（公共管理专业论文）鄂尔多斯市城乡一体化问题研究.pdf

原创性声明 一 一 。 ， 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成果。除本文已 经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得内夔直太堂及 其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示谢意： 学位论文作者签名： 日期： 指导教师签名： 日 锄钐 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将学位论文的全 部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允许编入有关数据库进行检索， 也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。为保护学院和导师的知识产权，作者在学期 间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古 大学就读期间导师的同意；若用于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名：兰堡至 e t期：尘囟叨 指导教师虢垒坦， 日期：2 垒： 哪0川8 jil63m 7i-y 鄂尔多斯市城乡一体化问题研究 摘要 随着工业化和城市化的深入推进，发展中国家普遍存在的现代工业与传统 农业并存的二元结构，必然向城乡一元的现代化结构转变，这就是城乡一体化。 党的十六大以后，各地把推进城乡一体化作为保持经济社会持续健康发展的重 要措施来抓。部分地区在城乡一体化方面推行了一些政策措施，积累了宝贵的 经验，在推进的过程中也碰到了一些突出的问题，这些经验和问题各地在推进 城乡一体化进程中值得借鉴和重视。 本文首先对国内外相关研究进行了综述，然后叙述了鄂尔多斯市推进城乡 ， 一体化的主要做法、取得的成效及存在的问题。最后，在概述“以城带乡 的 珠江三角洲城乡一体化模式、“城乡统筹规划的上海城乡一体化模式、“工农 协作、城乡结合 的北京城乡一体化模式、以乡镇企业发展带动城乡一体化的 苏南模式及这些模式对鄂尔多斯市实现城乡一体化的启示的基础上，探讨了进 一步推进鄂尔多斯市城乡一体化的主要对策与出路。 主要的研究方法及思路是通过综述前人的理论研究成果，得出较为公允的 城乡一体化的定义及主要内容等，以此作为进一步研究的理论参照；考察我国 东部沿海地区统筹城乡发展、推进城乡一体化实践的主要模式及经验，梳理其 中可供鄂尔多斯市推进城乡一体化实践借鉴的内容。 关键词：鄂尔多斯市，城乡统筹，城乡一体化 g o v e r n m e n t si na l lp a r t so f o u rc o u n t r yh a v eb e e ns p a r i n gn oe f f o r t si ni m p l e m e n t i n g t h ep o l i c yo fi n t e g r a t i o no fu r b a na n dr u r a la r e a sw i t ht h ea i mo fb a l a n c i n gt h e i r d e v e l o p m e n tf o rt h e f i n a lp u r p o s eo fm a i n t a i n i n gs u s t a i n e d ，s o u n da n ds t e a d y d e v e l o p i n e n to fe c o n o m ya n ds o c i e t y i ns o m ep a r t so f o u rc o u n t r y ，o m ep o l i c i e s a n dm e a s u r e sh a v eb e e np u tf o r w a r da n dc a r r i e do u t ，a n ds o m ev a l u a b l ee x p e r i e n c e h a sb e e na c c u m u l a t e d m e a n w h i l e ，t h o r n yp r o b l e m sa r ea l s oe m e r g i n ga l lt h et i m e ， h o w e v e r ，t h e s ee x p e r i e n c ea n dp r o b l e m sa r ew o r t h yo fd r a w i n go na n dp u t t i n g e m p h a s i so nw h i l eg o v e r n m e n t si na l lp a r t so f o u rc o u n t r yi m p l e m e n t i n gt h ep o l i c yo f i n t e g r a t i o no f u r b a na n dr u r a la r e a s k e y w o r d s ：e r d o s ，c o o r d i n a t i v ed e v e l o p m e n to fu r b a n r u r a la r e a ，u r b a n r u r a l i n t e g r a t i o n 目录 引言1 ( 一) 选题的提出与意义。