（农业经济管理专业论文）北京市农业支持政策体系研究.pdf

摘要 舒尔茨( 1 9 8 8 ) 指出“一国农业所以停滞不前，不在于资源禀赋，而在于宏观经济政策和 农业政策的扭曲和失误”，由此可见农业政策在一国农业的发展过程中具有至关重要的作用。而 北京市农业正在经历从“传统农业”向“多功能型农业”的转变之中，如何制订出合理、有效 的经济政策，帮助北京市农业尽早完成这一功能性转变成为了当前北京市农业发展急需解决的 问题。 基于此，本文主要从历史和逻辑的角度出发，运用制度经济学理论、农业经济学理论等相 关理论研究了北京市农业支持政策。本文采用的技术路线是遵从政策的环境、政策的目标以及 政策形成这一思路。本文首先从逻辑的角度得出了农业政策演进的一般规律，进而从历史的角 度对北京市1 9 4 9 年以后的农业政策的演进进行归纳分析，最后构建出北京农业支持政策的框 架。 本文的基本结论是：农业发展过程中，农业政策的选择和替代将会起到至关重要的作用。 北京市农业支持政策的演进既体现了农业发展本身对农业支持政策要求的转变，也反应了北京 市农业政策的制订者能够主动根据政策背景的转变而不断地做出改变的能力 本文有以下特色和创新之处：( 1 ) 本文主要研究的是国家背景下的区域农业发展政策，从 研究角度上看本文的研究角度可谓另辟蹊径，新颖独特：( 2 ) 本文构建了一个完整的分析农业 支持政策的框架，分别从政策背景、政策目标以及政策内容等逻辑关系入手，抓住了问题的本 质：( 3 ) 在研究方法上，分别从逻辑角度和历史角度分析了北京市农业支持政策的演进，并最 终实现了逻辑和历史的统一。 关键词：农业支持政策，政策范式，农业多功能性。政策演进 a b s t r a c t t w s c h u l t zh a v ep o i n to u t t h er e a s o no fa g r i c u l t u r es t a g n a t i o ni sn o tb e c a u s eo ft h er e s o u r c e , b u t b e c a u s eo fm a c r o e c o n o m i cp o l i c yo rt h em i g a k ei n a g r i c u l t u r a lp o l i c y w ec o u l dk n o wt h a t a g r i c u l t u r a lp o l i c yi sv e r yi m p o r t a n ti nt h ed e v e l o p m e n to fa g r i c u l t u r e h o wt om a k ee f f i c i e n tp o l i c y t oh e l pa g r i c u l t u r et of i n i s ht h ec h a n g ef r o m t r a d i t i o n a la g r i c u l t u r a l t o m u l t i f u n c t i o n a la g r i c u l t u r e “i su r g e n tt ob e i j i n ga g r i c u l t u r e t h e n ，t h i sp a p e ra p p l ys y s t e me c o n o m y 、a g r i c u l t u r a le c o n o m ya n de t e t oa n a l y z ea g r i c u l t u r a lp o l i c y o fb e o i n g a st h ep o l i c yi si n f l u e n c eb yt h ep o l i c ys u r r o u n d i n g s ，t h ed i f f e r e n c eo fp o l i c yi sc a u s eb y t h ed i f f e r e n c eo fp o l i c ys u r r o u n d i n g s s ot h ea n a l y s i so fa g r i c u l t u r ep o l i c ys t a r t e df r o mp o l i c y s u r r o u n d i n g s f i r s tw eg e tt h ee v o l v e m e n tr u l eo fa g r i c u l t u r ep o l i c y , a n dt h e nw ea n a l y z eb e i j i n g a g r i c u l t u r a lp o l i c yf o r m e df r o m1 9 4 9 ，a tl a s tw ed e s i g nb e i j i n g a g r i c u l t u r es u p p o r tp o l i c y t h i sp a p e rr e a c h e dt h ef o l l o w i n gr e s u l t sa b o u t ： ( 1 ) t h ec h o i c ea n ds u b s t i t u t eo fa g r i c u l t u r es u p p o r tp o l i c yi si m p o r t a n tt ot h ed e v e l o p m e n to f a g r i c u l t u r e 。 ( 2 ) t h ec h a n g eo fb e i j i n ga g r i c u l t u r ep o l i c yi n f l u e n c e st h er e q u i r e m e n to fa g r i c u l t u r e b e i j i n g a g r i c u l t u r ep o l i c ys h o u l di m p r o v ei no r d e rt oa d a p tt h ed e v e l o p m e n to fb e i j i n ga g r i c u l t u r e t h i sp a p e rr e a c h e dt h ef o l l o w i n gf e a t u r ea n di n n o v a t i o n ： ( 1 ) t h ea n g l eo fs t u d yi sn o v e l ( 2 ) c o n s t r u c t i n ga ni n t e g r i t yt h e o r yf r a m et os t u d ya g r i c u l t u r es u p p o ap o l i c y ( 3 ) t h es t u d yi n c l u d el o g i s t i ca n dh i s t o r i c a lm e t h o d k e yw o r d s ：a g r i c u l t u r es u p p o r tp o l i c e ，p o l i c ye v o l v e m e n t , m u l t i f u n c t i o n a la g r i c u l t u r e ，p o l i c ym o d e l i i 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位 或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示了谢意。 研名：垂- 7 厨穆帆知7 年钿侈日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上 发表、传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协i g ) 研究蚴：乡7 哟帆加产厶罗同 导师签名： 一v 帆d 7 年艿月，) 同 中国农业大学硕+ 学位论文 l 导言 1 导言 1 1 选题意义 北京市农业在首都发展中的地位，一直是为首都( 实际上是为城市) 服务，处于从属于城 市发展的地位。表面上，北京市农业在过去只具有单一的生产功能，为城市居民进行生产，提 供鲜活农副产品。深入分析，在生产功能下却隐含着强大的社会功能，集中体现在农业带有安 定社会的浓厚政治色彩，郊区农业要为“百姓服务”，有人称之为。政治农业”。城市需求的变 化引导着郊区农业生产内容和重点的变化。2 0 世纪8 0 年代提出的“服务首都，富裕农民，建 设社会主义新农村”的郊区发展方针，只有“服务首都”这一目标实现的最好，城乡之间、工 农之间、市民与农民收入之间的关系非但没有向协调、和谐转变，差距反而不断拉大除了生 产功能之外，郊区农业也同全国农业一样，通过“生产剪刀差”等形式，为工业发展积累了大 量的资金，起到了“钱袋子”的作用。但是进入2 0 世纪9 0 年代随着“农业多功能性”这一概 念的提出，使越来越多的人明白农业是一个特殊的、需要保护和发展的产业，它除了确保粮食 和其它农产品的供给之外，还发挥着防止洪涝灾害涵养水源、防止土壤侵蚀和水土流失、处理 有机废弃物、净化空气、提供绿色景观和自然景观，以及传统文化的继承等多方面的作用，。农 业正在承担了日趋重要并不断扩大的社会、经济与生态等方面的功能，“农业多功能性”的发展 不但可以缓解当前农业和农村经济发展中的环境问题，而且也可以带来可观的经济效益。因此 很多国家和地区都积极转变农业类型，充分发挥农业多功能性更好地为国家和地区的发展服务。 北京这个具有国际化背景的人都市目前同样面临着的挑战，即如何通过农业的发展来满足北京 市日益增长的对农业的需求。“都市型农业”理念的提出无疑为北京新时期农业的发展提供了方 向。“都市型农业”要求通过拓展农业发展空间，调整农业产业结构和布局，运用现代科技手段 武装农业，通过城乡优势互补、产业相互融合，提高农业发展水平，提升农业的生产、生活、 生态服务能力。由此可见，“都市型农业”是农业历史进步的结果，也是当代农业进一步发展 的必然方向。 