（农业经济管理专业论文）乡镇政府债务问题研究.pdf

苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 ：j | 【大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：维缍j 2 日期：蛭竺：! 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：弹日 导师签名：烛日 期：! 篁：垒：坚 乡镇政府债务问题研究 中文摊要 中文提要 乡镇政府作为我国基层的一级政府，其生存状态不仅影响到自身的正常运作， 而且影响基层社会的稳定。尽管我国在若干法律法规中都明确规定，地方政府不 得自行举债，但是这并不意味着乡镇政府没有债务。除一些合法的债务外，乡镇 政府及其职能部门以各种名义举借了大量债务。此外，乡镇政府欠发的工资、农 村社会保障基金的缺口、乡镇金融机构的支付缺口以及乡镇企业的坏债等，都是 在现行体制下需要由乡镇政府承担全部或部分最后偿债责任的债务。更为严重的 是，很多乡镇政府对自身到底有多少债务都不清楚。本文首先依据公共产品理论 和财政分权理论对乡镇政府债务问题进行分析，然后在分析乡镇政府债务现状的 基础上，从乡镇财政、义务教育和乡镇政府自身行为三个侧面对我国乡镇政府债 务成因进行分析，最后针对乡镇政府债务不同的成因提出相应的对策。 关键词：乡镇政府债务，公共产品，财政分权，义务教育 作者：宋宜存 指导教师：朱学新 ! ! ! ! z ! 翌望! ! 望! ! ! q 坐! 呈! ! ! ! ! 堡垒! ! ! 竺竺! 坐! ! ! ! ! ! 竖塑! ! ! ! ! ! ! !垒! ! ! 竺! ! s t u d yo nd e b t sa n do b l i g a t i o n so f g o v e r n m e n ti nv i l l a g e sa n dt o w n s a b s t r a c t a st h eg o v e r n m e n ti nv i l l a g e sa n dt o w n si st h el o w e s tg o v e r n m e n ti no u rc o u n t r y , t h ew a y st h a ti ts u r v i v e si nt h ep r e s e n te n v i r o n m e n t sm a yh a v eg r e a te f f e c to nh o wi t o p e r a t e sn o r m a l l ya n dt h es t a b i l i t yo ft h ev i l l a g e sa n dt o w n s a l t h o u g hm a n ys p e c i a l l a w sa n dr e g u l a t i o n ss t i p u l a t e dt h a tl o c a lg o v e r n m e n t sa r en o ta l l o w e dt or a i s el o a nb y t h e m s e l v e s ，t h i sd o e sn o tm e a r st h a tt h eg o v e r n m e n t si nv i l l a g e sa n dt o w n si no u r c o u n t r yh a v en od e b t sa n do b l i g a t i o n s b e s i d e ss o m el a w f u ld e b t s ，t h e r ea l s oa r el o t so f d e b t sa n do b l i g a t i o n si nt h es e c t o r so ft h eg o v e r n m e n t si nv i l l a g e sa n dt o w n si ns o m e k i n d so fn a m e s t h eo u t s t a n d i n gs a l a r i e sb yt h eg o v e r n m e n t si nv i l l a g e sa n dt o w n s ， d e f i c i e n c yi nt h ev i l l a g e sa n dt o w n ss o c i a ls e c u r i t yf u n d ，t h eg a po fp a y m e n tb yt h e v i l l a g e sa n dt o w n sf i n a n c i a li n s t i t u t e sa n dt h eb a dd e b t so ft h ev i l l a g e sa n dt o w n s e n t e r p r i s e s ，w i l lt o t a l l yo rp a r t i a l l yb er e p a i do f