（公共管理专业论文）重点业务类电子政务绩效评估研究——以“三电工程”为例.pdf

摘要 摘要 随着全球信息化的趋势，政府的信息化程度正成为衡量各国经济发展水平 的一个标准。政府作为信息社会的中心节点，电子政务成为带动国家信息化发 展的重要力量。 本文通过对世界范围电子政务实践( 电子政务先进国家) 以及中国政府信 息化战略和电子政务的发展历史的回顾，对中外电子政务绩效评估的实践和理 论的学习，提出作为中国电子政务重要实践的重点业务类电子政务绩效评估实 践和理论的缺失问题。在对重点业务类电子政务的实践的分析基础上，以张成 福教授对电子政务进行实质分析得出电子政务产出、结果、影响三个层次的绩 效为基础，以“电子政务，重在政务”以及“政务为民”为导向，提出重点业 务类电子政务绩效评估的基本原则和框架，构建了适合重点业务类电子政务绩 效评估的指标体系，并选用了定量和定性相结合的分析方法。 本文以检验检疫系统近几年来的信息化项目“三电工程”作为样本，对构 建的产出、结果、影响三个一级指标体系框架下的2 0 个三级指标进行了逐个分 析，并对产出和结果层面的指标体系用成本效益分析的方法进行了定量分析， 对影响层面的指标体系用现场调查访问的方式进行了定性分析。经过分析，“三 电工程”在经济上是有效益的，在社会影响上的评价是积极的正面的，所以得 出“三电工程”是成功的电子政务的结论，并进一步分析了“三电工程”成功 的原因。 关键词：重点业务类电子政务，绩效评估，指标体系，“三电工程” a b s t r a c t a b s t r a c t w i t ht h et r e n do fg l o b a li n f o r m a t i o n i z a t i o n , t h ei n f o r m a t i o n g - b a s e de x t e n to ft h e g o v e r n m e n ti sb e c o m i n gac r i t e r i o nt os c a l et h ed e v e l o p m e n tl e v e lo f c o u n t r i e s e c o n o m y s i n c e g o v e r n m e n ti st h ec e n t e ro f i n f o r m a t i o ns o c i e t y , e l e e t r o n i c - g o v e m a n c eh a sb e c o m et h ei m p o r t a n t f o r c et od r i v et h ei n f o r m a t i o n i z a t i o np r o g r e s so f t h ec o u n t r y t h r o u g ht h er e n o s p e c t i o no fe - g o v e r n a n c ep r a c t i c ew o r l dw i d e ( e s p e c i a l l yt h o s e a d v a n c e dc o u n t r i e s ) a n di n f o r m a t i o n i z a t i o ns t r a t a g e ma n de - g o v e r n a n c ed e v e l o p i n gc o u r s eo f t h e c h i n e s eg o v d n m e m , t h r o u g hs t u d yo fe - g o v e r n a n c ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nt h e o r yi na n d o u t s i d ec h i n a , t h i sp a p e rb r o u g h tf o r w a r dt h ea b s e n c eo fb o t hp r a c t i c ea n dt h e o r ys t u d yo n p i v o t - o p e r a t i o n - k i n de - g o v e r n a n c ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n t h i sp a p e r a d o p t e dt h et h e o r y a d v a n c e db yp r o f e s s o rc h e n f uz h a n gw h o ，a f t e rs u b s t a n t i a la n a l y s i s , p e r o m t e dt h a tt h e p e r f o r m a n c eo fe - g o v e r n a n c ec a l lb ed e c o m p o u n d e di n t ot h r e el e v e l sw h i c h 搬o u t p u tl e v e l o u t c o m el e v e l ，i m p