（公共管理专业论文）基于农业开发性金融支持天津市新农村建设的战略发展对策研究.pdf

中文摘要 推进社会主义新农村建设是新时期解决“三农”问题的重大决策，是我国现 代化进程中的重大历史任务。党的十六届五中全会通过的中共中央关于制定国 民经济和社会发展第十一个五年规划的建议把解决“三农”问题摆在今后五年 全党和全国工作的突出位置。天津市提出“十一五”期间要根据直辖市的特点和 优势，以产业化提升农业，以城市化带动农村，以工业化富裕农民，高标准推进 社会主义新农村建设。社会主义新农村建设离不开金融的支持，通过构建完善的 农村金融体系，加大农村的信贷资金投入。如何进一步发挥政策性金融的作用， 向农村提供所需要的金融服务公共品，促进我市农业和农村经济持续健康快速发 展是需要研究和解决的问题。但农业发展银行职能定位不清晰、运行机制不完善、 管理体制不健全，支持范围局限在粮棉油领域，业务功能单一，服务手段落后， 制约了农业发展银行的发展，影响了支农作用的发挥。开发性金融是政策性金融 的深化和发展，在坚持政策性银行办行方向基础上，逐步提升农业开发性金融的 功能，不断完善其弥补市场缺陷、开发农村市场、扶持弱势群体的功能是农业发 展银行的现实选择。本文对农业发展银行的现状进行了分析，介绍了国外利用政 策性银行工具支持农业发展的做法和经验，同时对国家开发银行的开发性金融理 论与实践也进行了阐述，指出建设社会主义新农村要学习和借鉴国内外政策性金 融理论与实践的先进经验，进一步建立健全完善的农村金融体系，多渠道筹集农 业资金，进一步深化农业发展银行改革，加大政府扶持农业政策性金融机构的力 度，并以完备的法律体系为金融支持农业发展提供重要保障。 本文运用s w o t 分析法，对天津农业发展银行支持新农村建设进行了战略 因素分析，总结归纳了天津农业发展银行支持天津市新农村建设中存在的优势、 劣势、机会、威胁等各方面因素，提出了支持社会丰义新农村建设是天津农业发 展银行的使命_ k 务的战略选择。指出天津农_ p 发展银行要提升传统政策性金融功 能，发挥政策性、开发性、制度创新、战略导向、引领合力的作用，促进天津市 农村经济社会的全面发展。在此基础上，本文制定了天津农业发展银行实施开发 性金融的运行模式。 关键词：农业开发性金融新农村建设s w o t 分析运行模式 a b s t r a c t a c c e l e r a t i n gs o c i a l i s t i cn e w r u r a lc o n s t r u c t i o ni st h em o s ti m p o r t a n td e c i s i o no f “m o r es u p p o r t ，l e s st a xb u r d e na n dm o r el i b e r a la t t i t u d e i nt h i ss t a g ea n di ti sa h i s t o r i ct a s ki nm o d e r n i z a t i o no fo u rc o u n t r y “p r o p o s a l sf o rf o r m u l a t i n gt h e1lt h f i v e y e a rp l a nf o rn a t i o n a le c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t a p p r o v e db yt h e f i f t hp l e n u mo f16 t hc p ch a sp u t “m o r es u p p o r t ，l e s st a xb u r d e na n dm o r el i b e r a l a t t i t u d e ”t ob et h et o p p r i o r i t y i nn e x t5y e a r s a l s ot o t i a n j i n s c h a r a c t e r sa n d a d v a n t a g e s ，l o c a lg o v e r n m e n tc l e a r l ys e tu pah i g hs t a n d a r dt oa d v a n c en e w s o c i a l i s t i c r u r a lc o n s t r u c t i o ni n1lt hf i v e - y e a rp l a nb yp r o m o t i n gd e v e l o p m e n ta g r i c u l t u r ea n d r u r a le c o n o m yt om a k et h ef a r m e r sr i c h t h e r ea r es o m ee x i s t e df a c t o r si n f l u e n c e t a d b cw o r k i n ga st h em a i nf i n a n c i a ls u p p o r ti nl o c a la g r i c u l t u r a lf i e l ds u c ha s u n c l e a rb