（公共管理专业论文）完善政府公共危机管理的思考(1).pdf

摘要 公共危机管理是政府公共管理中非常重要的内容。国际上相关理论的研究已 经有了不少的积累，其中最具影响力的理论著作主要有巴顿所著的组织危机管 理、罗伯特希斯所著的危机管理、罗森塔尔所著的危机管理：应对灾害、 暴乱及恐怖主义等。与国外相比，我国长期以来的行政体系和管理体制制约了 该领域的发展，有关公共危机管理的研究起步也较晚。“非典 疫情等危机事件 的爆发暴露了我国政府危机管理的很多问题，政府危机管理也成了学术界讨论的 热点话题。美国“9 1 1 事件之后，公共部门危机管理才引起了中国政府与学 者的高度重视，一些课题相继出现。主要集中在以下几个部分：对中国公共危机 管理与政府责任问题相关领域进行的研究；对群体性重大事件、恶性生产交通安 全事故、粮食安全问题等的研究；对公共卫生与健康、社会保障与弱势群体保护、 政府问责机制建设与公共服务等领域的研究；对社会变革中突发事件应急管理的 研究，如清华大学公共管理学院薛澜等的课题成果著作危机处理：转型期中国 面临的挑战。这些研究大多从政治学或社会学角度对各种公共危机进行分类， 注重于危机产生的政治学或社会学原因分析，着重研究危机处理的组织战略决策 问题与政府对公共危机事件的回应，从优化公共治理结构的角度研究政府管理体 系完善问题，研究成果具有较强的政策参考价值。 但是，目前关于政府危机管理的研究仍存在许多不足之处，主要表现在：学 术研究与社会实践脱节，单纯的理论研究很难为政策制定提供强有力的技术支 撑；研究的广度和深度还有待于进一步挖掘；从政府机制角度分析危机管理的研 究还比较少等。本文正是从完善政府公共危机管理出发，分析了我国公共危机管 理存在的缺陷，借鉴国外危机管理的经验，提出了公共危机管理的战略指导，给 出了完善公共危机管理的具体措施，旨在提高公共危机的管理能力，使之与构建 社会主义和谐社会的目标相适应。 关键词：政府管理；公共危机i 危机管理 a b s t r a c t p u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n ti sav e r yi m p o r t a n tc o n t e n ti nt h ep u b l i cm a n a g e m e n t o ft h eg o v e r n m e n t s t u d i e sa b o u tt h i st h e o r yh a v eb e e nm a d e 。a m o n gw h i c hc r i s i s m a n a g e m e n tb ys t e v e nf i n k ，c r i s i si no r g a n i z a t i o nb yl a u r e n c eb a r t o n , c r i s i s m a n a g e m e n tf o rm a n a g e r sa n de x e c u t i v e sb yr o b e r th e a t h ，a n dc o p i n gw i t hc r i s e s ： m m a n a g e m e n to fd i s a s t e r s ，r i o t s ，a n dt e r r o r i s mb yu r i e lr o s e n t h a la r et h em o s t o u t s t a n d i n g c o m p a r e dw i t ht h o s es t u d i e s ，c h i n e s er e s e a r c h e sh a v ei u s ts t a r t e di nt h e r e c e n ty e a r s ，d u et ot h er e s t r i c tb ya d m i n i s t r a t i v es y s t e ma n dm a n a g e m e n ts y s t e m p r o b l e m si no u rg o v e r n m e n t sc r i s i sm a n a g e m e n tw e r ee x p o s e db ys o m ec r i s e s ，f o r e x a m p l e ，s a r s ，a n dc o n s e q u e n t l yg o v e m r n e n tc r i s i sm a n a g e m e n tb e c a m eah o t t o p i ci na c a d e m i a b u tc h i n e s eg o v e r n m e n td i d n ta t t a c hi m p o r t a n c et oi tu n t i lt h e911 i n c i d e n ti na m e r i c a , a n dt h e nc a m et h er e s e a r c h e so nt h i st o p i c c o n t e n t sa b o u tt h i s t o p i ca