l 1 选题的提出。1 2 选题的意义1 ( 二) 国内外研究现状。2 1 国外研究现状2 2 。国内研究现状2 ( 三) 研究思路及方法3 ( 四) 创新点与不足3 一、城乡一体化的必要性与内容5 ( 一) 城乡一体化的必要性5 ( 二) 城乡一体化的内容5 二、鄂尔多斯市城乡一体化的主要做法及存在的问题7 ( 一) 鄂尔多斯市的基本情况7 ( 二) 鄂尔多斯市城乡一体化的主要做法及特征7 1 主要做法7 2 鄂尔多斯市推进城乡一体化建设实践的主要特征1 0 ( 三) 鄂尔多斯市城乡一体化存在的主要问题1 1 1 思想观念落后1 l 2 政策环境不佳。1 l 3 转移农民面临的主要问题1 2 三、国内城乡一体化实践的主要模式及启示。1 4 ( 一) 国内城乡一体化的主要模式1 4 1 “珠三角”模式1 4 2 上海模式1 5 3 苏南模式1 6 ( 二) 国内城乡一体化实践的主要启示1 7 四、推进鄂尔多斯市城乡一体化的对策1 8 ( 一) 以深化认识为突破点1 8 ( 二) 以创新机制为切入点1 8 ( 三) 以政策完善为立足点1 9 ( 四) 以城镇建设为着力点2 0 参考文献2 1 致谢2 2 引言 ( 一) 选题的提出与意义 1 选题的提出 城乡一体化已经被全国各地确定为转变城乡二元结构、缩小城乡差距、促进城乡协调发 展、实现全面小康社会与现代化的重要战略举措。党在十六大报告中提出，“统筹城乡经济社 会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。” 统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化建设，这是党中央根据当前我国经济发展形势，科 学把握当今社会发展的一般规律，深刻总结建国以来特别是改革开放后我们党处理城乡关系 问题的经验教训的基础上，以致力于突破城乡二元结构，扭转城乡差距、工农差距、地区差 距扩大的趋势，加快农业和农村经济社会发展，促进国民经济持续健康发展，全面建设小康 社会所做出的重大决策。 统筹城乡经济社会发展是一项巨大的系统工程，涉及社会经济生活的各个方面，我们必 须在科学认识的基础上，确立正确的、有效的统筹城乡经济社会发展之路。贯彻这个决策， 关键是要解决长期以来制约我国经济社会发展的城乡二元结构问题，建立起社会主义市场经 济条件下城乡经济社会一体化协调发展的机制。u 】世界历史发展表明，城市与农村、工业和 农业是国民经济社会不可分割的两个部分，是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的 有机整体，城乡互为资源，互为市场。l 2 j 但由于历史的原因和特殊的国情特点，导致了城乡 分割，城乡二元结构的矛盾日益突出，工农差距、城乡差距不断扩大，使农村成为我国全面 建设小康社会的重点和难点。统筹城乡经济社会发展战略的提出，跳出了就农业论农业、就 农村论农村、就农民论农民的传统思维方式，拓宽了加快我国现代化进程的视野和思路。统 筹城乡发展、实现城乡一体化既是全面建设小康社会的基本要求，也是推进城市化进程的重 大举措，对我国解决发展中的问题具有极为重要的意义。 随着工业化和城市化的深入推进，发展中国家普遍存在的现代工业与传统农业并存的二 元结构，必然向城乡一元的现代化结构转变。推进城乡一体化，统筹城乡发展是全面建设小 康社会的内在要求。党的十六大以后，各地把推进统筹城乡协调发展、推进城乡一体化作为 保持经济社会持续健康发展的重要措施来抓。部分地区在城乡一体化方面推行了一些政策措 施，积累了宝贵的经验，在推进的过程中也碰到了一些突出的问题，这些经验和问题都是各 地在推进城乡一体化进程中值得借鉴和重视的。 2 选题的意义 鄂尔多斯市委、市政府根据十六大精神，提出了“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一 体化”的发展战略思路。目前，鄂尔多斯市的城乡一体化建设已经取得了一些成效，初步形 成了具有本地特色的城乡一体化发展模式。鄂尔多斯市城市化水平发展很快，但是在发展的 过程中也出现了许多的问题，如失地农民的补偿与就业问题，产业的布局问题等。这些问题 都严重的制约了鄂尔多斯市城乡一体化的进一步推进。研究鄂尔多斯市的城乡一体化实践进 程，具有重要的理论和实践意义。在理论上，通过对城乡一体化的研究，可以使人们更加深 刻的了解城乡一体化的内涵，从而推动理论的发展。