（公共管理专业论文）商业保险保障失地农民权益问题研究.pdf

中南人学硕十学位论文 摘要 摘要 社会保障制度是一个国家或社会为改善和提高成员的物质和精神 生活水平而提供的社会服务及其措施，是社会文明和进步的重要标 志。长期以来，我国城市实行的是高补贴、高就业的社会保障制度， 即有了城市户口就可享有就业机会及养老、医疗等一系列社会保险与 粮食、副食品、住房等补贴；而农村实行的是以群众互助和国家救济 为主体的社会保障制度，其保障水平明显低于城市。在城市化进程中， 农村集体土地被大量征用，大批农民成为失去基本生产资料的失地农 民，随之而来的是其生活、生产和行为方式的转变，以城市生活为特 点的新的生活模式被强加于失地农民。在此期间，由于对城市生活的 不适应，以及自身教育水平的低下，多数失地农民在失去赖以生存的 土地后，又不得不面i 临着失业的困境。 国家现有的保障制度在一定程度上解决了失地农民的权益保障问 题，但是由于历史和制度等方面的原因，我国失地农民的补偿相比其 他国家而言，仍然存在着很多问题，如补偿方式相对单一，货币补偿 严重不足，受益主体模糊，利益分配不合理等。如何寻找到有效的、 合理的保障机制成为保障失地农民权益的一个重要的课题。商业保险 以其种类繁多的保险项目、灵活的保障方式以及成熟的市场运行机 制，成为解决现如今失地农民权益保障的重要手段。本文拟探讨商业 保险在维护失地农民权益过程中的作用，在深入分析失地农民的现状 和原因的基础上，列举目前社会保障制度的种种缺陷和不足，并针对 商业保险的特点，结合失地农民现有保障体系的实际情况，研究商业 保险介入失地农民权益保障的可行性和其在保障农民权益方面的优 势。 关键词：失地农民；商业保险；社会保障； 中南大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi st h em e a s u r e m e n tf o rt h en a t i o nt o d e v e l o pa n di r e p r o v et h el i v i n gs t a n d a r do f i t sm e m b e r ，a n di ti sa l s ot h e m o s ti m p o r t a n ts i g n a lo f t h ec i v i l i z a t i o no f t h es o c i e t y t h es o c i a ls e c u r i t y s y s t e mt h a ta p p l i e df o ral o n gt i m ei nc h i n ai sh i g ha l l o w a n c ea n dh i g h e m p l o y m e n to n l yf o rt h eu r b a l l ， b u to nt h eo t h e rh a n d ，t h es o c i e t y s e c u r i t ys y s t e mf a c e dt os u b u r b a l li sn o ts u m c i e n tt om a i n t a i nt h el i v i n g s t a n d a r d i nt h ec o u r s eo ft h eu r b a n i z a t i o n ，ag r e a td e a lo fl a n di s c o n f i s c a t e da n dt h u sm a k eo u tt h o u s a n d su p o nt h o u s a n d sp e a s a n t sl o s i n g t h c i rl a n dw h i c hi st h em o s ta n de v e nt h eo n l yr e s o u r c ef o rt h e mt ol i v i n g b y ，t h el i v i n gs t y l e sa n dd e v e l o ps t y l e sa r ea l s oc h a n g e dd u r i n gt h i s p h a s e ，al o t so fp e a s a n tm a yf a c e daf a c tt h a tt h e yh a v et ob et h en e w u n e m p l o y e dm a ni nt h eu r b a na sw e l la si u s tl o s i n gl a n dd u et ot h e i r l a c k i n gi ne d u c a t i o na n dw o r k i n gs k i l l 功es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mh a v ep l a y e da l li m p o r t a n tr o l ei ns o l v i n g t h el i v i n gs t a n d a r do fl a n d l e s s - f a r m e ri n c o n t e s t a b l y ，c o m p a r e dw i t ht h e o t