（公共管理专业论文）福建省煤矿生产安全管理的漏洞及治理研究.pdf

摘 要 i 摘要摘要 煤炭是我国重要的基础能源和原料，煤矿安全生产关系到职工生命安全， 关系到煤炭工业健康发展，关系到社会稳定大局。近年来，我国颁布了一系列 煤矿安全生产法规，采取了大量措施来改进煤矿安全生产工作，煤矿事故起数、 死亡人数、百万吨死亡率逐年下降，但煤矿安全生产形势依然严峻。安全生产 工作中还存在一系列突出矛盾和问题有待解决。 论文首先阐述了我国煤炭这一能源的重要性，我国安全生产的基本状况以 及近年来为了提高安全生产采取的措施，列举了世界上主要产煤国家安全生产 状况和经验，利用比较法突显出我国煤矿安全生产存在的问题：我国煤矿数量 多、分布广，调控和监管任务重导致管理弱化；安全监察措施不到位，对安全 生产违法行为查处不力；法人代表没有切实履行安全生产第一责任人的职责， 没有真正执行安全责任制度；安全投入不足，系统不健全；专业技术人才匮乏， 从业人员整体素质偏低。 接着论文从福建煤矿产量、安全事故发生率、百万吨死亡率入手，对福建 煤矿安全生产中存在的漏洞、漏洞的表现、漏洞的原因、漏洞的结果进行分析， 阐明煤矿安全生产中存在漏洞对安全生产造成的严重后果。 论文最后针对福建省煤矿安全生产漏洞的分析结果提出预防对策和问题解 决措施，从转变政府职能，加强安全监察，提高本质化安全程度，人员培训的 内因，改善安全环境等外因出发，详细、具体的对管理体系进行了阐述，内容 的重点放在从业人员的培训培养上，将“以人为本”的管理理念突显出来，提 供给煤矿企业及其管理者一种科学的安全培训方法。 关键词：关键词：煤矿安全生产，漏洞，综合治理 abstract ii abstract coal is chinas basic energy resource and material. therefore, production safety of coal mine concerns the mineworkers life security, the sound development of coal industry and even the overall social stability. in recent years, china has enacted a series of statutes and took numerous measures to improve coal mine production safety. consequently, the number of coal mine accident, deaths and million-ton morality is decreasing year by year. but still, in coal production, there exist severe situations, acute contradictions and problems that need to be resolved. right from the outset, this paper elaborates the importance of coal energy in china, the general state of production safety and the measures taken to improve it. by listing the production condition and experience of the main coal producing countries in the world, the problems in our country are illustrated by comparative methods: first, large in number, wide in distribution so that the regulation and supervision are burdened, which lead to weakness in administration; second, invalid safety monitoring and ineffective punishment to illegal production act; third, the corporation representatives do not really fulfill their duty of being the first person in charge of safe production or carry out the safety responsibility system; fourth, insufficient investment in security and unsound in system; fifth, scarcity in professionals and entirely low-quality practitioners. then, starting with the coal output, accident rate and million-ton