r em a i n l ya sf o l l o w s ：c h i n e s ep u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n ta n dr e s p o n s i b i l i t yo f t h eg o v e m m e n t ；m a j o rg r o u pc o n f l i c t s ，t r a f f i ca c c i d e n t sa n df o o ds e c u r i t y ；r e s e a r c h e s o np u b l i ch e a t h , s o c i a l s e c u r i t ya n dt h ep r o t e c t i o no fv u l n e r a b l eg r o u p s ，t h e g o v e r n m e n ta c c o u n t a b i l i t y b u i l d i n gm e c h a n i s m sa n dp u b l i cs e r v i c e s ；i n c i d e n t m a n a g e m e n ti nt h es o c i a lt r a n s f o r m a t i o n ，f o re x a m p l ec r i s i sm a n a g e m e n ti nc h i n a ： t h ec h a l l e n g eo ft h et r a n s i t i o nb yx u el a no fq i n g h u au n i v e r s i t y m o s to ft h e s t u d i e sc a nb ec l a s s i f i e df r o mt h ep o l i t i c a la n g l eo rs o c i o l o g i c a la n g l e ，f o c u s i n go nt h e a n a l y s i sa b o u tp o l i t i c a lo rs o c i o l o g i c a lc a u s e s t h e yp u te m p h a s i so no r g a n i z a t i o n s t r a t e g i e sf o rd e a l i n gw i t ht h ec r i s i sa n dt h ep u b l i cr e s p o n s e so ft h eg o v e r n m e n tt ot h e c r i s i s a st h es t u d i e st r yt oo p t i m i z et h es t r u c t u r eo ft h eg o v e m m e n tm a n a g e m e n t s y s t e mf r o mt h ea n g l eo fi m p r o v i n gp u b l i cm a n a g e m e n ts t r u c t u r e ，t h e yc a nb e r e g a r d e da sr e f e r e n c e sw i t hg r e a tp o l i t i c a lv a l u e h o w e v e r ，a tp r e s e n t ，t h eg o v e r n m e n t sc r i s i sm a n a g e m e n tr e s e a r c hs t i l lh a sm a n y s h o r t a g e s ，m a i n l yi nt h ef o l l o w i n gw a y s ：a c a d e m i cr e s e a r c ha n ds o c i a lp r a c t i c ea r e d e t a c h e df r o me a c ho t h e r , p u r et h e o r e t i c a lr e s e a r c hc a nn o to f f e rs t r o n gt e c h n i c a l s u p p o r tt oc o n s t i t u t i o no ft h ep o l i t i c s ；t h eb r e a d t ha n dd e p t ho ft h es t u d yh a v ey e tt o b ef u r t h e rd e v e l o p e d ；s t u d i e sf r o mt h ea n g l eo fg o v e r n m e n tm e c h a n i s mo fc r i s i s m a n a g e m e n ti ss t i l lr e l a t i v e l yl e s s ，n l i sp a p e r , l e a r n i n gf r o mt h ef o r e i g