ff i n a l l yb yt h eg o v e r n m e n t si nv i l l a g e s a n dt o w n si nt h ef i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o n a n dw h a ti sw o r s ei st h a tm a n yg o v e r n m e n t s c a n tt e l lo u th o wm a n yd e b t sa n do b l i g a t i o n st h e yh a v ea tp r e s e n t t h i sp a p e ra n a l y s i s t h i st h e m eb yt h ep u b l i cg o o d st h e o r ya n dt h ef i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o nt h e o r ya tf i r s t ，t h e n p o r t r a i t sh o w s e r i o u st h ed e b t sa n do b l i g a t i o n so fg o v e r n m e n ti nv i l l a g e sa n dt o w n s ，a n d t h e ni st h ea n a l y s i so ft h ec o n t r i b u t i n gf a c t o r sa b o u tt h ed e b t sa n do b l i g a t i o n sf r o mt h e f i n a n c i a li nv i l l a g e sa n dt o w n s ，c o m p u l s o r ye d u c a t i o na n dt h eb e h a v i o r so ft h e g o v e r n m e n t si t s e l fi nv i l l a g e sa n dt o w n s ，a tl a s tt h ea u t h o rg i v e ss o m ea d v i c ea c c o r d i n g t od i f f e r e n td i s t r i b u t i n gf a c t o r s k e yw o r d s ：d e b t sa n do b l i g a t i o n so fg o v e r n m e n ti nv i l l a g e sa n dt o w n s ， p u b l i cg o o d s ，f i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o n ，c o m p u l s o r ye d u c a t i o n i i w r i t t e n b ys o n gy i c u n s u p e r v i s e db yz h u x u e x i n 乡镇政府愤务问题 j 究j l苦 引言 一、研究背景及意义 笔者之所以选择这个主题，是基于以下考虑： ( 一) 当前乡镇政府债务现状的考虑 尽管在我国许多法律法规中，明确规定各级地方政府不得举债，如在1 9 9 3 年 4 月颁布的中华人民共和国预算法第2 8 条中明文规定：“地方各级预算按照量 入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政 府不得发行地方政府债券。”此外，国家还以多种形式作出了地方政府不得举债的 规定。但是中央规定地方政府不得举债，并不代表地方政府没有债务。在2 0 0 4 年 2 月2 2 日由国务院发展研究中心宏观研究部和日本财务省财务综合政策研究室举 办的“地方债问题国际研讨会”上，国研中心魏加宁博士指出。：“目前中国地方 政府债务风险实际上已经超过金融风险，成为威胁中国经济安全与社会稳定的头 号杀手，中国地方政府所负债务的种类之多，负担之重，已超出一般人想象，如 何解决地方政府债务风险问题已成为当务之急。”这一论断是魏博士在经过一年多 的调研后得出的结论。而且，我们通过各种新闻媒体可以了解到一些地方政府特 别是基层乡镇政府，除发达地区的少数外，多数都不同程度地存在债务问题，个 别还很严重，特别是中西部一些欠发达地区的乡镇。笔者通过对较为发达的江苏 省南通市几个乡镇的调查也得出同样的结论。所以，我们要加强对乡镇政府债务 的调查和研究，真正对乡镇政府债务有一个较为全面的认识。 ( 二) 对控制乡镇债务风险的考虑 尽管我国乡镇政府债务问题现象已较为普遍，但也有轻重之分。在一些发达 地区，乡镇政府以各种方式举借债务，由于当地较强的经济实力和发展潜力，可 以在规定的时间内偿还债务，并不存在债务风险或者风险很小；而在欠发达地区 的一些乡镇，由于当地财源有限，政府举借的债务，尽管可能数额不很大，但在 较长的时间也不能偿还，债务雪球越滚越大，最终可能产生债务风险。