在实践上，通过对鄂尔多斯市城乡一体 化实践的研究，并分析其存在的问题，对于推进鄂尔多斯市城乡一体化向更高层次发展具有 【1 1 刘奇葆统筹城乡发展建设小康社会求是，2 0 0 3 ，( 9 ) ：1 0 。 【2 1 袁海平统筹城乡经济社会发展：意义与思路农业经济，2 0 0 4 ，( 1 0 ) ：3 9 。 十分重要的现实意义。同时，鄂尔多斯市的城乡一体化发展水平和东部发达地区相比，还处 于一个相对落后的水平，通过对鄂尔多斯市城乡一体化的研究，对西部地区城乡一体化的发 展具有一定的启示意义。 ( 二) 国内外研究现状 1 国外研究现状 “城乡一体化”的问题，可以说早在1 9 世纪就引起关注，最早可追溯到马克思主义经 典作家等的论述。马克思在1 8 5 8 年出版的政治经济学批判一书中，就首次提出了“乡 村城市化”这一理念。恩格斯则是最早使用“城乡融合 概念的。他在共产主义原理一 书中曾提出：“乡村农业人口的分散和城市工业人口的集中只是工农业发展水平还不够高的表 现通过消除旧的分工，进行生产教育、变换工种、共同享受人家创造出来的福利，以及 城乡的融合，使社会个体成员的才能得到全面的发展”。 最早提出城乡一体化思想的是英国城市学家埃比尼泽霍华德，他于1 8 9 8 年出版的明 日：一条通向真正改革的和平道路一书中，倡导“用城乡一体化的新社会结构形态来取代 城乡对立的旧社会结构形态”。之后，英国著名的城市学家刘易斯芒福德继承和发展了霍 华德的城乡一体化思想。亨利赖特及克拉仑斯坦因提出区域城市的设想，即通过建立整体 化的、清晰的区域交通网络，在交通轴交叉点形成城镇集聚，构成多中心城镇功能的系统。 从国外的相关理论研究来看，城乡关系理论代表人物的主要理论观点是城乡一体化，消 除城乡差别，二元经济转变成一元经济，实现一体化。 2 国内研究现状 国内关于“城乡一体化 的关注，是在国外已有研究且在实践成果较丰富的背景下所进 行的，结合国内已有的一些试验，对此的探讨相比国外更加广泛和深入。 学者曾万明认为，城乡一体化的基本含义应包括：把工业与农业、城市与乡村、城镇居民 与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制、机制和政策的调整创新，促进 城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化， 实现城市与乡村在政策上的一致、产业发展上的互补、国民待遇上的平等，让农民享受到与 城镇居民同样的文明和实惠，改变长期形成的城乡二元经济社会结构，建立融合、协调的现 代城乡经济社会结构。可以说，城乡一体化是一场重大而深刻的社会变革，既包括思想观念 的更新，也包括政策措施的调整完善；既包括发展思路和增长方式的转变，也包括产业布局 和利益关系的调整；既包括体制、机制的创新，也包括领导方式和工作方法的改进。城乡一 体化是人类对经济社会发展进程认识的深化，是一种新的发展观。 学者李长江认为城乡一体化涉及社会经济、生态环境、文化生活、空间景观等各个方面， 不同地区、不同学科对其有不同的解释。如北京市提出“城乡一体化是发生在生产力水平或 现代化和城市化水平相当高的时期”、“城乡一体化是一个渐进的过程，而不是结果、“城乡 一体化绝不是全部乡村都转变为城市的过程，更不是城市乡村化”、“城乡差别是永恒的 、“城 乡一体化没有衡量指标，可能是一种氛围，一种环境，一种感受”等观点。口1 关于城乡一体化的内容，一种观点认为，城乡一体化的内容主要有五个方面：( 1 ) 体制 一体化。( 2 ) 城镇城市化。( 3 ) 产业结构一体化。( 4 ) 农业企业化。农业企业化的内容包括： 第一，农业工厂化，即农业转化为“农业工业 ，使农业与工业表现为经营与生产目的的同质 性；第二，农业组织化，即农业产供销和市场活动的组织化。( 5 ) 农民市民化。农民市民化 的内容包括：第一，取消造成城乡分割的户籍制度，使城乡居民在城市和农村的流动，居住 不受户籍的限制；第二，取消各种对农民的歧视性政策，使农民在就业、受教育、卫生、医 【1 1 曾万明以科学的发展观指导城乡一体化建设农村经济，2 0 0 5 ，( 1 0 ) ：2 5 。 【2 1 李长江新农村运动：城乡一体化农村经济，2 0 0 5 ，( 8 ) ：1 2 。 2 疗和社会保障等方面，与城市居民享受平等的政策和机会。 1 】 另一种观点认为，城乡一体化的基本内容包括：( 1 ) 空间一体化：基本形成现代城市化 ( 城市郊区化) 与农村城市化相互融合的城乡一体化的空间形态格局。( 2 ) 人口一体化：基 本形成城市人口郊区化与农村人口城市化相互融合的城乡一体化的人口分布格局。( 3 ) 经济 一体化：基本形成农村的实力和水平与城市产业结构高度化相匹配的城乡一体化的经济发展 格局。( 4 ) 社会一体化：基本形成城乡人民生活质量普遍提高、特别是城乡人民享受同等社 会福利与保障的城乡一体化的社会发展格局。( 5 ) 生态一体化：基本形成城乡生态环境高度 融合互补、经济社会与生态协调发展的城乡一体化的生态发展格局。啪 还有一种观点认为，在现阶段，城乡一体化至少应包括以下内容：( 1 ) 统筹城乡发展空 间，实现规划布局一体化。( 2 ) 统筹城乡经济发展，实现产业分工一体化。