a c tl e v e l ，a n dt h a tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no ne - g o v e m a n c os h o u l db eo r i e n t e d t o “e - g o v e r n a n c ee m p h a s i z e do ng o v e r n m e n ta f f a i r sa n dg o v e r n m e n ta f f a i r se m p h a s i z e do n c i t i z e n s ”a f t e rd e e pa n a l y s i so f p i v o t - o p e r a t i o n - k i n de - g o v e r n a n e ep r a c t i c e ，t h i sp a p e rb r o u g h t f o r w a r db a s i cr u l e sa n df r a m e w o r ko fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no np i v o t - o p e r a t i o n - k i n d e - g o v e r n a n c e ，c o n s t r u c t e dt h ei n d e xs y s t e ms u i t a b l et oa n di n t r o d u c e db o t hq u a n t i t a t i v ea n d q u a l i t a t i v ea n a l y s i sm e t h o do np i v o t - o p e r a t i o n - k i n de - g o v e r n a n c ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n t a k ei n f o r m a t i o n - b a s e dp r o j e c t 3 - ee n g i n e e r i n g p r a c t i c e di ni n s p e c t i o na n dq u a r a n t i n e b u r e a ur & c e i i ty e a r sa sas p e c i m e n , t h i sp a p e rc a r d e do u to n e - b y - o n ea n a l y s i so nt w e n t y t h i r d - l e v e li n d e xu n d e rt h o s et h r e ef i r s tl e v e li n d e x e sw h i c ha r co u t p u to u t c o m ea n di m p a c t t h i s p a p e rc a r d e do u tq u a n t i t a t i v ea n a l y s i su s i n gt h em e t h o do fc o s t - b e n e f i ta n a l y s i s o u t p u ta n d o u t c o m el e v e l so fi n d e xs y s t e m , a n dq u a l i t a t i v ea n a l y s i su s i n gt h em e t h o do fo nt h es p o t i n v e s t i g a t i o na n di n t e r v i e wo ni m p a c tl e v e lo fi n d e xs y s t e m a f t e rt h i sk i n do fa n a l y s i s ，t h i s p a p e rf o u n dt h a t “3 - ee n g i n e e r i n g i sas u c c e s s f u le - g o v e r n a n c ep r o j e c t , a n da l s ot h ei a s o n sf o r t h es u c c e s so f 3 - ee n g i n e e r i n g k e yw o r d s ：p i v o t - o p e r a t i o n - k i n de - g o v e r n a n c e ，p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，i n d e x s y s t e m , 3 - ee n g i n e e r i n g n 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供1 1 录检索以及提 供本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国 家有关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目 的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活 动。 