a n k i n gf u n c t i o n s ，o p e r a t i n gs y s t e m s ，m a n a g e m e n ts y s t e m ，l i m i t e da n d s i m p l i c i t yo fb u s i n e s ss c o p ei n n o r m a lf i e l d ，s e r v i c e se t c d e v e l o p m e n tf i n a n c e d e v e l o p st h ec o n c e p to fp o l i c yf i n a n c ea n dt h i si s ar e a l i s t i co p t i o nf o rt a d b ct o i n c r e a s ea g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n tf i n a n c i a lf u n c t i o n sb yi m p r o v i n gi t s m a r k e t i n g a b ili t y , e x p a n d i n ga g r i c u l t u r a lm a r k e t sa n dh e l p i n gf a r m e r si n g r o w t ho ft h e i r p r o d u c t i v i t y n o to n l ya n a l y z i n gt h er e c e n ts i t u a t i o n a b o u tt a d b c ，b u ta l s o i n t r o d u c i n gs o m ea d v a n c e de x p e r i e n c e su s e db yt h ep o l i c yb a n ki nf o r e i g nc o u n t r i e s c o m b i n i n gw i t hc h i n e s er e a l i t i e s f u r t h e rm o r eie x p l a i nm o r ea b o u tt h e o r ya n d p r a c t i c eo fd e v e l o p m e n tf i n a n c ea n n o u n c e db yn a t i o n a ld e v e l o p m e n tb a n ka n dt h e n e c e s s i t i e so ns t u d y i n g f o r e i g na d v a n c e df i n a n c i a lt h e o r y , s e t t i n gu pah e a l t h y a g r i c u l t u r a l f i n a n c i a l s y s t e m ，c o l l e c t i n ga g r i c u l t u r a l f u n d si n m u l t i p l ew a y s ， s t r e n g t h e ns u p p o r t s f r o m g o v e r n m e n t t o w a r d s a g r i c u l t u r a lp o l i c y f i n a n c i a l o r g a n i z a t i o nw i t hac o m p e t el e g a ls y s t e mi no r d e rt od e v e l o pn e ws o c i a l i s t i cr u r a l c o n s t r u c t i o n a f t e ru s i n gs w o tm e t h o dt oa n a l y z ea l ls t r a t e g i cf a c t o r se x i s t e di ns u p p o r t i n g t i a n j i nn e wr u r a lc o n s t r u c t i o ns u c ha sa d v a n t a g e s ，d i s a d v a n t a g e s ，o p p o r t u n i t i e sa n d t h r e a t sf a c e db yt a d b ci nf u t u r ei nt h i sa r t i c l e ，ie x p r e s s e dm yp o i n to fv i e wo f w h i c hi st h a tt a d b cm u s tb et h ei n i t i a la n ds t r o n gb a c k u pi n s u p p o r t i n gn e w s o c i a l i s t i cr u r a lc o n s t r u c t i o ni nt i a n j i ni ni t sb u s i n e s ss