ne x p e r i e n c e ， a n a l y z e st h ed e f i c i e n c i e se x i s t i n gi nc h i n e s ep u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t ，o f f e r s s t r a t e g i cg u i d a n c ef o rp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t , a n dg i v e sm e a s u r e st op e r f e c tt h e p u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t i ta i m sa ti m p r o v i n gt h eg o v e r n m e n t a la b i l i t yo fm a n a g i n g c r i s i ss oa st om e e tt h eo b j e c t i v eo f b u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y k e yw o r d s = g o v e r n m e n tm a n a g e m e n t ；p u b l i cc r i s i s ；c r i s i sm a n a g e m e n t 青岛大学m p a 硕士学位论文 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文 中依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意 义上已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论 文或成果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果。 论文作者签名：日期：2 0 0 8 年5 月3 0 日 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学 校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本 人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单 位仍然为青岛大学。 本学位论文属于： 保密口，在年解密后适用于本声明。 不保密心 篡；秘 剔醴各羽俐 日期：2 0 0 8 年5 月3 0 日 日期：2 0 0 8 年5 月3 0 日 ( 本声明的版权归青岛大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使用) 青岛大学m p a 硕士学位论文 1 研究的目的 引言 本文研究目的在于完善我国公共危机管理，培养危机意识，提高公共危机管 理的能力。目前在我国对政府危机管理的研究起步较晚，还不成熟，加强对政府 公共危机管理的研究，不断改进、完善政府公共危机管理，对于正确处理公共危 机是十分必要而迫切的。本研究目的在于通过对国内外公共危机管理理论介绍、 比较和述评，有助于人们更好的运用当代公共危机管理理论的基本观点和方法， 分析研究公共危机管理实践中的各种现象和规律，以期对完善政府公共危机管理 提供借鉴和启示。 2 研究的意义 任何社会都不可避免地会遭受各种各样的灾难，面临各种公共危机的强烈冲 击。从美国的“9 1 l ”事件到印尼巴厘岛爆炸案，从美国炭疽传播恐慌到中国“非 典 疫情防治，从哈尔滨水污染到太湖蓝藻污染，一系列的公共事件的突然出现， 在不同范围内和一定程度上引发了危机。危机不仅会造成人在生命、财产方面的 巨大损失，对经济和社会的基础设施造成巨大的破坏，也会引起环境的恶化，阻 碍社会的可持续发展，甚至可能导致社会和政治的不稳定。 本研究的意义在于：通过对政府公共危机、危机管理的概念、特性等进行分 析，提出构建完善的政府危机管理机制的措施和处理各类政府危机的程序与策 略，为我国政府在公共危机管理方面提供一定的参考，有利于我国政府建立完善 的公共危机管理机制，形成有效的政府制度安排，实施有效的对策选择，不断增 强政府公共危机管理能力，使危机状态下的社会事务被有序地管理起来，使危机 给社会造成的危害减到最小限度。 3 国内外研究现状 危机理论是西方政治学研究的传统课题，西方对现代公共危机处理的研究 始于2 0 世纪6 0 年代。古巴导弹危机、美国黑人民权运动、反越战行动、欧洲的 学生运动、西方的石油危机等相继爆发，有责任感的欧美学者随即开始了公共危 机的应对研究，危机处理理论在国际学术领域作为一门独立学科出现，各国政府 纷纷设立专门的研究机构，对各类历史危机事件进行总结，结合社会科学中的社 会冲突理论、心理学中的认知失调理论、经济学里的发展经济学、制度经济学等 从不同角度深入分析。