这样不仪 会影响乡镇政府的正常运行，而且还会破坏政府在人民群众一1 5 , 目中的形象，不利 ”李鹏：中困地方政府债务风险成头廿威胁处十必撺边缘，中国新闻恻，2 0 0 4 年2 门2 3 乡镇政府债务问题研究f高 于社会的稳定和发展。 而且，我国无论是理论界还是政界对中央政府债务风险问题研究的比较多， 对地方政府，特别是乡镇债务风险问题研究的较少。笔者认为，作为一个完整的 政府债务风险问题不仅包括中央政府债务风险问题，而且包括各级地方政府债务 风险问题。因此，从全面认识我国政府债务风险问题的角度，我们也要加强对乡 镇政府债务问题的研究。 ( 三) 探讨乡镇政府如何转变职能的考虑 我国经济进入快速发展的新阶段，各级政府都需要积极转变职能，由“全能 型”政府向“公共服务型”政府转变，减少对微观事务的干预。对于乡镇政府而 言同样如此，要清楚乡镇政府现行政府职能哪些需要改掉，哪些需要保留，哪些 需要改进。对乡镇政府债务问题的研究可以从一个角度给出该问题的答案。 乡镇政府债务作为我国基层政府的债务，其行为主体是乡镇政府，其中一部 分债务是乡镇政府在行使职能过程中产生的，通过分析乡镇政府债务的成因，可 以在一定程度上反映出乡镇政府在过去是否正确、恰当行使职能。所以，我们可 以从分析乡镇债务成因出发来分析乡镇政府行为的合理性，是否在其职责范围内， 从而为下一步规范我国乡镇政府的行为、转变职能具有一定的指导意义。 二、几个概念的界定 在具体探析我国乡镇政府债务的现状及其成因之前，我们需要对，l 个基本概 念作出界定。 ( 一) 政府和乡镇政府 “政府”一词源自希腊，“引导”的意思。根据人们通常意义上的理解，政府 就是国家权力机关的执行机关，包括中央政府和地方政府。国家按照一定的条件 在乡村设置的行政机构，习惯成为乡政府；按照一定条件在集镇没置的行政机构， 习惯成为镇政府。二者统称为乡镇政府。1 9 8 2 年宪法第1 0 5 条的规定：“地方 各级人民政府是地方各级权利机关的执行机关，是地方各级行政机关。”该规定表 明，乡镇政府是乡镇人民代表大会的执行机关，是基层的一级行政机关。根据民 政部统计。，截止2 0 0 3 年1 2 月3 1 日，我国大陆3 1 个省、自治区、直辖市共有乡 镇3 8 3 1 6 个，其中镇2 0 2 2 6 个，乡1 8 0 9 0 个。鉴于中国共产党在我国社会生活中 “中田乡镇发胜撒告( 摘蟹) ，农r i 撇，2 0 0 4 年l l 1 【5 2 乡镇政府债务问题研究，j i鲁 有着强大的权力和无处不在的影响和我国现实中的政治制度安排，笔者将各级党 委机关及其相关部门视作乡镇政府的一部分，它既包括党群系统如党委办公室、 组织部、宣传部、纪检委、共青团、妇联、人武部等，也包括政府办公室、民政、 司法、计生、土地、粮管、税务、财政、工商、法庭等机构。传统体制下，我国 行政区划层次结构见图l ： 图1我国行政区划层次图 资料来源：周克瑜：走向市场经济中国行政区与经济区的关系及其整合，复旦人学 出版社，1 9 9 9 年5 月版，p 5 7 ( 二) 债务和乡镇政府债务 人们对于债务或负债的定义多是从企业、法人、公司、个体等经营主体的角 度给出的，如美国的f a s 在其颁布的c o n 6 中把负债定义为。：“负债是某一特定主 体由于过去的交易或事项产生的，在现在承担或将来向其他主体交付资产或提供 劳务的义务，这种义务将导致预期的经济利益的未来牺牲。”我国企业会计制度 ( 2 0 0 1 年1 月1 同实施) 对负债的定义是：“负债是指过去的交易、事项形成的现 实义务，履行浚义务预期会导致经济利益流出企业。”而法律意义上的“债”是指 术殳| i | c 等：沦乡镇政府鲍愤的成洛阳帅范学院学撤，2 0 0 2 年第6 期 3 乡镇政府债务问题研究j l南 按照合同约定或按照法律规定，在当事人之问产生的特定权利和义务关系。综合 上述定义，债务是指在债的关系中，一方( 债务人) 按照约定的条件向另一方( 债 权人) 承担或不为一定行为的义务。 面对世界各国政府日益增大的债务负担以及对社会的影响，学术界将债务从 经济领域研究延伸到政府领域，而政府债务除了具有一般债务的特点外，自身还 具有特定的内涵。 就我国乡镇政府债务而言，学术界目前主要有以下三种观点：一种观点认为， 乡镇债务是乡镇政府及其乡镇集体经济组织的各种债务，包括乡镇企业在创办初 期以集体经济组织的名义举借的各种债务，不包括其所属企业自身经营性借款； 第二种观点认为，乡镇债务是指乡镇集体经济组织及其所属单位所承担的债务的， 能以货币计量的，需以资产或劳务支付的债务，主要是乡镇集体经济组织及其所 住单位由于资金不足或扩大再生产需要而产生的债务；第三种观点认为，乡镇债 务应该包括乡镇政府、乡镇集体经济组织、联合经济、股份制经济以及其他经济 组织之间的发生经济联系所产生的债务。 事实上，乡镇债务是一个很广泛的概念，涉及的内容很多。上述观点的不同， 就是由于对乡镇债务的内涵和外延理解上的差异所造成的。笔者认为，乡镇政府 债务是指乡镇政府及其职能部门作为最终债务人按照某种协议或合同的规定背负 的债务以及乡镇政府按照上级政府( 包括职能部门) 的有关规定而承担的社会责 任债务。