c o p e a l s olp o i n to u tt h a t t a d b cn e e dt op r o m o t et r a d i t i o n a lp o l i c yf i n a n c i a lf u n c t i o n sa n dp l a yam o r e i m p o r t a n tr o l ei nk e e p i n gu pw i t hc o n t i n u o u sp o l i c y , c o n d u c t i n gi n d e p t hs y s t e m a t i c r e f o r m ，b e i n gs t r a t e g i cg u i d e l i n e ss oa st oa c c e l e r a t et h ed e v e l o p m e n to ft i a n j i nr u r a l e c o n o m i cs o c i e t yi na l la s p e c t s a c c o r d i n gt ot h ea b o v e ，ls e tu pan e wo p e r a t i n g m o d eo ft a d b c c a r r y i n go u td e v e l o p m e n tf i n a n c e k e yw o r d s ：a g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n tf i n a n c e ，n e wr u r a lc o n s t r u c t i o n s w o t m e t h o d ，o p e r a t i n gm o d e 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特i l i a d 以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨鲞盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 躲珑可! 字i i i i - ，+ ，月1 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解丞洼盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权苤鲞苤鲎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名乡仓何 签字日期：册占年 月，j 自 导师签名： 签字日期：矿口多年，| 月扩日 第一章导论 第一章导论弟一早寻了匕 1 1 问题的提出 中国农业发展银行成立于1 9 9 4 年，是直属国务院领导的政策性金融机构， 在除西藏以外的全国其他省、直辖市、自治区设有分支机构。其主要任务是按照 国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金， 承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农 村经济发展服务。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任 务，2 0 0 6 年中央1 号文件提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容 整洁、管理民主”的要求，全面推进农村的经济、政治、文化、社会和党的建设。 天津市也明确提出“十一五”期间要根据直辖市的特点和优势，以产业化提升农 业，以城市化带动农村，以工业化富裕农民，高标准推进社会主义新农村建设。 如何进一步发挥政策性金融的作用，向农村提供所需要的金融服务公共品，促进 我市农业和农村经济持续、健康、快速发展是需要研究和解决的问题。 1 2 研究的意义 1 2 1 建设社会主义新农村急需解决农村公共产品供应不足问题 胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上首次提出：“纵观一些工业化国家的 发展历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的 趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业 与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”在中央经济工作会议 上，胡锦涛总书记又作了进一步阐述：“我国现在总体上已到了以工促农、以城 带乡的发展阶段。我们应当顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局， 更加积极地支持三农发展。”党的十六届五中全会通过的中共中央关于制 定国【屯经济和社会发展第十一个五年规划的建议把解决“三农”问题摆在今后 五年全党和全国工作的突出位置，明确提出“建设社会主义新农村是我国现代化 进程中的重大历史任务”。