西方公共危机管理领域的著作很多，其中最具影响力的理 引言 论著作主要有斯蒂芬菲克所著的危机管理、巴顿所著的组织危机管理、 罗伯特希斯所著的危机管理、罗森塔尔所著的危机管理：应对灾害、暴 乱及恐怖主义等，研究的范围主要在如下几个领域：国际关系研究、灾害研究、 社会冲突研究、公共管理研究等。国外对公共危机管理的研究在理论框架、体系 和研究方法上讲，都已日渐成熟。 与国外相比，我国对公共危机管理的研究起步较晚，“9 1 1 事件和“非典 使国内学界认识到公共危机管理研究的重要性，涌现了一大批致力于公共危机管 理研究的学者，并取得了可喜的成果。纵观近几年来的研究成果，我国学者对公 共危机管理的研究问题与研究领域主要集中在以下几个方面：( 1 ) 国外有关危机 管理理论的引介。国内学者相继翻译了斯蒂芬菲克著的危机管理、罗伯特希 斯的危机管理等，这些译著对于促进我国危机管理的起步和发展具有重要的 开拓性作用。( 2 ) 不同区域类型的危机事件的特点、成因和对策研究。如群体 性突发事件研究专辑( 郭济主编，刊于2 0 0 2 年第6 期中国行政管理) 、危 机状态下的政府管理( 许文惠著，中国人民大学出版社，1 9 9 8 年) 等研究成果 均较为深入全面地概述了不同危机事件的特点、成因，并提出了对策建议。( 3 ) 跨学科研究。不少研究者整合了政治学、政府管理、危机管理、公共关系、心理 学等学科，注重于危机产生的多学科、多视角原因分析。( 4 ) 把危机管理理论引 入治理自然危机、政治危机、经济危机、社会危机和价值危机之中。目前，国内 对公共危机管理领域的研究还没有西方国家那么成熟，正处于快速发展阶段。 4 研究方法 本研究主要是运用社会学、管理学、政府管理等学科的基本理论，将理论分 析和实证研究相结合，采用比较研究法和实证研究法对当代国内外公共危机处理 机制理论进行比较、梳理、评价。如在分析到公共危机的突发性时，以美国“9 1 1 恐怖袭击事件和韩国大邱地铁纵火案为实证；在分析到公共危机的破坏性时，以 我国今年南方的冻雨雪灾害为实证；在分析到目前我国公共危机管理的现状及存 在的问题时，以2 0 0 3 年发生的“非典 为实证等。通过对美国、俄罗斯、日本 危机管理模式( 美国模式为“强总统、大协调”；俄罗斯模式为“大总统、大安 全 ；日本模式为“突出自然灾害应对，强调综合性管理 ) 的比较分析，总结了 国外危机管理的经验，作为完善我国公共危机管理的借鉴。 5 研究内容 本文以公共危机管理为中心，根据我国公共危机管理的现状，借鉴国外危机 管理的实践经验，为完善我国新时期公共危机管理提供参考建议。文章共分成六 个部分：第一部分主要是介绍了本文写作缘起、研究目的、方法和内容结构；通 2 青岛大学m p a 硕十学位论文 过已有的相关资料就当代国内外公共危机管理研究现状进行基本的梳理和总结。 第二部分对一些基本概念及相关理论问题进行了解释和评价。第三部分主要分析 了当前我国政府公共危机管理存在的问题。第四部分介绍了美国、俄罗斯及日本 等发达国家公共危机管理的实践和经验。第五部分提出了公共危机管理的基本原 则，给出了有关具体措施建议。第六部分为结语与启示。 第l 章危机及危机管理综述 1 1 危机及公共危机 第1 章危机及危机管理综述 危机的概念最初来源于希腊语，并被普遍用于医学领域，用来表示一些至关 重要的、需要立即做出决断的情况。后来，这个词的含义不断扩展，适用的对象 也不断扩大，人们赋予它的含义也逐渐发生了变化。 牛滓词典对“危机的解释有两个含义，一是“危险和非常困难的时期， 二是“决定性的瞬间或转折点 。 现代汉语词典对“危机 的解释为“危险的祸根，如危机四伏 ；“严重 困难的关头，如经济危机”。心1 罗森塔尔皮尔泊格认为，“危机是具有严重威胁、不确定性和危机感的情 凰， 3 】 尿o 1 9 7 2 年，危机研究的先驱赫尔曼对危机下过一个经典的定义：危机是威胁 决策集团优先目标的一种形势，在这种形势中，决策集团做出反应的时间非常有 限，且形势常常向令决策集团惊奇的方向发展。h 1 1 9 8 9 年，荷兰莱登大学危机研究专家罗森塔尔在处理危机：灾难、暴乱 和恐怖主义的管理一书中指出，危机是一种严重威胁社会系统基本结构或者基 本价值规范的形势，在这种形势中，决策集团必须在很短的时间内、在极不确定 的情况下作出关键性决策。 综合以上观点，本文认为，危机是指个人、群体或者组织由于突发事件的出 现，而受到破坏，严重威胁到其正常的生存与发展的状态。 什么是公共危机? 简单的说就是一个事件突然发生并对公众正常的生活、工 作以至生命财产构成威胁的状态。 公共危机具有如下特点： 突发性：公共危机往往是在意想不到、没有准备的情况下突然爆发的，也就 是说，危机发生之前，很少有人意识到会发生危机。2 0 0 1 年美国“9 11 恐怖 袭击事件、2 0 0 3 年韩国大邱地铁纵火案等都是如此。 威胁性：危机对过去的稳定状态构成了一定的威胁，这种威胁极可能造成对 人的生命和财产安全的威胁，还可能对社会的秩序、稳定造成威胁。 不稳定性：几乎所有的危机在爆发时人们都无法获得全面的信息，因此对于 危机的性质、危机未来的发展，人们往往不能准确把握，这就造成了危机的不确 1 肖鹏军公共危机管理导论 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 6 2 肖鹏军公共危机管理导论 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 6 3 美 罗伯特希斯危机管理 m 北京：中信出版社， 2 0 0 4 4 肖鹏军公共危机管理导论嘞 北京：中国人民人学出版社，2 0 0 6 4 青岛大学m p a 硕七学位论文 定性。 