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国资委对国有独资公司财务监督研究 摘要 国有企业改革中，国有资产流失，代理人道德风险现象仍然存在。从理论 上说，就是出资者财务监督软约束。这个问题解决不好，国企改革就会难以彻 底。本文旨在强化作为出资入的国资委对国有独资公司的财务监督，从而实现 国有资本保值增值。因此本文的主要论述内容如下： 首先，探讨财务监督的一般原理。分析了财务监督的内涵，以及辩明财务 监督与会计监督的关系。 其次，探究了国资委对国有独资公司财务监督的内涵。从监督的主体、内 容、原则、对象与目标方面进行了阐述。 然后，通过g o o g l e 网站数据库进行检索，得出一些结论。国资委对国有独 资公司财务监督失效的表现有，一是内部人控制及代理人的道德风险；二是费 用支出增加和投资失控；三是是财务权力分散和财务信息失真。国资委对国有 独资公司财务监督失效的原因有，一是国有独资公司治理问题：二是财务监督 机制不合理；三是国资委目前机关式的工作架构的问题；四是国资委行使出资 人财务监督职能弱化；五是国有独资公司股东的代理性问题。 最后，针对问题，提出了对策。一是完善国有独资公司的治理机制。二是 加强外派监事会对国有独资公司的财务监督。财务总监应由监事会考核选派， 选派的财务总监对监事会负责。三是加强国资委从资本、预算、组织、人员、 制度控制方面对国有独资公司实施财务监督。财务监督管理过程划分为四个不 同层面上的财务主体或财务管理机构：国资委“董事会”一一国资委“财务委 员会”一国有独资公司董事会一一国有独资公司审计委员会。四是加强国资 委对国有独资公司的网络财务监督。首先，国资委建立对国有独资公司财务监 督的信息反映制度；其次构建国资委对国有独资公司财务监督的信息网络中心， 在这一部分论述了构建财务监督信息网络中心的作用和意义，提出构建财务监 督信息网络中心的思想模型，设计出国资委对国有独资公司财务监督网络系统 构架和国资委对国有独资公司财务监督网络系统流程。 关键词：国资委；国有独资公司：财务监督：财务信息网络中心 t h er e s e a r c ho nf i n a n c i a ls u p e r v i s i o nw h i c hs a s a c g i v e st ot h e s o l e l ys t a t e - o w n e dc o m p a n y a b s t r a c t d u r i n gt h er e f o r m so f s t a t e o w n e de n t e r p r i s e s ，t h el o s so fs t a t ea s s e t sa n dt h e p h e n c l m e n a o f a g e n t m o r a lh a z a r d s t i l l s u r v i v e t h e o r e t i c a l l y ，i t m e a n st h e i n v e s t o t ，sf i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni sl a c ko fe f f e c t i v ec o n s t r a i n t i ft h i sp r o b l e m c a n t b es o l v e d ，t h er e f o r m so fs t a t e o w n e de n t e r p r i s e sc a n tg ow e l l t h i sd i s s e r t a t i o n a i m sa ti n t e n s i l y i n gt h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o nw h i c hs a s a c a st h ei n v e s t o rt ot h e s o l e l ys t a t e o w n e dc o m p a n yi n o r d e rt om a i n t a i na n di n c r e a s et h es t a t e o w n e d p r o p e r t y t h ed e t a i l e dr e s e a r c hc o n t a i n s ： f i r s t ，d i s c u s s e s t h e g e n e r a l l a w so ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o n a n a l y z e s t h e m e a n i n go ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n dd i s t i n g u i s h e st h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o nw i t h a c c o u n t i n gs u p e r v i s i o n s e c o