学位论文作者签名：荔季 口j 7 年6 月 e 1 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年 月 日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位 论文的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开 发表的作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的 法律责任由本人承担。 月r、办1，6 够移芦 孙 d 第1 章导论 1 1 问题的提出 第1 章导论 随着信息技术进步的加快和互联网的迅猛发展，国民经济和社会信息化水 平的高低已经成为衡量一个国家综合实力的重要标志。自从戈尔在国家竞争 力评论中首次提出要“实现政府信息化、重组美国政府”以来，世界范围内 的实施电子政府的热潮此起彼伏。随着全球信息化的趋势，政府的信息化程度 正成为衡量各国经济发展水平的一个标准。政府作为信息社会的中心节点，电 子政务成为带动国家信息化发展的重要力量。美国、英国、新加坡、同本等西 方发达国家自2 0 世纪9 0 年代起致力于构建“电子政府”，希望利用电子政务提 高政府效率和服务质量，建立创新型高效政府。在我国，党和政府从1 9 9 5 年起， 在“九五”、“十五”规划中明确提出信息化建设的方略，并以“三金工程”作 为启动工程，继而推广到“十二金工程”，同时推动政府上网，从丽开启了中国 政府电子政务的建设高潮。 联合国在2 0 0 3 年“处于十字路口的电子政务”的报告中，直接把电子政务 分为三类：即浪费的电子政务、无目的的电子政务和有意义的电子政务，经过 对全球电子政务的调研表明，经济处于发展中的国家，电子政务失败的概率高 达6 0 一8 0 。0 1 正是由于电子政务投入大、周期长，风险高，对电子政务进行绩 效评估显得尤为必要。在欧美国家，政府绩效评估有其悠久的历史以及深刻的 制度基础，电子政务绩效评估有其深厚的制度基础、理论基础和实践基础，电 子政务绩效评估的实施也成为电子政务项目实施的必然组成部分。但是，在中 国，虽然电子政务的实践正在如火如荼地开展着，电子政务绩效评估的实践却 处于启蒙阶段和自发状态，当然国内已经有相当一部分的专家学者着手进行电 子政务绩效评估的理论研究，也有一部分研究机构着手电子政务绩效评估的实 践和实施，但是，从现有的文献资料来看，电子政务绩效评估的实践较多地侧 重在政府网站的测评上，电子政务实践中最重头戏的“重点业务类电子政务”， 却没能看到该类电子政务绩效评估的研究文献。 “三电工程”是国家质量监督检验检疫总局信息化建设的重要举措之一， 也是我国电子政务建设“十五”规划中的重点业务系统之一“金质工程”的重 第1 章导论 要组成部分。本人作为检验检疫系统的一线工作者，亲身体会“三电工程”实 施所带来的影响。本项研究试图通过对国内外关于电子政务绩效评估的理论和 实践学习，以我国电子政务建设实践中的重要组成部分一重点业务系统为研究 对象，探讨该类电子政务绩效评估体系构建的基本框架和指标体系，并以本人所 在单位一检验检疫系统正在开展的电子政务为样本进行绩效评估，从而对重点 业务类电子政务的绩效评估实践做一些有益的探索和尝试。 1 2 相关概念 1 2 1 政府绩效评估概念 绩效：单纯从语言学的角度来说，它包含有成绩和效益的意思，最早用于 投资项目管理方面，后来在人力资源管理方面有广泛应用。政府绩效评估：就 是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的 判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果、最终成果所反映的 绩效进行评定和划分等级。m 在美国，政府绩效评估有其悠久的历史以及深刻的制度基础。政务绩效评 估可以分为两类：一类是针对“政府项目”的评估，评估方法是根深蒂固的费 用效益分析法，最早起源于1 9 0 2 年的河港法；另一类是政府行政的绩效评 估，采用的是公共财政预算绩效评估方法，起源于1 9 2 1 年的五次预算改革。到 了2 0 世纪8 0 年代，美国政府成立了一个全国绩效评估委n p r ，由副总统戈尔亲 自领导，对政府的行政过程和效率、行政措施与政府服务的品质进行全面评估， 并于1 9 9 3 年出台了政府绩效与结果法，从而以立法的形式明确了绩效评估 的概念和制度。 1 2 2 电子政务绩效评估概念 信息技术的飞速发展和现代社会对“政府再造”的强烈要求使得许多国家 纷纷建立电子政府，发展电子政务。电子政务的发展也确实为政府管理的科学 化和现代化提供了强有力的技术支持，为政府职能的转变，政府效率的提高、 政府决策的科学化、政务的公开透明以及政府开支的节约等方面产生潜在的影 2 第1 章导论 响。正是因为电子政务在提高政府绩效方面的潜在的效果以及电予政务逐渐成 为现代政府运作的主要方式，电子政务绩效评估的问题逐渐成为各国、各级政 府关注的问题，电子政务绩效评估是现代政府绩效评估的重要组成部分。 