具体实践。笔者结 合工作实际，对湘潭文化产业发展现状、存在的问题和发展重点进行了比较深入 的分析，并运用理论研究成果对湘潭文化产业的发展提出有针对性、操作性和指 导性的对策建议，希望对湘潭文化产业的发展有所裨益。 1 3 2 内容框架 本论文的主体框架如下： 第1 章绪论 1 1 研究背景 1 2 研究意义及创新点 1 3 研究方法和内容框架 第2 章文化产业的内涵及文化产业发展现状 2 1 文化产业的概念和内涵 2 2 改革开放以来我国文化产业发展的历史演进 2 3 我国文化产业发展现状 第3 章政府在文化产业发展中职能与作用的中西比较分析 3 1 文化产业发展中政府职能偏差及表现 3 2 从国外文化产业发展看政府在文化产业发展中的作用 3 3 国外政府在文化产业发展中的作用给我们的启示 第4 章我国政府在文化产业发展中应具有的职能和发挥的作用 4 1 深化文化体制改革的职能 4 2 制定文化产业政策和发展战略的职能 4 3 培育和管理文化市场的职能 论政府在文化产业发展中的职能和作用 4 4 提供公共文化服务和培养文化产业人才的职能 第5 章湘潭市政府在文化产业发展中的职能和作用 5 1 湘潭市文化产业发展现状 5 2 加快湘潭文化产业发展的基本思路 3 3 湘潭市政府在文化产业发展中应具有的职能和策略选择 结论 6 1 研究结论 6 2 研究展望 6 公共管理硕士学位论文 第2 章文化产业的内涵及文化产业发展现状 2 1 文化产业的概念和内涵 文化产业概念的形成与发展是一个历史的过程，至今国际上仍未形成对文化 产业的统一定义。“从总体上看，文化产业可以区分为作为哲学政治观念的“理论 意识形态文化产业”和作为经济制度、发展模式的操作性应用性文化产业两大部 分。【1 0 】 学院派的理论工作者主要关注观念形态的“理论意识形态文化产业”研究，侧 重于从哲学政治观念的意识形态角度得出文化产业的定义。最早提出这一观点的 是法兰克福学派。1 9 4 7 年，法兰克福学派的阿多诺和霍克海默出版了启蒙的辩 证法，书中首次提出了“文化工业”( c u l t u r a li n d u s t r y ) 的概念。这里的“i n d u s t r y 是作为单数来使用的，指的是作为意识形态生产的大众文化活动。不过，法兰克 福学派对与“文化工业”相联系的大众文化却是持批评态度的。阿多诺和奥克海默 认为，文化产品在工厂中凭借现代科学技术手段，以标准化、规格化的方式被大 量生产出来，并通过电影、电视、广播、报纸、杂志等大众传播媒介传递给消费 者，最终使文化不再扮演否定意识的角色，反而成为统治者营造满足现状的社会 的控制工具。虽然法兰克福学派从艺术和哲学价值评判的双重角度对文化工业进 行了否定性的批判，但法兰克福学派对于“文化元素一旦与现代科技结合形成工业 体系，就会产生巨大的影响社会的力量”这一现象的揭示，不仅创造了一个新的概 念，而且也预示着一个巨大的新产业的诞生。目前，文化产业与高科技产业一样， 是迄今为止世界上最具有前景的两大产业之一【l 。 社会经济实践操作者和研究者更关注与当代世界经济发展紧密相关联的应用 文化产业的探索，侧重于从经济学、社会学和管理学角度得出文化产业的定义。 由此出发，世界各国对文化产业并没有统一的说法。不同国家或地区往往从自身 优势和国家总体发展战略等实用功能方面来理解“文化产业”的定义，在总体上通 用的文化产业总称之后，又有版权产业、内容产业、创意产业等主要概念。2 0 世 纪8 0 年代，日本学者日下公人从经济学理论出发，对文化产业做出定义和阐释： “文化产业的目的就是创造一种文化符号，然后销售这种文化和文化符号”。这个 定义既体现了文化与经济的结合，也体现了哲学、心理学与经济学的结合。2 0 世 纪9 0 年代，美国人用“版权产业”来说明文化产业的状况，将文化产业视为“可商 品化的信息内容产品业”。其“版权产业”分为核心版权产业、部分版权产业、分销 版权产业、版权相关产业等。1 9 9 7 年，芬兰在文化产业最终报告中，将文化 7 论政府在文化产业发展中的职能和作用 产业定义为“基于意义内容的生产活动”。