n d l y ，r e s e a r c h e st h em e a n i n go ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o nw h i c hs a s a c a s t h ei n v e s t o rg i v e st ot h es o l e l ys t a t e o w n e dc o m p a n y e x p l o r e st h em a i nb o d y ， c o n t e n t ，p r i n c i p l e ，o b j e c ta n dt a r g e to f t h es u p e r v i s i o n t h e n ，r e a c h e ss o m ec o n c l u s i o n sb ys e a r c h i n gg o o l g e sn e t w o r kd a t a b a s e t h e i n v a l i d a t i o no ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o nw h i c hs a s a ca st h ei n v e s t o rt ot h es o l e l y s t a t e o w n e dc o m p a n y m a i n l yf i n de x p r e s s i o ni n ：f i r s t t h ei n s i d e rc o n t r o la n da g e n t m o r a l h a z a r d ；s e c o n d l y ，t h ea u g m e n t o f e x p e n d i t u r e s a n dt h eu n c o n t r o l l e d i n v e s t m e n t ，t h i r d l y , t h ed e c e n t r a l i z a t i o no f f i n a n c i a la u t h o r i t ya n dt h ed i s t o r t i o no f f i n a n c i a li n f o r m a t i o n t h er e a s o n sf o ri n v a l i d a t i o no ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o nt h a t s a s a c g i v e st ot h es o l e l ys t a t e - o w n e dc o m p a n y a sf o l l o w s ：c o r p o r a t eg o v e r n a n c e o ft h es o l e l ys t a t e - o w n e dc o m p a n y s e c o n d l y , t h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o ns y s t e mi s u n r e a s o n a b l e ，t h i r d l y ，t h ep r e s e n ta d m i n i s t r a t i v e c o n s t r u c to fs a s a c ，f o u r t h l y , s a s a c sf u n c t i o no f s u p e r v i s i o n i sw e a k e n i n g f i f t h l y ，s h a r e h o l d e r sa g e n c yi nt h e s o l e l ys t a t e - o w n e dc o m p a n y a tl a s t ，a i m sa tt h ea b o v e p r o b l e m s ，t h e n ，p u t sf o r w a r d t h ec o u n t e r m e a s u r e s f i r s t ，i m p r o v e s t h e s o l e l y s t a t e - o w n e d c o m p a n y sg o v e r n a n c e m e c h a n i s m s e c o n d l y , s t r e n g t h e n s t h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o nw h i c he x t e r i o rb o a r do f s u p e r v i s o r s g i v e st ot h es o l e l ys t a t e - o w n e dc o m p a n y t h eb o a r do fs u p e r v i s o r ss h o u l da s s e s s a n dd e s i g n st h ec