这一界定包含以下四点涵义：首先，乡镇政府债务不仅仅是指乡镇政府通 过各种途径发行具有一定票面价值的债券所形成的债务；其次，乡镇政府债务除 了包括乡镇政府通过信用手段取得的财政收入之外，还应当包括乡镇政府的某些 欠款，即一些应付未付的款项；再次，乡镇政府债务应包括乡镇政府担保的部分 债务；最后，乡镇政府债务还包括乡镇政府在按照上级政府( 包括职能部门) 的 有关规定所形成的各项隐性债务。 三、论文的基本结构 本论文包括引言和五章，可以划分为三部分。 第一部分包括引言和第一章。引吉主要介绍论文写作的背景和意义、论文中 几个重要概念的介绍。第一一章主要从理论上刘乡镇政府债务进行分析，运用公其 产品理论和财政分权理论对乡镇政府债务存在的必要性进行初步的探讨。 第二部分包括第二章到第四章的内容，是本论文的主体。第二章对当前乡镇 乡镇政府侦务问题研究 引苦 政府债务的现状简单介绍，最后得出，目前我国乡镇政府的债务负担总体上还是 比较重的；第三章为本论文的重点部分，主要从乡镇财政、农村义务教育和乡镇 政府自身行为三个层面对乡镇债务的成因进行分析；第四章，在上一章分析乡镇 政府债务成因的基础上，提出解决乡镇政府债务的基本思路。 第三部分为本论文的总结，即第五章。从不同侧面对乡镇债务进行分析之后， 得出五点结论。 乡馈政府债务问题硐f 究第一章乡镇政府债务的理论分析 第一章乡镇政府债务的理论分析 在具体分析我国乡镇政府债务问题之前，首先对乡镇政府债务存在的可能性 和必要性从理论上做初步的探讨。 2 0 0 多年前，亚当斯密在其名著国民财富的性质和原因研究中，主张政 府担任一个“守夜人”的角色，认为公债会侵蚀私人资本，以举债替代征税会扩 大政府不平衡预算行为，引发不负责任的政府行为，还本付息会增加公债融资的 成本、引起通货贬值等。2 0 世纪3 0 年代，面对全球范围的经济危机，凯恩斯等人 认为政府实行扩张的财政政策是有益的，公债是无害而有益的，就内债而言，不 存在公债负担，也不存在后代人负担，只要公债经济增长率大于负担率，公债可 以不断增加。 制度学派认为，政府是市场经济中三个基本的行为主体之一，当地方政府成 为相对独立的主体后，也有自己的行为目标函数，即经济发展最大化，包括充分 就业、物价稳定和经济增长三个具体目标，而经济发展的标准准则是发展成本的 高低，只有当预期净收益大于预期成本时，地方政府才会推动直至最终实现制度 变迁，从而导致一种新的制度安排。这时，制度就成为经济运行和决定经济绩效 的内生变量。 然而，从2 0 世纪7 0 年代后期，伴随西方经济中出现的“滞胀”现象，又出 现了自由经济模式的回归，在公债有益还是有害这一问题上，持公债有负担观点 的人认为，公债既有利也有弊，公债对当代人不是负担，但转移给了后代，公债 应用于生产性支出，公债与私债、外债基本相同。” 与西方主流理论相比，我国乡镇政府的举债行为，具有更浓厚的政治经济学 色彩，这主要是与我国在过去相当长的一段时间内实行计划经济体制有关。在从 计划经济体制向市场经济体制转变过程中，各地乡镇政府从被动执行中央的政策 措施到可以自主决定经济发展方向，真正变成地方经济发展的主体，在财政监管 不是很严密的情况下，乡镇债务便产生了。在这过程中，关于乡镇公共产品的提 供问题和在分税制财政体制下各级政府间财力的分配问题与乡镇政府债务晌产生 有很大的关系。 ”林田庆：我闷地方政府举债行为的政治经济学分析蚶政肼究2 0 0 3 年第5j 蝈 6 乡镇政府债务问题研究 第一聋乡镇政府债务的理论分析 一、公共产品理论 在西方的公共财政理论中，公共产品理论占有极其重要的地位。早在十九世 纪末，奥地利和意大利学者将边际效用价值沦运用到财政学科研究上，论汪了政 府和财政在市场经济运行中的合理性、互补性，形成了公共产品理论。在该理论 的发展过程中，林达尔于1 9 1 9 年提出的林达尔均衡是公共产品理论最早的成果之 一，随后的萨缪尔森、蒂鲍特、布坎南、等学者都对该理论的发展作出了一定的 贡献，尤其是萨缪尔森。 所谓公共产品，是相对于私人产品而言的。根据萨缪尔森的定义，公共产品 是“每一个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也消费该产品”。非排他性 和非对抗性是公共产品的两个重要特征。对于公共产品来说，这二个特征是都应 具备的。而在现实生活中，完全具各以上两种特征的公共产品是不多的，对于各 个特征来说，还有程度强弱之分。因此，完全具备以上两种特性的产品为纯公共 产品，不完全具备的为混合产品。在纯公共产品与纯私人产品之问，散布着无数 的处于中问状态的混合产品。 西方经济理论认为，公共产品并不一定非由政府提供不可，个人也可毗提供。 但由于公共产品的非排他性，存在着“免费搭车”问题，就使得现实中的公共产 品很少由个人提供，而主要是由政府提供，并通过征税为其提供费用来源。在私 人产品的提供问题上，市场机制和政府机制均是可以利用的，但大量实践事实表 明，在大多数的情况下，市场机制提供私人产品往往比政府机制提供私人产品更 有效率。 所以，公共产品理论的结论是：政府机制更适宜于从事公共产品的配置，而 市场机制则更适宜从事私人产品的配置，这实际上也就划定政府与市场的理论界 限。