morality in fujian province, this paper analyses the loopholes existing in its coal production safety, the syndromes, causes and consequences of these loopholes so as to emphasize their fatal impact on coal production safety. lastly, on the basis of the analysis above, this paper proposes problem preventing and solving measures. based on transforming the function of the government, enhancing safety supervision, increasing essential degree of safety, training practitioners and changing the environment, this thesis interprets the system management, focusing on the training of practitioners and highlighting people-oriented management philosophy in order to provide a scientific training method for coal mine enterprises and their managers. key words: coal mine production safety, loopholes，comprehensive; 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得南昌大学或其他教育机 构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡 献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名（手写） ： 签字日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 南昌大学 有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅 和借阅。本人授权南昌大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同 时授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据 库 ，并通过网络向社会公众提供信息服务。 （保密的学位论文在解密后适用本授权书） 学位论文作者签名（手写） ： 导师签名（手写） ： 签字日期： 年 月 日 签字日期： 年 月 日 第 1 章 引言 1 第 1 章 引 言 第 1 章 引 言 1.1 问题的提出及研究意义 煤矿安全生产的严峻形势以及事故灾难造成的国内、国际影响已经给我国 政府公共安全管理带来挑战。 本文旨在通过对福建省煤矿安全生产中存在的漏洞进行分析，提出相应的 整治措施，为安全生产从业人员的教育培训提供理论指导，降低煤矿生产事故 率。 （1）通过转变政府职能，建立健全安全制度和安全规范，加强安全监察等 措施来构建煤矿安全管理体系的外部环境的本质安全。 （2）通过对煤矿企业从业人员的文化素质、心理素质、身体素质的分析， 来构建煤矿安全管理体系中“人”的因素的本质安全。 （3）通过培养培训，有助于提高煤矿企业从业人员的整体素质，增加煤矿 安全生产管理的理论知识，丰富安全培训的培训内容，提高安全生产教育培训 的水平。 1.2 研究方法 （一）文献研究法通过文献研究，阐述相关背景，从煤矿安全管理角 度分析煤矿安全生产事故的原因，为煤矿安全生产事故的预防提供理论基础和 方法论的指导。 （二）问卷调查法依托国家二级安全培训中心龙岩学院煤矿安全 培训中心，对全省煤矿的矿长及安全员等进行问卷调查，分析煤矿安全存在的 漏洞及其原因，初步归纳治理的方法。 （三）访谈法通过对福建省大中小型煤矿一线工人的访谈，对福建省 煤矿安全存在的漏洞进行分析，研究治理的方法。 （四）案例分析法通过对近年来发生在福建省内几起煤矿安全事故典 型案例的分析，分析出煤矿事故发生的原因，找出其中的漏洞，说明构建安全 体系的重要性和必要性。 第 1 章 引言 2 （五）理论与实际相结合的方法紧密结合煤矿安全生产中存在的现实 问题，客观分析福建省煤矿安全生产中的漏洞，达到从实际工作上升为理论， 再由理论来指导实际的目的。 1.3 研究思路 本文从福建煤矿安全生产的现状，存在的问题入手，从内、外两个方面阐 述了煤矿安全生产中存在的漏洞，希望从技术层面的原因之外的如政府管理、 煤矿监察、煤矿人才培养、煤矿安全培训等层面，为煤矿安全研究提供理论指 导，明确解决问题的关键所在，为完善安全体系和保障安全生产提供理论依据。 