f ow h os h o u l db er e s p o n s i b l ef o rt h eb o a r do fs u p e r v i s o r s t h i r d l y , t h es a s a cs h o u l ds t r e n g t h e nt h e f i n a n c i a l s u p e r v i s i o nt o t h e s o l e l y s t a t e o w n e dc o m p a n yf r o mt h ea s p e c t so fc a p i t a l ，b u d g e t ，o r g a n i z i n g ，p e r s o n n e l a n ds y s t e m t h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r eo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o nc a nb ed i v i d e d i n t of o u rs u b j e c t so ff i n a n c i a lo nd i f f e r e n tl e v e l s ；d i r e c t o r a t eo fs a s a c 一一 f i n a n c i a lc o m m i t t e eo fs a s a c 一一d i r e c t o r a t eo ft h es o l e l ys t a t e o w n e dc o m p a n y 一一a u d i t i n gc o m m i t t e eo fs o l e l ys t a t e o w n e dc o m p a n y f o u r t h l y ，s t r e n g t h e n st h e i n t e r a c tf i n a n c i a ls u p e r v i s i o nt ot h es o l e l ys t a t e - o w n e dc o m p a n y a tf i r s t ，s a s a c s h o u l dc o n s t i t u t et h ei n f o r m a t i o nf e e d b a c k s y s t e m t h a ta i m sa tt h e s o l e l y s t a t e - o w n e d c o m p a n y ；n e x t ，c o n s t i t u t e s t h ei n f o r m a t i o nc e n t e ro ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o nw h i c hs a s a cg i v e st ot h es o l e l ys t a t e o w n e dc o m p a n y i nt h i sp a r t ， d i s c u s s e st h ea c t i o na n dm e a n i n go fc o n s t i t u t i n gt h ei n f o r m a t i o n c e n t e r ，b r i n g s f o r w a r dt h em e n t a lm o d e l sw h i c hc o n s t i t u t et h ec e n t e r ，d e s i g n st h ef r a m e w o r k a n d s y s t e mf l o w o ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o n sc i r c u i t a ls y s t e m 1 k e y w o r d s ：s t a t e - o w n e d a s s e t s s u p e r v i s i o n a n da d m i n i s t r a t i o nc o m m i s s i o n ( s a s a c ) ；t h es o l e l ys t a t e o w n e dc o m p a n y ；f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ；f i n a n c i a l i n f o r m a t i o nn e t w o r kc e n t e r 合肥工业大学 本论文经答辩委员会全体委员审查，确认符合合肥工业大学硕士 学位论文质量要求。 