电子政务绩效评估的概念：是指由专门的机构和人员依据大量的客观事实和 数据，按照专门的规范、程序、遵循统一的标准和特定的指标体系，通过定量 定性对比分析，对电子政务建设的投入和产效( 产出和效益) 所做出的客观、 公j 下和准确的评判。简而言之，电子政务绩效评估是指电子政务一切投入和产 出的过程评估。5 1 1 3 研究方法 本文采用了以下研究方法： ( 1 ) 理论学习：在确定了研究方向之后，大量阅读了电子政务和绩效评估 方面的书籍、专业期刊，并到互联网上搜索相关资料，经过认真研读和学习， 基本建立了电子政务绩效评估的基本理论基础和知识框架。 ( 2 ) 实地调查研究：由于重点业务类电子政务的典型案例；“三电工程”是 本人所在单位的电子政务项目，本人作为一线工作者，对“三电工程”的实施 所产生的效益、影响有直接和切身的体会和感受，另外，本人还对有代表性的 “三电工程”的企业用户作了访谈，了解和收集了企业端的实施电子政务的相 关信息。所以通过对电子政务在本单位实施所产生的产出、结果和影响的信息 和数据的收集和分析，积累了第一手资料。 ( 3 ) 建立理论模型：由于重点业务类电子政务绩效评估的研究文献几乎没 有，本人通过对国内各类电子政务绩效评估模式的研究的分析比较，选择了适 用于重点业务类电子政务绩效评估的模式，并结合了重点业务类电子政务的特 点进行了深入分析，从而建立了重点业务类电子政务评估的指标体系。 ( 4 ) 实施验证：重点业务类电子政务绩效评估指标体系的模型建立之后， 本人运用该模型对重点业务类电子政务的典型案例“三电工程”进行了验证分 析，并运用定量分析和定性分析相结合的方式实施了绩效评估。 ( 5 ) 探讨研究：以多种方式与指导老师进行联系和沟通，从论文的选题到开 题、论文撰写、难点的解析、修改、定稿等环节都得到了导师的悉心指点，另 外，还与本单位的业务骨干、信息人才就本单位的电子政务的实施所带来的绩 3 第1 章导论 效进入深入探讨，吸收了他们的真知灼见。 1 4 主要内容和论文结构 本文通过对世界范围电子政务实践( 电子政务先进国家) 以及中国政府信 息化战略和电子政务的发展历史的回顾，对中外电子政务绩效评估的实践和理 论的学习，提出作为中国电子政务重要实践的重点业务类电子政务绩效评估实 践和理论的缺失问题。在对重点业务类电子政务的实践的分析基础上，以张成 福教授对电子政务进行实质分析得出电子政务产出、结果、影响三个层次的绩 效为基础，以“电子政务，重在政务”以及“政务为民”为导向，嘲提出重点业 务类电子政务绩效评估的基本原则和框架，构建了适合重点业务类电子政务绩 效评估的指标体系，并选用了定量和定性相结合的分析方法。 本文以检验检疫系统近几年来的信息化项目“三电工程”作为样本，对构 建的产出、结果、影响三个一级指标体系框架下的2 0 个三级指标进行了逐个分 析，并对产出和结果层面的指标体系用成本效益分析的方法进行了定量分析， 对影响层面的指标体系用现场调查访问的方式进行了定性分析。经过分析，“三 电工程”在经济上是有效益的，在社会影响上的评价是积极的正面的，所以得 出“三电工程”是成功的电子政务的结论，并进一步分析了“三电工程”成功 的原因。 本文的总体结构如下图： 4 第1 章导论 l 第1 牵够论 &一 i 夕 【第2 毒文警综， 多 l 籀3 攀我溪獯点业务炎电予政 l务续效镡销瓣题缒挺国 目 i 象4 颦煎焱池务炎电。严政务续 i效锑链指标体系构建 | 9 5 常黎点般务类电予改务续 i效评估实施 繁6 露蔻“三电l ：穰”的绥效 。 评嵇 ， i i 剞畛 菇7 攀结警衽箴塑 图1 1 论文总体结构图 5 第2 章文献综述 第2 章文献综述 2 1 世界范围的电子政务和中国的电子政务实践 2 1 1 世界范围的电子政务 随着信息技术进步的加快和互联网的迅猛发展，国民经济和社会信息化水 平的高低已经成为衡量一个国家综合实力的重要标志。自从戈尔在国家竞争 力评论中首次提出要“实现政府信息化、重组美国政府”以来，世界范围内 的实施电子政府的热潮此起彼伏。”1 随着全球信息化的趋势，政府的信息化程度 正成为衡量各国经济发展水平的一个标准。政府作为信息社会的中心节点，电 子政务成为带动国家信息化发展的重要力量。 美国的电子政务：美国政府1 9 9 3 年成立国家绩效评估委员会，把构建“电 子政府”作为其旌政改革的一个重要内容，强调应给予公众更多的机会，以最 有效的方式取得政府服务，并提出了电子政务七项具体内容；1 9 9 6 年，又启动 了重塑政府的计划，提出要让联邦机构在2 0 0 3 年全部实现上网，便美国民众能 够充分获得联邦政府掌握的各种信息。 英国的电子政务：英国政府在1 9 9 6 年颁布电子政务发展绿皮书，对电 子政务的发展做出了系统的规划。1 9 9 9 年还发布了现代政府报告提出了包 括要将政府信息化作为长期目标，并制定相关方针政策等的五点要求，2 0 0 0 年， 英国政府发布了电子政务行动方案，提出了在信息时代英国政府的目标是更 加充分利用信息技术实现对企业和公众的电子服务，加强中央政府和地方各级 政府的协同工作，充分发展公共部门和私人部门的合作关系。 新加坡的电子政务：在过去的2 0 年中，新加坡政府实施了四项国家信息化 技术计划，为政府信息化奠定了良好的基础。