本文正是处丁北京市农业由“传统农业”向“多功能都市型农业”转变这一人背景下，从 政策性因素这个角度对北京市农业发展进行研究，其目的是为类似北京这样拥有“人都市、小 农业”背景的都市农业的发展提供政策指导和理论研究上的借鉴。 1 2 研究目标及研究内容 本文研究的总目标为分析北京市农业支持政策的演进，并以此为依据研究类似北京这样 “人都市，小农业”背景下的农业支持政策制订，同时为政府决策提供理论依据。研究总目标 有可以细分为以下几个子目标： 分析北京市农业支持政策演进的一般规律； 分析北京市农业政策的支持水平； 提出适合北京市的农业支持政策体系 根据研究目标，本文的研究内容包括以下几个部分： 中国农业大学硕i。学位论文l导苦 分析建国以来北京市农业政策的演进 从制度经济学的角度分析主要农业政策演进对北京市农业的影响 北京市农业未来发展规划及政策建议 1 3 相关概念界定 ( i ) 农业政策的概念 农业政策，分狭义和广义两个范畴。狭义的农业政策，就是通常人们所指的，专门为农业 部门制订的政策，如农产品收购政策，粮食储备政策，农业产业化政策，以及七地制度等等。 广义的农业政策则指所有针对农业的、对农业部门发生作用的政策。他不仅包括专门针对农业 部门的政策，也包括一些对农业产生影响的宏观政策。 本文的根本目标是研究北京市农业政策对北京市农业发展的整体效果，因此适用丁广义范 畴的农业政策概念，即所有的涉农政策都是本文的研究对象。 ( 2 ) 农业保护和农业支持的辨析 农业保护政策( a g r i c u l t u r a lp r o t e c t i o n ) ，通常被认为是“通过政府对农产品和农业投 入晶市场的干预来增加农业产出和收入的政策”( 速水佑次郎，中译本，1 9 9 3 ) 。保护政策中的 农业投入被限定为可在市场交易的“私人物品”，而不包括如重要的水利灌溉等由众多农民联合 使_ h j 的“公共物品”。它是针对市场经济的基本原则而言的，其基本特征在丁通过政府的国内价 格干预和边境控制手段，替代和扭曲市场机制作用，以达剑刺激国内粮食和其他农产晶产量， 向农业人口转移收入的目标，其收入转移主要来自消费者。由丁在一个重要产业部门实施超越 或扭曲市场机制的政策，必然会在资源配置效率、收入分配，贸易关系等方面产生严重影响， 所以农业保护政策的效果一直是1 l g l o 成员国极其关注的热点问题，在现行的农业协议中属丁需 要进行削减的。黄箱政策”。 农业支持( a g r i c u l t u r a ls u p p o r t ) ，往往侧重丁指政府部门h j 丁改善农业的基本生产条件 和基础设施的预算支出，士要目的是在k = 期内提高农业的综合生产能力，其中较人部分如对科 技、水利、环保等方面的投资，由丁不会对产出结构雨i 农产品市场发生直接显著的扭曲作川， 因而是现行农业协议的“绿箱政策”所允许的。它对农业的转移收入主要来自丁纳税人。 本文在研究北京市农业演进的过程中所涉及的政策既包拓农业支持政策也包括过去一段时 期所推行的农业保护政策。由丁i 无论是农业保护还是农业支持都体现了一国对该国农业的支持， 冈此本文不加以区分。 ( 3 ) 都市农业 是五、久十年代由关国的一些经济学家首先提出米的。它是指在都市化地区，利川田园景 观、自然生态及环境资源，结合农林牧渔生产、农业经营活动、农村文化及农家生活，为人们 休闲旅游、体验农业、了解农村提供场所。换言之，都市农业是将农业的生产、生活、生态等 “二生”功能结合丁j 一体的产业。都市农业的特点主要表现住以卜儿个方面： 一、它所包括的范围是指都市城市化地区与周边间隙地带的农业，不同丁一般城郊型农业； 二、都市农业的生产、流通乖i 消费，农业的空间布局和结构安排，农业与其它产业的关系 等，必须首先服从城市的需要并为此服务。这种由城市需要决定农业的发展，体现了人都市对 2 中国农业大学硕十学位论文 l 导言 农业的依赖性，并进而实现相互依存、相互补充、相互促进的一体化关系； 三、都市农业不仅是经济功能的开发，而且要进行生态、社会等功能的开发，并进而实现 全功能性的大农业 四、农业生产经营明显的表现为高度集约化的经营方式，实现生产、加工、销售一体化经 营，进而达到高度的农业发展形态和为都市服务的特殊功能。 1 4 论文结构 本文除第一章作为导言外，其结构可摘要概括如下： 。 第二章作为前导性研究，首先，分析了农业的特性及其在社会经济系统中的特殊功能，这 其中隐含着对农业政策设计和制订的根源性约束；其次分析了农业的现实困境；最后，运用历 史归纳和理论演绎，明确了“农业发展过程中，农业政策的选择和替代将会起到至关重要的作 用”这一根本命题。这章是本文的逻辑起点，目的是为了深入研究政策，明确一些基本事实和 问题。 第三章为拓展性研究，首先，从逻辑的角度对农业政策的演变进行分析，指出农业政策的 阶段性变迁，为后面对北京市农业政策的历史性分析建立好分析框架；其次，将从历史的角度 对北京市农业政策的变迁和演进进行分析整理，指出农业政策的阶段性变迁很好的适应了农业 的发展，为农业的持续发展提供了动力。 第四章为实证性研究，首先，从北京市农业政策的内容和效果两个方面对北京市农业支持 政策的现状进行评价；其次对北京市农业政策目前所面临的问题进行了分析；最后对现行的北 京市农业政策进行了总体的评价。 