第 2 章 从治理角度看煤矿安全生产 3 第 2 章 从治理角度看煤矿安全生产 第 2 章 从治理角度看煤矿安全生产 2.1 治理理论概述 2.1.1 治理理论的提出 1989 年， 世界银行发表 南撤哈拉非洲:从危机走向可持续增长 这一报告， 在报告中首次使用“治理危机”一词，初步提出了与治理有关的一些观点，并 且把治理作为分析和解释这一地区经济成功国家的核心概念和原因。1992 年的 治理与发展报告则更加系统地阐述了关于治理的看法，在世界银行的推动 下， “治理”概念的使用范围和频率都有显著增加 1 。 2.1.2 治理的概念 治理一词被提出来后，便成为国际社会科学中最时髦的术语之一。治理也 被广泛应用于不同学科。国内外许多学者对治理进行了不同的定义： 法国学者皮埃尔卡蓝默在治理：老问题一新答案一文中认为：治理 是指社会产生调节的能力调节社会内部、与相邻的社会及其环境的关系， 这些调节为社会的生存和发展所必须” ， “治理远远不能简化为良好的公共管理 技术” ， “它包含法律、权利、政治、体制、行政的概念，甚至在内涵和外延方 面走得更远” 2 。 作为学科间桥梁的“治理” 一文中，罗斯把治理理解为： “治理”的各 种定义可以大致被梳理成两类用法：一种是规范意义上的，治理既可以是好的 也可以是坏的，好的体现为使国家作用最小化，鼓励非国家的管制机制出现， 缩小政府规模，改变政治在社会经济事务中的作用。比如“新公共管理” 、 “善 治”等说法都意味着更小的政府，政府的作用是掌舵而不是划船。另一种是描 述意义上的治理指的是一系列政治行为者互动的模型或方式，强调公、私、自 愿组织之间的交换和互动 3 。 1959 年，全球治理委员会发表了题为我们的全球伙伴关系的研究报告， 并在该报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的机构管理其 共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采 第 2 章 从治理角度看煤矿安全生产 4 取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也 包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。 4 。 在中国，学者俞可平认为：治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内 运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系 中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。 从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、 处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内 维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。作为一种政治管 理方式，治理有以下四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是 一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，或包 括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动 5 。 中国学者杨雪东认为罗斯关于“治理”的规范定义把重点集中在国家和政 府身上，关注的是政治权力的使用方式和效果。这构成了”治理”的狭义定义。 而这种狭义用法主要在政治科学和行政学研究领域。而其关于“治理”的描述 定义关注的对象非常广泛，超出了政治领域，涉及的是政治权力与社会权力、 经济权力的互动关系，所以在社会科学的诸多领域中都有应用。这构成了“治 理”的广义定义 6 。 2.1.3 治理角度下的煤矿安全生产 第一、政府治理中价值观的选择 在政府治理中，政府对价值的取向是“效率”还是“公平” ，这是政府治理 中价值观取向的困境。作为国家意识形态层面的依法行政在价值上的取向是追 求公平和正义，而作为实际政府治理层面的依法行政所遵循价值是效率优先。 实践中政府层面的价值是“已经被内化的、根深蒂固的” ，并且“在执法中的只 重视实际行动这样的价值观” 。这样的价值观“给法律甚至是组织规章制度等这 些外部控制作用的有效发挥带来了巨大的障碍” 。这种价值冲突可以用以下的观 点加以解释:关于煤矿治理的法规是作为一种外部控制力量存在的，法规本身也 存在一定的模糊性，而作为基层政府治理存在一些强有力的抵制因素(包括内部 控制因素和外部控制因素)，抵制法规的的贯彻执行 7 。虚假治理很可能成为转 型期中国地方官员的合理选择，尽管它会人为地加剧政府回应和解决社会问题 的时滞，增加了社会问题积累的可能性，以致严重破坏社会体系的正常运行， 第 2 章 从治理角度看煤矿安全生产 5 甚至影响政权的稳定 8 。价值观的选择和虚假具体表现在政府对煤矿生产许可、 小煤矿的整治、对矿难发生时采取的行政措施等方面。 