1 9 8 1 1 9 8 5 年期间实施的“公务员 计算机化计划”为公务员进行了信息技术培训，并推进了政府机构办公自动化； 1 9 8 6 1 9 9 1 年期间实施的“国家信息技术计划”，连接了2 3 个政府主要部门的计 算机网络，并在政府和企业问开展了电子数据交换，率先在对外贸易领域推行 无纸化贸易；1 9 9 2 1 9 9 9 年期间实施“i t 2 0 0 0 计划”，建成覆盖全国的高速宽带 多媒体网络；2 0 0 0 年实旖“i c t 一2 1 计划”，其中“e 政府行动计划”投资1 5 亿 6 第2 章文献综述 新元，进一步改革业务流程，重组政府机构，建立相应政策法规，以进一步推 进电子政务，为企业和社会公众提供更加优质的服务，争取成为全球最好的电 子政府。嘲 2 1 2 中国的信息化战略和电子政务实践 中国的信息化战略在党和国家的重要纲领性文件中出现最早始于1 9 9 5 年， 党的第十四届五中全会通过了中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五” 计划和2 0 1 0 年远景目标的建议，发出了“加快国民经济信息化进程”的号召； 2 0 0 0 年1 0 月，党的十五届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会 发展第十个五年计划的建议指出：“信息化是当今世界经济和社会发展的大趋 势，也是我国产业优化升级和实现工业化、现代化的关键环节。要把推进国民 经济和社会信息化放在优先位置。大力推进国民经济和社会信息化，是覆盖现 代化建设全局的战略举措。以信息化带动工业化，发挥后发优势，实现社会生 产力的跨越式发展。” 与此同时，国家从1 9 9 3 年开始设立信息化领导机构。先是国家信息化联席 会议，1 9 9 6 年成立国务院信息化工作领导小组，1 9 9 9 年恢复成立国家信息化工 作领导小组，邹家华副总理、吴邦国副总理先后担任领导小组组长；2 0 0 1 年成 立国家信息化领导小组，朱镕基总理、温家宝总理先后出任组长。可见，国家对 信息化的领导力度不断加强，信息化在国家经济建设中的地位越来越重要。 中国的电子政务从2 0 世纪8 0 年代末期始启动，已经经历了初级阶段和发 展阶段： 初级阶段：早在2 0 世纪8 0 年代末期，中央和地方党政机关开始实施办公 自动化( 0 a ) 工程，建立了各种纵向和横向的内部信息办公网络；1 9 9 3 年底，中 央政府启动了“三金工程”即金桥工程、金关工程和金卡工程，其重点是建设 信息化的基础设施，为金融、商贸等重点行业和部门传输数据和信息，为“应 用信息技术改造传统产业”起到了示范和先导作用；到9 0 年代末期，由于信息 网络技术的快速发展和信息基础设旎的不断完善，我国电子政务的发展进入快 车道，开始突破部门和地域限制，向交互性和互联网方向发展，中央多个部委 开始发起“政府上网工程”，地方政府也开始建设政务信息网站。 发展阶段：2 0 0 1 年8 月，中共中央、国务院决定重新组建国家信息化领导 7 第2 章文献综述 小组，召开了三次以电子政务为主要内容的信息化工作会议。在此期间，国家 信息化领导小组关于我国电子政务的指导意见对“金”字工程给予了充分 的重视，而且将“金”字工程从原来的3 个增加到1 2 个，在重点业务系统获得 快速发展；与此同时，“政府上网工程”也取得了显著效果，据“政府上网工程” 服务中心2 0 0 3 年3 月份的统计数字，自政府上网工程实施以来，全国政府部门 建立的网站已突破一万个，三年净增十倍。“” 2 2 电子政务绩效评估的理论研究 2 2 1 国外电子政务绩效评估理论研究 国外很多大型机构对电子政务绩效评估进行了研究，其中比较有影响的是： ( 1 ) 爱森哲( a c c e n t u r e ) 咨询公司用其独有的评分系统对发达国家的电子 政务进行了横向比较，并发表年度报告，爱森哲的评分系统侧重电子政务的总 体成熟度，其中公共服务成熟度占7 0 的权重，客户关系管理占3 0 的权重。爱 森哲公司将调查的2 3 个国家按电子政务服务的整体成熟度分为四种类型：即“创 新的领导者”，“有发展前景的竞争者”，“持续的完成者”和“平台的构建者”。 ( 2 ) g a r t n e r 公司的电子政府战略评估体系从三个方面对特定电子政务项目 的有效性进行评估，即公民的服务水平、运行效率以及政治回报，而每个大类 又包含一系列具体参数。 ( 3 ) 联合国公共经济与公共管理局从“政府网站建设现状”、“信息基础设 施建设”、“人力资源素质”三个方面提出衡量一国电子政务发展水平的“电子 政务指数”。在对1 3 3 个成员国的电子政务发展水平进行评估后，将各国电子政 务的网站建设划分为起步阶段、提高阶段、交互阶段、在线事务处理阶段以及 无缝链接阶段。” 2 2 2 我国电子政务绩效评估的理论研究 随着我国电子政务的兴起，对电子政务的绩效和信息化状况的研究也逐步 跟进，一部分机构实施了对电子政务的绩效评估，其中比较有代表性的有： ( 1 ) 互联网实验室推出的电子政务战略测评试运行得出的结论是，目 8 第2 章文献综述 前我国电子政务进行的最好的是办公自动化，最差的是公众服务。