紧迫性：在危机过程中，危机管理者必须在很短的时间内依靠有限的信息做 出决策，这就是危机的紧迫性。 破坏性：不论什么性质和规模的危机事件，都必然不同程度地给组织( 国家、 社会或企业等) 及组织中的个体造成政治、经济和精神上的破坏与损失。如我国 今年南方的冻雨雪灾害。 无序性：由于危机事件的发生是突然的，从一开始就表现得难以把握，因此 处理起来无章可循。同时，危机会随着环境中某些因素的变化而变化，无特定的 发展方向。 公开性：现代社会，大众传播业的发展和其对危机的舆论关注以及信息传播 的渠道的多样化、速度的高速化、范围的全球化，使危机情景迅速公开化，成为 公众关注的焦点。 扩散性：公共危机影响的过程和波及的范围会象涟漪反应或连锁反应一样向 外扩散，一个公共危机往往会引发另一个公共危机。 1 2 危机的分类 从公共管理的角度出发，可以将危机性事件划分为如下各类：政治性的危机 事件、宏观经济性的危机事件、社会性的危机事件、生产性的危机事件以及自然 性危机事件。下表给出这一分类并给每一类列举一些例子。 表1 1 危机性事件的分类 战争；革命或武装冲突；政变；大规模的政治变革 ( 如前苏联、与东欧巨变等) ；政策变迁( 国有经 政治性危机事件 济改革、社会保障制度改革等) ；大规模恐怖主义 活动；腐败；其它政治骚乱 社会热点问题的变迁；社会不安；社会骚乱；游行 社会性的危机事件 示威；罢工：小规模的恐怖主义活动等 恶性通货膨胀或紧缩；国际汇率的巨幅波动：股票 宏观经济性的危机事件 市场的大幅度振荡：失业率居高不下或上升；利率 的大幅度变化 工作场所安全；导致人身严重伤害的职业病；产品 生产性的危机事件 安全：生产设施与生产过程安全等 雨量的变化( 干旱、大水泛滥、山洪暴发等) ；地 自然性危机事件震；台风或龙卷风；流行性传染病；其它自然灾害 等 资料来源：杨冠琼。危机性事件的特征、类别与政府危机管理 j 】新视野，2 0 0 3 ( 6 ) 第1 章危机及危机管理综述 政治性危机事件一般涉及到政体、国体以及政府合法性面临严重挑战、威胁 和瓦解，国家主权受到威胁和伤害。政治性危机性事件主要包括战争、革命、政 变、武装冲突、大规模的政治变革( 如前苏联与东欧巨变等) 、政府重要政策的 变迁( 国有经济改革、社会保障制度改革等) 、大规模恐怖主义活动、民族分裂 主义活动以及其它政治骚乱等。在政治性危机事件中，民主化改革是一个日益被 人们重视的引起政治危机的重要事件。同样政治领导人变迁在特定时期也会引发 政治危机。公共政策变迁是2 0 世纪8 0 年代以来引发政治危机的一个重要因素。 特别是随着经济全球化程度的提高，国际经济相互影响性增强，如果不能很好地 平衡国际规则与国内经济的实际情况，那么公共政策的变迁就可能引发国人对政 府合法性的质疑，从而引发政治危机。 社会性危机事件主要源于人们所持的不同信仰、价值和态度之间的冲突，以 及人们对于现行社会行为规则和体制的认同性危机，以及各种反社会心理等。一 般来说，社会性危机事件的不断或频繁暴发，可能预示着政治性或政策性危机事 件的出现。社会性危机事件主要包括社会不安、社会骚乱、罢工、游行示威、小 规模的恐怖主义行动、对相关价值的认同危机。社会性危机事件如果转而发展成 为威胁政府的事件，它就转化成了政治性危机事件。从这个意义上说，社会性危 机事件与政治性危机事件具有某种关联性。尽管如此，这两者之间从某种意义上 说仍然是互斥的：即政治性危机事件针对的对象是政府，而社会性危机性事件针 对的是社会。由于政府与社会并不相同，因此，政治性危机事件与社会性危机事 件并不是一回事。 宏观经济性危机事件是一个包括内容十分广泛的领域，它主要涉及到宏观经 济变量的波动。价格波动可能以一般价格水平的变动形式出现，也可能以投入品 和消费品相对价格的形式出现。通常，与价格总水平和总产出水平不确定变动相 关联的，是国际汇率和利率的不确定性变动。股票市场的不确定性波动亦是实际 经济波动的风标，但它却能够反过来影响实际经济的运行。特别地，公共政策亦 会引发宏观经济性危机事件的形成。 生产性危机事件是最常见也是发生频率最高的危机性事件。生产性危机事件 主要源于技术因素、防护性因素、质量因素、管理因素以及各种各样的偶然性因 素。生产性危机事件主要包括工作场所安全、导致人身严重伤害的职业病、产品 安全、生产设施与生产过程安全等。随着经济全球化程度的提高以及各国经济交 往日前频繁，生产性危机事件暴发的可能性和机会也在迅速增大。例如，通过产 品贸易及其过程( 主要是货物移动) ，某种病毒、维生物或细菌可能从一国传到 另一国，从而引类似于生态平衡危机、传染病危机等各种危机。 自然性危机事件就是人们常说的天灾。自然性危机事件也是近年来频繁发生 的事件，它是那些给人们的生命和财产造成严重损失的自然状况的突变，包括雨 量的变化( 干旱、大水泛滥、山洪暴发等) 、地震、台风或龙卷风、流行性传染 6 青岛大学m p a 硕士学位论文 病以及其它自然灾害等。自然性灾害不仅会造成严重的生命损失，更会严重影响 农业产出，损害工商业的生产能力和其它各种组织功能的正常发挥，从而造成巨 大的经济损失和生产能力的急剧倒退。 