1 矶 主席： n 答辩委员会签名 基乙矗叮妾 甄凡埸 专心l 专 矿 朱焉峻 张缸 剔吼私奎 彳叛介珐 司扫旌各j 戈 昌蛾争虢 洲妖吸食六 插图与表格清单 图l l 论文框架 表4 1 国有独资公司有关财务监督问题的检索结果 图5 1 国资委对国有独资公司财务监督的组织架构 图5 2 国有独资公司财务监管基本信息 图5 3 国资委对国有独资公司财务监督网络系统 1 1 1 2 8 4 l 4 4 4 6 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得金鲤王些盘堂 或其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了 明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：签字日期：护户年i 月2 一日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解佥照王些盔堂有关保留、使用学位论文的规定，有权保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授 权佥壁王些态堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采 用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 地缃 v 导师签名： 签字日期：d r 年6 月2 e t 啦所卵7 邮编：砂州砂 形 乍日 卜lrp 一 月 ：汐 名 年 签 ， 铫 西 文 期 沦 日 位 字 学 签 致谢 春暖花开，三年的硕士研究生生活在这个季节即将划上一个句号。但是对 于我的人生来说，这只是一个逗号，我将面对的是又一次征程开始。回首三年， 有快乐也有艰辛，有收获也有失落。 导师朱卫东教授治学严谨，学识渊博，品德高尚，平易近人，在我学习期 间不仅传授了做学问的秘诀，还传授了做人的准则。这些都将使我终生受益。 无论是在理论学习阶段，还是在论文的选题、资料查询、开题、研究和撰写的 每一个环节，无不得到导师的悉心指导和帮助。我愿借此机会向导师表示衷心 的感谢! 回顾三年学习期间的日日夜夜，自己为有机会静心钻研，潜心研究，并取 得初步研究成果而感到欣慰。欣慰之余，我要向关心和支持我学习的所有领导、 老师和朋友们表示真挚的谢意! 尤其要感谢工大管理学院赵慧芳、刘心报、姚 禄士、朱其俊、张晨、孙超平、李姚矿、潘轶山、徐晟、朱厚任等老师，研究 生院朱红、潘莉等老师，工大人文学院钟玉海、张先锋等老师，安徽建筑工业 学院刘谨、程莉等老师对我的关心、关注和支持! 在即将毕业离校之际，我要感谢吴勇、王文吴、洪勇、李永志、彭松、夏 利飞、岳亮、汪翰、沈春生、李世林、陈安英、童建军、孙立群、尤兰兰、王 薇、严瑞丽、王斌、赵静、胡苗结、聂海兵、王丹、游丽、王立群、张璇、张 存芳、水银银等同学和师妹胡云云、王莹瑞、张晔、周娟娟、徐宁给予我的关 心和帮助以及学业上的切磋和指点。同窗之谊和手足之情，我将终生难忘! 我 们共同走过人生中这三年不平凡的道路，给我留下了值得珍藏的美好记忆。 父母和兄弟姐妹的爱，始终是我无法回报的。在我近二十年的读书生涯中， 他们用自己微薄的力量保护着我，用自己辛勤地劳动支持着我。他们的爱是无 私的- 我深深爱着他们。特别感谢我的爱人，是她在学习和生活上给了我更多 的帮助和照顾。 7 最后，在我即将完成学业之际，我还要感谢对论文进行评审和提出宝贵意 见的各位老师，感谢母校对我的培养，并祝母校蒸蒸日上。 路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。我愿在未来的学习和工作过程中，以 更加丰厚的成果来答谢曾经关心、帮助和支持过我的所有领导、老师、同学、 朋友和亲人。 作者：李燃 2 0 0 5 年5 月 1 1 研究背景 第一章绪论 由于现代企业制度和出资人制度还不完全规范，造成所有者缺位或虚置， 以致企业内部建立的以公司治理结构为核心的内部监督机制失去所有权控制， “内部人控制”局面反而使公司治理结构在约束力方面因为制度性缺陷而显得 先天不足：在这种情况下，常规性的会计监督和内部审计监督等内部财务监 督力量是非常有限的。而原有的党委、工会和职代会等内部监督组织也因企业 体制改革失去了往日“辉煌”，“新老三会”的矛盾冲突更使内部监督力量发生 内耗。 从企业外部看，国企面临来自国家、社会、所有者等各方面的多头监督。 令人困惑的是，外部多头的检查并无有效地阻止国企蛀虫对国家财富的大肆侵 吞，而多头的、重复的检查却使国企陷入一种穷于应付而疏于管理的矛盾状态， 有的还要背上沉重的财务压力。此外，外部不少的监督者还由于受职能、时间、 素质、技术等各方面因素制约，监督效率并不高，且相互之间缺乏必要的、有 序的联系和协调，造成监督资源的极大浪费【2 1 。与此同时，来自市场机制方面 的监督反而因市场体制的匆匆建立而远远未发挥出应有的监督作用。 近年来国有独资公司的快速发展，使其在关系国家安全和经济命脉的重要 行业和关键领域具有不可替代的作用，它保持了国家对经济的控制力。国有独 资公司是公司制中的特殊形式，它只有一个股东并且处于特殊的经营领域。我 国公司法第2 0 条规定：“国家授权投资的机构或国家授权的部门可以单独 投资设立国有独资的有限责任公司。”第6 4 条规定：“国务院确定的生产特殊产 品的或属于特定行业的公司，应当采取国有独资公司形式。”其中的“特殊产品” 包括货币、法定纪念币、邮票、预防用生物制品、具有军事用途的核心产品及 关键部件等；“特定行业”包括自来水、煤气、供电、热力等城市公用事业，跨 省电网，邮政业，广播电台、电视台，电影制片，新闻出版，军用武器生产， 出口信用保险，放射性矿产等【3 】。 