它强调内容生产，而不再提工业标准， 称“内容产业”，包括建筑、艺术、书报刊、广电、摄影、音像制作分销、游戏及 康乐服务等。英国政府将文化产业称为创意产业，是指“那些发源于个人创造力、 技能和天分，能够通过应用知识产权创造财富和就业机会的产业。”l l z j 它强调创 造者个人的创造力，同时又倾向于各国政策性的设计、规划和推动。其范围包括 广告、建筑、艺术及古玩市场、工艺品、时尚设计、电影与音像、互动性休闲软 件、音乐、表演艺术、出版业、软件与计算机服务业、电视广播等1 3 个行业。作 为社会经济实践操作的文化产业是一个总括性、包容性的综合概念。在英语中变 成了复数( c u l t u r a li n d u s t r i e s ) ，它是以产业或产品对象的总的“文化”的性质作出 的分类。“从当代应用文化产业来看，文化产业具有一般产业所必备的某些属性。 就其所提供产品的性质而言，文化产业可以被理解为向消费者提供精神产品或服 务的行业；就其经济过程而言，联合国教科文组织把文化产业界定为：按照工业 标准生产、再生产、储存以及分配文化产品和服务的一系列文化活动。 【j 国内文化产业概念及分类的明确，则是伴随着我国经济社会的发展而逐步明 确的。过去相当长的时期，文化在我国纯粹作为公益事业来看待，投入、运作和 管理，都是由国家政府部门统一计划统一进行，还没有文化产业的概念。改革开 放以后，出现了文化的事业性与市场化并存的局面，文化产业化市场化的发展步 伐不断加快。十六大以后，文化产业正式被确认为是指从事文化产品生产和提供 文化服务的经营性行业。文化产业与文化事业相对应，两者都是社会主义文化建 设的重要组成部分。文化产业是社会生产力发展的必然产物，是随着我国社会主 义市场经济的逐步完善和现代生产方式的不断进步而发展起来的新兴产业。 2 0 0 4 年国家统计局公布了我国首个文化及相关产业分类，其中定义文化 产业为：为社会公众提供文化、娱乐产品和服务的活动，以及这些有关的活动的 集合，并指出了文化产业的四大特征：一是以产业作为手段来发展文化事业；二 是以文化为资源来进行生产，向社会提供文化产品和服务；三是生产目的是为了 满足人民日益增长的精神文化生活需要，同时也按照价值规律兼顾经济效益的取 得；四是产业具有知识密集、技术含量高、附加值高的特点。 在文化及相关产业分类中，还确定了文化产业的9 个大类，分别是：( 1 ) 新闻服务；( 2 ) 出版发行和版权服务；( 3 ) 广播、电视、电影服务；( 4 ) 文化艺术服务； ( 5 ) 网络文化服务；( 6 ) 文化休闲娱乐服务；( 7 ) 其他文化服务；( 8 ) 文化用品、设备及 相关文化产品的生产；( 9 ) 文化用品、设备及相关文化产品的销售。其中，新闻服 务、出版发行和版权服务、广播、电视、电影服务、文化艺术服务4 类被称为产 业核心层，网络文化服务、文化休闲娱乐服务、其他文化服务被称为产业外围层， 文化用品、设备及相关文化产品的生产和销售则被称为相关层。 在国家“十一五”时期文化发展规划纲要中，也明确提出了我国“十一五” 8 公共管理硕士学位论文 时期要重点发展影视制作业、出版业、发行业、印刷复制业、广告业、演艺业、 娱乐业、文化会展业、数字内容和动漫产业等九大文化产业门类。 2 2 改革开放以来我国文化产业发展的历史演进 新中国成立以后很长一段时间里，我国一直把文化视为单纯的意识形态。在 经费上，主要由政府从国民收入中提取，是由国家全资投入并养起来的事业部f 1 ： 在消费方式上，文化实际是一个“为民服务”的福利事业，消费者基本上不直接掏 钱。这种文化体制，在当时的情况下有一定的合理性，也取得了相当的成绩，但 总的看来却束缚了文化的发展，也制约了经济的增长。 中国文化产业是伴随着中国改革开放的进程而逐步兴起、发展和壮大起来的。 改革开放使中国社会发生了巨大的变化，为文化产业兴起创造了物质基础和外部 条件。随着改革开放的深入，市场经济的不断推进，发展文化产业势在必行。