h e rm e t h o di ns o l v i n gt h ep r o b l e m ，t h ec h a r a c t e r i s t i c so ft h es o c i a l s e c u r i t ys y s t e ms u c ha si m u f t i c i e n ti nc o m p e n s a t i o n ，i n k l i n go ft h e b e n e f i c i a r ya n di l l e g a ld i s t r i b u t i o nh o l db a c kt h ef u n c t i o nt h a tt h es o c i a l s e c u r i t ys y s t e ms h o u l du s et os a f e g u a r dt h er i g h t so ft h el a n d l e s s f a r m e r t h i s p a p e r d i s c u s s e dt h ei n s u r a n c e s a f e g u a r d t h e r i g h t s o ft h e l a n d l e s s f a r m e r ，t h ea c t u a l i t yo ft h el a n d l e s s f a r m e ra n dt h er e a s o nt h a t m a k et h ef a r m e rl a n d l e s sa r ea n a l y z e dd e e p l y ，b a s e do nt h er e s e a r c h m e n t i o n e da b o v e ，t h es h e r t c o m i n g so ft h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mn o w a p p l i e da l el i s t e ds u b s e q u e n t l y ，t h ec h a r a c t e r i s t i c sa n dp r e d o m i n a n c eo f t h ei n s u r o _ n c ea r ea l s ow r i t t e nt oc o m p a r ew i t ht h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ， w i t ha n a l y z e da n dr e s e a r c hi ns e v e r a la s p e c t s ，t h ef e a s i b i l i t ya n d a d v a n t a g eo fi n s u r a n c ei ns o l v i n gt h el i v i n gs t a n d a r do fl a n d l e s s f a r m e r a r ed e s c r i b e da tt h ee n do f t h ea r t i c l e k e y w o r d s ：s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ；i n s u r a n c e ；l a n d l e s s f a r m e r 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及所取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我共同工作 的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 作者签名：尘丛皇i 蜩日期：兰竺! z 年月蔓_ 日 关于学位论文使用授权说明 本人了解有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留学 位论文，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的全部 或部分内容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文；学校可 根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文。 作者签名：必导师签名：期：兰兰年三月竺日 中南大学硕士学位论文绪论 0 1 研究背景与意义 绪论 土地是农民生产生活的基本保障，但是在推进工业化和城市化的过程中，大 量的农村土地被征用，部分农业用地被转变为建设用地，从而导致相当一部分农 民失去土地，变成所谓的“失地农民”。据估计，目前我国完全失去土地或部分 失去土地的农民可能已经高达4 0 0 0 5 0 0 0 万人。他们的生活水平日益下降，既 无土地供给生活资料，又无合适岗位就业。如果各地政府仍然强制性地大量征收 农民的土地，将导致失地农民越来越多，并进而影响到社会稳定，因此，摆在我 们面前的一个重要问题就是：“失地农民的权益该如何保障? ”学者们纷纷从政 治学、法学、经济学和管理学的角度提供了对策建议。