( 3 ) 统筹城乡基 础设施，实现服务功能一体化。( 4 ) 统筹城乡生态建设，实现环境保护一体化。( 5 ) 统筹城 乡劳动就业，实现社会保障一体化。( 6 ) 统筹城乡两个文明建设，实现社会进步一体化。口3 再有一种观点认为，城乡一体化的主要内容有：( 1 ) 城乡地位平等，就是要取消城乡间 的种种不平等待遇，使城乡居民和城乡各类经济主体都能享受公平的国民待遇，拥有平等的 权利、义务和发展机会。( 2 ) 城乡开放互通，就是要打破城乡界限，开放城市，使城乡居民 和城乡各种生产要素都能自由迁徙和自由流动，提高城市化水平和生产要素配置的效率与效 益。( 3 ) 城乡互补互促，就是要改变城乡分割、各自发展的模式，发挥城市先进生产力和先 进文化的扩散与辐射作用，走以城带乡、城乡互促的社会经济发展道路。( 4 ) 城乡共同进步， 就是要在坚持城乡地位平等的基础上，通过城乡开放互通、互补、互促机制的作用，加快缩 小工农差距、城乡差距、农民与市民的差距，实现城乡的共同繁荣与进步。h 3 ( 三) 研究思路及方法 本文主要从以下四个部分展开论述。第一部分是该选题的背景及意义、相关研究的国内 外进展以及本项研究的主要内容及方法。 第二部分概述了“以城带乡”的珠江三角洲城乡一体化模式、“城乡统筹规划”的上海城 乡一体化模式、“工农协作、城乡结合 的北京城乡一体化模式、以乡镇企业发展带动城乡一 体化的苏南模式，以及这些模式对鄂尔多斯市统筹城乡经济发展、实现城乡一体化的启示。 第三部分，概要地叙述了鄂尔多斯市推进城乡一体化的主要做法、取得的成效，对一些 具体做法进行分析，在此基础上指出其主要特点及存在的问题。 第四部分针对鄂尔多斯市在推进城乡一体化实践中存在的问题，探讨进一步推进鄂尔 多斯市城乡一体化的主要对策与出路。 主要的研究方法及思路是通过综述前人的理论研究成果，得出较为公允的城乡一体化的 定义及主要内容等，以此作为进一步研究的理论参照；考察我国东部沿海地区统筹城乡发展、 推进城乡一体化实践的主要模式及经验，梳理其中可供鄂尔多斯市推进城乡一体化实践借鉴 的内容。最后，在概述鄂尔多斯市统筹城乡发展、推进城乡一体化实践的主要做法、取得的 成效及存在的问题的基础上，针对所存在的问题尝试性地提出了一些解决对策。 ( 四) 创新点与不足 本文的主要创新点，一是较为系统地梳理了鄂尔多斯市统筹城乡发展、推进城乡一体化 的做法、特征及现存的突出问题；二是借鉴国内外已有的研究成果，特别是我国沿海发达地 【1 1 陈锡根上海城乡一体化建设上海：上海人民出版社，2 0 0 2 ，1 2 。 2 1 杨玲国内外城乡一体化理论探讨与思考生产力研究，2 0 0 5 ，( 1 2 ) ：5 0 。 吲熊艳，罗洁国外城乡一体化发展模式及其对我国的启示乐山师范学院学报，2 0 0 7 ，( 9 ) ：2 8 。 【4 1 石忆邵城乡一体化理论与实践：回眸与评析城市规划汇刊，2 0 0 3 ，( 1 ) ：1 7 。 3 4 化的进程提出了一些初步的对策 研究状况的掌握较为欠缺；二是 些理论分析尚缺少扎实的数据支 出更大的努力。 一、城乡一体化的必要性与内容 ( 一) 城乡一体化的必要性 统筹城乡经济社会发展是正确处理工农业关系和城乡关系的需要。工业和农业，工业化、 城市化与农业现代化，是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的。中国作为一个传统 的农业大国，全国1 3 亿人口，6 0 在农村，占大多数。由于中国长期存在的工农差别、城 乡差别、地区差别，目前中国农村与城市实现小康的程度有很大差距。目前，我国达到的小 康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康，其低水平主要是农村小康建设的低水平， 不全面主要是农村经济社会发展的不全面，不平衡主要是城乡之间发展的不平衡。 可以说没有农村的小康，就没有全国的小康，没有农村的现代化，也就不可能实现全国 的现代化。这就要求城乡统筹发展，特别是加大城市带动农村、工业反哺农业的力度，加速 农村物质文明、政治文明、精神文明的协调发展。那如何实现农村的小康，如何走农村走上 农业现代，这将是我国今后相当一段时间急需解决的难题，所以要改变这种状况也显得日益 迫切。统筹城乡经济社会发展战略的提出正是改变了传统的城乡二元体制的束缚，解放了农 村生产力，实现农村小康，建立社会主义和谐社会必然要求。 统筹城乡发展，实现城乡一体化是解决二元结构和“三农 问题的根本途径。实践证明， 只有农村社会稳定，才能加速推进城市化的进程，并带动农村改革、加快发展步伐、提高农 民生活水平。当前，“三农”问题成为困扰我国改革和发展的一大难题，“三农 问题的根源 在于“城乡二元结构”，统筹城乡发展的关键就是解决“三农 问题。但在城市化进程不断加 速的过程中，土地征用面积持续扩大，而且绝大多数地方对被征土地采用货币安置、自主就 业的办法，导致农村出现大量失地又失业的农民，“失地农民”的社会保障问题显得尤为突出： 由于粮食流通体制改革不够深入，导致粮食价格不稳，影响粮农利益；由于“城乡分治， 使农民进城难、进城成本高，进城农民的权利和利益也得不到应有保障，导致农民不能充分 享受现代文明成果，农民利益受损的事件也时有发生等等。