2 0 0 6 年中央一号文件指出，当前农业和农村发展仍然 处在艰难的爬坡阶段，农业基础设施脆弱，农村社会事业发展滞后、城乡居民收 入差异扩大的矛盾依然突出，解决好“三农”问题仍然是工业化、城镇化进程中 重大而艰巨的历史任务。 农村公共产品是指供范围不同的农村居民消费、享用的，具有“非排它性” 和公益性的各类物质或服务产品，涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公 共服务等各个领域。具体包括：义务教育、计划牛育、优抚救济、社会保障、社 会治安，文化、卫生、体育等社会事业，供水、供电、道路等公共基础设施，生 态环境建设、环境综合整治，防灾减灾、气象、公共科技资源与服务、病虫害防 治，行政、法律和社区服务等。多年来，我国农村公共产品虽不断增加，但与城 第一章导论 市相比，与农村、农民实际需要相比，还有相当大的差距。目前，农村公共产品 不仅总量短缺、总体质量不高，供给不足，而且供求结构不合理、层次和优化度 及现代化水平低，总体功能落后、效率低，供求矛盾突出。而且，新兴、现代公 共产品发展慢，尤其是城市型现代生活设施，如供气、供热、供水设施等发展几 乎尚未起步，农村资金投入严重不足。2 0 0 4 年，我国农村固定资产投资为1 1 4 5 2 4 亿元，占全社会固定资产投资总额的1 6 3 4 ；中央各项财政支农资金2 6 2 6 4 亿 元，占国家财政总支出的5 8 9 。总体上看，目前我国城乡差距突出表现为公共 产品上的差距，国家对农村的资金支出在各项总支出的比例，与农村人口所占的 比例、农业和农村经济在国内生产总值中所占的份额相比，还很不相称。可以说， 目前我国城乡差距突出表现为公共产品上的差距，农村公共品供应严重不足严重 制约着农村社会和经济的发展，造成城乡差异的日益扩大。 1 2 2 解决农村公共产品供应不足必须加强农村公共品投融资体系建设 金融是现代经济的引擎，对于弥补我国农村经济市场机制的功能性缺陷，实 现农民持续增收与生活水平的不断改进起着重要的作用。发达国家的经验告诉我 们，完全或纯粹的市场机制未必是农村金融的最佳选择，政府的财政补助与政策 性支持、行业协会的激励与制衡措施，都是不可或缺的，它们同将作为农村金融 市场化的“左膀右臂”。目前我国农村金融机构主要有农业银行、农业发展银行、 农村信用社、农村商业银行和农村合作银行。各类机构共有1 2 万多个，其中l0 万余个分布在县市及以下地区。2 0 0 5 年末，农村金融机构的资产总额l o 8 万亿 元，占金融机构全部资产总额的2 8 8 ：贷款总额5 8 万亿元，占金融机构全部 贷款总额的2 8 。各个农村金融机构在支持农业农村经济发展，促进农民增收方 面发挥了重要作用。但总的情况看，目前我国城乡金融发展很不协调，农村金融 资源的供给不能满足和适应农业和农村经济发展的实际需要，农村金融支农能力 呈弱化趋势，还没有形成稳定、有效的农村公共产品供给渠道。因此，应进一步 深化农村金融改革，消除制约农村公共晶投融资的体制和制度冈素与障碍，建立 有利于促进其发展的新的体制、制度和机制，为增加公共产品供给奠定体制基础， 提供制度保障和动力。 1 2 3 政策性金融是农村公共品投融资体系的重要组成部分 2 0 0 6 年中央一号文件指出，“十五”期间要“统筹城乡经济社会发展，实 行工业反哺农业、城市支持农村和多予、少取、放活的方针，要调整国民收 入分配格局，国家财政支出、预算内固定资产投资和信贷投放，要按照存量适度 调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入。扩大公共财政覆盖 农村的范围，建寺健全财政支农资金稳定增长机制。”农村公共产品的建设和发 展，既需要有财政来保障，又要有符合市场经济运行要求的融资机制来筹集资金。 第一章导论 在现代市场经济的基本结构中，市场机制和原则虽然构成社会经济资源配置和经 济运行协调的基础，但却不能解决经济社会中的所有问题。这不仅因为市场机制 本身有其作用的边界，而且若干非经济因素也使市场机制产生许多失效的现象， 即所谓的“市场失灵”。作为现代市场经济资源配置的主要途径之一的金融市场 在调节金融资源的配置中，由于金融市场的竞争不充分和金融机构本身的特性， 导致不能有效地配置金融资源，即亦存在着“金融市场失灵”。对于金融资源配 置中市场机制失灵的问题，就需要政府通过创立政策性金融机构来校正，提供金 融公共品，以实现社会资源配置的经济有效性和社会合理性的有机统一。这种“金 融公共品”提供机构既具有财政“无偿拨付”性，又具有金融“有偿借贷 性， 政府主导性、银行借贷性、财政拨付性三者的巧妙结合和有机统一构成了政策性 金融的运行机理，使其在宏观调控中发挥特殊的作用，应该成为提供农村公共品 供给资金的稳定渠道。 1 2 4 农业发展银行在提供农村公共品资金供应中承担着重要的职责，是社会主 义新农村建设的生力军 弥补市场调节的缺陷，是政策性银行产生和发展的基本理论依据。农业发 展银行作为全资的政策性银行是国家宏观调控的工具。这就决定了它必须把 执行国家政策摆在首位，通过政策性信贷杠杆作用，体现国家宏观调控的要求， 实现政府的意图和政策目标。2 0 0 6 年中央l 号文件指出，“加快推进农村金融 体制改革”，“调整农业发展银行职能定位，拓宽业务范围和资金来源”。