学者们主要分析了现行失 地农民的权益保障方式( 如现金补偿、土地出让者联营、就业安置、留地安置和 基本社会保障) 的缺陷和不足，提出了由政府组织，推动和监督，采用强制的手 段建立失地农民的社会保障体系等解决措施，但是，总体而言，这些措施的实际 效果并不明显，没有很好地解决实际问题。 当跳出政府所组织推动的社会保障体系的思想束缚的时候，我们发现，市场 环境下有很多可以借鉴的权益保障模式，商业保险即为其中一个非常重要的内容 o 。近几年来，商业保险公司蓬勃发展，经营范围不断扩大，险种设置灵活多样， 市场运行机制日趋合理，相对于目前我国为保障失地农民权益所采取的措施而 言，商业保险在保障力度、保障的项目层次以及资金管理等方面都表现出优于传 统社会保障体系的特点。特别是在资金的管理方面，商业保险公司拥有经验丰富 的精算师，可以根据精算原理保证保险资金的稳健运用和给付安全，能够有效地 避免传统社会保障体系所出现的种种弊端；同时在市场机制的作用下，商业保 险通常铯够制定出最佳酶投资组合，在确保安全的前提下，保证保险资金最大限 度地保值增值。本文将结合商业保险的优势，分析运用商业保险保障失地农民权 益的必要性和可行性，并探讨完善商业保险保障失地农民权益的有效途径。 本文的写作有重要意义，主要体现在： 第一。深入分析现行的失地农民权益保障办法，掌握目前我国农民的失地原 嚣帮於偿方式，为探索解决失地农民权益保障超题，对现有的权益保障措施特别 是社会保障制度的不足提供了深刻的分析。通过本文的研究，将全面系统地分析 现有失地农民问题，为有效建立并完善适合失地农民的社会保障体系做必要的基 。高勇城市化进程中失地农民问题探讨 j 经济学家，2 0 0 4 ，( 1 ) 。刘子操建立有商业保险参与的失地农民社会保障体系 j 哈尔滨商业大学学报，2 0 0 5 5 ) l 中南大学硕士学位论文 绪论 础性研究。 第二，研究商业保险保障失地农民权益的可行性和优势，为顺利开展商业保 险保障失地农民权益构筑坚实的理论基础。同时，也为更好的扩展失地农民生活 保障的措施和手段提出一些意见和建议。 第三，通过本文研究失地农民的保障问题，完善现有社会保障体制，并以商 业保险辅助失地农民的权益保障。研究还有助于进一步实现城乡的和谐发展，从 体制上改变我国农用地征地补偿制度不合理的现状，为失地农民提供更为合理的 征地补偿待遇，尽量缩小城乡差别，从而为构建和谐社会，实现可持续发展提供 一定的理论支持和实践探索经验。 0 2 文献综述 我国城市建设直到改革开放以后才得到迅速发展，上世纪九十年代后期，中 国的城市化理论逐步发展起来，相关部门对农村城市化问题十分关注，学术界从 不同的角度对农村城市化问题作了大量的研究，在城市化理论和规律等多方面丰 富了中国特色的城市化研究。但是，这些理论的研究一方面无法满足实践发展的 需要，仍然遵循着“城市本位”、“政府本位”的陈旧思路；另方面，无论是政 府还是学术界都对城市化进程中的一个关键角色一农民关注不足，由城市化而引 发的失地农民、农民工等问题相继浮出水面后，因城市化进程而产生的相关问题 并没有 导到很好的解决。为此，研究者们逐渐将研究的重点转到农民上来。对农 村土地制度、城乡二元管理体制等进行深层次的思考。 2 0 0 2 年以来，对失地农民的研究逐渐加强，据估计目前全国失地农民总数在 4 0 0 0 万人左右，每年新增2 0 0 多万人，目前失地农民面临的主要问题是补偿标 准偏低，难以维持长远生计，其次对征地安置方式和村民集体资产以及土地增值 收益分配方式等反映也比较强烈。政协委员在2 0 0 4 年全国政协提案中，明确提 出了别让失地农民成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无入”，对于沿海 发达地区尤其是一些大城市郊区，由于工业化、城市化步伐更快，失地农民问题 体现得更为明显，目前对这些地区失地农民的生活现状、问题和原因方面的研究 逐渐深入并在理论上进行了探讨。同时，对于失地农民问题的产生原因以及失地 农民的生活现状也进行了深入的分析，并归纳出产生失地农民权益受损的几个主 要根源：土地产权不清晰；土地征用法规不完善；土地征收补偿款征收不合理， 支付不到位：土地征收行为中权益不平等以及部分地方领导发展观与政绩观偏差 等。 此外，在对失地农民的权益保障方面，理论界和政府相关职能部门也做了大 量的工作。对于失地农民的补偿，现有的方式主要体现在现金补偿、就业安置、 2 中南大学硕士学位论文绪论 留地安置和基本社会保障。，就现有的几种补偿机制而言，都有其自身的特点和 独特的作用，但是面临着日益严峻的失地农民问题，上述方澄存在着很大的局 限性，在具体的实施过程中，也不能很好的体现出公平合理以及高效的原则，因 此，在这种情况下，依托商业保险成熟的保障手段和严格的保障措施，成为目前 解决失地农民生活困境的一今新的突破口。目前就引入商业保险保障失地农民权 益方面，农民的养老保险、医疗保险是重点研究的问题，也是相对成熟的和值得 借鉴的三个方面，如何利用商业保险在失地农民权益保障中发挥更大的作用，是 目前普遍关心的重点问题。 从目前国家对失地农民权益保障的研究来看。主要集中在分析征地补偿标准 和安置方式等问题上，专家普遍认为征地补偿太低是造成失地农民权益损害的原 因。在征地后土地的所有权发生转变，由此导致了征地过程中的补偿只由政府一 方说了算，农民没有任何商谈的余地；同时，失地农民安置方式过于单一，难以 解决失地农民长远生计；此外，土地收益分配不明确，征地补偿费管理种类繁多。 