第五章为概括性结论部分，在前面理论研究的基础之上，首先对北京市农业经济发展的现 状进行了全面的分析，对北京市农业、农村的发展进行了定位，并且在此基础之上，结合北京 市农业政策的目标，构建了北京农业支持政策的新的框架。 3 中国农业大学硕i 。学位论文 2 农业支持政策制的理论依据 2 农业支持政策制订的理论依据 作为论文的正式起点，也是本文的逻辑起点，本章将从事实分析和已有政策研究的回顾两 个角度阐述有关农业和农业支持政策的基本事实和理论依据。这些先导性问题的论述将是本文 研究的基础，为后续的研究提供理论的支持。 2 1 农业产业的特性 2 1 1 农业生产的特殊性 农业生产是自然再生产和经济再生产的结合，这个“二合一”过程有其独特的约束，风险、 劳动条件以及与其他产业所不同的特殊需要，由此体现出来的农业产业特性，说明了一个重要 的事实：农业是与众不同的产业，是一个特殊的经济类别。 1 农业密切依存丁自然条什 农业在初始意义和本质规定性上，是通过加速和改善动植物生艮发育过程，以取得社会所 需产品的经济活动，即农业生产过程是生命的繁衍。囡而必然受到米自自然力的强烈制约，农 业也就不可避免的带有自然属性。首先，自然条f ，i ：的变化是难以预测和不可抗拒的，冈此气候、 地质等冈素直接构成了农业生产的白然风险。其次，自然条件的千差万别直接决定了农业生产 的区域性特征。每一个地区的农业都有其比较优势，同时也有其资源劣势，因此农业生产在某 种意义上就是利t 【 j 自然优势、规避自然劣势的过程，也正是这个原冈造就了不同区域农业的不 同生产方式。 2 农业生产受动植物生物学特性的影响 农业生产的另一个特性就是受动植物本身生长周期的影响，因此它挈现出以下几个特点： 1 ) 农业的生产周期很阪，经常以“年”为单位米度馈，因此农业产业现出资金周转慢、效 率低等特点。 2 ) 与l ：业生产不同，农业生产由丁受气候、十地肥力递减等影响，很难在很k 的时间内保持 优质、高产等。 3 )农产品具有鲜活的特性，冈此农产晶价值实现的时间在农业生产过程中具有1 f 常重要的意 义。马克思住资本论中将商黼价格实现的过程称为“最惊险的一跳”，在农业生产过程中这 “一跳”的意义更是至关重要，冈为它不仅影响农业产业资金的周转速度，更重要的是它 还影响农产品的性能。 3 农产品收入弹性羊价格弹性低 我们知道，农产品是一类特殊的产品，具有不可替代性，而且农产品的需求扩张受剑了人 的生理条件的限制，超过人体生理需求的那部分农产品，人们对其效h j 评价趋丁j 零。正是由丁， 农产品的收入和需求弹性低，随着经济的增欧，农业总产值在国比经济中的比重也必然现一 种f 降的趋势。如果农业部门的劳动生产率比其他部门提高的更快，则其相对重要性会下降的 更多，这说明农产品的需求弹性之所以很低，“在很人样度上是因为随着现代经济的增长，技术 4 中国农业大学硕七学位论文2 农业支持政策制订的珲论依据 进步和生产生活方式的变化，其他部门产品对消费者产生了较强的强制供给和引诱”( 李成贵， 1 9 9 7 ) 2 1 2 农业与经济社会发展的关系 发生在新石器时代的农业革命，为人类社会敲开了文明社会之门。在整个古代社会，农业 既是基础性部门，也是社会的主要产业部门，它不仅决定了社会经济的发展，也是古代文明的 根基。工业革命后，农业部门的经济地位发生了急剧的变化，并同其他部门结成了新的关系。 总的来说工业产业的兴起和发展，使农业份额急剧下降，并最终丧失了其主导产业的地位，但 是农业在新的产业结构中依然起着至关重要的作用，而且在经济社会系统中，农业的作用依然 不能为其他产业所替代，这说明农业依然是社会存在和发展的基础。 l 、农业是人类社会生存之本 农业之所以是人类社会的基础，最根本的原因就在于它为人类提供了其赖以生存的衣食之 源，满足了人类存在的第一需求。而且农业的这一职能是无可替代的，由此我们可以说，农业 是第一位的，没有农业人类社会就无法延续和发展。 2 、农业是经济发展的基础 农业是母体性产业，没有农业的孕育和滋养，工业特别是轻工业就不可能健康发展。在最 初意义上，农业就是社会分工和国民经济其他部门成为独立的生产部门的先决条件和进一步发 展的基础，并且为一切非生产部门存在和发展的基础。著名经济学家库兹涅茨的研究认为，农 业对国民经济的发展做出了四种贡献：产品贡献、市场贡献、要素贡献和外汇贡献。由此可见， 在经济发展过程中，农业远诈只是一个被动的、辅助性的部门，而是起能动和主导作用的部门， 是一国经济真正持续扩大的基础。 3 ，农业为生产型就业和收入增欧的工具 在我国农业部门的绝对规模庞大，一半以上的人口的收入直接依靠农业，农业起着储蓄人 口、提供农业收益来源的作用，是维持农比生活和社会安定的基础。一方面农业作为国k 经济 的基础产业，一直是容纳我国劳动力就业的土渠道，另一方面，农业还是农吣收入的主要来源。 4 、农业产业的环境效应 农业是自然、生物和人类相互作_ 【i j 的产物，是绿色环保的产业，其特质之就是直接参与 自然界生态平衡的运转，冈此虽然农业的第一性是生产，但是它在整个生态系统中却占有主要 地位。它是绿色资源，是自然景观、和谐环境的供给者，是沟通人与自然的桥梁，它让人类在 生存的同时得到更高品位的生活和更高层次的精神追求。 