“文 化产业在我国的兴起既有经济发展的原因，又是体制变革的结果；既受到科学技 术革命的内在推动，又为全球化的趋势所裹挟。文化产业是一个集中代表了现代 经济、社会和文化发展的全球化趋势的新兴产业，在我国的兴起有其必然性”。1 1 4 j 我国文化产业的发展主要经历了以下几个阶段： 1 中国文化产业的兴起阶段( 1 9 7 8 1 9 9 1 年) 改革开放以来，特别是以党的十一届三中全会为标志，我国文化事业出现了 复苏与空前的繁荣。但文艺团体机构臃肿、重复设置、效益不佳等弊端也逐步暴 露出来。在此情况下，文化娱乐业、广告业首先冲破体制束缚而转交为经营性的 文化行业。其中，文化娱乐业被公认为我国文化产业发展的起点。同时，国家对 文化经营活动逐渐认可，文化事业单位也积极探索企业经营，并摸索出一套“以文 补文”、“多业助文”等经营模式。1 9 7 9 年，广州东方宾馆开设了国内第一家音乐 茶座，这是新中国文化市场兴起的标志，也被公认为新中国成立后我国文化产业 发展的起点。1 9 7 9 年被称为中国广告“元年”，1 月4 日，天津日报刊登天津牙 膏厂广告；1 1 月，中宣部下发关于报刊、广播、电视刊登和播放外国商品广告 的通知，从此，中国广告业开始迅速发展。1 9 7 9 年，文化部起草了关于艺术 表演团体调整事业、改革体制以及改进领导管理工作的意见，提出要下放表演艺 术团体的演出剧目权、一定的财权和用人权。1 9 7 8 年财政部批准了 人民日报 等8 家中央新闻单位试行企业化管理的报告。8 0 年代中期，国家对新闻单位实行 “事业单位，企业化管理”，各媒体开始多种经营。1 9 8 3 年元旦，时任文化部部长 的朱穆之提出：“农业改革的基本精神与原则一般也适用于文化艺术业，就是要实 行责任制，联产承包。”于是，在全国文化事业单位中，开始试行以经营承包制为 主要形式的体制改革。1 9 8 7 年2 月，文化部、公安部、国家工商局联合发出 关 于改进营业性舞会管理的通知，第一次明确了举办营业性舞会的合法性质。1 9 8 8 9 论政府在文化产业发展中的职能和作用 年，文化部、国家工商局又联合发布了关于加强文化市场管理工作的通知，不 仅在政府文件中首次出现了“文化市场”的字眼，而且对众说纷纭的文化市场的范 围、管理原则和任务等做了界定，从而结束了文化市场管理无法可依的局面，文 化市场的地位从此得到承认。 2 中国文化产业快速发展阶段( 1 9 9 2 2 0 0 0 年) 1 9 9 1 年，国务院批转文化部关于文化事业若干经济政策意见的报告，正 式提出了“文化经济”的概念，文化部在国务院统一布置下开始研究文化产业政策。 1 9 9 2 年，以邓小平同志南巡讲话和党的十四大为标志，我国文化体制改革逐步深 入。1 9 9 2 年6 月1 6 日，中共中央发布了关于加快第三产业的决定，随后出版 的国务院办公厅综合司编著的重大战略决策加快发展第三产业一书，明 确起用了“文化产业”的说法，这是我国政府主管部门第一次使用“文化产业”概念， 也是我国政府首次对“文化产业”性质的认可。1 9 9 2 年1 0 月1 2 日，中共十四大报 告明确提出建立社会主义市场经济体制，大力发展包括文化产业在内的第三产业， 江泽民同志在报告中明确提到要“完善文化经济政策”。以中共十四大确立社会主 义市场经济体制为标志，我国文化产业化进程开始加快，增量领域的文化投资规 模不断扩大，存量领域的文化事业单位体制改革进程逐步启动。在文化管理体制、 经营机制、投资体制等方面均有较大变革，加快发展我国文化产业已成为社会各 界的共识。2 0 0 0 年1 0 月，中共中央第十五届五中全会通过的中共中央关于制 定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议令人瞩目的提出，要“完善文化产 业政策，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业发展”；要“推动信息产业 与文化产业的结合”；把发展文化产业列入产业结构战略性调整的重要内容之一。 