农业 发展银行可以成为资金回流农村的主要载体，通过筹措归集相关的支农资金， 包括财政支农资金、央行再贷款、商业银行按比例转存或转贷资金，以及依托 国家信用的市场发债等，确保这些资金全部投入农业、农村；通过发挥政策导 向、示范引导、信用保障等功能和措施，引导合作性、商业性金融加大对农业、 农村信贷投入力度，以弥补金融的市场缺位，在支持新农村建设中发挥方向性、 基础性的主导作用。 1 2 5 完善业务功能，增强支农能力，向现代农业政策性银行转型是农业发展银 行自身发展的需要 从经济发展和社会发展来看，开发性金融叮分为纯政府的、半政府的和机构 的以及完全市场化的，可以看成三个阶段( 陈元) 。政策性金融在履行职责过程 中，将经历从政府财政职能延伸的初级阶段，向参与市场制度建设的开发性金融 阶段，并最终在完成制度建设任务后，作为市场主体参与经济运行( 刘梅生) 。 多年以来，农业发展银行主要履行收购资金供应和管理的职能，业务逐年萎缩， 信贷总鼍下滑，仍然处于政策性金融的初级阶段，有待向开发性金融过渡。而目 前，我国财力有限、农村金融体系不完善，资金投入严重不足，农村公共品建设 第一章导论 资金严重匮乏。据估算，农村的信贷资金缺口每年在5 0 0 亿以上，“十一五”期 间，仅农村基础设施建设需求总量就达3 0 0 0 0 亿元，主要靠金融支持。“十一五” 期间，天津市将启动农村产业发展工程、农村环境建设工程、农民素质提高工程 “三大工程”，到2 0 1 0 年，基本实现郊区城市化，向城镇转移农村人口1 1 0 万， 城市化率将达到6 0 。新农村建设大量的资金投入，客观上为农业发展银行了新 的更广阔的业务发展空间j 为更好地发挥农业政策性金融的职能作用提供了机 遇。但同时，也促使农业发展银行要进一步深化改革，以制度和体制的创新，向 政策性、开发性、战略导向、引领合力的功能层次转化，实现向现代农业政策性 银行的转型。 图1 11 9 9 5 - 2 0 0 5 中国农业发展银行年均贷款余额 1 3 本文研究的目的 通过上面的论述，我们深切的感受到政策性金融对于建设社会主义新农村建 设所具有的重要意义。深化农业发展银行的改革，完善农业发展银行的功能，向 开发性金融转型，既可以为社会主义新农村建设提供稳定的资金，也是完善农村 金融体制，实现农业发展银行自身发展的需要。在天津市实施滨海新区开发开放 战略的背景下，依然需要发挥政策性金融机构的作用，为天津市新农村建设提供 资金支持。本文的主要观点：在建设社会主义新农村形势下，要重构农业发展银 行，扩大业务范围，延伸服务对象，通过完善农业发展银行运行机制，从“传统 的政策性金融机构”向“市场建设型的开发性金融机构转变”，为大津市农村公 共品提供更为有力的信贷支持，推进天津市社会主义新农村建设。 本文运用系统的观点，比较研究的方法，对天津市农业开发性金融发展现状 做了较为系统的分析，基于s w o t 分析，建立起天津市农业开发性金融发展战 4 第一章导论 略，并提出了功能定位、组织机构、业务范围等各方面的改革设想和模式，以及 新模式实施的对策建议。 1 4 本文的研究的基本思路和主要内容 在大力推进社会主义新农村建设的大背景下，如何立足天津农业发展银行实 际，充分抓住国家支持“三农”发展和天津市大力发展滨海都市型农业的历史机 遇，借鉴国内外政策性金融支持农业发展的经验，以制定适合天津农业发展银行 的发展战略，为天津市新农村建设提供更为有效的金融公共品，促进农村公共品 建设是本文研究的主题。 本论文的内容和结构是： 第一章，导论。提出问题的研究背景和重要性，说明选题的意义、主要内容、 结构和研究方法。 第二章，农业政策性金融发展比较分析。在这一部分，概括地介绍了我国政 策性金融的历史沿革、现状，分析了取得的成绩和存在的问题；也介绍了国外政 策性金融机构支持农业发展的经验做法，以及国家开发银行开发性金融理论与实 践，提出要借鉴国内外政策性金融先进理念和经验，积极探索农业政策性金融发 展新路，更好地发挥政策性金融支农的作用。 第三章，天津农业发展银行支持新农村建设的战略因素分析。该章运用s w o t 分析法，对天津农业发展银行支持新农村建设进行了战略因素分析，总结归纳了 天津农业发展银行支持天津市新农村建设中存在的优势、劣势、机会和威胁等各 方面因素，引出了对天津农业发展银行未来发展的思考，提出了整体构想。 第四章，天津农业发展银行支持新农村建设的模式设计。在上述论述的基础 上，本章提出了天津农业发展银行的战略选择即确立支持天津市新农村建设是天 津市农业发展银行的使命业务，进而论述了天津农业发展银行以农业开发性金融 支持天津市新农村建设的原则、内容、方法、运作模式等。 第五章，新模式实施的对策建议。这是全文的最后一个部分，就天津农业发 展银行实施开发性金融所应采取的改革措施提出了建议和意见，指出天津农业发 展银行要进一步加大改革力度，调整组织结构，完善运行机制，深化劳动人事制 度改革，强化科技支撑体系建设，构建和谐分行，加强企业文化建设，进一步增 强市场竞争力，为允分发挥开发性金融作用提供组织和机制保障。 第。章导论 6 第二章农业政策性金融发展对比分析 第二章农业政策性金融发展比较分析 2 1 我国农业政策性金融的历史沿革和发展现状 2 1 1 农业政策性金融的历史沿革 我国农业政策性金融是伴随着我国农业的发展而产生和发展的，并始终作为 我国农村金融的重要组成部分，在服务、支持和促进农业和农村经济发展中发挥 着重要作用。