2 2 政策在农业发展过程中的作用 2 2 1 农业政策在农业发展过程中至关重要 所有国家面临的农业发展的中心问题都一样，那都是怎样利用稀缺资源去为获得商品和服 务而做出决策，而稀缺资源的分配正式通过政策得以实现。政策强有力的影响着农业部j j 的经 中罔农业人学顾 学位论文2 农业支持政策制订的理论依据 营状况，井冈其取向不同而带来不同的农业绩效。 农业政策影响农业绩效和机构调整是通过影响人的经济行为选择而实现的。政策安排通过 首先界定人们的选择空间，告诉人们的行为约束信息，通过利益最人化的原则引导人们通过个 体行为的选择形成社会的整体选择，及进而实现政策制订者的预期目标。由于不同的政策对社 会交易的基本规则、动力塑造以及信息和资源的可获得性的影响相差悬殊，由此导致了巨大的 政策效用的差别。一些政策安排形成了对资源流向的误导，导致了资源配置的低效率，加剧了 收入分配中的扭曲现象，而另一些政策则通过改变生产要素组合的环境和相对价格，通过提供 更有效率的组织农业经济活动的途径而对结构变化和发展做出贡献，进而促进了经济的发展。 正如舒尔茨( 1 9 8 8 ) 指山的那样，“一国农业所以停滞不前，不在丁二资源禀赋，而在于宏观经济 政策和农业政策的扭曲和失误”。同样合理的政策安排也必然会促进农业的较快增k ，并达到分 配公正和结构合理的广泛的社会经济指标，根据林毅丈( 1 9 9 2 ) 的研究，1 9 7 9 - - 1 9 8 4 年的中国 农业增长中，家庭承包制改革等政策性冈素所带来的生产率提高占了将近一半，由此可见对于 农业发展而言，政策无疑起着至芙重要的作用。 农业政策在农业经济发展中处丁首当其冲的重要地位，其原冈是多方面、综合性的。归纳 起来，主要表现在以f j l 个方面： 第一、农业政策是确保农业持续投入的重要手段 农业投入是发展现代农业的重要保证。现阶段，我国无论在农业经济还是在农村发展方面 都相对落后，冈而在农村水利、交通、气象、农田基本建设，农用生产资料等方面不能光靠农 村为数甚少的自身积累，国家必须在政策上给予倾斜，以 业积累支援农业大型建设。近年来 我国每年在农业领域的投资都在财政收入的l o 以上，正是由于长期持续的支农资金的投入使 我国农业无论是在产量上还是在农民收入水平上都取得巨人的进步。冈此可以说没有农业投入 作保证，就不会有我国农业经济的稳步发展。农业资金的长期稳定的投入正是由丁：农业政策的 作用，因此可以说是k 期稳定的农业支持政策确保了我国农业的发展。 第二、农业政策是政府调节农业经济的重要手段 农业经济的发展受到多种复杂冈素的制约。它在生产力的布局、价值的决定与实现、供给 与需求的平衡、竞争的内容与形式、物质利益的分配与实现等并方面，都与l ：业经济的发展具 有明显的区别。闪此在市场经济的条伊f ，政府很难以直接的方式干预农业市场的生产经营活 动，而农业政策通过政策引导的间接方式为政府调协市场平衡提供了重要的手段。 2 2 2 农业发展需要持续的政策投入 理论分析和各种经验事实都揭示了政策在农业发展中的决定性作瑚，由此可见农业的发展 首先就是需要一整套维持农业经济正常运行并为农业方面的创新提供激励的政策体系。尤其是 现在农业在经济中依然落后丁其他产业，这使农业生产者在市场交易的讨价还价过样中明显的 处r 弱势地位，他们更多的情况f 只能被动的接受市场所制订的价格；此外由丁农业生产者数 量众多且组纵程度著，他们人多以个体形式进入市场，这也导致他们的市场影响力变弱。冈此 政府需要对农业继续予以有效的政策支持，确立市场机制与政府支持相结合的方式来帮助农业 的发展。由此可见在当今的农业发展过程中，一个有的放欠而义切实可行的政策调控体系显得 6 中国农业大学硕十学位论文2 农业支持政策制订的理论依据 尤为必要特别是正值北京市农业发展的转型时期，一个强大而有效的农业政策调控体系使农 业北京市农业得以发展并且顺利转型的关键所在。 在此前提下，我们要着重研究的是如何在农业政策复杂的演进过程中寻找到农业政策演进 的一般规律，并且在此规律的基础之上构建出与经济发展相适应的农业政策调控体系，使之在 农业发展的过程中起到至关重要的作用。集中这两方面的研究将构成下文的主体内容。 2 3 已有相关研究的回顾 正所谓“温故而知新”，本部分正是希望通过对已有学者研究的回顾使本文的研究可以站在 “前辈”的基础上，进而达到一个崭新的高度。由于农业政策所涉及的领域广阔，政策门类浩 如烟海，研究学者众多，因此本文的回顾并不局限于某一领域或政策门类内学者研究的阐释， 而是从总体上对现有农业政策领域的研究进行分类，并以此分析出现有政策研究的不足之处。 在现有的农业政策领域的研究中，最主要的研究是针对某项农业政策，如对1 9 9 8 年出台的 新一轮粮食改革政策或农业产业化政策进行分析，还比如对2 0 0 3 有关于国家减免农业税的分析 研究等等。这类研究的重点大多集中于一项政策出台的背景、政策目标、具体实施措施的解释 和评述上，欠缺对政策作用机制、政策的时效性及政策绩效方面的分析，分析往往缺乏数据的 支持。另外针对某项具体农业政策的研究，对反映农业政策的发展趋势或改革方向的分析也较 少。 另外一类的研究是集中于分析中国农业的保护水平。