当然，对于介于公共产品和私人产品之间的混合产品应如何配最的问题，根 据上述推理，公共产品理论也同样给出了原则性的回答，这就是根据混合产品中 公共产品性质或私人产品性质强弱的不同，或近似于公共产品配置，或近似于私 人产品配簧，或由政府和市场共同来提供。 在明确了公共产品和私人产品的供给主体后，止我们再就乡镇政府提供公共 产品的途径作进一步分析。乡镇政府提供两种产品的资金来源大体有两种途径： 征收税费和举借债务，这两种途径各有利弊，可以满足不同用途的资金筹措。我 ”张椿：两打的公共产品理论发惜箍意义，中国鲐济学教育科研刚2 0 0 4 年4 月2 9 7 乡镇政府债务问题研究第一审乡镇政府债务的埋论分析 们知道，政府部门的支出总体可分为经常性项目支出与资本性项目支出，这两种 项目支出经费的筹集应根据他们所产生利益的不同而采取不同的形式。对于支出 利益惠及目前的经常性支出，应由税费等财政资金承担；对于支出利益惠及将来 的资本性支出，则以举债的方式筹集资金，这样，受益者及费用负担者相吻合， 将成本分摊到以后的各个受益期，符合收益公平原理，而且有助于社会选择比较 符合效率要求的公共产品提供水平。相反，如果用税费等财政资金来承担资本性 支出，就意味着让现在的人承担公共产品的全部成本，而让后人免费享受它所产 生的效益，从资源配置的角度看，这会使公共产品的提供规模低于有效率的水平； 如果以举债收入来承担当年的经常性支出，就意味着让现在的人无偿享受公共产 品的利益，而让以后的人来承担偿还债务的责任，这种情况下，公共产品的受益 者与成本承担者分离，举债筹资会使公共产品的提供规模超过有效率的提供水平， 难以使公共产品的提供达到有效配置的目标。 其实，债务筹资也更符合效率原则。从融资的效率来看，通过政府举债所筹 到的资金，最终也要以增税来弥补。对借款筹资和增税筹资的选择，实质上是对 增税时间的选择。借款筹资相当于未来期间内的多笔小额税，增税筹资相当于目 前的一笔大额税，这两种方式征到税款的现值必须相等。那么，从效率因素看， 考虑到对纳税人的额外负担，根据西方财政学劳动供给决策理论，额外负担随税 率的平方而增长，即如果税率翻一番，额外负担就要翻两番。因此，一笔大额税 所带来的额外负担要大于多笔小额税。由此来看，借款筹资从效率上要较优于增 税筹资。 二、财政分权理论 围绕怎样达到中央政府效率与公平的目标，财政界长期以来存在两种主要的 理论：集权理论和分权理论。一个有效的经济具体到财政方面，就是如何对配置 资源本身的权力进行配置，使其达到最优。这也是财政中集权和分权理论研究的 核心问题。 ( 一) 关于分权的经济学依据 分权的经济学依据主要是以资源配置或经济效率理由为基础的。( 当然，分权 电可能基于某种政治理由) 这些经济学论据可以分为事前论据和事后论据。事前 。毛翠英等：对我同笸行地方公愤问题的理忡思考，叫川! j ! 才政2 0 0 3 年第9 期 。鲍建光：论财政联邦主义和! i ! = f 政分议涉外税务1 9 9 8 年第1 1 期 8 乡镇政府债务问题研究第一章乡镇政府愤务的理论分析 论据以欧茨在其1 9 7 2 年出版的经典名著财政联邦主义中所作的分析最为全面。 他提出的分权论据是以这样一个现实为基础的：即并非所有公共商品都具有相似 的空问特征一些公共产品使整个国家受益，而另一些公共产品只使某地区受 益。此外，不同地区的消费者对公共产品的偏好程度也存在差异。这就要求政府 根据公共产品的空间特征和消费偏好的多样性提供相应的产出水平。欧茨得出的 基本结论是：地方政府为其辖区提供相应的产出水平通常要比中央政府对所有辖 区提供统一的产出水平更加符合帕累托效率。对于事后论据，泰伯特1 9 5 6 年所作 的概括最具代表性。他认为，分权的最终结果将有助于对不同人口群体的公共产 品偏好作出判断。地方政府提供某些公共品，这此群体可按其从该公共产品中获 益多少来支付一定的代价( 即税收) 。而且，个人还可通过向最能反映其消费偏好 的辖区流动来表示他们对原所属辖区的不满。 ( 二) 西方财政分权理论 西方关于财政分权理论的研究主要分为两个阶段：传统的财政分权理论阶段 和现代财政分权理论阶段。 l 、传统的财政分权理论 传统的财政分权理论是以蒂帕特1 9 5 6 年发表的地方支出的纯粹理论为标 志。蒂帕特通过建立模型分析了政府行为对居民的影响，得出：若某地决定增加 公共产品，由于纳税额增加，导致纳税人向别的地区迁移。这说明居民对公共产 品的选择是“以脚投票”的。由于居民的自由选择，迫使地方政府要更多注意居 民的意见，提供合适的公共产品，以便吸引更多的消费者和投资者。因此，这可 能会使公共产品的提供更贴近居民的需求，从而改变资源配置效率。然后，马斯 格雷夫与奥茨对此作了某些补充与扩展。他们认为公共职能分三个方面：公共职 能的分配、公共职能的再分配和公共职能的稳定，前一项职能可以安排给较低一 级的政府，后两项职能更适合于由中央政府来安排。 传统的财政分权理论的核心观点是。，如果将配置资源的权力本身更多地向地 方政府倾斜，那么，通过地方政府之间的竞争，能够迫使政府官员的财政决策更 好地反映纳税者的偏好，从而加强对政府行为的预算约束，相当程度e 改变中央 政府在财政决策中存在的不倾听地方公民意见的状态。