在计划经济时期，所有业务无所谓政策性和商业性金融之分，农村 金融业务都由农业银行和信用社经办。改革开放以后，随着经济体制改革的不断 推进和金融体制改革的逐步深化，农村金融体制改革被提到主要议事日程。1 9 9 3 年召开的党的十四届三中全会通过了中共中央关于建立社会主义市场经济体制 若干问题的决定，提出“建立政策性银行，实行政策性业务与商、p 性业务分离。 组建国家开发银行和进出口银行，改组中国农业银行，承担严格界定的政策性业 务”。同年1 2 月，国务院对全国金融体制改革作出决定，提出要组建中国农业发 展银行，把中国农业银行尽快转变为国有商业银行，农村信用社与农业银行脱离 隶属关系，有步骤地组建农村信用合作银行，从而进一步明确了农村金融体制改 革的主要内容。同时国务院界定了农业发展银行的业务是“承担国家粮棉油储备 和农副产品合同收购、农业开发等业务中的政策性贷款，代理财政支农资金的拨 付和监督”。 2 1 2 中国农业发展银行现状 根据党的十四届三中全会精神和国务院关于金融体制改革的决定，1 9 9 4 年4 月1 9 日国务院发出关于组建中国农业发展银行的通知，批准成立中国农业发 展银行。根据中国农业发展银行章程，中国农业发展银行是直属国务院领导 的政策性金融机构，实行独立核算，自主、保本经营和企业化管理，在业务上接 受中国人民银行的指导和监督。中国农业发展银行在机构设置上实行总行、一级 分行、二级分行、支行制；在管理上实行总行一级法人制；系统内实行垂直领导 的管理体制，各分支机构在总行授权范围内依法依规开展_ k 务经营活动。农业发 展银行总行设在北京。其分支机构按照开展农业政策性金融业务的需要，并经银 监会批准设置。截止2 0 0 5 年底，设立省级分行3 0 个；地级分行( 含省级分行营 业部) 3 2 9 个，县级支行1 6 0 6 个、办事处3 个，同时在边远地区还设有信贷组。 员工5 9 万人。 7 * = 章女业政燕性盒融蕴w e 分* 图2 _ l 中国农业发展银行组织机构 农业发展银行的具体业务范围由国务院根据一个时期国民经济发展和宏观 调控的需要并考虑到农业发展银行的承办能力来界定。自成立以来，国务院对其 业务范围进行过多次调整。中国农业发展银行目前的主要业务如表2 i 所示。 第二章农业政策性金融发展对比分析 表2 - 1 中国农业发展银行现行业务范围 办理由国务院确定的粮食、油料、棉花收购、储备、调销贷款 办理肉类、食糖、烟叶、羊毛等国家专项储备贷款 办理粮食、棉花、油料加工企业收购资金贷款 资产业务 办理粮食、棉花、油料产业化龙头企业收购资金贷款 办理粮油种子贷款 办理业务范围内开户企事业单位的存款 发行金融债券 负债业务 办理粮棉油政策性贷款企业进出口贸易项下的国际结算业务 以及与国际业务相配套的外汇存款 办理中央财政对上述主要农产品补贴资金的拨付，为中央和省 级政府共同建立的粮食风险基金开立专户并办理拨付 办理开户企事业单位的结算、外汇汇款、同业外汇拆借、代客 中间业务 外汇买卖和结汇、售汇业务 办理保险代理 中国农业发展银行于1 9 9 4 年6 月3 0 日正式接受中国农业银行、中国工商 银行划转的农业政策性信贷业务，共接受各项贷款2 5 9 2 亿元。19 9 5 年3 月，中 国农业发展银行基本完成了省级分行的组建工作。1 9 9 6 年8 月至1 9 9 7 年3 月末， 中国农业发展银行按照国务院关于农村金融体制改革的决定增设了省以下分 支机构，形成了比较健全的机构体系，基本实现了业务自营。在此之前，中国农 业发展银行业务由中国农业银行代理。1 9 9 8 年3 月，国务院决定将中国农业发 展银行承办的农村扶贫、农业综合开发、粮棉企业附营业务等项贷款业务划转到 有关国有商业银行，中国农业发展银行主要集中精力加强粮棉油收购资金封闭管 理。 农、l k 发展银行的注册资本为2 0 0 亿元人民币。农业发展银行的资金来源主要是： 业务范围内开户企事业单位的存款、发行金融债券、财政支农资金、向中国人民 银行申请再贷款、境外筹资。农业发展银行的运营资金来源长期以来主要依靠中 国人民银行的再贷款，从2 0 0 5q - - n 大了市场化筹资的比重。截至2 0 0 5 年6 月末， 9 第二章农业政策性金融发展对比分析 中国农业发展银行向中国人民银行再贷款余额5 6 9 2 亿元，金融债券余额8 10 亿 元。运营资金目前主要用于粮棉油收购等流动资金贷款。截至2 0 0 5 年1 2 月末， 中国农业发展银行各项贷款余额为7 2 9 3 亿元，其中粮油贷款6 0 3 3 亿元，棉花贷 款1 1 6 5 亿元。 2 1 3 天津市农业发展银行现状 农业发展银行天津市分行成立于1 9 9 5 年2 月，现有员工2 2 0 余名。设有分 行营业部和西青、塘沽、宝坻、蓟县、宁河、武清、静海等8 个基层机构。从成 立至今，先后经历了三个不同的发展阶段：第一阶段从1 9 9 5 年成立至1 9 9 8 年初， 主要从事粮棉油收购、储备、调销和农业基础设施、技术改造、农业综合开发等 贷款业务：第二阶段从1 9 9 8 年初至2 0 0 4 年下半年，为配合国家粮食流通体制改 革，按照封闭运行的管理原则，专司粮棉油收购资金供应与管理：第三阶段从 2 0 0 4 年下半年开始，特别是2 0 0 5 年以来，在做好收购资金供应与管理工作的同 时，相继开办了农业产业化龙头企业、粮棉油加工企业、其他粮食企业调销等商 业性贷款业务。 