第二、政府治理中监督主体多元化 政府治理中监督主体多元化主要是指煤矿安全生产中的多头管理。监督主 体的多元化很可能会使政府陷入“集体行动的逻辑” ：产生不同的主体之间相互 扯皮、互相推诿的尴尬状况 9 。表现在煤矿安全生产上就是存在职权交叉和管 理真空，既浪费国家行政资源，又降低了行政效率。管理煤矿生产的不管安全， 管理煤矿安全的不管生产，相互脱节，谁都管，但是谁都管不好。日常监管马 虎草率，以发证代替监管，以罚款代替监管，一罚了事，留下大量真空地带和 事故隐患 10 。 第三、政府权力成为寻租的工具 在政府治理中，监督应该是多方面的，有内部监督和外部监督，有自上而 下的监督和自下而上的监督。目前在煤矿安全生产管理中的监督以内部监督为 主，内部监督存在着缺乏统一标准和程序、内部监督权力来源单一、缺乏自下 而上和外部监督、内部监督过程开放性和透明度不足等弊端。监督主体责任意 识的缺乏是造成“组织缺位”的深层次原因，在长期政府制控权和权力至上传 统的影响下，政府部门和政府官员往往倾向于重权力而轻责任。义务感和责任 意识的缺乏导致监督的消极性、被动性及动力不足，而权力感的过剩加上制度 安排的缺失和制度安全的不合理又产生了政府干预的随意性和非理性 11 。政府 治理中监督失控，往往使政府权力成为寻租的工具。 2.2 研究背景 2.2.1 我国煤炭安全生产基本状况 （1）我国煤炭基本情况 煤炭是我国重要的基础能源和原料，在国民经济中具有重要的战略地位。 煤矿是全国安全工作的重中之重。煤矿安全生产关系到职工生命安全，关系到 煤炭工业健康发展，关系到社会稳定大局。 党中央、国务院高度重视煤矿安全生产工作。近年来，我国不断颁布实施 了一系列煤矿安全生产法规标准来改进煤矿安全生产工作，加强煤矿安全法制 第 2 章 从治理角度看煤矿安全生产 6 建设，进一步改革完善煤矿安全监察体制，加大煤矿监管监察执法力度，煤矿 安全整治初见成效，大量不具备安全生产条件和非法煤矿从煤炭生产经营领域 退出。同时国家投入 90 多亿元，支持国有重点煤矿实施安全技术改造。在各方 面的共同努力下，煤矿事故起数、死亡人数、百万吨死亡率逐年下降，煤矿安 全生产状况总体稳定、趋于好转。但由于我国煤层地质条件复杂、自然灾害严 重、煤矿生产力水平低、安全投入不足、安全基础薄弱、从业人员素质差、行 业管理弱化、企业安全生产主体责任不落实等主客观原因，煤矿安全生产形势 依然严峻 12 。 （2）煤炭在我国能源结构中占据首要地位 我国是世界上少数几个以煤炭为主要能源的国家之一，我国的能源结构为 富煤贫油。我国已探明的煤炭资源储量占世界总储量的 11，总量上看我国煤 炭能源占优势，但是人均煤炭资源仅为世界平均值的 42.5，而我国新能源仅 占能源生产总量比例 9左右，比重还是处在比较低的水平。因此，煤炭在相当 长的时期内仍将是我国的主要能源。 能源总量 煤 石油 天然气其他非常规能源 生产能源总量 23.5 亿吨标煤 76.611.33.9 8.2 能源消费总量为 26.6 亿吨标煤 69.519.73.5 7.3 表 1-1 2007 年我国生产、消耗能源总量及结构情况 从总量上看，我国还存在着能源消费缺口。从结构上分析，在我国的能源结 构中，煤炭的主导地位并未改变，新能源的发展速度虽然较快，但所占比重仍 然过小。 图 1-1 2007 年我国生产、消耗能源总量及结构情况 0.00% 10.00% 20.00% 30.00% 40.00% 50.00% 60.00% 70.00% 80.00% 90.00% 煤 石油 天然气 其他非常规能源 生产能源总量 23.5亿吨标煤 能源消费总量为 26.6亿吨标煤 第 2 章 从治理角度看煤矿安全生产 7 图 1-2 2007 年我国生产能源总量及结构情况 （3）我国煤炭安全生产基本情况 中国煤炭产量占世界 35%，但中国的矿难死亡人数却占世界的近 80%，近年 来,重特大事故多发、瓦斯、水害重特大事故居高不下、乡镇煤矿事故多发等， 暴露出我国煤矿安全生产存在的问题，面临着挑战。与同期世界主要产煤国相 比，我国的百万吨煤死亡率更是高得惊人。 年份 中国 美国 日本 南非 印度 德国 法国 1994 6.78 0.06 0.64 0.30 0.93 0.34 1995 6.67 0.07 0.54 0.30 0.84 0.41 1996 6.10 0.07 0.68 0.28 0.54 0.26 1997 5.21 0.07 0.24 0.24 0.63 0.32 1998 4.65 0.06 0.12 0.23 0.69 0.45 1999 4.78 0.06 0.49 0.25 1.18 0.22 2000 5.15 0.05 0.28 0.75 0.29 2001 5.03 0.05 0.15 0.54 0.26 0.12 2002 4.67 0.04 0.32 0.48 0.25 0.37 2003 4.10 0.03 0.00 0.60 0.54 0.19 0.15 2004 2.96 0.03 0.47 0.47 0.19 0.15 2005 2.81 0.03 0.47 0.45 0.00 2006 2.04 0.13 0.46 0.29 2007 1.49 0.00 0.08 2008 118 0.03 表 1-2 2004-2008 年主要产煤国百万吨死亡率 单位：人/百万吨 生产能源总量23.5亿吨标煤生产能源总量23.5亿吨标煤 76.60% 11.30% 3.90% 8.20% 煤煤 石油石油 天然气天然气 其他非常规能其他非常规能 源源 第 2 章 从治理角度看煤矿安全生产 8 图 1-3 我国煤矿 2000-2008 年百万吨死亡率 2009 年上半年，全国煤矿百万吨死亡率为 0.926，首次下降至 1 以下，创 历史最好水平。 