正是由于公民“以脚投票” 的选择政府公共产品的方式，会迫使地方政府要更多地倾听居民的意见，提供更 o 4 5 t , 玲：信息弊济学政府间的财政分权理论苏州大学学报( 哲学_ i = | ：会科学版) ，2 0 0 2 年第l 期 。、卜靳乔；当代财政学前沿的若千问题t 经济学动态，2 0 0 0 年第4 期 9 乡镇政府债务问题硼 究 第。幸乡镇政府债务的理论分析 为合适的公共产品，以便吸引更多的消费者与投资者，获得更多的税源。结果， 可能使公共产品的提供更贴近公民的意念，从而改进资源配置的效率。但是，这 样运作的前提是地方政府手中必须握有相当的资源配置权。只有地方政府对消费 与投资活动拥有征税的权力和有权支配这些税收收入的使用方向，才有可能办一 些让当地的消费者与投资者更为满足的实事。从而，财政分权理论要求资源配置 权力向地方政府倾斜。 2 、现代财政分权理论 公共产品提供多少，原则上应该由公共产品受益者决定。然而，公民对公共 产品的偏好往往取决于他们对公共产品的边际成本( m c ) 与边际收益( m r ) 的 比较。当人们认为公共产品的边际成本小于其边际收益( m c m r ) 时， 也往往会减少对公共产品的需求。这样，无论哪种情况都会造成公共产品的提供 与社会实际需求不相符合的问题，最终导致社会福利损失和财政资源浪费。 根据这种情况，现代财政理论认为，除了少数全社会成员共同受益的公共产 品由中央政府提供外，其它公共产品采取分级政府提供的方法，一般会更有效地 克服上述缺陷。这是因为，各级地方政府往往能够比中央政府更好地了解本地区 居民对不同公共产品的偏好状况，可以更经济的平衡公共产品的成本与收益。 另外，地方政府是在相对较小的范围内提供公共产品，所以可以最大限度地 了解当地居民对公共产品的需求偏好，能够对所负责提供的公共产品在数量、质 量、结构上进行综合考虑，以最大限度地促进财政资源的有效利用，从而提高国 家全部财政资源的总的社会效用。 y p o x 图2 中央和地方政府分别提供地方公共产品的比较 乡镇政府债务问题研究 第一章乡镇政府侦务的理论分析 上图表明了中央政府和地方政府在提供公共产品上的差异。图中，横轴x 轴 表示居民人数，纵轴y 表示居民对公共产品的偏好程度，三条曲线u 1 、u 2 、u 3 分别表示1 、2 、3 三个地区的居民对公共产品p 的偏好程度。当三个地区的居民 人数为e 时，他们对公共产品的需求量分别为d i 、d 2 、d 3 。现在如果由中央政府 为三个地区统一提供数量为p 的公共产品，那么，中央很可能会取三个地区的对 公共产品需求的平均水平( 图中的q 点) 来提供公共产品，那么，我们可以看到， q 点离d 2 距离最近，说明地区2 的居民从中获得的满足程度较高；但q 点远未达 到d l ，这表明地区1 的居民在很大程度上不能从中获得满足；同时，q 点也远远 超过了d 3 点，表明地区3 公共产品的提供量超过了实际需求量，从而造成资源的 浪费。相反，如果公共产品由相应的地方政府来提供，则他们可以各自根据需要 和可能，尽量为本地区提供d 1 、d 2 、d 3 水平的公共产品，从而比中央政府更接近 于满足各自地区对公共产品的偏好和需求。由此可见，地方性公共产品的有效提 供主体应该是地方政府。 一般来说，乡镇政府的事权主要包括提供本乡镇基本的行政服务，保持本乡 镇社会秩序的安定，当地公共基础设旌的充足供应以及乡镇内经济的稳定发展等。 而与事权相对应的财权则包括各种财政收入的征免权，如税收的课征权和减免权、 公共收费的制定权与调整权以及乡镇政府的举债权等。因此，若仅从债务融资上 看，如果由乡镇政府决策提供的公共产品中，具有应该并可以通过举债筹集资金 的项目，那么，与此相应的债务筹资责任就应当由乡镇政府来承担，即由乡镇政 府决定举债的规模与结构。而按照“事权与财权相统一”的原则，举债权也是规 范的分级财政体制下各级政府应有的财权。 总之，保证乡镇政府有效提供地方公共产品的一个必要条件，是首先保证乡 镇政府确实能够根据当地居民的偏好作出支出的决定，并且保证乡镇政府具有独 立于中央政府和上级政府的行动能力，因此客观上要求在中央政府与各级地方政 府之问建立以“事权与财权相统一”为核心的规范的分级财政体制，这也是乡镇 政府举债的财政体制基础。 三、乡镇政府适度负债的客观必然性 事实上，乡镇政府债务是一把双刃剑，债务规模适度，有利于乡镇政府职能 的发挥，促进乡镇经济和社会事、k 的发展；相反如果举债规模过大，超出了乡镇 政府的承受能力，就可能会带来一系列的严重后果，严重的可能导致债务危机的 乡镇政府债务问题研究 第一章乡镇政府债务的耻论分析 发生。因此，对于乡镇债务问题，我们要客观地、理性地认弧既刁：能一概肯定， 也不能一概否定，而要与乡镇政府的职能发挥和当地经济社会事业的发展联系起 来，辨证考察。 发展是当今世界上的一大主题，各国和地区都面临着加快当地经济发展的共 同任务。在市场经济条件下，由于市场这个“看不见的手”调控的失灵，仅靠市 场的力量来推动地方经济的发展和实现资源的优化配置是不够的，根据凯恩斯的 国家干预经济的思想，必须充分重视和发挥政府调控经济的职能作用，凯恩斯以 后的西方学者又对其思想进一步修正和补充，完善凯恩斯理论及其政策涵义，提 出了诸如“补偿性财政政策”、“相机抉择的财政政策”、“经济周期理论及其反周 期财政政策”等，但在强调政府干预、强调财政对经济的渗透力、强调功能性财 政政策方面是一脉相承的，正是在上述理论的支持下，世界上各国各级政府对市 场经济的干预和调节日益全面和深入，而适度的政府负债政策则是政府发挥政府 调节经济运行、促进经济发展的必要手段。