该测评 引入了社会卷入度、用户体验度、信息化成熟度、环境变革度4 个指标，每个 指标下还有若干小节，这是中国第一份电子政务测评的系统方案，收到了良好 的市场反响。 ( 2 ) 广州时代财富科技公司于2 0 0 2 - 0 5 1 5 发布了中国电子政务研究报告 显示，目前我国的电子政务还处于比较低的水平，无论是信息的实用性和完整 性还是实质性的电子政务功能都离公众的期望有很大差距，中国的电子政务度 为2 2 6 。这项指标是在对1 9 6 个政府网站的内容、功能及问题进行详尽的分析 的基础上，根据评价电子政务水平的指标体系得到的。该指标体系是一个较为 全面的评估体系，包含政府机关的基本信息、政府网站的信息内容和永和服务 项目、网上政务的主要功能以及电子政务的推广应用4 个方面共计3 0 项评价指 标。 ( 3 ) 国家信息中心研究的中国电子政务发展评估研究从广义相对论入 手，引入“时问、空间、质的规定性和量的可计算性”，提出了“电子政务反战 评估六维理论”和“无限用户管理法”，并开发了具有中国特色的电予政务发展 评估系统模型、中国电子政务绩效评估模型：即中国电子政务发展状态评估模 型、中国电子政务发展环境评估模型、中国电子政务投资评估模型、中国电子 政务发展过程评估模型。该课题在电子政务绩效评估研究方面迈了很大一步， 它划分了评估的六个维度，并且建立了一系列的评估模型。 ( 4 ) 2 0 0 4 年，大型电子政务专业杂志电子政务发布了中国城市电子政 务发展研究课题组( 2 0 0 3 2 0 0 4 中国城市政府门户网站评价报告，本次调查j 下 是以服务型政府为基本判系，聚焦最具代表性和普遍性的3 3 6 个中国城市政府 门户网站，重点考察了电子政务在线应用力( o h h ) 和电子政务实现度( e g r ) 两 项指标，并以此作为衡量城市政府门户网站发展水平的依据。“4 与此同时，国内的电子政务方面的专家也开始着手对电子政务绩效评估的 理论研究，其中有代表性的有： ( 1 ) 电子政务绩效评估五大板块三级指标体系的研究 国内学者杨云飞、白庆华提出，政府的五大社会基本功能是。集中”、“安 全”、“管理”、“服务”、“决策”，测量电子政务发展水平的绩效评估指标体系在 总体结构上应该反映五大社会基本功能。所以，电子政务绩效评估指标体系的 总体构架可以归纳为“电子集中”、“电子安全”、“电子管理”、“电子服务”、“电 9 第2 章文献综述 子决策”五大板块。该指标体系的基本特征可以概括为：“顶端为政务基本架构； 中间为信息技术与政务的有机结合：底层为众多的标志性特征”。其中一级指标 采用复数规则合成，二级指标按照a t l p 法则确定加权权重，三级指标按照标志 性特征数量累计得分，由此得到电子政务绩效评估指标体系的指标结构总表。 该绩效评估指标体系系统完整、内容丰富、简洁明了，比较适合对一个地区乃 至一个国家电子政务发展的综合评价。 ( 2 ) 电子政务绩效评估五要素并侧重政府门户网站绩效评估指标体系的研 究 国内学者彭细正提出，电子政务绩效评估的主要要素包括五个方面：一是 评估指标体系，二是指标评价标准，三是指标权重，四是综合评分方法，五是 数据采集方法。他在该五要素的基础上，根据逻辑框架法基本模式的分析架构， 对政府门户网站绩效评估指标体系做了深入的研究。 ( 3 ) 电子政务绩效评估指标体系系统评价方法的研究 国内学者刘腾红、刘荣辉、赵鹏提出，从服务和应用的角度，建立一种电 子政务绩效评估指标体系的系统评价方法。他们认为，从电子政务的对象和职 能看，可分为内部和外部两个部分。内部主要是各级政府之问、政府的各部门 之间以及公务员之间的互动，承担政府的决策和管理职能；外部主要指政府与 企业、政府与公众之间的互动，承担政府对# i - b r 务和监管职能。根据电子政务 的服务对象和职能，作者将电子政务绩效评估指标体系划分为内部和外部两大 指标体系、6 个子系统。 ( 4 ) 三个层次绩效评估指标体系实质分析的研究 国内学者张成福、唐钧提出，把电子政务绩效划分为三个层次，将电子政 务绩效评估指标体系的研究上升到实质分析的高度。三个层次具体为：第一， 产出层次，电子政务的绩效可以表现在建设的“纯产出”或“产量”方面。例 如：政府网站、光缆、电话、电视等硬件基础设施，软件操作平带等建设成果。 第二，结果层次，电子政务的绩效可以表现在建设结果的经济和效率两方面。 即通过电子政务建设，能否节省政府的经济成本，能否加速工作流程，能否提 高工作效率。第三，影响层次，电子政务的绩效还可以表现在建设的社会影响 方面。最重要的有两方面：第一是效益和公平方面，考察电子政务能否促进社 会的整体效益和社会公平的进程；第二是责任、回应和代表性，考察电子政务 能否提升政府的责任，对公民的回应力，扩大公民对政务的代表权限。“” 1 0 第3 章我国重点业务类电子政务绩效评估问题的提出 第3 章我国重点业务类电子政务绩效评估问题的提出 3 1 我国重点业务类电子政务的实践 3 1 1 我国重点业务类电子政务的基本情况 改革开放以来，我国通信网络和信息系统的建设取得了长足的进步，但是与 发达国家相比，我国在网络能力、信息资源开发和应用等方面仍存在很大的差 距。在这种背景下，1 9 9 3 年3 月1 2 日，时任副总理的朱镕基主持国务院会议， 提出了建设“三金”工程，即金桥、金关、金卡工程。 “金桥”工程即国家公用经济信息通信网工程，与原邮电部通信干线及各部 门已有的专用通信网互联互通，互为备用，可以传输数据、文件、话音、图像， 能为金融、海关、外贸、旅游等信息业务系统提供卫星信息通信。 “金关”工程是“金桥”工程的起步工程，为海关、外贸、外汇管理和税务 等部门业务系统联网，推广电子数据交换业务和电子邮件业务，目标是实现通 关自动化和无纸贸易。 “金卡”工程首先以电子货币应用作为重点启动，积极推动金融电子化建设， 促进各商业银行信用卡业务联营发展、银行卡联网通用，减少现会的发行与流 动量，繁荣商贸旅游业。随着信息技术及其应用的发展，又积极开展了以集成 电路i c 卡为代表的各类卡基应用系统的开发及推广应用。 1 9 9 4 年春天，时任原电子工业部部长的胡启立同志在中央党校学习班的学 习总结中说：“抓好三金工程对推进信息化，加快我国国民经济发展具有 重要推动作用，对整个电子信息产业，包括软件、硬件的发展都具有很大的带 动作用。”为推动“三金”工程的建设，国务院还批复成立了国家经济信息化 联席会议，多数中央部委都是国家经济信息化联席会议的成员，国家经济信息 化联席会议的主要职责是对。金桥”工程、“金关”工程和“金卡”工程及增 值税防伪系统、计税收款机的推行等跨部门、跨地区并关系到国计民生的全国 性经济信息化社会系统工程项目，进行统筹规划和组织协调。 到1 9 9 5 年，“三金”工程已经取得了阶段性成果；为加快信息化建设的步 伐，越来越多的项目逐渐被纳入“三金”工程系列。 第3 章我国重点业务类电子政务绩效评估问题的提出 2 0 0 2 年国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见中明确提到： “十五”期间，电子政务的主要任务之一是建设和完善重点业务系统。为了提 高决策、监管和服务水平，逐步规范政府业务流程，维护社会稳定，要加快1 2 个重要业务系统建设：继续完善已取得初步成效的办公业务资源系统、金关、 金税和会融监管( 含金卡) 4 个工程，促进业务协同，资源整合；启动和加快建 设宏观经济管理、金财、金盾、金审、社会保障、金农、金质、金水等8 个业 务系统。业务系统建设要统一规划，分工负责，分阶段推进。 从。十二金”工程立项来分析，“十二金”工程又可以分为三类：一类是对 加强监管、提高效率和推进公共服务起到核心作用的办公业务资源系统、宏观 经济管理系统建设；第二类是增强政府收入能力，保证公共支出合理性的金税、 金关、金财、金融监管( 含金卡) 、金审等5 个业务系统建设；第三类是保障社 会秩序、为国民经济和社会发展打下坚实基础的金盾、社会保障、金农、金水、 金质等5 个业务系统建设。o ” 3 1 2 重点业务类电子政务的共同特点 从电子政务最先实践的“三金工程”发展到“十二金”，重点业务类电子 政务的投入不断增大，社会影响也不断增大，有些业务系统取得了阶段性成功， 产生了很好的经济效益和社会效益；比如“金关”工程、“金税”工程、“金 卡”工程等已取得了举世瞩目的业绩。有些业务系统却由于各种因素进展缓慢。 不管目前所取得的成绩如何，重点业务类电子政务都具有以下共同特点： ( 1 ) 重点业务类电子政务投资规模巨大 重点业务类电子政务的投资规模都非常巨大，“十二金工程”中的任何一 个“金字”工程的投资少则上亿元，多则几十亿，甚至上百亿，比如“金农工 程”一期建设从2 0 0 3 年开始，2 0 0 5 年结束，预计共需中央投资1 1 6 9 亿元， 地方投资9 4 6 亿元。又比如“金盾工程”5 年内完成，分两期建设，其中第一 期建设期间为2 0 0 2 - 2 0 0 4 年；第二期建设周期为2 0 0 5 2 0 0 6 年。中央拨付资金6 亿元，各地按相应比例进行配套，估计三年内全国有近6 0 亿投入。 根据计世资讯( c c wr e s e a r c h ) 的研究和预测，“金字工程”2 0 0 5 年各级 政府部门的投资为1 2 9 4 亿元，2 0 0 6 年为1 3 1 2 亿元，比上年增长1 4 ，2 0 0 7 年预计达到1 3 7 3 亿元，信息化投资总体上趋于平稳，2 0 0 8 年至2 0 0 9 年仍将保 1 2 第3 章我国重点业务类电子政务绩效评估问题的提出 持平稳增长的态势。【l ” ( 2 ) 重点业务类电子政务涉及面大，影响深远 重点业务类电子政务都是由中央部委牵头的重点业务的信息化管理系统， 有的涉及中央的一个部委及其所辖的全国范围的整个系统，如“金盾工程”， 由公安部牵头，覆盖全国公安系统省、地级市、县级市三级公安局及其派出机 构，有些系统如“金关工程”涉及原外经贸部、海关总署、国家外汇管理局等 部门，是关系整个外经贸领域的宏大工程。 重点业务类电子政务系统中的任何一个“金字工程”都涉及国家资源、经 济、安全、保障等关系国计民生的重大项目，建设好了，都是“功在当代，利 在千秋”的项目，比如“金水工程”，又称“国家防汛指挥系统工程”。将覆 盖7 大江河重点防洪地区和易旱地区，能为各级防汛抗旱部门及时、准确地提 供各类防汛抗旱信息，并能较准确地作出降雨、洪水和旱情的预测报告，为防 洪抗旱调度决策和指挥抢险救灾提供有力的技术支持和科学依据。 ( 3 ) 重点业务类电子政务系统庞大，结构复杂 重点业务类电子政务每个系统都非常庞大，结构相当复杂。