虽然在市场经济条件下自谋职业是有效的选择方式，但必须以建立完善的社会保 障制度为前提。对于失地农民的安置，在首先用低保保障最低收入群体的同时， 还要提高补偿标准，并探索系统性的安置办法。 同时，也应当看到征地补偿是因土地被征用、需要安置失地农民而给予的经 济补偿，是一次性的，而安置涉及失地农民的长远生计，是个系统的问题。计划 经济时期，国家征地给予适当补偿后，会安排被征地农民农转非、招工，享受市 民、工人的福利待遇，征地后的长远生活基本上可以得到保证，因此农民一般能 够接受。市场经济条件下，传统的安置办法往往不可行，农民失地后很容易陷入 失业困境，造成生活无出路。因此，城市化进程中，征地安置，应重点解决好失 地农民就业、创业和杜会保障问题。 在补偿收益分配问题上，有关专家指出我国农地集体所有制的本质为“共同 共有制”。，这意味着农村集体经济的每一个成员都平等地拥有一份土地权利。 当农民因农村社区集体经济的士地被国家征用而丧失土地承包权时，有权要求国 家给予足够的安置补助费。农村集体经济组织从国家取得的土地补偿费，应当由 作为农地所有者的农村集体经济组织所有并计入公积金，而不应当平均分配给集 体经济的全体成员或失去承包土地的农民只有当某一农村社区集体经济组织， 因其土地全部或绝大部分被征用而难以为继时，才应当将土地补偿费分配给农 民；而另一方面，农村土地承包法明确赋予农民不可剥夺的土地承包权，使 之发展为一种独立的物权，为此，美国农村发展研究所所长罗伊普罗斯特曼先 。陈信勇蓝邓骏失地农民社会保障的制度建构 j 政策研究2 0 0 4 , ( 3 ) 。陈伟德金岳芳征地中的农民土地产权问题 j 】中国土地2 0 0 2 ，( 3 ) 3 中南大学硕十学位论文 绪论 生经过精密测算，得出以下结论：按照不同的贴现率，中国农民3 0 年土地承包权 的净现值相当于 i 部土地价值的7 0 9 5 ，因此，农民合法使用的承包地被征用 为国有土地的，土地承包人应得到土地补偿费用的7 0 一9 5 ，而土地所有者只应 得到土地补偿费用的5 - 2 5 。国 0 3 研究方法 社会科学不同于自然科学，有其特殊的研究方法，在具体分析中国失地农民 的产生以及研究失地农民权益保障问题时，应当将多种方法综合，找出适合解决 该闯题的科学合理的方法。 文献法 本文采用文献法对商业保险保障失地农民权益问题进行研究。文献法是社会 科学研究中一种比较常见的方法，通过查阅大量的文献，结合现行的一些法律法 规，可以比较深入的了解并掌握我国现阶段失地农民权益保障的状况，特别是当 前政府对失地农民的权益保障所采取的一系列措旌，文献法的应用，一方面保证 了信息的全面性，使得研究者在研究问题时所考虑的内容比较全面，也比较充分； 另一方面，文献法的应用也保证了研究者对所研究的对象有一个比较客观和权威 的认识，从而使得结论有一定的指导意义。 调查法 相对于文献法而言，调查法的应用更加突出了研究的实践性，调查法就是研 究者应用相关的专业知识，设置一组或一系列问题，对相关访问对象实施的一种 调查访问活动，通过访问活动了解研究领域的现状，并最终获取必要的信息。本 文在研究失地农民权益保障问题时，对于商业保险介入下的失地农民保费资金的 筹集问题，采用调查法对东部沿海省市的现阶段社会( 商业) 保险资金的筹集工 作做了调查研究，从而得出基本的资金构成情况。 0 4 研究框架 本文共分四章对商业保险保障失地农民权益方面进行分析和探讨。绪论部 分，就选题依据与背景、研究现状以及研究方法与意义展开分析，首先从总体上 阐述我国失地农民的现状以及相关政府部门和理论界对此问题的研究状况，在简 要的阐述了国内外研究现状后，针对社会科学的特点，指出本文将采用的研究方 式和方法，为后续章节的工作做出框架上的界定。第一章是失地农民产生的背景 。陈德伟金岳芳征地中的农民土地产权问题 j 中国土地，2 0 0 2 ，( 3 ) 4 中南大学硕士学位论文 绪论 及权益保障现状，深入分析失地农民产生的背景和原因，并详细的介绍失地农民 的生活现状。充分分析失地农民现行权益保障措施及缺陷，介绍了现行的几种保 障失地农民权益的方法，如货f f i 卒t , 偿政策、就业安置政策、留地安置政策、社会 保障政策等，并分别对其在实际操作中的缺陷加以分析。第二章是商业保险参与 失地农民权益保障的登要性，首先简要的阐述了商业保险的特点，并就此提出了 商业保险参与失地农民权益保障的必要性，参照上述目前解决失地农民生活困境 的保障办法，结合商业保险自身的特点，本章系统的分析阐述了商业保险在失地 农民权益保障方面的积极作用。第三章是商业保险保障失地农民权益的可行性及 其障碍，本章系统分析了商业保险保障失地农民权益在资金、道德风险规避和运 营等方面的可行性，并提出了商业保险在保障失地农民权益中的问题和障碍。第 四章是完善失地农民权益的商业保险保障途径，本章是本论文的实践应用篇，首 先分析了失地农民参加商业保险的资金来源，从资金源头上对引入商业保险解决 失地农民生活现状进行了深刻分析。随后，从养老、医疗以及因失地引起的外出 农民工务工安全等方面研究商业保险在其中的作用和实施方式。同时，考虑政府 在其中的指导作用，使得保险公司的作用尽最大可能的体现出来，从而更好的为 失地农民服务。 