现实看，国有独资公司按企业法设立、按公司法运行，双方存在 着矛盾与背离1 3 j 。目前1 8 7 家中央企业，大多数是按企业法注册的，实行 的是总经理负责制及国家直接任命经营班子的体制。这种治理结构的主要问题 是，公司总经理将同时承担公司战略监督者、制定者、执行者的责任，有角色 和利益冲突；直接任命整个管理者班子的做法，会影响总经理的效率，并很难 约束总经理的独断决策；监事会只进行事后监督；当总经理进行涉及所有者权 益及战略等重大事项的决策时，由于仍需股东或对股东负有受托责任的机构批 准或认可，因而不能及时决策，但如果放权给总经理，就可能出现内部人控制。 要解决这些问题的关键就是要建立完善的公司治理结构和加强出资者对国有独 资公司的财务监督。 1 2 研究意义 根据中华人民共和国第十届全国人民代表大会第一次会议通过的国务院 机构改革方案，国务院批准成立了国务院国有资产监督管理委员会，简称“国 资委”。国资委是适应国有资本营运监管新体制的要求，作为国有资本所有者或 出资人的集中代表专门负责国有资本监管而设立的政府职能部门。国资委专门 承担监管国有资产的职责，既不同于对全社会各类企业进行公共管理的政府行 政机构，也不同予一般的企事业单位，具有特殊性质。国资委的成立为国有独 资公司提供了一种大的前提和方向。加强国资委对国有独资公司财务监督一方 面是政企分开、维护国有资产所有者权益的需要；另一方面是规范企业经济行 为，保证企业会计信息的真实性，制止企业财务管理混乱，促进经济健康发展 的需要。 加强国资委对国有独资公司财务监督的研究是意义巨大的。具体而言，国 资委作为国有资本最终的出资者对国有独资公司进行财务监督的意义体现在以 下几个方面： 1 2 1 有利于实现国家作为出资者的管理目标 国家作为出资者与国家作为社会管理者和宏观经济调控者对国有企业的管 理有明显的区别，体现在管理目标上，国家作为出资者管理国有独资公司的目 标是确保国有资本的保值和增值。在这一点上，它与私人出资者对企业管理的 目标应当没有区别。至于国家拟通过国有独资公司实现的其他目标，则属于国 家作为社会管理者和宏观经济调控者对国有独资公司管理的范畴，这些目标应 通过立法、价格杠杆、财政补贴等手段去实现。而要实现国家作为出资者对国 有独资公司管理的目标，则必须依靠和运用财务管理的手段和方法，建立健全 国有独资公司出资者财务监督的机制，包括：( 1 ) 正确进行国有资本的投资决 策，合理确定国有资本的投向，对国有资本的投入、退出、转让进行决策；( 2 ) 审批国有独资公司经营者的财务预算，制定业绩评价指标及奖惩制度实施对经 营者的激励；( 3 ) 审批国有独资公司经营者的财务决算，对国有独资公司收益 分配事项进行财务决策；( 4 ) 对国有独资公司经营者的重大财务活动进行财务 监督。 1 2 2 有利于建立现代企业制度 研究国资委如何对国有独资公司加强财务监督，实质上是对国有独资公司 2 财务机制的改革，而企业的财务机制又与企业制度密切相关。以前国有独资公 司财务机制的改革一直只是在如何处理国家对企业的资金供给方式、国家与企 业的分配关系、是集中财力还是扩大企业财权上，即在“放权让利”上绕圈子。 究其原因，其中最重要的一条就是没有建立健全企业的财务机制，没有理顺企 业内部财务关系，没有将财务职能在企业内部不同层次、不同部门之间实行科 学的分工，财务管理的责权利没有具体分解、落实和明确。比如经济体制改革 过程中逐步扩大了企业理财自主权，我们可以列举出扩大给了企业多少条财权， 但是这些财权又是如何按照责权利相结合的原则，具体分解到企业所有者、经 营考、企业财务部门的呢? 不具体回答这些问题，恐怕只能说是理顺了国家与 企业之间的财务关系，而不能说是真正建立健全了企业财务机制。 由此可见，企业财务机制的改革不仅是财务管理本身需要研究的问题，而 且是建立现代企业制度、建立健全企业决策机制、激励机制和监督与约束机制 的所必须研究的问题1 4 】。加强国资委对国有独资公司的财务监督，对真正实现 两权分离和建立现代企业制度有着至关重要的意义。 1 2 3 有利于改革国有独资公司人事管理体制 长期以来，国有独资公司的董事长、总经理等被视为一种行政职务，要由 组织部门和人事部门进行任免，国有股权代表的委派也极不规范，许多地方是 由政府主管部门领导兼任国有股权代表，有些是由主管部门或其他政府部门领 导离、退休后担任国有股权代表，还有的地方则是由主管部门直接任命原企业 的厂长、经理担任【l 】。这些做法实质上都是政资管理不分在国有独资公司人事 管理体制上的体现。在实行政资管理职能分开的前提下，对国有独资公司的人 事管理体制应做相应的改革。要把国有独资公司董事、监事、股权代表等的委 派权归还给出资者。国家作为出资者对国有企业重要经营管理人员的任免不应 通过行政手段，而要通过经济手段，根据经营能力和经营业绩任用、考核经营 者。因此，加强国资委对国有独资公司的财务监督有助于国有独资公司人事管 理体制的改革，从而实现管人与管资产( 本) 的结合。 1 2 4 有利于建立社会主义市场经济监督机制 近年来，国有资产大量流失，会计信息严重失真的现象已引起社会各界的 高度重视。这种现象说明了我们的经济监督机制很不完善。就国有独资公司来 说，企业内部监督、所有者监督、政府行政监督及社会监督等的关系未能理顺， 特别是由于所有者缺位导致了所有权对经营权的监督弱化【5 1 。