如“金质工程” 一期工程包括如下6 个项目：电子通关系统、w t 0 t b t s p s 咨询系统和检验检疫 风险预警系统、质量安全电子监控快速反应系统、网络与平台建设、国家认证 认可监督管理信息系统和中国标准化答理信息系统。概括而言，“金质工程” 的建设内容包括“一网一库三系统”的建设，即建设质检业务监督管理系统、 质检业务申报审批系统、质检信息服务系统，建设质检业务数据库群，建设软 硬件及网络平台。又如“金税三期”将继续由国家税务总局牵头，用4 5 年时 间，建立一个基于统一规范的应用系统平台，依托税务系统计算机广域网，以 总局为主、省局为辅高度集中处理信息，功能覆盖各级税务机关税收业务、行 政管理、决策支持、外部信息应用等所有职能的功能齐全、协调高效、信息共 享、监控严密、安全稳定、保障有力的中国电子税务管理信息系统。简而言之， 就是“一个平台，两级处理，三个覆盖，四个系统”。 ( 4 ) 重点业务类电子政务进展程度存在明显差异 “十二金”工程都已不同程度展开，但进展程度具有明显差异。在重点业 务系统建设方面，“金税”工程( 二期) 、“金盾”工程( 一期) 、“金审”工 程( 一期) 、“金水”工程( 一期) 已经基本完成建设任务。2 0 0 6 年，“金税” 三期全面启动，“金保”工程建设普遍进入到第二阶段，“金质”工程一期和 1 3 第3 章我国重点业务类电子政务绩效评估问题的提出 宏观经济管理信息系统已经启动建设，“金审”工程二期正在规划和审批之中， “会盾工程”二期工程预计2 0 0 7 年初正式启动。金融监管、“金关”、“会财”、 “金农”等进展顺利。 ( 5 ) 重点业务类电子政务信息化应用水平参差不齐 “金字工程”的信息化应用水平要高于政府行业信息化的总体水平。“金 字工程”总体上已随着深入应用而进入到整合阶段，3 1 2 的“金字工程”机构 信息化处于信息系统整合阶段：并有1 9 3 的“金字工程”机构开始i t 与业务 整合，以及与之相对应的政府工作流程再造：只有1 5 2 的“金字工程”机构处 于电子政务成熟阶段。“” 3 2 我国重点业务类电子政务绩效评估缺失的制度原因 我国的电子政务建设取得了巨大的进展，也还存在不少问题。为了实质性 地、有效地推进电子政务，绩效评估问题提上了日程。电子政务需要有绩效评 估，这已经成为学术界的共识。 以评估主体及评估目的为划分，政府绩效评估可以分为两类。一类是以加 强内部管理、内部控制为宗旨的内评估，大体上类似于企业经理层发起的内部 审计( 小政府概念时) 或股东发起的外部审计( 大政府概念时) ；另一类是以外部 监督、外部评价为宗旨的外评估，类如社会上大量存在的、形形色色的各国比 较或企业排行榜之类。内评估需要相应的制度保证，外评估则不考虑( 也无从考 虑) 投入了多少资源、投入与产出相比是否对称、是否达到了原定目标等等，直 接测评。“7 1 美国联邦政府电子政务绩效的内评估是建立在三大制度的基础之上：第一， 始自1 9 世纪末、成形于2 0 世纪7 0 年代的政府信息管理和政府信息资源管理； 第二，始自2 0 世纪初、自6 0 年代己成为政府预算常规程序的投资项目费用效 益分析；第三，始自1 9 4 9 年、法制化于2 0 世纪8 0 年代的针对政府行政的绩效 评估。 只需审视一下我国的现状，就可以看出在我国，内评估的制度基础几乎是 空白，这三大制度基础几乎都不存在。 首先，政府信息资源管理尚待启蒙。谢阳群先生对美国政府信息资源管理 做了深入的研究，认为美国政府已完成了从信息管理到信息资源管理的跨越， 1 4 第3 章我国重点业务类电子政务绩效评估问题的提出 前者是指对整个信息生命周期所进行的计划、预算、操纵和控制工作，后者还 引入资源管理、集成管理、系统管理等思想，把( 在控制和监督诸如资金、人员 和设施等资源过程中所使用的) 管理技能应用到信息上。中国政府从提高政府信 息透明度开始政务改革，关于信息资源管理则还在启蒙状态，远远落后于发达 国家。 其次，政府项目的费用效益分析形同虚设。各发达国家由于政府预算和政 府投资项目都受到国会“以纳税人名义”的制约，所以都制定有大同小异的费 用效益分析方法，用以评价政府项目的经济合理性。但是在中国，一来政府的 投资极少受到制约，率性而为是家常便饭；二来政府配置资源的深度和广度世 所罕见，竞争性领域也不轻言退出；三来即使财务评价也常常是“可批性研究”、 “为可行而研究”，敲门砖对付项目审批而已，反正政府不怕坏账。其结果，国 民经济评价方法束之高阁，极少应用，实际参与资源配置的官员和机构也大多 不知其为何物。 再次，政府行政的绩效评估刚刚提上日程。2 0 0 4 年6 月，在财政部于青岛 举行的“绩效预算国际研讨会”上，楼继伟副部长在发言中表示( 2 0 0 4 年6 月 3 0r 中国财经报) ：“建立预算绩效评价体系，为在我国建立绩效预算体系 夯实基础，是下一步深化部门预算改革的一项重要内容，目前财政部在借鉴国 际经验的基础上，正在积极探索符合中国国情的管理制度和操作办法。”但是建 立预算绩效评估的难度不容小视。 正是由于政府绩效内评估制度的缺失，在我国，关于电子政务绩效评估的 研究，从现有的资料搜索发现，我国的电子政务绩效评估的评估对象较多地集 中在政府门户网站的测评上，以及一部分机构关于某些地区电子政务发展程度 的综合评估，对于有着巨大投资和