上述关于危机性事件分类的一个明显特征是没有考虑地域或国界这一维度。 事实上，在经济全球化程度如此高的今天，全球已经形成一个十分敏感的共振系 统，上述任何一种危机都可能形成不局限于一国范围之内的危机。也就是说，任 何危机都可能是国际性的危机，任何国际性的危机在某种意义上也都是本地的危 机。一国范围的内政治、经济与社会性危机已经不再可能不涉及国界之外的其它 世界。因此，在这样的时代背景下，过分强调国内危机与国际性危机的划分已经 意义不大，而应更多关注国内公共危机与国外公共危机的相互共振、彼此影响及 发展趋势等。 1 3 危机管理 危机管理，是指对可能发生或已经发生的危机事件进行预测、监督、控制、 协调处理的全过程。公共危机管理包括公共危机预警机制、危机决策的情报保障 体系、公共危机管理决策与指挥机制、危机状态下社会动员与资源配置体制、重 大危机之后的社会重建与重新整合、涉及国际冲突与国家安全的重大国际危机的 处置、社会危机管理理论研究与研究机构的建立等一系列重大相关体制与机制的 建设。危机管理不仅仅是紧急事件之后的救济工作，而是强调全过程的应急管理。 公共危机管理过程通常划分为三个阶段，即危机的事前管理阶段、事中管理 阶段和事后管理阶段，不同的阶段对应不同的工作重点。 事前管理阶段。这个阶段的主要工作是危机预防与预警。在这个阶段，要对 可能发生的危机进行预测，并一一列出，然后分析危机一旦发生可能带来的危害， 估计预防危机所需的花费。危机预测质量的高低、是否准确直接关系到危机管理 质量的高低。因此，在做好危机预测工作的同时，还要建立危机预警系统，以便 在危机来临时尽早地发现危机，使政府能及时采取措施应对危机。 事中管理阶段。这个阶段的主要工作是危机处理。危机开始阶段，各种危机 征兆不断出现，但是不易被察觉，危机可能造成的危害还不明显。这时的危机管 理工作主要是提高危机意识，及早发现危机。一旦危机发生，要保持镇静，立即 成立危机管理机构，由该机构负责内外通知和联络，负责收集信息并对其分析研 究，在此基础上做出正确的决策。危机发生后就由危机开始阶段转入危机蔓延阶 段，危机管理工作的重点是采取措施隔离危机，使危机造成的损失降到最低程度。 要有效地隔离危机，必须有一定的人力、物力和财力做保障，必须合理使用这些 资源。危机蔓延阶段结束后就转入重塑形象阶段，危机管理工作的重点是恢复正 常的社会运作和秩序，加强与公众进行及时有效的沟通，与公众建立良好的互动 7 第1 章危机及危机管理综述 联系，以负责任的态度对待危机，以诚实和坦率的态度对待公众，提升政府在公 众中的形象。 事后管理阶段。这个阶段的主要工作是危机总结与评价。通过数据统计分析 或通过实效调查的方式对前面的危机管理工作进行总结，找出经验教训。通过总 结经验教训，完善危机管理的机构设置，改进危机预防和控制措施，改进资源储 备和后勤保障工作，改进沟通与媒体管理工作。 表1 2 危机管理过程的三阶段模型 危机管理过程主要工作 第一阶段：危机预防与预警分析预防可能发生的危机及其危害 开始阶段提高危机意识，尽早发现危机，果断决策 第二阶段： 蔓延阶段有针对性地采取措旌来隔离危机的蔓延 危机处理 重塑形象阶段恢复正常的社会运作和秩序 第三阶段：危机总结与评价总结经验教训，改进管理工作 资料米源：张玉波危机管理智囊 m 北京：机械工业出版社，2 0 0 4 青岛大学m p a 硕士学位论文 第2 章当前我国政府公共危机管理存在的问题 我国政府和社会经受过各种灾难和危机的考验，在危机管理方面积累了一定 的经验。但与发达国家危机管理的现状以及我国新形势下对危机管理的期望相距 还较远，政府危机管理体制和机制尚不尽完善，危机管理能力也有待提高。存在 的问题归纳如下： 2 1 危机意识淡薄 在全球化背景下，危机的来源发生了变化，不只是战争会引发危机，环境、 金融、病毒等也成为诱发危机的重要因素。而且，随着国家与国家之间、城市与 城市之间、部门与部门之间联系的日益紧密，在一定的时间、地点和小概率事件 的触发下都有可能诱发大规模的危机。但是，由于长期以来我国基本上保持着和 平稳定的发展势头，各级政府部门将主要精力集中于经济建设，忽视了危机意识 的培养，缺乏敏锐的危机判断能力。2 0 0 2 年1 1 月1 6 日，广东佛山发现了第一 例非典病例，当时的地方政府部门缺乏足够的危机意识，既没有及时成立危机处 理小组，尽快搜集并公布事实真相，也没有对百姓抢购买板蓝根、食醋等流言进 行辟谣，从而埋下了危机在全国蔓延的隐患，同时贻误了及时扼杀危机于萌芽状 态的良好战机。n 1 由于公共危机意识淡薄，危机出现时就会措施无力，政府和公 众都会存在侥幸心理。在这一侥幸的过程中，很多机会丧失，危机得以蔓延。公 众的侥幸心理一旦被摧毁，由于缺少相应的思想准备，便会变得极度恐慌，这种 恐慌引发的破坏性后果往往比危机本身更为严重。 2 2 缺乏有效的沟通协调机制 在我国现行的行政管理体制下，政府职能的划分不够清晰，许多事项管理的 权力、责任存在严重的条块分割、部门封锁现象。各部门横向协调不够，资源共 享度低，各层级、各部门衔接不力，沟通存在比较明显的障碍。在这种制度下， 各个政府、部门之间的协调非常困难。当危机爆发时，对于一些重大事项谁负责、 对谁负责的问题更是难以明确，许多事项往往要由中央政府统一下令才能协调一 致，导致了政府应对危机的反应能力大打折扣。 