因此，统筹城乡发展的实质就在 于改变城乡二元结构，包括农村土地产权制度、户籍制度、培训就业制度、社会保障和福利 制度、教科文卫等社会事业体制改革、财税体制改革、金融体制改革、价格改革等，以保持 农村的长治久安。 城乡一体化是城市化的高级形式，是生产力发展到一定阶段的历史产物，是人类历史发 展的必然现象。长期以来，城市是工业的集中地，是政治、经济和文化的中心。而农村只是发 展农业、为城市提供服务、为工业提供原材料的地方。这就造成了城市的快速发展和农村的 相对滞后，二元经济结构形成。在二元经济结构下，城乡居民的收入差距扩大，城乡经济变 得不协调。这严重地阻碍了生产力的发展与和谐社会的构建。因此，消除二元经济结构，加 强城市与乡村之间的联系及其相互之间的作用是经济社会高度发展的一种必然趋势。城乡一 体化的本质，就在于消除现存的城乡二元经济结构，最大限度地缩小现存的城乡差别。这也 是十六大报告明确提出的统筹城乡经济社会发展，全面建设小康社会的重要任务之一。它对 我国的经济发展和社会变革具有十分重要的意义。此后，十七大又提出了统筹城乡发展，建设 社会主义新农村。这预示着我国将会进入一个统筹城乡发展、大力推进城乡一体化建设的新 时期。 ( 二) 城乡一体化的内容 根据国内外有关城乡一体化的内容的研究，可以认为，城乡一体化是一个国家和地区在 生产力水平或城市化水平发展到一定程度的必然选择。城乡一体化的基本目的是缩小城乡差 别，实现城乡经济社会的和谐发展，使城乡共享现代文明。城乡一体化的基本内容是在加快 城市化发展的基础上，强化城市主体的辐射带动作用，促进城乡之间各种要素的双向流动， 实现资源的共享、互补和合理配置。城乡一体化的基本途径，要着重走乡镇工业园区化、农 业产业化、农民非农化、农村城镇化的发展道路。城乡一体化是针对城市与乡村之间本来存 在的内在联系被人为地割裂，从影响经济、社会发展的现实所提出来的，它体现城乡之间的 经济联系和社会进步的要求。 6 二、鄂尔多斯市城乡一体化的主要做法及存在的问题 ( 一) 鄂尔多斯市的基本情况 中国西北部属经济欠发达地区，普遍土地贫瘠，地广人稀，农业基础薄弱，生态脆弱。 农民依靠种养殖业增收致富的微乎其微。上世纪末国家确立了西部大开发、再造秀美山川的 战略部署，西北部地区实施了退耕还林、退牧还草和禁牧、轮牧、舍饲养畜政策，国家拿出 专项资金分别予以补贴，农牧民从靠天吃饭的依赖中解脱出来，纷纷进城从事第三产业，或 打临工或自主创业，除了国家的正常补贴外，农牧民税费全部免征免缴，收入有了稳步提高。 实践再次证明，西北部地区城乡一体化的进程，其关键不是继续加大农牧业的基础建设，而 是要使农民脱离土地耕作，逐步进城和集中到中心镇区从事二、三产业，农村的土地除有条 件的极少数地区实施规模化经营和现代设施观光农业外，绝大多数地区要加大退耕还林、退 牧还草力度，恢复自然生态，实现人与自然和谐的局面。 地处内蒙古自治区中部的鄂尔多斯市，近十年无论是经济实力、城乡发展水平、人均g d p 增长，还是城市化率和城市的发展规模均位居自治区十二个盟市前列。同时，鄂尔多斯市8 6 万平方公里的土地，6 d p 由2 0 0 0 年的1 5 0 亿迅速攀升到2 0 0 9 年的2 1 0 0 亿，城镇居民人均可 支配收入2 1 8 8 3 元，农牧民人均纯收入7 8 0 3 元，人均g d p 突破1 万美元、财政收入突破2 0 0 亿元、第三产业比重达到4 0 7 、城镇化率达到6 8 ，已经具备了以工促农、以城带乡的条件 和能力。 目前，鄂尔多斯市的三次产业比例为1 ：3 9 ：6 0 ，农牧民从事农业生产的年平均收入为 2 4 0 0 元，而其他纯收入主要来自国家和地方政府的各项惠农资金补贴，以及从事第三产业的 收入。鄂尔多斯市经济总量位居全自治区第一位，财政收入的总量、增速均居自治区第一位。 这一丰硕的发展成果，一方面得益于鄂尔多斯市坐拥中国六分之一的煤炭储量，拥有“温暖 全世界 的羊绒产业、天然气和天然化工碱等丰富的优质资源，另一方面也得益于鄂尔多斯 市合理的发展战略规划。鄂尔多斯市先后提出“三化”互动的基本构想，建设能源重化工基 地的总设计，发展大文化、建设文化大市的方针，逐步形成并确立了“城乡统筹、集约发展 、 “结构转型、创新强市”以及建设现代化新城市的发展战略，一个连接晋陕宁、服务内蒙古 的区域性中心城市大框架已经日趋完善，中心城区的总面积已突破1 7 0 平方公里，到2 0 2 0 年 能吸纳近1 5 0 万人口，全鄂尔多斯市的人口基本都能容纳。百万人口的都市区需要鄂尔多斯 市加快推进城乡统筹发展，需要集聚人气，需要走资源集约化的现代化之路。 ( 二) 鄂尔多斯市城乡一体化的主要做法及特征 鄂尔多斯市经过短短的十年时间，由一个落后地区走进了全国大中城市的发展阶段，随 着城市规模和吸引力的加强，人民生活水平、消费水平在晋陕宁等周边省市最高，已成为商 贸、物流、金融等要素的集散地，吸引了大批外来人口的集聚，而第三产业的档次和规模还 很滞后，尚有巨大拓展、完善的空间。