中南人学硕十学位论文第一章失地农民产生的背景及权益保障现状 第一章失地农民产生的背景及权益保障现状 1 1 失地农民的产生 1 1 1 失地农民产生的背景 从上世纪5 0 年代以来，我国先后经历了局部经济建设阶段、全面的制度建 设阶段以及可持续发展战略下的制度改革阶段，为了完成工业化原始积累，长期 以来我国实行的是严格的城乡分割二元政策，滞留在传统农村社区的大量农民， 从事着知识和技术含量不高的种养业和简单手工业劳动，农民身份的制度性安排 注定了他j 】知识和技能素质上的欠缺。土地上的收益成为了农民最根本最直接和 几乎是惟一的收入来源。伴随着城市化的快速发展，我国在2 0 世纪8 0 年代中、 9 0 年代初曾发生过两次“圈地热”，在政府计划安置下，失地农民问题和矛盾没 有激化，直至2 0 0 0 年以后发生了第三次大规模“圈地热”，城镇、工业区等j 下在 以前所未有的速度急剧膨胀，越来越多的农村集体土地以种种合法的或非法的、 公开的或隐蔽的形式变为城镇建设用地，失地农民数量剧增。由于城市土地使用 制度改革，导致城市地价上涨，而农村征地制度却在近些年来始终停滞不动，制 度之间的差异直接造成社会分配极不公平，贫富差距拉大，失地农民在城市中的 生活和就业面临着严峻挑战，社会矛盾日渐突出，甚至危及社会稳定。 在计划经济体制、城乡分割的二元经济结构和土地分管条件下，我国的土地 征用制度建设以城镇建设用地的取得( 征用) 和城市土地的规划管理为主要内容 囝自1 9 8 6 年以来，在经济体制转轨条件下，全国实行城乡土地统一管理体制， 覆盖城乡的土地利用规划管理和城镇建设用地制度初步形成。城市国有土地使用 制度改革全面展开，土地配置的市场机制逐步形成，城镇建设用地制度及相关配 套政策逐步建立。1 9 9 7 年3 月第八届全国人民代表大会第五次会议通过了新刑 法，增设了非法转让、倒卖土地使用权罪等土地犯罪条款，1 9 9 7 年4 月，党中 央国务院发布关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知，至此，我国土 地征用制度进入到可持续发展战略下的制度改革阶段。 农民失地的实质是土地在不同产权主体之间的流转。，从整个农村土地市场 的运行来看，流转的土地可能是农用地、非农用地和未利用地。从集体建设用地 所有权乡镇和村两级所有来看，一般对所有权的界定是由村所有还是由乡镇所 有，主要是按照原集体企业的隶属关系，企业原由乡镇投资兴建的，土地界定为 乡镇级所有；由村投资兴建的，则为村所有。通常是以安排村民进企业的方式对 农民进行补偿，然而一旦企业转制，村民返乡后乡镇集体对村集体和农民的土地 。雷蠢北京市郊区城市化进程中失地农民利益问题研究 d 中国农业大学博士学位论文。2 0 0 5 o 剧宇宏失地农民的社会保障法律问题 j 法治论丛，2 0 0 4 ，( 1 2 ) 6 中南大学硕士学位论文第一章失地农民产生的背景及权益保障现状 安置补偿往往不到位，甚至产生无偿占有的情况。 农民失地的过程就是农地流失的过程。，土地收益理论认为，土地价格是土 地收益即地租资本化。对于农村土地需求者来说，某个建设项目用地可以来源于 未利用地和已利用土地，已利用土地包括农业用地和非农业用地。用地者选用何 种土地取决于成本收益的比较，土地需求者如果选择农用地，必须缴纳耕地占用 税、防洪工程建设管理费、耕地开垦费等费用，一般而言，非农用途地租高于农 业用地；非农业用途中商业用途高于住宅用途和工业用途。这种差异，是由不同 产业的劳动生产率差异水平决定的。因为不同产业劳动生产率的不同，相同面积 的土地用于不同产业地租量不同，因而造成土地价格差异。因此，土地需求者在 相同的区位条件下，更愿意选择农用地和己利用的工矿用地，这就是在城市建设 规划区范围内，农地被土地需求者优先选择开发的直接原因。由于农用地价值偏 低，非农用地价值高，在同一地区，两种地价之间形成一个价格势差，这种价格 势差成为吸引农用地转化为非农用地的巨大拉力。 另一方面，不同利益主体之间的相互博弈也是导致大量农用地被合法或非法 征用的因素圆。地方政府为了发展经济，审批用地并不以全社会最大福利为依据， 而是以本区域的利益最大化为准则，因此，常出现从大的范围看应保护的耕地， 从小范围看就应被占为非农用地。主要表现为，地方政府为了实现城市发展规划， 努力多争取非农用地转用指标，核减中央认可的现状农用地面积，这些都与中央 的政策目标不相吻合。 此外，征地制度的不合理也是引起大量农地被征用的关键因素。我国目前的 征地制度的主要缺陷是“公共利益”界定不清，使得在农业用地征用过程中征地 范围过宽， 中华人民共和国宪法规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照 法律规定对土地实行征用”。但与国外成熟做法不同的是，中华人民共和国宪法 和相关法律都未对公共利益做出明确的界定，对公共利益的解释成为职能部门和 主要行政领导的自由裁量权。但现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用 地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据 土地管理法实施条例对征地审批程序的规定，在土地利用总体规划中规定的 城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、 军事设施等建设项目，确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的 土地，属于“公共利益”需要使用土地，然而事实上则是为实施城市规划分批次 征用土地后，具体建设项目的使用却具有很大的随意性，在实际的操作中，不论 是国家公益性建设项目，还是经营性项目，或者是房地产开发项目，凡涉及占用 集体土地，一律动用国家征地权，远远超出了“为了公共利益”这个范围。