从表 1-2 和图 1-3 可以看出，我国的百万吨死亡率呈逐年下降的趋势，但 下降幅度不够明显。与其它国家比起来，“十五”之前，中国煤矿百万吨死亡 率是美国的 100 倍、印度的 30 倍的数据，“十五”以后，我国的煤矿百万吨死 亡率约是美国的 45 倍，是南非的 17 倍、波兰的 10 倍、俄罗斯和印度的 7 倍。 在 19942008 年期间，我国煤炭生产的百万吨煤死亡率平均每年百万吨煤的死 亡率为 5.34，乡镇小煤矿是灾害事故多发的重灾区，非法开采矿井问题更加严 重。2005 年，乡镇小煤矿产量仅占全国总产量的 38%，但事故死亡率却占全国 的 73.8，百万吨死亡率是国有煤矿的 5.8 倍。 近年来，我国频发特大事故（造成 30 人以上死亡或 100 人以上重伤或 1 亿 元以上直接经济损失的事故） 、重大事故（造成 10-30 人以上死亡或 10-50 人以 上重伤或 1500 万元-1 亿元以上直接经济损失的事故） ） ，对人民群众生命、健康 都造成极大的伤害。我国煤矿安全事故频发的原因是多方面的。从客观煤矿地 质条件来说，我国煤矿生产有以下一些特点：煤矿工作环境大都在井下、条件 相对艰苦，煤层赋存差、地质条件复杂，受井下自然灾害影响大，煤矿生产水 平低下、生产工艺复杂，大多数小煤矿技术装备低，这些特点是造成煤矿安全 事故的重要原因。 但是，煤矿安全事故的发生，人的因素是一个重要因素，煤矿安全事故发生， 0 1 2 3 4 5 6 7 2000年2002年2004年2006年2008年 系列1 第 2 章 从治理角度看煤矿安全生产 9 暴露出我国政府管理缺失、煤矿安全监管执法不够、煤矿超水平生产情况严重、煤 矿安全管理与技术人才缺乏、管理水平低下、应对与处理特发事故能力薄弱、煤炭 行业从业人员综合素质不高等方面存在的漏洞，以下是几起典型的案例： 案例一：2004 年郑州大平煤矿“10.20”瓦斯爆炸事故，148 人遇难。事故 原因：矿内瓦斯浓度明显突出，并且多处瓦斯浓度测定仪超限报警，这预示着 全矿处于极为危险的境地，但是，技术人员面对着满电脑的红色警报，第一反 应不是说瓦斯浓度增大， 而是认为电脑中毒了。 在警报 30 分钟后爆炸， 死亡 148 人。如果他们有安全的常识，有安全的意识，在这 30 分钟内完全可以让所有的 井下矿工安全撤出，也可以在 30 分钟内切断电源，但是，无知让他们浪费了宝 贵的 30 分钟，导致架线电机车行驶到巷道拐弯处引起瓦斯爆炸的特大安全事故 的发生。这起典型的煤矿安全事故的发生，充分暴露了煤矿管理与技术人才缺 乏、管理水平低下、应对与处理特发事故能力薄弱的问题。 案例二：2005 年辽宁省阜新矿业孙家湾煤矿海州立井“2.14” 瓦斯爆炸事 故， 遇难 214 人。 事故原因： 冲击地压造成 3316 风道外段大量瓦斯异常涌出， 3316 风道里段掘进工作面局部停风造成瓦斯积聚、瓦斯浓度达到爆炸界限；工人违章 带电检修临时配电点的照明信号综合保护装置，产生电火花引起瓦斯爆炸。事故 造成的伤亡惨重，损失巨大，教训沉痛，充分暴露出该煤矿安全生产工作中存在 的人员缺乏安全专业知识、安全措施不到位、不落实等突出矛盾和问题。 案例三：广东省兴宁市大兴煤矿的“87”特大透水事故 ，遇难 123 人。 原因：地质情况复杂的大兴煤矿六年无证开采，但煤矿是地方政府财政收入的 重要来源，政府成了煤矿无证开采的保护伞，煤矿业主明知道煤矿矿井透水量 巨大，发现了漏水、出水征兆，有严重的安全隐患，但对工人故意隐瞒仍然冒 险作业，并给工人加工资。工人也明知有透水的安全隐患，但工资高的诱惑让 他们铤而走险。事故造成 123 人遇难。这一案例充分暴露出政府管理缺失、地 方保护主义严重、煤矿安全监管执法不够、煤矿超水平生产情况严重、煤矿安 全管理与技术人才缺乏、管理水平低下、应对与处理特发事故能力薄弱、煤炭 行业从业人员综合素质不高等方面存在的漏洞。 案例四：2005 年黑龙江七台河东风煤矿“11.27”瓦斯爆炸，遇难 171 人 ， 直接原因：是放炮人员使用非专用炸药违章作业处理煤仓堵塞，导致煤尘飞扬 达到爆炸界限，放炮火焰引起煤尘爆炸。这一案例又是一起人为地违章操作， 暴露出煤矿专业人才匮乏的漏洞。 第 2 章 从治理角度看煤矿安全生产 10 2.2.2 国外煤矿安全生产管理状况及对我国的启示 国外的主要产煤国，如美国、英国、澳大利亚、加拿大、印度、德国、日 本、俄罗斯、波兰、南非等国家，一次死亡十几人以上的重大事故已极为少见， 一次死亡几十人以上的特大恶性事故则已近绝迹 13。美国等国家良好的安全状 况主要源于国外对矿山进行立法，国外立法具有立法层次高、权威性强，体系 严密、完整性强，条款明确、操作性强，职责定性，技术规程、标准上升到法 律层次等特点。