而鄂尔多斯市发展现代装备制造业、文化旅游等现代 服务业等结构转型战略，将为统筹城乡发展创造一个良好的环境。基于上述条件，鄂尔多斯 解决“三农三牧 问题的根本出路在于推进城乡一体化，统筹城乡发展的关键点是农业人口 转移，具有“一转活全局 的战略意义。 在鄂尔多斯市发展百万人口都市区的指导下，转移农牧业人口向中心城区、向公共基础 设施完善的中心镇集中是最终的统筹城乡发展出路。鄂尔多斯市加快人口转移方面配套出台 了一整套保障措施，始终坚持“住房是基础、就业是根本、管理是重点、保障是后盾 的基 本原则，确保转移农牧民移得出、稳得住、能致富。 1 主要做法 ( 1 ) 运用系统论和统筹学原理，突出重点，有序推进。 7 城乡统筹发展是一个巨大的复合系统工程，涉及城乡产业发展、人口布局调整、产权制 度变革、管理框架重组等各个方面，牵涉城乡规划建设、资源配置、就业保障等多个环节， 需要运用系统论和统筹学原理，把工作系统化、重点化，有序推进。具体要做到“四个统筹”。 第，统筹城乡发展规划。加紧做好城乡发展规划的制定、完善和对接工作，使城乡规 划相衔接、总体规划与专项规划相配套、长远规划与近期规划相结合、市政规划与产业规划 相适应，为推进城乡统筹发展提供总纲、明确方向。第二，统筹城乡人口布局。农牧业人口 转移是统筹城乡发展的关键点，具有“一转活全局”的战略意义。以城乡劳动力充分就业和 自由有序流动为目标，以城乡劳动就业、社会保障一体化为保障，统一城乡就业、失业登记 制度，建立城乡一体劳动力市场，引导农牧民在城乡之间、地区之间有序流动转移，以就业 结构调整促进人口布局优化，以人口布局优化促进生产力布局调整。第三，统筹城乡产业发 展。产业是统筹城乡发展的基本支撑。要把构建城乡一体化的现代产业体系作为城乡统筹发 展的第一推动力，紧紧抓住扩大内需的机遇，进一步调整经济结构，更加注重三次产业协调 发展，更加注重现代农牧业、汽车、煤机、风能、光伏等先进制造业和物流、金融、文化、 旅游、餐饮等现代服务业发展。第四，统筹城乡公共服务。继续深化财政管理体制改革，加 大对农村牧区的财政转移力度。建立覆盖城乡的公共财政制度，实现城乡共同繁荣发展。按 照城乡一体化要求，进一步完善全市社会事业发展规划，同步规划、同步部署、同步实施， 切实让广大农牧民充分享受现代文明成果。i l j ( 2 ) 解决统筹城乡发展的关键问题 第一，在“以城带乡”上有新突破，打造城乡统筹发展的战略平台。没有现代化的城镇 体系就谈不上以城带乡，也满足不了经济跨越式发展和农牧业人口转移的需要。就目前鄂尔 多斯市的城乡一体化而言，正在走出低水平建设的阶段，面临着做大城市规模、扩大城市空 间、增加城市容量的艰巨任务。推进城乡一体化，要全力构建集聚百万人口的现代化大都市， 把城市核心区作为拉动城乡统筹发展的强大引擎来打造，严格落实都市区规划，提升核心区 的人口聚集能力、产业支撑能力和文明扩散能力。加快全市城镇体系建设，特别是要把产业 重镇建设作为统筹城乡发展的主要载体，拉动农牧业人口就进迁移。 第二，坚持“以工促农 ，增强城乡统筹发展活力。鄂尔多斯市已经形成了较为强大的工 业基础和实力。继续做大做强工业经济是创造城乡统筹发展基础、就业岗位的必然要求。在 继续提升工业经济发展水平的基础上，引导企业积极投入以工促农的实践中。鼓励和引导工 业企业把吸纳转移农牧民就业作为回报社会的重要渠道，千方百计吸纳本地劳动力就业，保 证转移进程农牧民稳定就业。 第三，坚持发展现代农牧业和落实“三区 规划，把握统筹城乡发展的突破口。严格按 照鄂尔多斯市关于农村牧区优化开发区、限制开发区和禁止开发区三大功能区的发展定位和 要求，推动农牧业资源加快向沿河和优化开发区配置，推动现代农牧业形成主导产业，向有 机、高质、高效化方向发展，着力打造全国高端肉羊产业、肉牛产业，真正形成市场竞争优 势。把设施农业摆在更加突出的位置，突出大棚蔬菜拉动致富、增加就业、保障城市供给等 方面的功能，积极引进发达地区设施农业建设的技术、品牌进行嫁接改造，尽快做大规模， 建设城市绿色食品基地。 第四，坚持收缩转移，抓住农牧业人口转移这个关键。把农牧业人口转移作为统筹城乡 发展的抓手，捆绑使用资金，增加财政收入，解决好农牧业转移人口的就业、住房、社保和 日常生活保障问题，鼓励和引导农牧民加快向城镇和二、三产业转移，做到迁得出、稳得住、 能致富、不回流。 ( 3 ) 突破统筹城乡发展的薄弱环节 第一，加大住房保障力度。将转移进城农牧民住房纳入城镇住房总体规划和住房保障体 【1 】杜梓鄂尔多斯市统筹城乡发展的思考鄂尔多斯论坛，2 0 0 9 系，加大规划建设和土地供应力度，确保近几年每年新建不低于2 0 0 万平方米的进城农牧民 安居房，切实让转移进城农牧民安居乐业。 第二，坚持以创业促就业。统筹城乡就业，鼓励自谋职业，激励自主创业。特别是要把 提高转移进城农牧民职业技能培训作为重中之重，整合培训资金，落实培训补贴，保证每一 个转移进城农牧民都能掌握1 至2 门实用技术，提高就业创业能力。建立工矿企业吸纳本地 劳动力就业的长效机制，逐步把企业就有本地化率提高到6 0 以上。