这是“文化产业”这一概念首次出现在中央正式文件中，标志着我国对于文化产业 的承认和对其地位的认可，具有重大的意义。2 0 0 1 年中共中央批转了中宣部、广 电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视改革的若干意见( 以下简称 意见) 。意见提出文化体制改革要以发展为主题，以结构调整为主线，以集 团化建设为重点和突破口，着重在宏观管理体制、微观运行机制、政策法律体系、 市场环境、开放格局等五个方面积极进行探索创新，以进一步壮大实力，增强活 力，提高竞争力。强调要加强党对新闻出版、广播影视业改革的领导，始终掌握 对重大事项的决策权、对宣传业务的审核权和对主要领导干部的任免权。 在这一大背景下，文化领域面向市场的改革明显加快，我国文化产业得到快 速发展。文化体制改革不断深入：在所有制形式上，打破国家包办文化事业的单 一局面，允许发展多种所有制形式的文化产业；在管理体制上，打破国家对文化 单位统包统管的管理模式，确立分类管理、分级指导的文化产业管理思路，激发 国有文化机构自身在活力；在内部运行机制上，打破大锅饭和铁饭碗，努力建立 适应社会主义市场经济体制的新的人事制度、分配制度和管理制度。社会所办文 1 0 公共管理硕士学位论文 化产业迅猛发展：据统计，1 9 9 0 年，社会所办文化产业在总量上还远远小于国办 文化系统，但到了1 9 9 8 年，社会所办的文化产业的机构总数已是国办文化系统的 2 7 倍，从业人员为1 5 倍，所创增加值为1 5 倍。【”】与此同时，文化市场及文化产 业规模不断扩大，文化企业集团化的趋势开始出现，与信息产业相关的文化产业 异军突起，文化产业成为国民经济增长新的亮点。 3 中国文化产业战略调整阶段( 2 0 0 1 年以后) 以中国加入世贸组织为标志，中国文化产业开始融入世界市场，经受了市场 经济大潮洗礼的民营文化企业和国有文化企业集团开始与国外文化企业同台竞 争，提高我国文化竞争力的课题浮出水面。在这一阶段，文化产业发展的重点是 调整已有的文化产业格局和文化产业政策，完善文化市场，培育具有国际竞争力 的文化企业，提升我国文化产业的整体实力和国际竞争力。我国文化产业进入大 发展的机遇期。2 0 0 2 年，中共十六大报告指出，发展文化产业是市场经济条件下 繁荣社会主义文化，满足人民群众精神文化需求的重要途径，将“文化建设和文化 体制改革”并置，提出要“积极发展文化事业和文化产业”，“完善文化经济政策， 支持文化产业发展，增强我国文化产业的整体实力和竞争力”，形成了“文化事业” 和“文化产业”两业并举的基础性战略。2 0 0 3 年l o 月在中共十六届三中全会通过 的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中，提出要促进 文化事业和文化产业协调发展，并对经营性文化产业提出“创新体制、转换机制、 面向市场、壮大实力”和“完善文化产业政策，促进各类文化产业共同发展，形成 一批大型文化企业集团，增强文化产业的整体实力和国际竞争力”的发展要求。 2 0 0 4 年中共十六届四中全会通过的l ：中共中央关于加强党的执政能力建设的决 定第一次提出“深化文化体制改革，解放和发展文化生产力”这一重要命题，它 反映我党对文化体制改革的认识已经进入一个更高的层次。2 0 0 7 年，党的十七大 明确提出：“大力发展文化产业，实施重大文化产业项目带动战略，加快文化产业 基地和区域性特色文化产业群建设，培育文化产业骨干企业和战略投资者，繁荣 文化市场，增强国际竞争力”。至此，国家文化产业政策基本形成一个较为完整的 体系。 2 3 我国文化产业发展现状 2 0 0 6 年5 月，在深圳举行的“第二届文化产业发展论坛”上，国家统计局首次 发布了根据经济普查的基础数据重新测算的我国文化产业统计数据。