我国的乡镇政府亦应如此。 ”1 中：地方财政改革研究，西南j 】! t f 绛人学版钆，2 0 0 4 年版，p l7 2 1 7 4 2 乡镇政府债务问题研宄第二幸 乡镇政府债务的玑状分析 第二章乡镇政府债务现状分析 一、乡镇政府债务历史演变 纵观我国乡镇政府债务问题的历史演变，可以看到，乡镇政府债务大多是从 2 0 世纪8 0 年代后期开始形成的，笔者按照乡镇政府债务形成的几个主要时期，将 我国乡镇政府债务的历史演变大致分为四个阶段： 第一阶段：改革开放之前，一般以1 9 7 8 年为界 这一阶段，各级政府( 包括乡镇政府) 从性质上属于中央政府的派出和代理 机构，被动地履行中央一级政府所下达的各项使命，各地在公共选择政策上几乎 没有自主权，“统收统支”的财政体制，地方上的一些债务也基本上由中央统借统 还。这个时期，乡镇基本上没有举债。 第二阶段：即1 9 7 8 年1 9 9 2 年 在经济转轨前期阶段，中央提出了“分级管理”及调动地方积极性的指导思 想，计划经济体制仍然占主导地位，部分行政性分权开始实施，其标志是下放由 中央控制的物资和企业，地方有一定的经济自主权，在相对统一的经济、财政政 策下，乡镇举债受到比较严格的控制。 第三阶段：1 9 9 2 年一2 0 0 0 年 我国对外开放政策的实行、乡镇政府自主权的增加，各乡镇政府在经济、组 织分权和赶超战略的驱动下，开始自主地发挥资源配置的功能。在经济体制转轨 时期，传统的财政收入机制被打破而新的收入机制没有建立的情况下，乡镇政府 面临着如何促进当地经济发展和保持社会稳定的双重压力，在预算内财力无法满 足支出的情况下，乡镇政府开始运用收费工具补充建设资金的缺口。1 9 9 6 年中央 全面清理预算外资金后，许多乡镇政府就开始大量地举债进行建设。举债初期， 在宏观经济处在需求较旺的前提下，取得比较明显的成效，培植了财源，改善了 投资环境，推动了经济社会发展。但在1 9 9 7 年亚洲金融危机以后，通货紧缩、消 费不足成为地方经济发展的主要障碍。由于举债的惯性和中央积极财政政策的实 施，乡镇债务问题，：始突现出来。而且，在这一时期，乡镇政府隐性债务问题开 始突现出来。 第四阶段：2 0 0 0 年至今 乡镇政府债务问题研究第二章乡镇政府债务的现状分析 2 0 0 0 年3 月，中央政府决定在安徽省丌始税费改革的试点工作，2 0 0 1 年在全 国推广，2 0 0 2 年基本完成。2 0 0 4 年中共中央1 号文件的出台，继续加大了农村税 费改革的广度和深度，要在5 年内取消农业税等农村税费。中共中央的这些举措， 在减轻农民负担的同时，却使债务缠身的乡镇政府更加举步为艰，个别乡镇甚至 处于瘫痪的边缘。而且，乡镇政府更多的隐性债务也浮出水面，乡镇债务问题表 现的更加明显，已经引起政界和学者的关注。 = 、我国乡镇政府债务的现状 根据现阶段我国财政运行的特点和各地乡镇政府债务的性质，可以将乡镇债 务划分为直接债务和或有债务。直接债务是指在任何情况下都会发生而且数额确 定的政府债务；或有债务是指基于某一偶然的或有事件的政府债务，其发生的概 率及由此引起的财政支出规模依赖于某一或有事件的发生，如自然灾害的发生、 银行危机的爆发等。两种债务又可以进一步分为两个层次：显性债务与隐性债务。 显性债务是指由法律合同或契约所确定的政府债务，在这些合同或契约到期时， 政府必须履行合同或契约，如主权借款的偿还、政府担保的违约债务的偿还等； 隐性债务是指由乡镇政府承担的社会责任带来的债务，如灾害的救助以及非政府 担保的金融机构的危机等。两个层次的债务相互交叉组合最终构成了四种乡镇债 务：显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务和隐性或有债务。按照这+ 划 分原则，参考世界银行专家h a r mp o l a c k o v a 对中央政府债务的划分，可以将乡镇 债务划分如下表1 ： 。l l a n ap o l a c k o v a 。或右政府负债一个隐版的财政风险，财政风险及l e 舫范l j j f 宛义集，经济科学版i ! f = 2 0 0 0 年版，p 2 3 2 4 l4 乡镇政府债务问题研究第二章乡镇政府债务的现状分析 表1乡镇政府债务的分类矩阵 乡镇债务直接债务或有债务 政府债务偿还支山 政府担保的国有或私人部门的非主权债务 预算法规定的 政府的各种贷款担保，如各种抵押贷款、 支出 助学贷款、农业贷款、小企业发展贷款等： 显性债务法律所规定的预算 政府的其它担保，如贸易、汇率、对外国 支出，如公务人员 政府主权债权、私人投资等： t 资即养老保险支政府保险计划，如存款保险、私人养老基 出 金的最低返还、粮食、自然灾害和战争等 公共投资项目的未对1 f 担保的国有或私人企事业债务或其它 来支出需求义务违约的清偿 法律来做规定的未银行危机的救助以及私人资本流动逆转时 隐性债务来公共养老金支的救助 出、来来医疗保险非担保的养老保险基金、失业保险基金或 支出以及其它社会 社会保障基金的危机救助 保障支出环境污染、灾害救助等 从我国的情况来看，尽管我国现行的一些法律规定乡镇政府不得举借债务， 不列赤字，不得发行地方政府债券，但事实上乡镇政府既存在合法债务又存在游 离于财政监督之外的各种非法债务。