在明确出资人前 提下，加强国资委对国有独资公司的财务监督，有利于通过适当的制度安排和 必要的监督措施，切实加强出资者对经营者的财务活动和经营行为的约束和监 督，改变目前对经营者软约束的局面，并为理顺经济监督体系、完善经济监督 机制奠定良好的基础。 1 3 国内外研究概况及文献综述 1 3 1 国外研究概况及文献综述 国外对公司财务监督的研究主要体现在现代企业管理的研究中，国外学者 大多是以公司治理结构和内部管理机制为主体来研究股份公司的内部财务监督 机制问题，以市场监督机制、证券监管体系和注册会计师( c p a ) 审计制度为主 研究股份公司外部财务监督机制问题【2 】。我们对国外文献的梳理中发现，与公 司财务监督相关的理论主要是现代企业理论。现代企业理论，从其所运用的方 法上可分为三大理论：一是交易费用经济学理论；二是委托一一代理理论；三 是产权理论。这三大理论都与现代契约理论有着密不可分的联系。在这三大理 论中，交易费用经济学理论的重点限于研究企业与市场的关系；委托一一代理 理论则侧重于分析企业内部组织结构及成员之间的代理关系，产权理论则主要 研究契约不完备时产生的剩余索取权和剩余控制权的分配及其对效率的影响问 题。这三种理论的共同之点是都强调企业的契约性、契约的不完备性及由此导 致的企业所有权问题的重要性【2 j 。但相对而言，委托一一代理理论和产权理论 对研究企业财务机制改革的指导意义更大。 委托一一代理理论认为：只要存在就业安排，并且在这种安排中一个人的 福利取决于另一个人所做的，代理关系就存在了【2 】。詹森和麦克林特将代理关 系定义为一种契约关系，在这种契约下，一个人或更多的人( 即委托人) 聘用 另一个人( 即代理人) 代表他们来履行某些服务，包括把若干决策权托付给代 理人1 6 j 。委托一代理关系不仅存在于企业所有者与经营者之间，而且遍及企业 经营管理的各个层次，如董事会与经理之间、经理与部门经理之间、部门经理 与一般职工之间。但是，不论是哪一层次的委托代理关系，代理人的行为都具 有理性( 或有限理性) 和自我利益导向的特征，从而导致委托人和代理人之间 存在着追求目标和利益上的差别和信息的不对称问题，因此需要建立制衡机制 来克服潜在的权力滥用，通过激励机制促使代理人做出有利于委托人利益最大 化的决策。阿尔钦、德莫塞茨( 1 9 7 2 ) 认为，团队工作将导致个人的偷懒行为 ( s h i r k i n g ) ，为了使监督者有积极性监督，监督者应该成为剩余的索取者 ( r e s i d u a lc l a i m a n t ) 【6 1 。 产权理论从企业是一种不完备的契约出发，论证了剩余索取权和剩余控制 权的安排问题。产权理论的研究表明：在信息的不对称和契约的不完备条件下， 没有在契约中详细规定的那部分权力，即剩余权力应当归资产的所有者所有。 同时，解决契约不完备时激励问题的办法是分配财产的所有权，即谁是所有者， 谁有对财产的控制权，谁就有权解决契约不完备时的激励问题，并且最优激励 机制应该是剩余索取权和剩余控制权最大对应的机制。 1 3 2 国内研究概况及文献综述 国内比较系统的研究财务监督方面的成果尚不多见。目前对此问题的研究 更多的是，不同的研究者从各自专业或研究领域出发，针对财务监督的某一部 分内容或菜一方面进行分散、零星的研究，横向的系统研究或综合研究并不多a 1 、财务监督与财务管理 财务管理不仅重视现金流转问题，而且也重视企业控制权及其运动( 包括 企业并购、分离、剥离、控股、接管防御、杠杆收购等) 问题。随着公司治理 理论在财务研究领域的渗透，兴起了关于公司财务分层管理架构的研究，等等。 这对我们认识和研究企业财务监督问题提供了新的视角。汤谷良，王化成 ( 2 0 0 0 ) ，在企业财务管理学一书写道，财务监督从单项研究( 如会计部门 监督、内部审计监督) 发展到财务系统的全过程研究( 如预算管理、内部控制 等) ；从满足于事后的财务审查，发展到包括公司治理结构、管理制度在内的非 “财务”领域的监督问题，更注重财务监督内部条件和外部环境的综合研究【7 】。 2 、财务监督存在的条件 在财务监督存在的条件上。吴水澎( 2 0 0 0 ) 在“论会计监督与监督会计” 一文中指出，监督行为存在的条件有二：一是监督主体与监督客体之间存在某 种利益冲突：二是监督主体与监督客体之间存在信息不对称【8 l 。监督主体与监 督客体作为存在一定利益冲突的各方，往往会互相隐瞒信息，在双方之间形成 信息不对称；信息不对称的双方往往又会利用信息优势谋取私利，造成双方利 益冲突。因而，汤谷良，王化成( 2 0 0 0 ) 指出，物质利益关系是财务关系的基 本属性1 7 】。赵保卿( 2 0 0 1 ) 在会计监督实务一书中写道，财务监督实质是 一种权力，来自于财产权力和法律规定。其存在的条件同样是企业相关利益者 之间的利益冲突和信息不对称【9 1 。 3 、财务监督与公司治理结构 与国企财务监督机制不健全或失效密切相关的三个问题是：会计信息失 真、财务滥收乱支、国有资产流失。杨雄胜( 1 9 9 6 ) 在“论现代企业制度中的 财务监督”一文中分析这三个问题，发现其存在着一定的内在联系：财务滥收 乱支是因，国有资产流失是果；这一因果关系是这三个问题的实质内容，而会 计信息失真是因之而产生的表象。