2 0 0 4 年，中 国国内有文化产业单位3 4 6 万个( 其中法人单位3 1 8 万个) ，个体经营户3 6 2 万户， 从业人员9 9 6 万人( 其中个体从业人员8 9 万人) ，占我国全部从业人员( 7 5 2 亿 人) 的1 3 ，占城镇就业人员( 2 6 5 亿人) 的3 8 。文化产业当年实现增加值3 4 4 0 亿元，占g d p 的2 1 5 。文化产业法人单位共有资产1 8 3 万亿元，个体经营户共 论政府在文化产业发展中的职能和作用 有固定资产2 3 5 亿元；全年共实现营业收入1 7 2 万亿元，其中个体经营户收入4 2 6 亿元。根据中国文化产业发展报告( 2 0 0 6 年、2 0 0 7 年) 公布的数据，我国文 化产业分行业发展状况基本如下： 图书出版业。2 0 0 5 年全国共有5 7 3 家出版社。2 0 0 5 年全国共出版2 2 2 4 7 3 种图书，总印数为6 4 6 6 亿册( 张) 。全国图书发行业纯销售金额4 9 3 2 2 亿元。 与上年相比品种增长6 8 。2 0 0 5 年图书共出口1 1 4 8 1 1 0 种次、5 1 7 6 8 万册、2 9 2 0 8 7 万美元，与2 0 0 4 年相比种次增长3 7 2 9 ，册数增长1 0 5 ，金额增长4 0 1 2 。 进口方面，2 0 0 5 图书共进口5 5 3 6 4 4 种次、4 0 3 6 5 万册、4 1 9 6 9 6 万美元，与2 0 0 4 年相比种次下降8 0 8 ，册数增长1 9 4 ，金额增长8 4 4 。从版权贸易情况看， 逆差大减幅少。到2 0 0 5 年我国版权引进数量与输出数量达到6 5 ：l 的历史最好 值。 广播电视电影产业。截止到2 0 0 5 年底，我国有广播电台2 7 3 座、电视台 3 0 2 座，广播电视台1 9 3 2 座。全国有线电视用户1 2 6 亿户，位居世界第一。数字 电视和付费电视发展迅速，数字电视用户和付费电视用户分别为4 1 3 万户和1 3 9 万户，比2 0 0 4 年增加3 1 6 万户和1 0 2 万户。2 0 0 5 年全年播出广播节目1 0 1 9 万个 小时，电视节目1 2 8 3 万小时。全国广播电视总收入8 8 8 7 6 亿元，全国广播电视 实际创收7 6 4 9 2 亿元，其中广告收入4 5 8 6 3 亿元，比2 0 0 4 年增长了1 1 6 4 。全 国有线电视收视费收入为1 5 1 2 8 亿元，全国付费电视收入3 1 6 亿元。2 0 0 6 年我国 电影产量和票房继续增长，全年审查通过的电影故事3 3 0 部，再创历史新高。预 计2 0 0 6 年我国电影票房将达到2 5 亿元，比2 0 0 4 年的1 5 亿元增加1 0 亿元，其中 国产影片票房1 4 亿元以上，占总票房的5 5 ，连续四年超过进口影片。截止1 1 月，夜宴、霍元甲两部影片票房过亿元。上海联合院线成为我国首家票房收 入过3 亿元的院线；目前全国加入院线的影院为1 3 1 3 家，银幕总数达2 9 6 8 块。 我国大电影产业的格局正在形成。 动漫游戏产业。2 0 0 4 年动漫产业产值约为8 0 亿元，2 0 0 5 年达2 0 0 亿元。 中国的游戏产业主要是网络游戏业。据预测，2 0 0 6 年我国网络游戏市场规模将达 到5 5 4 亿元，2 0 0 6 年将达到8 3 4 亿元。据 2 0 0 5 年中国游戏产业报告披露，2 0 0 5 年网络游戏对相关产业的总体贡献为3 1 9 8 亿元。其中，对通讯业务的直接贡献 是1 7 3 4 亿元；对i t 产业的直接贡献是7 1 6 亿元，对媒体和传统出版业的直接贡 献是3 7 1 亿元；网络游戏产业对这三个产业的贡献分别比2 0 0 4 年增加了2 2 7 亿 元、7 9 亿元和1 3 亿元。此外，2 0 0 5 年网络游戏还带来了3 7 7 亿元的游戏广告 收入。 音像产业。到2 0 0 5 年为止，我国持有出版许可证的音像出版社( 公司) 共有3 2 8 家；电子出版物出版单位1 7 0 家，磁记复录企业( 包括盒带和录像带复 制加工) 1 6 8 家，光盘生产厂1 2