另外，国外的矿山安全监察、培训制度等相关制度都非常严密， 针对性强，操作性强。 （1）英国煤矿安全生产状况 在英国，1843 年就成立了矿山安全监察局，作为政府监察机构管理私营矿 山，为了确保最高安全水平，他们重点对煤矿生产进行监察、进行事故调查、 提出各种条件下的安全作业方法、对矿山安全法律和政策的制定和修改提出建 议、与有关国家和国际安全机构开展合作等，矿山安全监察局成立以来，矿山 事故次数和死亡人数逐年减少，成为世界上井下开采最安全的国家之一。 （2）美国煤矿安全生产状况 美国煤矿安全生产状况处于世界领先水平，基本上杜绝了五大灾害事故中 的水、火、瓦斯、煤尘事故，煤矿百万吨死亡率在 0.03 左右 14。在美国，有 关矿业安全的法律法规制度科学严密，具有很强的操作性，1977 年通过的联 邦矿业安全与健康法中确定了安全检查经常化、实行事故责任追究制、安全 检查“突袭制”、 检查人员和矿业设备厂商供应者均负连带责任等四大原则， 美国联邦法典中的“矿产资源卷”对采矿业人员的培训作出了详细规定， 包括经营者在内的所有矿山人员都必须在上岗之前接受培训，而且在上岗以后 每年也要接受再培训。同时要求，各矿山企业必须按照美国法律制定矿山培训 计划，安排培训课程并保存培训资格证明文件。矿山人员的培训是由 msha 中的 教育、政策和发展司负责。其下设国家矿山安全与健康学院和东西部的两个现 场培训中心，对矿主、矿工和安全监察人员进行培训，每年的培训经费为 1000 万美元。在美国，msha 集中或在有关网上发布矿难调查报告和安全分析资料， 供有关人员培训学习。 （3）德国煤矿安全生产状况 在德国，煤矿安全生产法律、法规也是十分严谨的，煤炭安全法是联 第 2 章 从治理角度看煤矿安全生产 11 邦宪法的一部分，各州还有自己的法律法规，形成了完整的法律体系，另外， 德国政府规定，所有矿工都必须经过至少 3 年的矿业学校以及矿山实际工作的 培训；在正式成为矿山职工之前，必须通过矿山组织的集中的安全生产培训； 在工作中，他们还要定期进行培训；长期没有安全事故的矿工还会获得相应的 工资增长奖励。 （4）加拿大煤矿安全生产状况 在加拿大，很多煤矿都设有由管理人员代表和矿工组成的职业安全与健康 委员会，负责有关安全的工作。该委员会每月进行一次严格的安全检查，及时 召集会议，提出检查发现的问题，并对事故、事件和危险情况进行全面调查， 提出改进建议，加拿大将安全培训计划列为煤矿的主要工作计划，每个矿都设 有专门的技术培训机构，负责制定和实施有关采矿的岩石力学、地质和地质力 学方面以及通风、井下支护、锚杆支护、详细的撤柱计划及不稳定岩层顶板切 割等课堂和现场的培训计划，针对性很强。加拿大昆萨姆煤矿还明确规定：每 名作业人员(包括管理人员)都应做好当天安全工作的充分准备，确保煤矿安全。 由于长期重视和加强安全生产教育，国外矿山职工的安全意识和自我保护 能力很强。在矿山管理中, 美国很早就建立了完善的管理体系、培训体系和制 约保障机制。美国矿山安全与健康监察局充分利用因特网建立了远程安全培训 体系, 充分利用 msha ( 美国矿山安全健康局) 的安全培训资源, 提高安全培 训的时效性。在安全生产宣传教育方面, 国外发达国家均十分重视安全生产的 宣传教育, 充分利用各种传媒, 采用各种手段开展安全生产宣传教育。在美国, 一些安全教育资源 ( 影视片、 资料、 书籍等) 免费提供。随着信息技术、网 络技术的不断发展, 国外已开始大量利用网络进行安全宣传教育和远程安全技 术培训。国外发达国家十分重视煤矿企业安全文化建设和职工的安全培训工作, 不仅在政府政策和法律法规方面有明确、具体的要求,具有较先进的文化体系和 完备的安全培训机构, 也切实重视和加强制度、行为、物质层面文化件建设和 安全培训的监督管理, 使其为安全生产发挥应有的重要作用。为了保证从业人 员必备的安全素质, 国外不仅对从业人员安全资格都有明确的要求和法定的认 证程序，而且对他们的专业素质、管理能力甚至心理素质都有严格的考核要求。 国外职工的安全意识和自我保护能力普遍很强, 这是国外长期重视和加强安全 生产教育培训的结果。 （5）国外煤矿安全生产管理经验对我国的启示 第 2 章 从治理角度看煤矿安全生产 12 通过对英国、美国、德国、加拿大等国家煤矿安全生产管理的分析，我们 可以看出，英美等国家的煤矿安全管理中的突出特点，是他们对煤矿安全的重 视，主要体现在国家、政府对煤矿安全周密严谨的立法，国家有着完整健全的 煤矿安全生产的法律法规，国家严格执行相关法律法规，国家重视煤矿员工教 育培训，国家在安全生产监察、对事故责任的追究上的严肃性，这些特点都是 非常值得我们学习和借鉴的。尤其是在美国煤矿安生生产中，由执法、培训、 技术支持构成的煤矿安全生产的“成功三角” ，正是我国已经重视但又在执行过 程中难以到位或不到位的地方 15 。 2.2.3 我国煤矿安全生产管理存在的问题 近年来，我国安全生产受到广泛重视，安全发展的理念在全党全社会形成 了共识，使全国煤矿安全生产呈现出了总体稳定、趋向好转的发展态势，事故 总量逐年减少，主要指标持续下降 16。