建行以来，农业发展银行天津市分行累计发放粮棉油收购、调销贷款2 1 0 亿 元；累计发放中央、地方储备粮棉油贷款13 3 亿元。农业发展银行天津市分行作 为大城市、粮食主销区行，信贷业务规模较小，无论是在农业发展银行系统，还 是在天津市金融机构，贷款所占的份额都比较少，不足1 。截止2 0 0 5 年1 2 月 末，存款6 亿元、贷款3 9 亿元。 2 2 农业发展银行在支持“三农 中发挥了重要作用 自1 9 9 4 年建行至今，农业发展银行先后经历了全方位支农和专司收购资金 封闭管理两个发展阶段。从1 9 9 4 年建行到1 9 9 8 年新一轮粮改开始，农业发展银 行在支持粮棉油购销，支持国家扶贫攻坚和农业开发等方面做了大量工作，为促 进农业和农村经济的发展发挥了积极作用。1 9 9 8 年后，按照国务院领导的要求， 农业发展银行的业务集中于收购资金的封闭管理，取得了显著成效，发挥了农业 政策性银行应有的重要作用。 2 2 1 贯彻落实国家各项支农政策 贯彻落实粮棉购销政策，及时足额供应收购资金，解决了多年来困扰各级政 府和广大农民的“打白条”问题，有效地保护了农民利益，促了农业生产的发展和 农村社会的稳定。1 9 9 8 年一2 0 0 5 年，累计发放粮棉油收购贷款1 0 7 万亿元；通 过加强收购资金封闭管理，遏制了收购资金被挤t i 挪用的行为，向中央银行借款 逐年减少，促进了货币政策的顺利实施。农业发展银行全部负债中中央银行再贷 款所占比率已由2 0 0 3 年底的9 1 4 5 降至6 9 6 3 ，下降了2 1 8 2 个百分点，大大 减轻了中央财政负担。由于国家利率政策调整和中国农业发展银行加强了经营管 1 0 第二章农业政策性金融发展对比分析 理，经营状况逐年好转，中央财政补贴大幅度减少，实现保本微利；支持粮棉储 备体系建设，增强了国家对粮棉市场的宏观调控能力，对平抑市场粮价，保证市 场供给起到了重要作用。1 9 9 8 年一2 0 0 5 年累计发放粮棉油储备贷款数千亿元， 支持了国家储备粮入库，确保了国家掌握粮源。 图2 - 21 9 9 9 年 - 2 0 0 5 年收购贷款投放( 亿元) 2 2 2 积极探索市场经济条件下办好农业政策性银行的路子 近年来，中国农业发展银行积极探索市场经济条件下办好农业政策性银行的 路子，促进了我国农村金融体系的改革和发展，同时也为商业银行市场化改革创 造了条件。随着粮棉市场的开放和粮棉企业改革的深化，粮棉油收购资金管理工 作面临新的情况和问题，为适应建设社会主义新农村、深化政策性银行体制改革 和农村金融体制改革的新形势新要求，农业发展银行加快了改革与发展的步伐， 进一步强化支农职能，完善经营机制，加强内部管理，并力争经过3 年的努力， 进一步把农业发展银行办成发展空间合理、治理结构科学、体制机制健伞、经营 管理规范、操作手段先进、具有可持续发展能力的现代农业政策性银行。 2 3 农业发展银行面临的主要问题 2 3 1 财政支持不足，资金来源渠道单一 目前中国农业发展银行的资金来源是财政拨付资本金以及业务范围内的开 户氽业存款、发行债券、向中央银行借款、同业拆借和境外筹资，存在严重的结 构不均衡问题。截至2 0 0 4 年6 月，农业发展银行实收资本1 6 5 亿元，实收资本 占信贷资产的比例仅为2 4 l ，如果考虑应提贷款风险准备金缺口，资本严重不 足。同时由于中国人民银行的再贷款比重较大，也加大了央行基础货币供应压力， 使农业发展银行资金运用受到制约，发展后劲不足。 2 3 2 银行功能不完善，业务范围狭窄 第二章农业政策性金融发展对比分析 农业发展银行的客户可选择性低，贷款对象限定在粮棉油产业的企业；经营 范围局限在传统的存贷款业务，产品单；中间业务属低层次，只提供基本的结 算业务，服务手段落后，电算化水平较低，尚不能办理银行卡等结算业务。 2 3 3 潜在风险大，资产质量较低 农业发展银行作为一家政策性银行，其经营管理具有一般银行的共性和自身 的特殊性。既面临一般银行同样的风险，又有其内在的特点，政策风险、信用风 险、操作风险和市场风险等各种风险相交织，加之风险控制管理水平较低，贷款 质量较差，截至2 0 0 5 年底，不良贷款占比1 0 2 ，如果考虑政策性挂帐贷款占 用，不良贷款超过5 0 。 2 3 4 经营机制不完善，缺少法律保障 农业发展银行行政色彩较浓，尚未建立起科学的法人治理结构，没有按照国 际通行的做法，建立董事会；组织结构不够健全合理，带有行政区划的特征，层 次多，管理跨度大；机构设置和人员配备与业务开展不匹配。农业发展银行的业 务经营没有专门法律作依据，其与政府的关系迟迟未能从法律上明确。法律地位 的不清影响了政策性银行的运营方针、目标、内部管理机制以及与外部的关系。 同时也使得政策性银行极易受到外部的影响和干预，农业发展银行的业务自成立 以来发生多次重大变故，就说明了这个问题。 2 4 农业政策性金融国际实践与借鉴 通过建立政策性金融机构，贯彻政府意图，弥补市场缺陷，向本国有影响的 产业和领域提供信贷支持，以对社会资金起导向作用是各国的普遍做法。各个国 家在其经济发展的不同阶段，农村发展都具有不同的特点，对农业和农村资金需 求也不相同，并形成不同的金融组织制度和形式。