2 3 缺乏常规性危机管理部门 危机爆发时，训练有素的危机管理机构有利于政府作出正确的反应。危机管 理机构需要很强的专业性，因此，必须把懂得危机管理的人员组成专业机构固定 1 马建珍浅析政府危机处理 j 长江论坛，2 0 0 3 ( 6 ) 9 第2 章当前我国政府公共危机管理存在的问题 下来，持续累积信息和经验。使危机刚出现时，及时控制。而我国现有的政府危 机管理体系，主要依赖于各级政府现有行政机构，既缺乏专门机构和完善体系， 又缺乏专业人员和应急运作机制，对于危机处理方式经常是遇事就成立一个指挥 部或领导小组，具有浓厚的临时色彩，因此在进行跨部门协调时工作量非常大， 效果也不明显。 2 4 缺乏组织化保障 一是我国危机处置在横向上是分散管理，各部门各自处理分管领域的应急事 务，管理体系是割裂的，没有一个综合的应急协调指挥中心和危机管理体系。综合 性的危机发生时，各种应急管理资源难以有效地协调和调度，各部门出现互相等 待、推诿，部门的掣肘浪费了很多时间。二是我国的危机管理仍然是运动式而非 制度化的。当危机爆发时，临时成立一个班子，采用政治动员方式搞人海战术，而 且强调不惜一切代价，在短期内控制危机。三是过分集权。由中央集中统一指挥 突发事件的应急工作，地方予以配合。从国际上看，应急事务一般都是由当地政府 直接处理处理不了时才请上级政府提供支持，应急指挥调度由当地政府负责，不 是责任上交。应坚持属地分级管理原则，使各级地方政府主动地负起应急管理责 任，建立以块为主，条块结合的政府应急管理体系框架。 2 5 问责制度亟待完善 对因领导不力、处置不当、决策失误而造成严重后果的公共危机事件，我国 政府已开始追究相关领导的责任。但这种追究往往是就事论事，一事一办，没有 从权利与责任相统一的角度建立起一种问责制度，通过制度来保障依法行政的基 本要求。同时无论是国家的还是地方的相关法律规定，都并不完善。在国家层面 上对于“官员问责制”目前大多只是做了一些原则性的规定，并没有制定相应的 实施细则，虽然有一些对于引咎辞职的相关制度，但是“官员问责制 显然不仅 仅是引咎辞职而已。在地方层面上的法律规定更是由于对问责的范围、惩处的尺 度等方面理解不一，各个地方规章都没有形成体系，对于问责主体、问责方式以 及是否可行都没有明确，各地施行的“官员问责制 还是新兴事物，显得比较混 乱。 2 6 缺乏系统的战略和政策规划 危机的风险管理指运用系统的方法，确认、分析、评价、处理和监控危机的 过程，它要求把风险管理与政府公共管理的方方面面有机地结合在一起，在政策、 规划、资源的管理方面有效地实施风险的防范与管理，预防和降低危机所带来的 1 0 青岛大学m p a 硕士学位论文 损失。我国政府管理正缺乏这种全面风险管理，并没有把危机管理纳入经济社会 的可持续发展战略之中。在政府各种政策制定、规划、资源管理方面，都没有把 危机风险的分析、确认和评估作为一个重要的方面和环节来做，往往是危机发生 之后才就事论事，头痛医头，脚痛医脚。 2 7 缺乏法制规范 法律制度是各种制度中最强硬的一种，它是社会发展过程中不可或缺的一种 稀缺资源，同样地，法制建设也是危机管理制度建设中关键的一环。在西方发达 国家，危机管理学的一个重要学术成果就体现在立法上，如美国、日本、俄罗斯 就有紧急状态法。而我国在危机管理的法制建设方面则相对滞后，政府在处 理危机时仍然习惯于运用人治方式，相对忽视了法治方式。尽管目前我国已经有 了应对国家安全的国防法，应对社会动乱的戒严法，应对自然灾害的防 震减灾法、防洪法，应对安全事故的安全生产法，应对公共卫生的传 染病防治法、突发公共卫生事件应急条例等，但对于危机管理，国家缺少 一套行之有效的处理程序和规则，政府的行动也缺乏完善的法制保障。危机管理 是国家管理体制的一个重要组成部分，是政治体制、行政体制的重要方面，这方 面的欠缺暴露了政府管理的严重问题。 2 8 缺乏系统化、制度化的教育与训练机制 系统化制度化的危机教育与训练机制可有效减轻危机对社会生活的影响，减 少危机到来时对人们的生命、财产造成的损失。危机管理知识在西方发达国家是 公务员培训的必修课程。西方国家经常开展针对本国或本地区经常发生的、曾发 生的、可能发生的社会矛盾、自然灾害、民族冲突等危机形式所采取的紧急应对 的法律程序、手段等知识的培训。定期进行危机模拟演习，检验政府应对危机的 反应能力，检测已拟定的危机管理计划是否充实、可行等。我国在这方面的教育 与训练刚刚起步，还没有形成制度，结合危机管理知识组织的模拟演习也很 少。 2 9 信息透明程度不够 公共危机的特点是可能在极短的时间内大规模的影响公共利益，带来社会灾 难。危机发生后，把涉及公共利益的信息及时、准确地向社会公布可有效应对危 机，把危机带来的生命财产损失降到最低。但由于危机发生后政府对危机的发生、 发展及影响不能够公开、及时、准确地报道，信息不够透明，危机信息流障碍引 起信息不对称，造成信息混乱，严重地影响民众对危机的应对水平，造成了极大 第2 章当前我国政府公共危机管理存在的问题 的损失，一定程度上降低政府国内、国际的公信力。如2 0 0 3 年中国“非典 疫 情、2 0 0 5 年1 1 1 2 月发生的松花江水污染事件等，起初政府的报道都不够透明， 事态一度失控，损失巨大。 