加强劳动执法监察，切 实维护转移进城农牧民的合法权益。 第三，完善社会保障体系。建立覆盖城乡居民的基本社会保障制度，使城乡医疗保险、 养老保险、最低生活保障覆盖率达到1 0 0 。 ( 4 ) 推行经济适用房、廉租房、移民安置房等保障性住房制度，稳定转移人口。 政府每年在全市的八个旗区确定统一标准的保障性住房住宅小区，要求标准和配套设施 和商品房小区一致，最低成本价供给转移农牧民，对于因城市扩展和重点项目被征用土地和 被拆迁房屋的购买经济适用房，进城务工或自主创业还无力购买移民房的农牧民享受城市居 民同城待遇，进入廉租房居住，其他转移农牧民按每平米8 0 0 元价格购买移民房，政府统一 规划保障性住房要在城市规划区内或在重点产业园区周边，交通便捷、生活便利、便于移民 就地就近就业。鄂尔多斯市每年建成经济适用房1 0 0 万平方米，廉租房7 万平方米，移民安 置房1 6 0 万平方米。尤其对转移农牧民优惠政策更多，转移农牧民拆除在农村原住房的每人 免交2 0 平方米的购房款，对按规定时间搬入移民住房的，由旗县政府和原住地乡镇政府分别 给予7 0 0 0 元和2 0 0 0 元的装修奖励费。在各项优惠政策的鼓励下，鄂尔多斯市仅“十五”以 来就转移了4 0 多万人。u 。 ( 5 ) 以轻加工和三产服务业为支撑，推动转移农牧民稳步就业。 一方面政府规划移民安置社区时最大限度纳入工业项目园区、物流园区、人口集中的中 心镇、成规模的居住社区等范围内，为移民就地就近从事物业管理、市政、园林、环卫等公 益性岗位和在产业区中就业以及自行经营服务业提供便利条件。另外，政府有专门的城乡统 筹办公室负责联系周边地区的职业技术培训学校，组织农牧民参加职业技能培训，涉及工程 机械驾驶员、厨师、美容美发、修理技术、保安业务等各个三产服务行业，培训费由政府给 予5 0 一8 0 的补贴，转移农牧民自主创业给予3 年内税费优惠政策。 ( 6 ) 以“村居联建”党的基层组织建设新模式，推动转移农牧民直接融入城市化。 鉴于转移农牧民在农村的生活方式自由散慢，文明程度低、文化生活单调，且在原住农 村还有旧的住宅、有承包的土地、林地等农业基础设施，搬迁后对自身资产管理困难，很容 易造成两头居住，冬进城夏返乡的问题。政府确立了社区居委会+ 村民委员会的“村居联建” 新模式，在移民社区，按照城市社区居委会方式管理，组织各种丰富多彩的文化活动，寓教 于乐，尽快提高文明素养，融入城市生活。居委会内成立若干个村委会，移民以各自原住村 为单位选出村委会成员，定期召开会议处理村内的土地、林地、鱼塘承包问题以及村集体资 产的处置分配问题，解决移民的后顾之忧。 ( 7 ) 构筑统筹城乡发展的支撑体系 加大投入力度，加快实施“双延伸一覆盖 战略，扎实推动城市基础设施和公共服务向 农村牧区覆盖，着力构筑支撑城乡统筹发展的“三大体系”。第一，加快构筑城乡一体、快捷 流畅的交通网络体系。重点优化开发区和沿河现代农牧业集中发展区互联互通的路网，打通 城市核心区和各旗县快速连接的路网，打通鄂尔多斯与周边地区高效对接的路网，构建内部 快捷、外部流畅的大交通系统，缩小城乡发展的空间差距。 第二，加快构建城乡一体、分布合理的社会服务体系。深入实施科教兴市和人才强市战 【l 】王东伟“政府工作报告2 0 1 0 年1 月1 0 日在鄂尔多斯市东胜区第七届人民代表大会第四次会议上 的讲话”。 9 略，调整优化教育资源布局，加强教育基础设施和远程教育网络建设，推动优质教育资源向 农牧区延伸覆盖，保证农牧民子女平等享有受教育的权利。加强农村牧区三级卫生服务网络 建设，构建更加科学、高效、便民的医疗服务体系，为农牧民提供安全、价廉的公共卫生和 基本医疗服务。重视城乡文化协调发展，加强农村牧区公共文化、体育设施建设，丰富农牧 民精神文化生活。 第三，加快构建城乡一体，全面覆盖的公共财政体系。调整财政支出的投向和结构，扩 大公共财政覆盖农村牧区的范围和领域，按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，提高市、 旗两级统筹城乡发展支出预算的增长幅度，财政新增部分和土地转让收益要重点用于城乡统 筹发展，让城乡居民共享公共财政服务。 2 鄂尔多斯市推进城乡一体化建设实践的主要特征 ( 1 ) 政府规划推动，市场资源配置 这是鄂尔多斯市推进城乡一体化的一个鲜明特色。城乡一体的统筹发展，必然首先要有 定位，其次是规划，然后是资源配置方式和机制的选择。鄂尔多斯市委、市政府坚持以政府 行为展开的城乡一体化工作中要分类指导，有计划、有重点、有步骤地推进。“政府规划推动 在鄂尔多斯市的城乡一体化进程中体现为：着眼城乡经济、社会、自然和人的协调发展，明 确分区功能定位和产业发展重点，突显区域经济比较优势和特色，突出抓好县域政府所在地 和有条件的区域中心镇的市域城镇体系规划。鄂尔多斯市委、市政府针对全市域内的乡镇行 政区划、乡镇机构改革、乡镇机关人员分流、城乡规划管理体制、区域重点镇建设、城市规 划编制审批等着力点，形成了思路清晰、前瞻性强的系列政策，牵住规划这个牛鼻子，来体 现和形成政府的工业化和城市化意图，对各类资源配置主体给出政府的信号。