煤矿安全生产状况总体，但煤矿安全生 产形势依然严峻： 1、因为我国煤矿数量多、分布广，调控和监管任务重，难度大，导致行业 管理弱化或在管理中出现空档，对煤矿安全生产产生重大影响；不论是国有煤 矿还是地方煤矿，在安全管理中都普遍存在安全管理机构削弱、劳动组织管理 较差、技术管理弱化、操作规程执行不严、员工队伍培训不够等问题，乡镇煤 矿安全基础管理更是如此。 2、部分地方的政府和部门安全监察措施不到位，执法不严，对安全生产违 法行为查处不力，甚至有地方保护主义现象；安全监察不到位导致了小煤矿超 层越界开采、无视法律和监察的现象。在近几年的整顿关闭过程中，一些不具 备生产条件的小煤矿假停产，其实并未真正关闭，导致安全事故的发生。 3、一些煤炭企业的法人代表没有切实履行安全生产第一责任人的职责，没有 把安全生产责任落实到每个环节、每个岗位、每个人员，特别是一些煤矿负责人没 有真正执行安全责任制度，领导干部跟班下井制度等一系列安全管理制度。 4、煤矿安全方面投入不足，安全装备水平低，矿井防灾系统不健全，防范 事故灾害能力不强，不能有效地防止和控制事故和发生； 5、煤矿专业技术人才匮乏，从业人员整体素质偏低。我国煤矿从业人员中， 初中以下文化程度占绝大多比例，整体素质偏低。全国煤矿采掘一线职工主要 为农民工，绝大多数为初中以下文化程度，文盲半文盲占相当比例。 第 3 章 福建省煤矿安全生产中存在的漏洞分析 13 第 3 章 福建省煤矿安全生产中存在的漏洞分析 第 3 章 福建省煤矿安全生产中存在的漏洞分析 3.1 福建省煤矿的基本情况 3.1.1 福建省煤炭储量及产量 煤炭是福建省一次能源的主体。截止 2008 年末，全省资源储量约 7 亿吨， 预测远景资源量约 11.5 亿吨。全省 2005 年煤炭产量为 1550 万吨，2006 年煤炭 产量为 1769 万吨，2007 年煤炭产量为 2157 万吨，2008 年煤炭产量为 2149 万 吨。如图所示： 图 2-1 福建省 2005-2008 年煤炭产量 3.1.2 福建省矿井分布基本情况 截止 2009 年 5 月，福建煤矿共有 335 家煤矿企业，其中省属煤炭工业（集 团）有限责任公司下属国有煤矿生产矿井 29 家、县（市、区）属国有和乡镇煤 矿 306 家,新建矿井 11 家（其中省属煤炭工业（集团）有限责任公司 4 家、地 方乡镇煤矿 7 家）、改扩建矿井 18 家，分布在龙岩、三明、泉州、南平、漳州 等 5 个设区市的 19 个县（市、区）86 个乡镇。从图中可以看出，福建省的煤矿 企业中，国有煤矿只占 8.6%，乡镇小煤矿企业占 91.4%。 煤矿类型 国家煤矿数 县乡镇小煤矿数 煤矿数量 29 306 煤矿比例 8.6% 91.4% 表 2-1 福建省煤矿经济类型数量 产量（万吨） 1550 1769 21572148.4 0 500 1000 1500 2000 2500 2005年2006年2007年2008年 2005年 2006年 2007年 2008年 第 3 章 福建省煤矿安全生产中存在的漏洞分析 14 0 50 100 150 200 250 300 350 12 系列1 系列2 国家煤矿 县乡镇煤矿 图 2-2 福建省各经济类型煤矿数量对比图 国家煤矿比例 县乡镇煤矿比 例 1 2 图 2-3 福建省各经济类型煤矿比例图 3.1.3 福建省煤矿生产基本特征 （1）福建省地质条件复杂，煤矿开采条件有限。煤矿企业 90%以上为小煤 矿，且煤田地质构造极为复杂，多为倾斜薄煤层，稳定性差，全省 85以上煤 层出现褶曲、断层、鸡窝煤、压薄带等现象。 （2）福建省小煤矿企业普遍管理混乱，经营方式落后。福建省煤矿虽然是 低瓦斯矿井，但低瓦斯矿井也会发生瓦斯事故，其重要原因，就是管理人员思 想麻痹，认为是低瓦斯矿，不会发生瓦斯爆炸,或者发生爆炸事故的概率低，制 第 3 章 福建省煤矿安全生产中存在的漏洞分析 15 度不健全，放松管理。这些矿井在日常管理中，表现为不设瓦斯检查员，或瓦 斯检查不认真，或停风后不认真排放瓦斯，或风量不足不加以认真解决等。福 建省煤矿的经营方式为粗放式经营。由于历史的原因，部分地方存在同一矿体 多个企业现象，不利于安全生产管理。一些小煤矿随意变动安全管理机构，负 责人员均无任命文件，主要管理人员长期不下井，企业技术管理薄弱。 （3）福建省煤矿安全生产作业规程混乱，安全设施落后。一些煤矿管理人 员不执行煤矿安全规程的规定，采用串联通风或用局部通风机送风；不使 用防爆设备等；一些煤矿工作面微风甚至无风作业；放炮不检查瓦斯，工人违 章放炮等。许多的乡镇煤矿井下安全生产凭着感觉走。防突水、防排水无设施， 无措施。 （4）福建省煤矿专业技术人员严重缺乏，从业人员缺乏安全常识。井下采 掘一线 80%以上为农民工，流动性大，很多工人难以适应高危行业安全作业的环 境，违章违规操作屡禁不止，存在大量事故隐患。许多煤矿从矿长到工人不知 道煤矿井下电气什么是失爆；井下与地面供电大多数使用一台变压器，不知道 变压器中性点为什么不能接地；煤矿普遍缺乏井下电工、瓦斯检查员、放炮员、 安检员特殊工种人员等。 3.1.4 福建省煤矿安全生产情况 福建省在低瓦斯的自然条件下 2005 年全省煤矿百万吨死亡率仍高达 6.86 （全国乡镇小煤矿 2005 年百万吨死亡率为 5.5 ），比全国 2.836 的百万吨死亡 率高出一倍多。2005 年后，福建省对煤矿进行了综合整治，取得了比较明显的 效果。