由于 。汪晖城乡结合部的土地征用：征用权与征地补偿 j 中国农村经济2 0 0 2 , ( 2 ) 啭伟德金岳芳征地中的农民土地产权问题 j 中国土地，2 0 0 2 ( 3 ) 7 中南大学硕士学位论文第一章失地农比产生的背景及权益保障现状 工商业、房地产等城市经营性用地所占征地比例较大，特别是经济较为发达地区， 这不仅导致大量耕地被征收，还产生了大量生活无保障的失地农民，由于土地征 用权的滥用，农民利益受到更大的侵害。 1 i 2 失地农民权益缺失的表现 土地产权是土地所有权、使用权、经营权、收益权等组成的土地权利的总和。 十一届三中全会以来，中国农村土地产权制度发生了深刻变革，但是随着社会经 济发展，目前农村土地产权制度已经远远不能适应农村经济社会发展需要，虽然 中华人民共和国宪法规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国 家所有以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。中 华人民共和国土地管理法中也规定：“农村集体所有的土地依法属于村农民集 体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两 个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者 村民小组经营、管理；己经属于乡( 镇) 农村集体所有的，由乡( 镇) 集体经济组织 经营、管理”西。但是，从乡( 镇) 一级看，乡镇管理的集体土地仅有乡镇集体企 事业占用的一点土地，由于乡( 镇) 政府是国家机关，又没有集体经济组织，究竟 谁是所有权代表者仍较为模糊，同样，在村民小组一级以及村民委员会一级来看， 也普遍存在着所有权主体不明晰，土地财产权界定不清，责、权、利不清等问题， 这些都导致许多地方在征地过程中对农村集体所有权的补偿缺乏依据，在各方利 益博弈过程中，农民自然成为弱势一方，使农民遭受不公正待遇。因此，建立健 全土地制度，建立社会性制衡机制，依靠法律规定保障农民的权益是当前解决失 地农民生活困境的有力保障。 按照土地管理法规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。 征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿 费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征 用耕地的安置补助费，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。征用农用 地的实际价格与理论价格相对照，实际价格是按照农用地的历史收益进行定价， 而不是按照未来收益，没有体现农业生产率、通货膨胀率等因素，这些都是目前 农用地征用制度中不合理之处，因此，从补偿内容上说，目前我国农用地征用的 补偿金仍显不足。 虽然中华人民共和国宪法以及中华人民共和国土地管理法中，对农 业用地征用都有了相关的制度规定，但是对公共利益覆盖范围、行政征收主体范 围及权限、土地征收程序、征地安置、农民权益保护、土地征收违法违规及其处 。杨继瑞我国失地农民保障问题研究 j 经济纵橇2 0 0 4 ，( 4 ) 8 中南大学硕士学位论文 第一章失地农民产生的背景及权益保障现状 罚等的规范，仅仅散见于各个单行的法律文件中，缺乏法律执行的可操作性，留 给行政机关很大的自由裁量权，客观上形成行政机关征收权的无限制滥用，难以 保障失地农民合法权益，从而造成安置标准低，随意性大，难以保障失地农民的 生活水平。 目前中国失地农民总数估计在4 0 0 0 万人左右，每年还要新增2 0 0 多万人。 一些专家认为实际情况远非如此，因为国土资源部公布的数字是根据各地报国务 院审批后由农业用地转变为非农业建设用地项目统计出来的，这些仅是依法审批 的征用数，还没有把那些违法侵占、突破指标和一些乡村私下卖地包括在内。统 计资料显示，自2 0 世纪9 0 年代起，中国各地开始大肆兴办开发区，最高峰时达 8 0 0 0 多个。在各地城市化的进程中，仅开发区一项，全国现有各级各类开发区 3 8 3 7 家，规划总面积达3 6 万平方公里。根据国务院批准实施的( 1 9 9 7 2 0 1 0 年全国土地利用总体规划纲要，至2 0 1 0 年中国共安排非农建设占用耕地1 8 5 0 万亩，其中9 0 以上为集体土地需要征用。按照目前全国人均耕地水平测算，将 新增约1 2 0 0 多万被征地农民。在严格控制的前提下，2 0 0 1 - - 2 0 3 0 年全国年均建 设占用耕地不低于1 8 0 万亩，2 0 年问将达3 6 0 0 万亩。因此，2 0 0 1 至2 0 3 0 年3 0 年间将新占用耕地5 4 5 0 万亩，新增失地农民7 8 0 0 万人。回 马克思说过，“土地所有权乃一切财富最初源泉”。