把发展这个第 一要务扭住不放，落在实处。 ( 2 ) 强化产业支持，立足多元特征 城乡一体化的推进，必须建立在不断做大做强的产业支撑基础之上，融入工业化和城市 化的进程之中。对此，鄂尔多斯市委、市政府有清醒的认识和明确的部署。按照“集约发展、 效益优先 的原则，鄂尔多斯市非常坚决地走工业集聚发展的道路。与此同时，特别强调在 中心城市和区( 市) 县政府所在地及有条件的区域中心镇，搞好第三产业，注重产业形态转 换和结构的升级。 ( 3 ) 创新制度设计，促进要素流转 越是有效率的经济，生产要素的流动性就越强。城乡一体化的要旨所在，就是要让一切 生产要素，包括资本、技术、经营管理、信息尤其是劳动力，都可以按照人本的思想和逐利 的原则，在增长和发展的过程中流动起来，可以在资本的粘合下，最大化自己的要素收入， 并且在这个过程中实现不同市场主体、不同要素所有者在竞争起点上的公平。这是经济效率 得以产生、和谐社会得以构建的基础。而要使这一要旨得以实现，就必须打破数十年计划经 济形成的城乡分治、部门歧视的制度性障碍，通过创新制度设计来促进生产要素流动，让市 场配置资源的基础性作用得到体现，落到实处。鄂尔多斯市委、市政府清醒地认识到这一问 题的要害所在，重点围绕建立城乡统一、开放的劳动力市场，先后就失地无业农民安置、失 地无业农民再就业、农村劳动力培训和就业工作，以及与农村剩余劳动转移流动密切相关的 征地农转非人员社保、城乡居民最低生活保障、一元化户籍管理等城乡一体化工作要点出台 了系列配套政策。并鼓励各区( 市) 县政府大胆的自下而上地创新。 ( 4 ) 聚焦公共产品，连接城乡发展 社会主义市场经济中的政府职能，就是为全社会提供公共产品，监管经济秩序。在以政 府行为推进的“城乡一体化”过程中，政府的行为边界是以市场失灵的边际为止。这一作为 空间，在性质上主要不是竞争性资源配置，而是以消费上的非竞争性、非排他性为特征的公 共产品的供给；在打破城乡分治的制度性约束为主要手段来创造城乡同发展、共繁荣的前提 性条件时，政府最大限度并且没有歧视地提供城乡一体的公共产品，就成为政府的主要作为 l o 空间。 鄂尔多斯市委、市政府采取政策资源组合配套、系列推出的方式，在城乡一体化进程中， 针对“乡 这个矛盾的主要方面，卓有成效地用“看得见的手 来聚焦和供给公共产品，其 具体着手的切入点是：加强农村的教育工作，教育强乡( 镇) 建设工程，帮困助学工程( 义 务教育阶段两免一补) ，农村普通中小学预算内生均公用经费，进城务工就业农民子女接受义 务教育，统筹城乡教育改革和发展，农村成人教育工作，农村药品监督供应网络的管理，农 村药品监督供应“两网 的建设，农村医疗救助，建立新型农村合作医疗制度，市县乡财政 管理体制的改革，建立公共财政制度，农村村组集体资产管理，农村村组管理体制改革，实 施中心城区农民新居工程，等等。 ( 三) 鄂尔多斯市城乡一体化存在的主要问题 1 思想观念落后 统筹城乡发展，要求我们必须正确看待我国经济社会发展中存在的二元结构，并通过统 筹的方式协调和处理城乡关系问题，解决新时期的“三农 问题。从目前我国经济社会发展 的情况看，要做好这项工作，还存在着诸多的困难，因此， 推进城乡统筹发展的顺利实施， 必须突破发展中的种种障碍因素。长期以来，我国在城乡关系上存在着“重城轻农 、“重工 轻农 的观念，使得在经济增长的同时，农业出现严重的滞后，城乡居民的生活水平、生活 质量和收入的差距也越来越大，能不能打破这种观念上的障碍，是城乡统筹发展顺利实施的 思想基础。出现这种情况是由多方面的原因造成的，这其中既有历史原因，又有现实原因； 既有来自农村自身的原因，又有农村外部的原因；既有制度和体制原因，又有非制度和非体 制原因。但归根到底是我们在思想观念上没有重视农业的基础地位，没有重视农村的发展， 没有重视农民生活水平、生活质量的提高和收入的增长，甚至说没有重视广大农民群众的生 存权利。 党的十六大所提出的“统筹城乡经济社会发展这一命题，表明我们党对城乡统筹发展 的认识已达到一个新的理论高度。但由于传统思想观念的惯性，在城乡关系上还存在着许多 错误的认识和看法，城乡统筹发展仍然面临着极大的观念障碍：一是作为地方经济社会发展 的决策者和组织者，少数领导干部没有充分认识推进城乡一体化的重大意义。一方面是不能 辩证处理城镇建设与经济发展的关系，主要精力放在招商引资、企业改革、结构调整等能够 产生直接效益的工作上，而对城镇建设、农业劳动力转移等工作重视不够；另一方面是误把 城乡统筹发展当作经济社套发展的目标，认为是经济社会发展到成熟阶段的自然结果，而没 有正确理解城乡统筹发展是克服城乡差距、解决“三农 问题、促进经济社会协调发展的重 要途径，消极坐等思想严重。 二是作为实施城乡一体化的主体，一些群众思想僵化、行动消极，突出表现为四种心理： 一种是留恋“面朝黄土背朝天”的生活，认为“种田是万本利、进城是找苦吃”，既不愿意离 土、也不愿意进厂；另一种是怕离开土地失去生活依靠，怕进入城镇找不到就业门路，怕转 移住宅不适应环境；第三种是画地为牢，死守田园，欺生排外，不愿对外交