进入2 l 世纪以米，由于中国加入w t o 后对世界的承诺以及农民负担问题日益被人们所关注，无论是政府部门还是对学术界都队都十 分关注中国农业的受保护程度，相继山版了不少相关的论著和研究报告。这些研究成果集中地 分析了中国农业政策对农产品市场作用和影响的程度，同时也对农业资源的配置效率进行了测 算平评价。这些卓有成效的研究为人们从新的角度阐述了中国农业政策对农业的保护程度，为 农业政策的研究提供了新的角度和方法。 纵观已有的研究成果我们可以发现，现有的农业政策领域的研究更多的是以国家政策为主 要的研究目标，而且缺少对整体政策框架体系的研究。本文的研究则另辟蹊径，主要是研究国 家背景下区域农业政策的总体发展情况，以一个历史的、逻辑的眼光对区域农业政策变迁进行 同顾和评价，并在此基础上构建出与经济发展的要求相适应的区域农业支持政策的框架。相信 本文的成果无论是在理论研究上还是在政策实践的角度都会具有较强的借鉴意义。 7 中目农业人学颇 学位论文3 北京市农业支持政策的演进 3 北京市农业支持政策的演进 3 1 农业政策演进的一般逻辑分析 农业政策的演进首先是一个历史的过程，同时也是一个逻辑的过程。我们认为农业政策的 演进是存在着其特殊的规律的，只有把握住了农业政策演进的一般规律才能更好地分析出一国 或一个地区政策的走向，才能根据规律制订出与事实相符合的正确的政策，更好的促进农业的 发展。 根据对以往农业政策的归纳和总结，我们得出农业政策的演进是一个分阶段的过程，每个 阶段都存在的不同的政策范式，而各个时期的差异点集中的反映了当时迎异的经济背景和政策 制订者不同的思想理念。 3 1 i 农业政策演进过程中的三种范式 根据农业政策在演进不同时期的政策背景和政策手段的差异，我们将农业政策的演进过程 分为三个范式阶段。 农业政策的第一种范式可称为短缺范式或初级范式，它是指各国在其现代化努力初期，都 1 f 常需要来自农业部门的5 种贡献2 ，其主要农产品大多处丁- 供不应求状态，因此处丁这一发展 阶段的国家都会在有意无意地采h j 这样一种农业政策范式。这一范式以提高农产晶的产量为核 心，即属丁二这一范式的各国农业政策都会把主要政策目标锁定到提高国内主要农产品的总量上， 并分步制订政策任务：其政策制订的基本指导思想是把传统农业改造为现代的j 亡业化农业以不 断提高农业劳动生产率和土地产出率，从而达到农业生产不断增长的目标；政策作用的主要对 象是农业生产过程，即各种农业政策措施晟终都是服务丁：农业生产过程的。这一政策范式下， 主要政策手段包括：i 、建立和完善农业教育、科研和推广。体系，在乡村地区进行扫盲教育和普 及基础教育，从而向农业生产领域不断输入新知识和新的适用技术；2 、促进农用l ：业部门的发 展，向农业生产领域不断输入各种现代化投入品和现代化的生产装备；3 、国家进行人规模的农 田水利建设及其他农业基础设施建设，并鼓励农户或农场进行各种形式的生产条什改良：4 、建 立和完善全国性的农产品市场体系和流通网络，制订各种直接或间接的农产品价格政策，规范 市场流通也适当地保护生产者的积极性；5 、政策性农_ l j 信用体系，为农业生产部门提供资金支 持。 农业政策的第二种范式可称之为提高收入范式或者中级阶段范式，这种政策范式山现的条 件是：i 、i ：业部门成为国【t 经济的主要部门，i ：业部门已经具备源源不断地向农业部门输送各 种新的现代投入品的能力，国家的农业科研与推广体系具备了不断满足农业增长所需要的各种 新的知识与技术的能力：2 、农业的i ：业化基本完成，农业增欧已经转向依靠各种新技术和l 新的 投入品的现代增长模式，自然因素对农业增长的约束作_ h j 已经降到很低的水平。也就是说农业 部门具备了适应市场需求而不断增k 的 苻力，对农业增跃的约束主要是市场冈素而不是自然冈 本节主要理论来自于石磊，三农问题的终结，2 0 0 5 。 即发展经济学所说的产品贞献，资金负献，劳动力贞献、市场炎献和外汇贡献 8 中国农业大学顾十学位论文3 北京市农业支持政策的演进 素；3 、城市化达到一定水平，即农业人口降到了较低水平，同时其组织化程度达到较高水平， 因此具有较高的采取集体行动的能力从而在一定程度上左右一国农业政策的制订。这一政策范 式的核心是努力提高农业生产者的收入水平。其政策制订的基本指导思想已不是提高产量以满 足需求，而是在平衡农产品市场需求的条件下努力提高农民的收入，从而把城乡差距控制在一 个政策制订者认为基本合理的范围内：主要政策任务与目标除了提高收入外，就是提高农业综 合效率和农产品品质，而这也是服务于提高收入的；政策作用的对象是人不是物，即农业生产 经营者乃至整个农业人口；政策作用的主要领域也不再局限于农业生产领域，还包括加工、流 通、服务等领域。这一政策范式下的主要政策手段包括：1 、调整农业结构，促进技术密集型和 资本密集型农业( 如养殖业、温室农业等) 的发展，通过不断的贸易结构调整来适应市场需求 或创造新的市场需求空间；2 、实行贸易保护主义，建立形形色色的贸易壁垒，保护本国农民的 利益；3 、促进城乡结合，进行大规模乡村建设，缩小城乡人口在各种物质与精神生活条件方面 存在的差异；4 、减免农业税并对农业人口进行各种形式的直接或间接补贴。 