农民与土地血肉相连，土 地不仅是农民生活的基本保障和发展的生产资料，而且也是农民的一大财富。农 村土地承包法赋予了农民家庭的土地承包经营权的稳定性、排他性和自主性， 也把土地的使用权、流转权、收益权、继承权等权益赋予了农民个人，现有土地 制度对农民来说，不再是过去的虚拟而不确定的“集体所有制”，实际上是国家 从法律层面上把土地的财产权赋予了农民。土地是农民生存、发展和保障的重要 基础。为了推进工业化和城市化，各级政府通过低价征用农民土地，然后高价出 售，使农民至少蒙受了2 万亿元的损失，严重剥夺了农民的利益。其中失地农民 成为城市化和工业化最大的受损者，许多农民失去土地之后，生活水平明显下降， 成为新的社会弱势群体。2 0 0 3 年，九三学社进行的一项调查表明，由于土地被 征用，失地农民生活水平提高的只占1 0 左右，维持征地前水平的只3 0 左右， 而6 0 以上的失地农民生活水平下降或基本上没有收入来源。o 对大多数农民而言，土地是重要的就业岗位。随着社会经济迅速发展和就业 多样化，以及农业生产本身具有农忙和农闲季节，许多地方特别是沿海发达地区 农民就业基本上是多元化和兼业化。由于历史和社会原因，许多农民就业观念陈 旧、文化素质和劳动技能普遍低，在土地以外的其它工作岗位上处于劣势，特别 是4 0 岁以上的劳动力尤为突出，参与劳动力市场竞争能力差，应对市场变化能 。苏向学城市化进程中失地农民权益的保障 d 华中师范大学硕士学位论文。2 0 0 5 。郭少玲失地农民过得好吗 j 】北京统计，2 0 0 3 ，( 1 2 ) 9 中南大学硕十学位论文第一章失地农民产生的背景及权益保障现状 力弱，这部分农民在全部或大部分耕地失去后，难以找到新的就业机会，因此， 失去土地对他们来说就是失去了基本的就业岗位，失去了最基本的生活保障。而 对于兼业农民来说，一旦他们在其所从事的工商业中失业，离开工商业岗位，由 于已无法再回到农田耕作，将导致相当一部分农民在近期内无法迅速找到谋生出 路，只雏守着土地征用费过日子，坐吃山空。 一旦农民失去土地，必然将其推入城市生活之中，与此带来的是较高的生活 成本和发展方式。一些失地农民家庭离开农村进入城市后，很难承受比农村高出 许多倍的日常生活开支，以及购房、结婚、生育费用。根据九三学社对辽南某市 郊区的调查，失地前平均每个劳动力年收入在1 万元左右，户均收入2 万元左右。 失地后，不仅收入减少，还由于搬进楼房，取暖费、电费、水费、物业费、饮食 费等支出增大，平均每年每户农民减收1 1 3 万元，由于缺乏任何社会保障，失 地农民最终将有可能成为新一代城市贫民。 同时，还应当看到，失去土地实际上是失去生存和发展的保障基础。农民失 去的不仅是耕地，许多地方也包括房屋。房屋和土地是农民最基本的生存和发展 保障。房屋对农民来说，不再仅是安身之地，而是家庭经济收入的重要来源，积 累财富的重要途径。在城郊、镇郊、工业园区附近和交通沿线，农民或利用房子 自己开办饭店、酒馆和茶楼以及各种服务业，或出租房屋，供人居住和开店等， 收取房租。因此，农民失去房屋不仅是失去了用于安身的重要生活资料，而且是 失去了农民养家糊口，甚至发财致富的重要生产资料。综上所述，在工业化和城 市化进程中，农民的损失是全方位、综合性的，农民失去的不仅仅是土地，还有 就业岗位、居住房屋、生活保障以及集体资产等，从而失去了维持农民全家生存、 发展的低成本生活方式和发展方式。拥有土地承包权的农民，不仅享受不到土地 升值所带来的利益，在失去了集就业、养老、最低生活保障为一体的土地后，不 能与城市居民获得同样就业机会和社会保障，还要付出转变就业方式、生活方式 的成本，使不少失地农民不满情绪和逆反心理上井，对土地征用采取了抵制态度， 不仅严重恶化了干群关系，也直接影响了社会稳定的大局。 1 2 失地农民权益保障政策的内容 现行的土地占用补偿，基本上是按照中华人民共和国土地管理法执行， 但是，实践证明，这种补偿制度是不合理的。征地费是国家为了获得公益性建设 用地而将集体或私人土地征为国有土地时支付给被征地者的补偿费。要借鉴大多 数国家和地区的做法，逐步提高征地补偿标准，将土地补偿费、青苗及建筑物补 偿费、残地补偿费等主要补偿项目的补偿价格参照当前土地市场的价格，按照最 l o 中南大学硕士学位论文第一章失地农民产生的背景及权益保障现状 优利用的原则来确定，充分体现“公平”、“效率”的原则。 ( 1 ) 受益主体概念模糊 由于我国的土地制度规定，我国土地只能是国家或者集体所有，而现行法律 制度对“集体”这一概念界定模糊，往往村干部成了集体组织的代表，作为弱势 群体的农民在由征地补偿费用引发的争议中往往处于不利地位。在补偿收益分配 问题上，由于我国农地集体所有制的本质为“共同共有制”，因此作为农村集体 经济的每一个成员都应当平等地获得每一份土地的收益。当农民因农村社区集体 经济的土地被国家征用而丧失土地承包权时，有权要求国家给予足够的安置补助 费。此外，明确界定受益主体，也使得国家在征用农村土地时赋予农民平等交易 的地位，土地的征用费用和相关的补偿措施通过一定的程序由国家和农民双方直 接协商确定，给农民以最大的权益保障。 ( 2 ) 补偿标准不合理 目前国家对征用农地的补偿标准仍然很低，征地补偿费的计算仍然采用“产 值倍数法”，包括征地补偿费和安置补助费即征用土地补偿费等于该土地被征用 前三年平均年产值的6 l o 倍；安置补助费为该土地被征用前三年平均年产值的 4 6 倍。 这种测算方法既没有很强的理论基础，又不能有效说服农民，补偿标 准太低。 