从农村资金的形成和供给来分 析各国农村金融制度，可以把各国的农村金融组织制度划分为几种基本类型，如 表2 2 所示。 1 2 第二章农业政策性金融发展对比分析 表2 - 2国际农村金融组织的基本类型 类型特征代表国家 农业与农村信用活动中，一般都有 政府直接控制的金融活动，其资金 运用数额和比重虽然不大，但起着 主导的作用：政策性金融机构为商 业银行及其他融资机构起着引导 政策性金融 美国、印度、日本 和表率的作用。 主要作用：以贷款为经济手段贯彻 国家农业政策；帮助贫困地区和低 收入的农民解决资金短缺问题：促 进改善农村公共设施和环境；救济 因自然灾害而造成的损失。 农业信贷资金主要来源于商业银 行，而不是专门的农村金融机构。 商业金融型 商业银行是农业信贷资金的主要 巴西、英国 供给者，以盈利为目的。政府组织 运用补贴、低税和其他优惠措施， 来引导商业银行资金的投向。 群众性组织，代表并保护社员的利 合作金融型 益，动员群众资金，实现互助，在 日本、法国、德国 一些国家农业发展中处于主导地 位，对农业发展起重要作用。 2 4 1 日本的政策性银行 日本的政策性金融机构主要包括以口本兴业银行为代表的长期信用银行和 “两行九库”，既日本政策投资银行、h 本进出口银行和国民金融公库等。日本 的政策性银行的特点是由政府出资，资金来源依靠“财政投融资”机制，主要是 把邮政储蓄吸收的资金通过该机制转移给政策性金融机构；实行政策性金融业务 与商q p 性金融业务相分离，前者以贯彻政府政策目的，以促进宏观经济均衡增长 为导向，为商业性金融机构的信贷业务提供补充或支持，为日本经济和社会政策 的实施提供准财政支持，不能与其竞争；后者以盈利为目的。不足方面是存在政 府过度干预，金融机构存在较大的潜在风险。 2 4 1 1 农林渔业金融公库 第二章农业政策性金融发展对比分析 为日本支持农业发展的主要政策性金融机构。它建立的目的是在农林渔业者 向农林中央金库和其它金融机构筹资发生困难时，给它们提供利率较低、偿还期 较长的资金。农林渔业金融公库( 简称农林公库) 主要是把资金用于土地改良、 造林、建设渔港等基础设施的融资，同时用于农业现代化投资、农业改良资金的 融资、对国内大型农产品批发市场及交易市场提供市场设施贷款等。农林公库的 贷款一般不直接办理，而是委托农协组织代办。并付给一定的委托费。农林公库 的贷款利率虽会因贷款种类和工程性质有不同的规定，但总的说要比民间金融机 构优惠，而且贷款的偿还期限从1 0 - - 一4 5 年不等。 2 4 1 2 日本农业保险制度 日本现行的农业保险制度始于1 9 4 8 年，采用“三级”制村民共济制度，形 成政府与农民共济组合相结合的自上而下的农业保险组织体系。都道府县设立农 业共济组合联合会，承担共济组合的分保；政府领导的农业机关承担共济组合份 额以外的全部再保险。政府对农业保险提供一定比例的保费补贴。保费补贴比例 依费率不同而高低有别，费率越高，补贴越高，水稻补贴7 0 ，小麦最高补贴 8 0 。日本农业保险的特点是强制性与自愿性相结合。凡关系国计民生和对农民 收入影响较大的农作物和饲养动物实行强制险，凡生产数量超过规定数额的农民 和农场必须参加保险。 2 4 2 美国的农业发展的金融支持 美国政策性农村金融机构是由美国联邦政府主导创建的，专门针对本国农业 发展和农村发展提供融资的机构。其主要功能是为农业生产和与农业生产有关的 活动提供信贷资金和服务，并通过信贷活动调节农业生产规模和发展方向，贯彻 实施农村金融政策，控制农业发展规模等。这些金融机构的资金主要来源于政府 提供的资本金、预算拨款、贷款周转资金和部分借款，资金运用主要是提供一些 商业银行和其他贷款机构不愿提供的贷款，在贷款对象上各有侧重。 2 4 2 1 农业政策性信贷机构 美国根据农业信贷法建立了一个分工合理、相互配合的政策性金融体系， 这个体系由农民家计局、农村电气化管理局、商品信贷公司和小企业管理局组成。 农民家计局的贷款对象主要足那些难以从其它金融机构获得资金的资力薄弱或 新创业的农民，贷款以中长期为主，利率明显低于市场利率，大部分贷款均有贴 息。农民家计局的资金主要用于贷款、担保和向农村公益性项日，如农房建设、 水利开发、土壤保护等提供资金支持。商品信贷公司的任务是对农产品进行价格 支持或对农业生产给予经济补贴，其资金主要是提供贷款和支持补贴，主要包括 向执行休耕计划的农场提供农产品抵押贷款，这是一种“无追索权贷款”。另外， 它还对遭受洪水、干旱等自然灾害而造成种植面积减少或较大减少给予灾害补 1 4 第二章农业政策性金融发展对比分析 贴，对市场价格低于目标价格的差价给予差价补贴。为购买仓储、干燥和其他处 理设备提供贷款等。小企业管理局是1 9 5 3 年为了针对小企业提供贷款而设，其 主要职能是向那些不能从私人信贷机构获得贷款的小企业提供贷款。农村电气化 管理局主要对农村电业合作社和农场等借款人发放贷款，用于组建农村电网、购 买发电设备等。 2 4 2 2 美国保险业的支农作用 美国的保险业在支持农业发展方面也发挥了重要作用。2 0 0 4 年，美国从事 农业保险的保险企业共收到保费为4 1 9 亿美元，承保面积2 2 l 亿英亩，赔偿责 任金额4 4 6 2 亿美元，其中，政府对农业保险的补贴达到2 4 8 亿美元，占美国农 业增加值的l 以上。联邦农作物保险运作包括