农业政策的第三种范式可称为多功能范式或提高阶段范式。这一政策范式出现的条件包括： 1 、农业人口的比重已经降到很低的水平，如1 0 9 6 甚至5 以下或者，主要依靠农业收入的人口 已经很少，即农民兼业、农户或农场兼业比较普遍，农民的主要收入来自于1 农业。同时，各 种消费者组织和环境保护组织比较发达，以至于他们对农业政策的影响能力超过了农业利益群 体。2 、农业发展从一元化，专业化的工业化模式转向了多元化的发展模式，技术密集型、资本 密集型农业所e u 造的产值构成了一国农业总产值的主体，并形成生态农业、休闲农业、工厂化 农业等多种模式并存或复合的格局；3 、人口城镇化或后都市化达到一定水平，城乡融合比较充 分并出现大量城乡两栖人口，城乡生活条件方面的差异基本消失或远远小于地区，区域上存在 的差异。这种政策范式的核心是发挥农业和农村地区之于整个社会的多种功能。其政策制订的 基本指导思想是不再把农业和农村地区单纯地看成是提供农产晶的基地，不仅重视农业和农村 的生产功能和各种经济功能，更重视其各种社会生活功能、文化功能、心理功能、生态环境功 能等，通过促进其多功能的发挥而提赢整个社会的福利水平；主要政策目标和任务已不再是针 对农产品或农民来制订，而是综合保障消费者对各种以农产品为原材料的加一 消费品的需求， 尤其是对食品安全的需求。我们知道，现代社会中，从农业生产到消费者的餐桌之间的环节越 来越多、越来越复杂，其中一些环节已经超出了农业部门而涉及社会多种部门。因此，这一政 策范式的政策作用领域也不仅仅限于农业领域，而是涉及社会经济生活的多个领域；政策作用 的对象也不仅是农民，而是包括农民在内的所有消费者。这一政策范式下的主要政策措施包括： 1 、鼓励各种节能、节约资源的绿色技术、生态技术，生物r 程技术的开发，促进技术密集型和 资本密集型农业的发展；2 ，实施各种综合性文化、生态环境与白然景观的保护利用工程，复兴 乡村文化和乡村生活方式，促进服务型农业及新型农村第二、三产业的发展；3 、建立体系化的 各种农业标准和农产晶标准、食品安全标准，提高农产晶质量和食品安全水平；4 、降低农产晶 贸易保护主义的强度并改变贸易保护方式，从片面保护本国农民的利益转向全面保护本国消费 者的多样化的消费权利或消费利益。 9 中罔农业大学何! 学位论文 3 北京市农业支持政策的演进 3 1 2 农业政策演迸过程中的范式转换 农业政策范式的演进体现了经济环境的差异性，也就是说，现今各国农业政策在形式与内 容上的差异可以通过各国在其现代化发展水平上存在的历史性差异得到解释。 一国农业政策的范式转换与其农业发展所处的阶段之间的对应关系是非常微妙的。一方面， 农业政策的制订者们都是现实主义者，一般会根据本国农产品的供求形式和市场前景预测，即 使地对农业政策做出调整，但是这种调整往往是具体政策措施的逐步调整，而涉及整个战略目 标转换，即改变农业政策的范式，则往往是比较艰难的事情，因为他们同时也是保守主义者， 1 常重视保持政策的稳定性与连续性。这既有知识、观念与意识形态方面的原因，也是现实政 治运行逻辑的要求；另一方面，政策调整意味着既定利益格局的改变，总是涉及不同利益群体 的现实利益，涉及各种利益相关者之间复杂的政策博弈。而要实现政策范式的根本转换，也就 是说要从根本利益上改变政策格局，只有政策博弈各方的集体行动能力、政治影响能力发生重 大变化，实力对比出现转折后才能真正实现。因此从宏观上看，一国农业政策范式的转换往往 滞后丁t 其农业发展和经济发展水平，即所谓多种政策惯性产生的宏观滞后效应。另外，具体政 策措施相对于政策范式而言具有一定的独立性，就是说，一项政策措施并非总会冈其政策范式 的瓦解而跟着消失。它也许会继续存在于新的政策范式，但其政策含义、政策功能发生了比较 微妙的变化，即新的政策范式赋予了其新的政策含义。从上述意义上说，农业政策的范式转换 实际上是一场革命，即农业政策革命。 从发达国家农业政策历样上看。第一次政策范式转换即从短缺范式转向提高收入范式的 标记性政策是减免农业税和农产品贸易保护主义的出现。一般而言，发达国家在其1 ：业化初期， 农业人口和农业增加值的比重都比较高，农业具有国际贸易比较优势，农产晶山口是外汇收入 的主要米源，农业剩余是工业投资的主要来源，国内工业受到保护，处丁：工业品的进口替代时 期，城市利益集团主导对外贸易决策。在工业化达到一定水平后，城市人口和工业增加值的比 重人幅度上升，国际贸易的比较优势转向r = 业，工业进入出口导向时期，农业的比较优势下降 或者消火，农产品开始进口。这时候的政策取向具有贸易自由化趋势，国内市场上，l ：业和农业 处丁平等竞争状态。在i j 业化发展比较成熟后，农业人口和农业增加值的比重已经很小了，国 内具有了保护农业的经济条件，同时农业利益集团组织化程度和谈判能力人幅度提高，农业受 剑保护。 发达国家人多数已经完成了农业范式的两次转换，其中农业政策的第二次范式转换始丁2 0 世纪9 0 年代，各种消费者组织和环保组织的发展与成熟及他们在公共政策制订中参与能力的增 比是这些农业政策转向全面保护消费者利益的根本动力。当然，这之前也有一个缓慢的政策凋 整过程，即农业政策中逐渐出现一些体现消费者利益和环保土义者的政策诉求的措施。