1 2 1 货币补偿政策 ( 一) 国外补偿制度的现状 国外对征用农地的补偿也是以货币补偿为主要模式，根据美国的财产法，“合 理补偿”是指赔偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来 赢利的折扣价格美国的土地征用补偿以征用前的市场价格为计算标准，它充分 考虑到土地所有者的利益，不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可 预期、可预见的未来价值；同时还补偿因征用而导致相邻土地的所有者、经营者 的损失，充分保障了土地所有者的利益。在土地征用的过程中，首先是具有资格 的正式审核员进行审查，随后，审核员在征得土地所有者同意后，进行实地调查、 汇总，提交审核报告给负责征地的机构，进而高级监督员做进一步研究能否同意 审核员提交的报告中的补偿价格，在此之后征地机构向土地所有者或与之有利益 关系的人报价，若产权方与政府机关之间在价格上有分歧，则进行谈判，若在补 偿费用上仍不能达成一致，政府及有关机关实施强制征用，这些环节的设立保证 了土地被征用者的合法利益受到保护。 加拿大的土地征用补偿依据土地的最高和最佳用途，按当时的市场价格补 。李林邢嫒嫒发展商业保险一完善农村社会保障 j 集团经济研究，2 0 0 6 ，( 1 1 ) 。汪晖城乡结合部的土地征用：征用权与征地补偿 j 中国农村经济，2 0 0 2 ，( 2 ) 1 1 中南大学硕+ 学位论文 第一章失地农民产生的背景及权益保障现状 偿。其次，由于建设或公共工作对剩余土地所造成的损害也按照一定的要求进行 补偿。此外，还会对被征地所有者或承租人不动产全部或基本被征用，因混乱而 造成的成本或开支进行干扰损失补偿。同时，还要对被征地所有者的重新安置做 进一步的补偿。 1 9 7 8 年至1 9 8 3 年，日本在农用地转变为非农田用地后，不同地区与不同用 途的农地售价上涨了6 8 6 倍，土地用作农用地时，其收益是由投入的资本改变 土壤肥沃程度决定，而当土地被用作非农用地后，其收益则由土地用途、资本投 入和城市环境共同决定，特别是农业用地转变为城市用地后的土地价格上涨主要 是城市规划和土地用途发生变化的结果，是作为城市土地所有者的国家长期投入 所致，因此在对被国家征用土地的农民的权益保障过程中，在计算农业用地的价 值时，一方面要结合本地区的当前的经济情况，另一方面，也应当看到，还要考 虑补偿土地可预期、可预见的未来价值。 ( 二) 我国货币补偿的现状 我国现阶段仍然采用“产值倍数法”对失地农民的安置进行补偿，征用土地 补偿费等于该土地被征用前三年平均年产值的6 1 0 倍：安置补助费为该土地被 征用前三年平均年产值的4 6 倍。 也就是说，政府向农民征用土地时按农业生 产的边际收益支付补偿安置费，即对农民永久性的一次性补偿。 1 2 2 就业安置政策 目前我国失地农民的就业安置政策主要是将失地农民组织集中，通过乡一级 集体使用征地费用筹建的乡镇企业提供劳动就业岗位为主要方式，为失地农民的 生活提供一定的保障措施。现行的土地管理法实施条例规定对被征用土地农 民的安置上，通过土地的征用换取就业岗位主要有如下两种方式：一是传统的“土 地换就业”，即由征地单位吸纳失地农民就业。二是由失地农民所在的乡村负责 安置的方式。即把征地款给当地组织，通过兴办各种经济实体来吸纳失地农民就 k 。 1 2 3 留地安置政策 除了对失地农民实施货币补偿，世界上其他主要国家还采用实物补偿的方式 处理失地农民权益问题。实物补偿可以分为留地补偿和替代地补偿相结合两种方 式，其中的留地补偿是指在征地时，为了保障被征地后农民的生产和生活，支持 被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营活动所安排建设用地。目前，我 。杨玲要国外七地征用制度比较及借鉴 嗣中国房地产报，2 0 0 3 。( 7 ) 。陈璺虹土地征用制度的国际比较 j 资料通讯2 0 0 4 ，( 4 ) 。汪晖城乡结合部的土地征用：征用权与征地补偿 j 中国农村经济，2 0 0 2 ，( 2 ) 1 2 中南大学硕士学位论文 第一章失地农民产生的背景及权益保障现状 国部分地区借鉴国外的经验，已设置三种留地方式：一是留用国有土地，即在已 批准农用地转用和土地征用的国有土地范围内，留出一定比例的土地，由被征地 农民集体按照规划用途和城市建设要求自行组织开发经营。这种做法可以保证城 市扩展范围内的土地属于国有，与宪法有关规定相衔接，也便于政府对城市 土地实行统一管理。二是留用集体土地，即在已批准农用地转用但不征为国有的 用地范围内，留出一定比例的集体土地，由被征地农民集体按照规划用途和城市 建设要求自行开发经营。这种做法在城市扩展用地范围内保留了集体土地所有 权，使农民拥有自己的土地，强化了其权利，但是需要从法律上完善农民集体土 地产权制度和土地有偿使用制度，才能保证农民集体的土地权利和留用地的保值 增值。三是留用建设用地指标，即按照征用土地面积的一定比例，作为留用地指 标，允许被征地的农村集体经济组织使用这些指标，在城市建设用地范围内，取 得土地开发经营权。这种做法增加了留用地的灵活性，农村集体经济组织可以视 其经济能力，适度组织土地开发经营，也可将其有偿转让。这三种留地安置的形 式，留用地的比例一般都不超过被征地面积的2 0 。从促进城市发展建设，及时