在这三个问题中，财务收支管理上的失控是 根本性的一个问题，这表明我国国企中财务监督十分薄弱。这些问题无不与内 部人控制有关。要消除这些问题，冯淑萍( 2 0 0 1 ) 在“新会计法与公司治 理”一文中谈到，仅靠会计本身是难以做到的。需要全社会各方面的共同努力； 其中，企业本身是最重要的方面，以建立和健全公司治理结构为出发点，逐渐 规范公司的经营管理行为，严格要求公司按会计法进行会计核算，是纠正 公司会计行为失当的一条根本措施。同样，建立和健全公司治理结构也是强化 财务监督的重要措施。只有建立在完善有效的公司治理结构上，企业财务监督 才有了制度保证和实施基础。 4 、财务监督与会计监督 财务监督无论从形式和内容，还是从监督关系和监督手段看，都不同于传 统意义上的会计监督，但在很大程度上与新会计法下的会计监督存在一致 性。张捷( 2 0 0 0 ) 在“新会计法对传统会计监督理论的重大突破”一文中认为 传统的会计监督存在以下几方面不足：一是会计监督主体被简单化，即只是将 会计机构和会计人员确定为惟一的会计监督主体，别无其他；二是会计监督对 象被单一化，即仅仅是指对会计资料的监督，对会计机构、会计人员、企业经 营者及其他相关责任人的监督则未被列入：三是会计监督范围被片面化，仅仅 包括企业、机关、事业单位等微观范围内的监督，而没有包括从社会和国家的 角度所实施的监督；四是会计监督手段软弱化。上述“四化”必然导致会计监 督乏力，难以充分发挥其应有的作用。新会计法构建的单位内部监督、社 会监督和国家监督三位一体的会计监督体制，不仅在会计监督形式上实现了重 大创新，而且也突破了传统会计监督理论的制约。从这个意义上看。财务监督 也可称作“会计监督”。 严格讲，财务监督又有不同于新会计法下的会计监督的地方。总的讲， 财务监督的内涵与外延均要大于会计监督。财务监督实质体现的监督主客体之 间的经济关系，其中产权关系是关键。因此产权监督或所有者监督应是财务监 督的主体内容，而这种监督是体现在企业所有者、经营者和管理者之间的权责 利关系的安排之中，即体现在公司治理结构和管理机制的设计与运行之中【1 0 】。 比如，董事会如何发挥财务监督主体作用，监事会如何从财务监督方面制衡经 营者等，这都是财务监督所要研究的。另外，国企财务监督的内容往往体现在 国有资产管理体制与机制运行之中，如国企监事会条例。还有，在市场经济条 件下，财务监督在一定程度上要借助于市场监督机制来完成的，比如资本市场 的“退出与接管”机制，而新会计法的会计监督范畴未能涉及这些内容。 5 、财务监督机制研究 现代企业理论的研究成果为企业财务管理理论的研究和发展注入了生机和 活力，也为企业财务机制的构建提供了重要的理论依据。借鉴现代企业理论的 研究成果，我国的一些财务学者( 郭复初、干胜道、谢志华、汤谷良等) 提出 了把企业财务分解为出资者( 所有者) 财务和经营者财务的理论。谢志华认为： 两权分离条件下的出资者与管理者的关系，实质上是财务关系；不仅经营者要 进行财务管理，出资者也要进行财务管理，从而分别形成出资者财务和管理者 财务；出资者财务管理的实质问题是出资者对经营者财务行为的约束，以确保 6 其资本的安全和增值1 1 1 。汤谷良认为：法人财产权概念的提出，使原有集所有 者、管理者、财务人员职能于一身的财务管理体制，发展成为所有者、管理者、 财务人员分工协作的t ，分层财务管理体制【1 2 1 。由于所有者财务和经营者财务 的财务主体、所依据的产权概念、财务目标、财务对象内容、管理职能等都有 所不同，因此，企业财务机制的构建必须结合所有者财务和经营者财务各自的 特点进行，即应当分别构建所有者财务机制和经营者财务机制。 1 4 研究思路和本文的结构安排 本论文研究的内容属于国有资本监管理论和财务监督理论的交叉研究内 容。论文是站在国资委监管角度来研究对国有独资公司的财务监督问题。因而 研究思路是这样安排的：首先，探讨财务监督的一般原理，在这部分内容中分 析财务监督的内涵，必及辩明财务监督与会计监督的关系；然后以此为基础， 进一步探究国资委对国有独资公司财务监督，在这部分内容中首先分析了国资 委对国有独资公司财务监督的理论依据，并且分析了国有独资公司的概念和地 位，着重分析了国资委对国有独资公司财务监督的内涵；接着。分析了国资委 对国有独资公司财务监督失效的表现和原因；而后，针对问题，提出了对策， 即即完善国有独资公司的治理机制，加强监事会对国有独资公司的财务监督加 强国资委从资本、预算、组织、人员、制度控制方面对国有独资公司实施财务 监督，利用网络技术对国有独资公司进行财务监督；最后，对本文全部内容做 了一个总结和展望。基于这种研究思路，本文的内容安排如图l l 。 研究背景和意义 财务监督的一般原理 国资委对国有独资公司财务监督 国资委对国有独资公司财务监督 l 国资委对国有独资公司财务监督失效的分析i 上 l 加强国资委对国有独资公司财务监督的思考i 图l l 论文框架 第二章财务监督的一般原理 在人类的全部活动中，经济方面的活动始终占据着主导地位。因此，在研 究和探讨人类自身活动的科学中，经济学是一门影响最大的学科，也是迄今为 止社会科学中最成熟的一门科学。经济学为解释人类的经济活动和经济行为提 出了许多理论，也提出了许多关于监督方面的理论。对监督的理解通常有一些 共同的东西。