到9 0 年代，各国农业政策中山现了体系化的农产品标准、食晶标准，全面保障消费者的食品安全成 为农业政策的一项主要任务。同时，农业和农村的多功能性在国家农业政策得到强调，各种发 挥农业多功能性的政策项目纷纷启动。第一二次范式转换如果说有什么标忠性政策的话，就是人 鼙减少对农产品的价格支持政策，这在美国等“新人陆”国家做的比较彻底，欧洲和1 日本次之 ( 冯青松，孙杭生，2 0 0 4 ) 。 1 0 中国农业大学硕十学位论文3 北京市农业支持政策的演进 3 2 北京市农业支持政策的演进 通过上述分析我们得出农业支持政策演进的一般规律，本节我们将从政策目标和政策内容 两个角度分别阐述北京市农业支持政策的演进。 3 2 i 北京市农业支持政策目标的演进 农业政策目标是农业政策的终点，是政策作用于对象后希望其改变成的理想状况。其中政 策的制订者会根据社会经济条件的不断变化和社会发展的不同需求来调整其政策的重点从 1 9 4 9 - - 2 0 0 5 年期间，北京市的农业政策目标也经历了一系列的转变。 通过对北京市农业政策的历史分析，发现北京市农业政策经历了如下的几个政策目标：增 加农业生产；变革制度变革；建立农产品市场机制；提高农业竞争力；增加农民收入；构建食 品安全体；生态环境保护。 1 9 4 9 “1 9 7 9 年增加农业生产这一时期，农业政策的主要目标是增加农业产出，尤其是粮 食产出。解放初期，北京市粮食供给主要来其他地区的调拨，为了缓解粮食供给紧张的局面， 北京市政府在那一时期农业的主要政策目标就是通过土地改革、减免农业税等手段来增加农业 产出，为北京市提供充足的农产品。之后所进行的一系列生产关系的变革也都是以增加农业产 出为主要目标。 1 9 7 9 “1 9 8 3 年改革生产制度十一届三中全会以后，农村的经济体制也发生了深刻的变革 在这一时期，调整完善农村各项经济政策，改革经营方式，落实统分结合的家庭联产承包责任 制，有条件的地方推行专业承包等一系列的制度变革成为了政策主要目标。通过一系列的改革 是农业生产关系得到了改善。新的制度使农业生产再次展现了勃勃生机。 1 9 8 3 1 9 9 0 年建立市场机制在明确市场机制的前提下，这一时期的主要任务就是建立起农 产品流通市场，这一时期通过国家和地方的共同努力建立起了农产品的价格“双轨制”，使农产 品价格得到了保证，在农氏收入得到提高的同时，农比的生产积极性也重新被调动起来。 1 9 9 0 1 9 9 7 年放松农产品市场和增加农业竞争力这一时期，北京市农业政策的总目标是向 市场经济转变，与此相一致，这一时期农业政策的特征就是实质性的放松对农产品市场的管理， 减少对农产品价格和流通渠道的控制。由于受剑当时宏观经济的影响，政府对农产品价格的管 制水平有所波动。在2 0 世纪9 0 年代初放松价格控制后，1 9 9 4 年和1 9 9 5 年出现了通货膨胀和 食品价格上涨，政府因此加强了对农产品价格和流通渠道的控制，当价格稳定后，又逐渐放松 了管制。 在农产品市场逐渐放开的同时，农产品需求的多元化也逐渐显现出来，如何通过转变现有 的生产安捧来增加农业的竞争力以满足人f f j 日益不同的需求也成为了这一时期农业政策的土要 目标通过合理的政策引导，北京市逐步形成了不同地区的农业特色，在满足了市场的需求的 同时也增加了农业的竞争力。 1 9 9 8 2 0 0 6 年多元化的政策目标1 9 9 8 年中共中央制订了中共中央关于农业和农村工作 若干重要问题的决议，在这一决议中巴减少农民负担、增加农民收入作为了政府政策的指导原 则，在此后政府连续颁布的“一号文件”中，都将增加农民收入作为一个主要内容。根据国家 中国农业人学硕 擘位论文 3 北京市农业支持政簟的浈进 精神北京市也连续制订了减轻农l 屯税负、对种粮农民进行直接补贴等措施米增加农民的收入。 与此同时城市经济迅速发展，人们富裕程度提高，使人们在食晶安全方面的关注程度也在 逐步提高。此外由于“苏丹红”和“禽流感”等事件的发生，也迫使政府在更多方面关注食品 安全问题。北京市政府在这一时期制订很多关于食品安全的区域性政策，以保证食品的安全。 此外在这一阶段北京市农业发生了功能性的转变，即农业不在仅仅为满足日常生活而提供 食物，人们还希望从农业中得到生活的感受和享受农业带给人们的美好环境，农业的生活功能 和生态功能日益为人们所重视。相应的北京市提出的政策措施包括：加强“退耕还林”和“退 耕还草”的补偿机制，完善生态涵养区的种植结构转换和补偿等。 3 2 2 北京市农业支持政策内容的演进 本部分将根据上述的农业政策演进理论对北京市农业政策的发展进行归纳分析。在六十年 代以前，我们的政策更多的是集中在农业生产方面的，主要包括生产的恢复生产以及新的生产 方式的建立和组织方式的制度创新。八十年代初，北京市农业政策主要集中丁改革原有的生产 方式，建立起农产品市场，促进农业生产的发展。九十年代北京市农业政策更多的集中于通过 完善农产晶市场，建立起有效的价格引导机制，帮助北京市农业产业完成种植结构的调整，使 农业生产更加适麻市场的需求。目前北京市的农业政策更多的集中丁：建立农产品质鼙安全标准， 完善市场准入制度。还有就是通过增加直接补贴