2 1 0 社会公众参与不够 政府是公共危机责无旁贷的管理者，但应对危机，化解风险，减少损失必须 依靠社会公众的参与。成熟而广泛的社会公众参与不仅可以丰富和充实公共管理 的内容，强化政府的公共责任，而且可以提升公共服务的品质，推进和保证公共 利益的实现。公共危机管理更需要社会公众的参与，使危机决策得以迅速实施， 提供丰富多样的物质资源和人力资源，缓解由于危机造成的社会心理压力，达到 协调有序的目的。但从以往的经验看，社会公众的参与明显不够。各种非政府部 门、社会组织与公民都应在公共危机的管理中成为主体。 1 2 青岛人学m p a 硕十学位论文 第3 章发达国家政府公共危机管理实践与经验 3 1 发达国家公共危机管理实践 一般来看，各主要国家的危机管理机制都基本上是以国家元首或政府首脑为 核心，以国家安全决策机构和执法部门为主体，以强大的情报信息资源为基础， 有外交、军事、情报、财政等各部门共同参与的重大决策体制。具有“小核心、 大范围 的特征。n 3 所谓的“小核心 ，是指指挥中枢高度集权，位高权重、反 应迅速、决策果断、处置有力：所谓“大范围”，是指危机管理系统包括了军队、 外交、情报、警察、消防、医疗、防化、交通、通信等职能部门。该体系能在第 一时间内快速反应，坚决贯彻危机指挥中枢的决策，调动一切必要的社会资源， 按照事先拟定的预案和应变方案控制、化解危机。 3 1 1 美国模式 “强总统、大协调”是美国危机管理的特征。该模式以总统为核心，以国家 安全委员会为决策中枢，国务院、国防部、司法部( 及其下属的联邦调查局和移 民局) 等有关部委分工负责，中央情报局等跨部委独立机构负责协调，临时性危 机决策特别小组发挥关键作用，国会负责监督。美国国家安全委员会是美国国家 安全与危机管理的最高决策机构。它是根据1 9 4 7 年国家安全法授权成立的 内阁级机构。可以说，国安会处于整个行政部门决策体系塔尖这一模式在世界上 绝无仅有。美国国安会的危机管理决策分为三个层次，分别是：由总统主持的最 高级、由国家安全事务助理主持的部长级和由国家安全事务副助理主持的副部长 级。 3 1 2 俄罗斯模式 “大总统、大安全”是俄罗斯危机管理的特征。所谓“大总统是指总统在 危机管理中拥有广泛的权力；所谓“大安全”是指危机管理涉及的部门多、领域 广。俄联邦安全会议是俄危机管理机制的常设机构，会议主席由联邦总统担任， 会议秘书由总统直接任命并向总统负责。会议常委包括总统、会议秘书、总理、 外长、国防部长、联邦安全局长，其他部门首长则是安全会议委员。俄联邦安全 会议下设1 2 个常设的跨部门委员会，涉及宪法安全、国际安全、独联体合作、 军事安全、信息安全、国防工业安全、经济安全、生态安全、边防政策、居民保 健、社会犯罪、反腐败、反犯罪等领域，其任务是向安全会议提供建议和咨询。 1 何海燕等危机管理概论 硒北京：首都经济贸易大学出版社，2 0 0 6 9 1 3 第3 章发达国家政府公共危机管理实践与经验 这些委员会基本囊括了现代社会可能导致国家危机的紧急事态各个方面。可以看 出，俄罗斯的危机管理机制比较完备和统一。 3 1 3 日本模式 日本是一个危机意识与忧患意识极强的国家。由于自然条件的先天不足，日 本危机管理的核心任务长期以来主要是应对自然灾害。但近年来，日本已经将经 济、安全等领域纳入危机管理范畴，转而强调综合性危机管理。日本危机管理体 制以首相为最高指挥官，由内阁官房负责总体协调、联络。在日本的危机管理体 制中，内阁官房发挥着十分重要的作用。内阁官房是首相的辅佐机构，由其负责 危机管理，为的是在发生紧急事态时内阁能够迅速采取必要措施，做出第一判断。 内阁官房还设有由首相任命的内阁危机管理总监，统一协调有关危机管理的事 务，这就改变了以往各省厅在危机处理中各自为政、相互保留情报的局面，有利 于更有效地处理危机。另外，日本还针对自然灾害频繁的情况设立了中央防灾 会议。主席由首相担任，成员包括防灾大臣( 一般由国家公安委员长兼任) 及其 他大臣等，其主要职能是制定防灾基本计划及地区防灾计划并推动其实 施；在发生非常灾害时，制定紧急措施并加以实施。 3 2 发达国家公共危机管理的经验 尽管各国国情不同，也存在着地域和意识形态上的差异，但不少国家在构建 危机管理机制方面大都具有“核心小、法律全、信息灵、意识强、反应快”的特 点。发达国家公共危机管理的实践为我们提供了有益的借鉴。 3 2 1 首长负责制的中枢指挥系统是公共危机管理的核心 一些国家成功的经验表明，危机管理的成败关键在于是否有一个权威、高效、 协调的中枢指挥系统，该系统不仅体现一国最高领导层的战略决策效能和危机应 变能力，同时也扮演着危机管理核心决策者和指挥者的角色。美国于20 世纪7 o 年代建立以总统为核心的危机管理机制，总统可以召开国家安全委员会讨论危 机形势，也可以组成高层工作班子帮助总统做出最适当的决定。处理危机的高层 工作班子通常由副总统、国务卿、总统国家安全事务顾问、国防部长、参谋长联 席会议主席、中央情报局长、财政部长等组成。俄罗斯在长期应对各类危机的实 践中，形成了以总统为核心主体、以负责国家安全战略的联邦安全会议为决策中 枢的危机管理权力机构。任何重大的危机管理方案与行动都必须由总统来敲定， 总统不仅是危机管理的核心，还是国家元首与军队统帅，掌握着广泛的行政权和 立法权。日本的危