但是，乡镇政府债务到底有多少，现在还没 有准确和全面的统计数字。但据笔者从各种媒体上得到的数据看出，我国相当部 分的乡镇政府背负的债务很可能是一个数额巨大的黑洞。在国务院发展研究中心 魏加宁研究员的调研报告明确提出，“中国各地区、各层级的地方政府大都在不同 程度上举债度日或负债经营，而且所负债务的种类之多，负担之重，已超出一般 人的想象。” 据新闻周刊从权威途径获悉1 9 9 8 年底湖南、浙江、安徽三个省份乡镇政 府的负债情况是。：湖南全省两干多个乡镇，负债面高达8 8 2 ，乡镇负债总额为 8 5 4 亿元；浙江省乡镇政府负债3 6 4 亿元，这个数字并不包括乡镇政府下属的企 事业单位和农村集体经济组织所欠下的债务；安徽省乡镇债务总额为5 9 2 3 亿元。 2 0 0 0 年，全国乡镇政府负债总额2 2 0 0 亿元，平均每个乡镇负债4 0 0 万元。来自中 国新闻网的资料显示，2 0 0 1 年全国乡镇负债总额已达到2 0 0 0 亿元。 根据2 0 0 0 年刘喜堂对全国8 1 个农民负担倚测县的调查。，乡均债务额达1 0 9 8 6 “罔务院宏观经济研究中心魏力宁博，【等人的调盎也证实丁造一点。 - 善长五，积极解决农村负重运行问题，领导参阅( 中阿j 叫= 会科学院婪撤) ，2 0 0 1 年笫3 4j 【j j ”刘弭。 扎关十乡级民生发艘的洲盎i 思考缫济祉会件制比较，2 0 0 0 年第2 期 乡镇政府债务问题研究第二章乡镇政府债务的现状分析 万元，均净负债7 0 8 4 万元。据陆学艺的调查。，乡镇债务覆盖面最广的是中西部 地区，6 0 以上的乡镇负债，以农业为主的乡镇几乎没有不欠债的。 2 0 0 0 年四川省委组织部采取随机抽样方式对全省不同地区的1 0 0 个乡镇负债 状况作了专题调查 。从调查的1 0 0 个乡镇看，有各种债务的乡镇占8 2 ，有的县 ( 市、区) 乡镇负债达1 0 0 。调查的1 0 0 个乡镇中，负债在1 0 0 万元以上的4 6 个，占调查总数的4 6 。其中负债最高的镇达到1 2 1 0 万元，按农业人口计算，人 均负债2 1 9 5 元。 国务院发展研究中心农村部组织研究室主任赵树凯从2 0 0 2 年1 2 月至2 0 0 4 年 5 月对河北、山西、山东、浙江、安徽、湖南、四川、甘肃、宁夏、陕西等l o 个 省区的2 0 个乡镇的调查显示 ，在被调查的2 0 个乡镇中，4 个乡镇表示基本没有 债务，1 6 个乡镇总债务约5 6 0 0 万元，平均每个乡镇负债2 8 0 万。债务1 0 0 万元 以下的有5 个乡镇，1 0 0 5 0 0 万元的有6 个乡镇，5 0 0 万元以上的有5 个乡镇， 最高债务为1 0 0 0 万元。 农村税费改革后，乡镇政府债务不但没有减少，反而进一步加剧。从江苏省 盐城市和南京市所辖乡镇的调查情况看，农村税费改革后财力情况发生了明显的 变化。虽然随着乡镇农业税收任务的调增，预算内可用财力普遍增加，但由于取 消了其他收费，乡镇总财力不同程度地减少。例如，盐城市2 0 0 0 年乡村两级财政 全口径收入减少4 6 7 亿元。南京市乡镇总财力因税费改革减少近1 亿元。由于乡 镇政府不可能再通过收取其他费金来解决财政支出需要，造成乡镇财政缺口加大。 特别是以前困难的乡镇，现在更加步履艰难。 从以上统计数据可以看出，我国乡镇政府债务问题具有如下四个特点：一是 债务普遍存在，覆盖面广。在被调查的乡镇中，不管是发达地区( 如浙江省、山 东省等) 还是欠发达地区( 如安徽省、四川省等中西部地区) 的乡镇只有少数的 乡镇政府不存在债务问题，而大多数乡镇政府背负着一定的债务。二是乡镇政府 债务总体负担较重。根据中国新闻网透露，全国乡镇财政负债保守估计也在2 0 0 0 亿元2 2 0 0 亿元左右，平均每个乡镇4 0 0 万元左右，有的乡镇，负债竞超过上千万 元。这些债务仅仅是可以统计和估计出来的数字，如果再加上那些无法具体统计 的债务( 如各种隐性债务) ，具体数字可能还要翻倍，远远超出了很多乡镇的可承 。，转j i 白：审青松两干亿债务困扰中国乡镇，财政危机埋下腐败伏笔，中同新闻旧，2 0 0 1 年6 丁1 9 。农民报，2 0 0 0 年i o 门1 4 “赵研凯，乡镇债务源f 政府体制1 0 省区2 0 乡镇调盘中国经济时报2 0 0 4 年9 门2 3 | | 1 6 乡镇政府债务问题研究第二章乡镇政府债务的现状分析 受的能力，对乡镇政府是一种沉重的负担。三是债务隐蔽性强，透明度差，具体 数目不清。由于我国乡镇政府的举债行为属于非法或违舰行为，各地乡镇政府便 以各种名义举债，有很强的隐蔽性，再加上我国目前没有完整的政府债务的统汁 指标体系，乡镇债务信息不能得到合理、有效的批露，所以乡镇政府的债务问题 长期以来处于，大家都明白但又说不清楚的一种混沌