事故发生率和百万吨死亡率逐步下降，安全生产状况趋于好转。 年份 04 年 05 年 06 年 07 年 08 年 事故 情况 死亡 起数 死亡 人数 死亡 起数 死亡 人数 死亡 起数 死亡 人数 死亡 起数 死亡 人数 死亡 起数 死亡 人数 数量 80 100 78 95 43 50 24 34 12 21 表 2-2 福建省 2005-2008 年煤矿安全事故死亡起数及死亡人数统计表 第 3 章 福建省煤矿安全生产中存在的漏洞分析 16 2005 年 2006 年 2007 年 2008 年 总 产量 总 产量 （万吨） （万吨） 事故 起数 事故 起数 死亡 人数 百万吨 死亡率 百万吨 死亡率 总 产量 总 产量 （万吨）（万吨） 事故 起数 事故 起数 死亡 人数 百万吨 死亡率 百万吨 死亡率 总 产量 总 产量 （万吨）（万吨） 事故 起数 事故 起数 死亡 人数 百万吨 死亡率 百万吨 死亡率 总 产量 总 产量 （万吨）万吨） 事故 起数 事故 起数 死亡 人数 百万吨 死亡率 百万吨 死亡率 1550 78 95 6.13 1769 43 502.82215724341.576 2148 18 21 0.9771550 78 95 6.13 1769 43 502.82215724341.576 2148 18 21 0.977 表 2-3 2005-2009 年福建省煤矿百万吨死亡率统计表 全省煤矿死亡人数图 18 20 32 30 2727 95 85 77 143 132 136 2005年2006年2007年 国有重点国有地方乡镇煤矿全省 图 2-4 福建省 2005-2008 年全省煤矿死亡人数图 3.2 福建省煤矿安全生产中存在的漏洞及原因分析 煤矿安全问题是个非常敏感的问题，安全生产关系到从业人员的生命与健 康，关系到职工家庭的幸福，关系到企业和单位的效益，甚至关系到政府的形 象和政府官员的前途，关系到科学发展与和谐社会的构建。所以，要从客观角 度来认识、分析与阐述煤矿安全生产中存在的漏洞。 通过问卷调查与走访煤矿员工，在技术之外，现阶段福建省煤矿安全生产 在管理方面存在的漏洞主要表现以下方面： 3.2.1 地方政府保护色彩较重，没有严格执行国家相关法令 政府及有关部门安全生产监督管理职责暂行规定中对生产管理部门的一 第 3 章 福建省煤矿安全生产中存在的漏洞分析 17 些职责进行了明确的规定：生产经营单位是本单位安全生产的责任主体，政府 及有关部门是安全生产的监督管理主体，承担本行政区域、本部门职责范围内 安全生产工作的监督管理责任。 我国对煤矿安全生产提出了“安全第一、预防为主、综合治理”的方针， 要求坚持“管理、装备、培训”并重原则，实行“国家监察、地方监管、企业 负责”的工作格局 17。我国安全生产监督管理，实行“属地管理与分级管理相 结合，以属地管理为主”和“谁主管、谁负责”、“管生产（经营）必须管安 全”、 “谁审批，谁负责”的原则。安全生产工作必须坚持并落实“一岗双责”。 政府及有关部门的主要负责人是本行政区域、本部门职责范围内安全生产工作 的第一责任人，对安全生产工作负全面领导责任；分管安全生产工作的负责人 对安全生产工作负综合监管领导责任；其他负责人对分管业务工作范围内的安 全生产工作负直接领导责任。 但是，扮演着“监察、监管”角色的政府，却常常严重缺位。当前，地方 政府机构臃肿，财政负担重，特别是乡镇政府为实现对农村的基层管理，设置 一系列机构，单靠征收农业税根本不够支付这些机构人员工资，县、乡两级财 政紧张是不争的事实。很多重点产煤县、乡煤炭税费占总财政收入的权值很大， 以至于财政收入对煤炭生产的依赖很强，按照煤矿安全整治要求的 “四个一律 关闭” 和停产整顿无疑冲击到其财政收入，甚至影响到政府财政的正常支出和 政府机构的正常运转 ,于是尽可能的保留较多的煤矿，以减少因煤矿安全整治 对财政收入的影响和使煤矿安全整治落到实处减少重特大事故发生以免影响政 绩、仕途与社会稳定，使县、乡政府陷于两难境地。他们大多采取一方面加大 力度督促煤矿进行安全整治，另一方面在整治验收时采取对煤矿安全评估的办 法，经验性评判不会发生重特大事故便降低验收标准予以通过，在省、市及煤 矿安全监察机构验收时求情并有选择的推荐安全条件较好的矿井进行验收，从 而使得煤矿安全整治的效果打了折扣。更有甚者，有的乡镇政府认为煤矿整治 是一阵风的运动，省、市验收通过后，非法矿的反弹也睁一只眼闭一只眼甚至 纵容非法生产，以增加财政收入。 18 在国家安全生产监督总局的网站上，曾经有这样一则新闻山西河津非法 煤矿滥采严重政府职能部门不作为 ，新闻叙述了山西省河津市在中央三令五申 严厉打击非法黑煤矿、严禁私挖滥采、全面停产整顿煤矿安全生产的关键时期， 许多煤窑主却顶风作案，私挖滥采现象死灰复燃，问题相当严重。记者到现场 第 3 章 福建省煤矿安全生产中存在的漏洞分析 18 后看到，矿井设备简陋，管理混乱，多为超负荷生产，安全隐患非常多。该市 一位干部气愤地说，中央三令五申严厉打击非法黑煤矿，严禁私挖滥采，现全 面停产整顿煤矿安全生产期间，河津许多黑煤窑主竟敢顶风私挖滥采，这都是 该市职能部门的不作为，地方保护主义严重造成的 19 。在网络上，有着许多类 似的报道，