首先，监督是由某个或者几个主体进行的活动，而且是有意识的 活动；其次，监督是一种有对象和范围的活动；再次，监督必须有手段和方法； 最后，监督是具有预定目标的活动【1 3 l 。财务监督同样具备监督的共同的东西， 但与会计监督、内部审计监督、社会审计监督相比又有它独有的东西。 2 1 财务监督的涵义 2 1 1 什么是监督 主体( 即监督者) 、对象( 即被监督者) 、手段和目标构成了监督的四大要 素，可以这么认为：监督就是由监督主体( 监督者) 为了实现监督目标而利用 各种监督手段对监督对象( 被监督者) 所采取的一种有意识的和主动的干预和 控制活动。 1 、监督主体。即监督行为的实施者，一般来说，在市场经济条件下，对经 济的监督是由两类主体完成的，第一类主体是所谓的公共机构，主要是政府的 各个部门，它们的权力是由国家授予的。它们负责制定经济监督的各种规章制 度以及这些规章制度的实施，如果有人违反了这些规章制度，就会受到法律法 规的处罚。第二类主体是各种非官方的民间机构或者私人机构，它们的权力不 是来自于政府，而是来自于其监督的对象对机构决策的普遍认可。出现违规现 象可能并不会造成法律后果，但一定会受到机构有依据的处罚。 2 、监督对象与范围。笼统地说，经济监督的对象是被监督者，是经济行为 的触发者和经济活动的参与者，是经济活动参与者和触发者的行为活动及由此 产生的相互关系和结果，因此，它涉及到人类的各种经济行为和经济活动领域。 但是，人类的全部经济行为和经济活动领域中，又有哪些是必须受到监督的经 济行为? 它们应该包括哪些内容? 它们的范围又如何确定? 对这些问题的回答 首先取决于经济监督对象本身，取决于经济监督对象的性质和特点。其次还取 决于人们对经济监督目标的认识，取决于所使用的监督手段和监督工具，取决 于监督所涉及到的成本。所有这些在不同的时间、不同的地点、不同的环境下 都可能是不同的，这是监督的灵活性之所在，必须根据具体的情况进行具体的 分析才能得到具体的、合理可行的结果。 不同的监督对象是区分不同种类监督的标准。例如，把以财务会计领域和 财务活动为对象的监督称为财务监督，等等。人们之所以把监督对象作为区分 不同种类监督的最常用的标准，是因为不同的监督对象往往具有不同的特性， 监督对象自身的特性决定了它们的监督目标、监督主体和监督手段往往是不同 的f l4 1 。因此，把监督对象作为区分标准可以方便人们认识和考察监督问题，也 有利于监督的进行。 3 、监督目标。监督目标是与监督对象同样重要的一个问题。监督目标首先 取决于监督的原因，人们之所以要对人类活动的某些领域和某些行为进行干预、 施加某些限制，是因为如果不对这些行为或活动领域进行必要的限制和干预的 话，这些行为和活动自身的发展可能会偏离人类为这些活动和行为所预定的目 标，从而避免出现人们不愿意看到的结果。 4 、监督工具。监督工具是实现监督目标的手段，是监督主体得以行使其职 责的工具。由于经济监督的权威来自政府的政治权利，或者来自公众认可的某 种权力，因此，从原则上说，监督的手段和工具几乎是不受限制的。然而，考 虑到经济监督的效果和成本，就必然会涉及到不同监督手段和工具的选择问题。 经济学的研究表明。选择什么监督手段和监督工具才能取得最好的效果，与很 多因素有关。因此，具体的监督手段必须根据监督对象的性质特点、监督主体 的层次等级、监督目标实现的程度以及实现监督目标所付出的代价高低而定。 5 、监督体系。监督是由监督主体为了实现监督目标而利用各种监督手段对 监督对象所采取的一种有意识的和主动的干预和管理活动，这种干预活动的直 接结果是限制了被监督者的选择。它涉及到监督主体与监督对象之间、不同监 督主体之间、监督主体与其他相关组织、监督对象与其他相关组织之间的关系 的定位，这种关系定位构成了监督体系。就经济监督而言，在市场经济条件下， 监督体系一般涉及到的主体包括：立法机关、司法机关、监督机构、其他监督 机构、企业或行业、消费者和其他利益集团。一般来说，监督体系包括了三个 方面的内容：监督的法律体系、监督的制度体系和监督的组织执行体系。法律 体系从法律制度的角度界定了监督过程中的权利和义务；监督的制度体系从当 事人自身的行为的角度展现出有关各方在监督过程中的互动关系，说明当事人 出于本能或者在外部刺激下可能做出的反应以及对其他当事人的影响；执行体 系描述的是监督者具体实施某项监督时的手段、步骤和做法【1 4 】。在实际的监督 过程中，监督体系的这三个方面往往是同时存在并发挥作用的。 2 1 2 什么是财务监督 财务监督是指财务监督主体为了实现监督目标而利用各种监督手段对监督 对象所采取的一种有意识的和主动的干预和管理活动。财务监督是社会经济监 督的重要组成部分。 1 、财务监督主体。一般来讲，财务监督的主体包括内部和外部两个方面。 9 内部监督主体是指单位内部的财会部门、公司的董事会、监事会和股东大会等； 外部监督主体是指社会中介机构、国家有关执法部门、上市公司的中小股东和 社会舆论等。换句话说，财务监督包括企业内部监督、所有者监督、政府行政 监督及社会监督等，或者说财务监督包括所有者财务监督、经营者财务监督与 专业财务监督。 2 、财务监督的对象与内容。不同的监督主体具有不同的监督对象与内容。 通常有三类监督主体，其监督的对象与内容如下： ( 1 ) 内部的财务监督。即狭义的财务监督，其基本内容是在会计核算监督 的基础上，着重对