（土地资源管理专业论文）城乡建设用地增减挂钩研究以重庆市黔江区为例.pdf

l p 目 摘要i a b s t 蝴i i i 第1 章绪论1 1 1 选题的背景和意义1 1 2 国内外研究综述2 1 3 研究的思路和方法7 1 4 研究内容和预期目标1 0 第2 章理论基础与概念界定1 l 2 1 理论基础1 l 2 2 城乡建设用地增减挂钩的相关概念1 4 第3 章黔江区实证研究1 7 3 1 黔江区概况1 7 3 2 黔江区人口及建设用地需求预测2 0 3 3 黔江区城乡建设用地增减挂钩必要性分析2 4 3 4 黔江区城乡建设用地增减挂钩可行性2 7 3 5 黔江区城乡建设用地增减挂钩方案3 0 第4 章建设用地挂钩指标跨区域流转的价值研究3 3 4 1 建设用地挂钩指标界定3 3 4 2 目前我国建设用地指标落地中面临的问题3 3 4 3 建设用地增减挂钩指标价值评价3 4 4 4 区域新增建设用地指标价值研究3 8 第5 章城乡建设用地增减挂钩实施的对策措施4 7 5 1 保证城乡建设用地增减挂钩指标的充裕4 7 5 2 要充分尊重农民的意愿4 7 5 3 拓展融资渠道，加强资金的管理4 7 5 4 加强宣传教育4 8 5 5 加强村镇的规划建设4 8 5 6 运用先进的技术4 8 ，建立农村宅基地的流转机制4 9 4 9 5 1 5 1 5 1 5 3 5 7 5 9 p k 工 伴随着工业化城市化的进程纵深推进，以城镇建设用地为主的城镇、工矿、 交通、水利等建设用地势必会全面扩张，建设用地的需求也随之大幅度增加。但 是由于我国人多地少的基本国情，靠占用耕地来保障建设用地之需已变得十分困 难。但是由于长期缺乏系统的规划、建设和管理，农村居民点数量多、布局混乱、 土地利用粗放，农村人均居民点面积过大，经过整理复垦后，折抵建设用地指标 潜力巨大。本文在汲取国内外相关理论、研究方法和实际调查成果的基础上，探 索土地规划的科学性和土地管理的实效性，并通过定性、定量分析，围绕着理论 探讨和实证研究两个方面，对城乡建设用地增减挂钩的关键问题展开论述。以重 庆市黔江区为例，在理论和实践上城乡建设用地增减挂钩从必要性和可行性两方 面作了研究。并提出了黔江区城乡建设用地增减挂钩实施方案。 本文在结合国内外研究进展和现场勘查的基础上，对黔江区的城乡建设用地 增减挂钩进行定量和定性的研究 第一部分对城乡建设用地增减挂钩的理论基础进行了探讨，总结了国内外土 地发展权和城乡建设用地增减挂钩的研究成果、理论依据以及研究概况。 第二部分介绍黔江区的基本情况，通过研究黔江区在重庆市区域发展的重要 地位，并分析了黔江区在未来1 0 年对建设用地需求，得出未来黔江区的发展仅通 过上级下达的建设用地指标是不够的，城乡建设用地增减挂钩是对这一问题解决 的重要途径。就此提出了黔江区城乡建设用地增减挂钩的方案。 第三部分通过第二部分的研究得知，黔江区在满足自身建设需求的情况下， 还有富余的建设用地指标，可以通过跨区域交易的形式交易到对建设用地需求量 大的主城区。由于区域自然条件和社会经济发展的差异性，如果采用建设用地面 积等量交易，不能反映建设用地指标价值的差异性，笔者通过建立跨区域流转的 建设用地价值评价体系，通过评价能较准确反映出建设用地指标异地流转的差异。 1 l 产 l 文 i a b s ik a u l s t u d yo nt h ei m p l e m e n t a t i o no f i n c r e a s eo rd e c r e a s e l i n ko nu r b a na n dc o u n t r y s i d ec o n s t r u c t i o nl a n d i n d e x o fq i a n j i a n gd i s t r i c t p o s t g r a d u a t e ：l ix i n t u t o r ：p r o f e s s o rz h a n ga n r n i n g a b s t r a c t w i t hi n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o nd e e p e n e dt ot h em a i nt o w n so f u r b a nl a n d f o rc o n s t r u c t i o n t r a n s p o r t a t i o na n dw a t e rc o n s e r v a n c yc o n s t r u c t i o nl a n dw i l lb ef u l l y b o u n dt oe x p a n d ，t h ed e m a n df o rl a n df o rc o n s t r u c t i o na l s ow i l li n c r e a s ed r a m a t i c a l l y h o w e v e r , d u et ol e s sp e o p l ea n dm o r e o ft h eb a s i cn a t i o n a lc o n d i t i o n sa n dr e s t r i c t i o n s ， h o p i n gt oi nt h eo r i g i n a lo c c u p a t i o no f c u l t i v a t e dl a n dt op r o t e c tt h el a n df o r c o n s t m c t i o nt h en e e dh a sb e c o m ev e r yd i f f i c u l t h o w e v e r , d u et oc l l r o m c l a c ko f s y s t e m a t i cp l a n n i n g ，r u r a ls e t t l e m e n tq u a n t i t y , l a y o u tc o n f u s i o n ，e x t e n s i v e l a n du s e ， r u r a lp e rc a p i t ar e s i d e n t i a la r e ai st o ol a r g e ，a f t e rt h ea r r a n g e m e n ta n dr e c l a m a t i o n ，t h e s e to f fa g a i n s tt h ec o n s t r u c t i o nl a n dh a sg r e a tp o t e n t i a l i nt h i sp a p e r , a b s o r b i n gt h e t h e o r i e s r e s e a r c hm e t l l o d sa n dt h ea c t u a ls u r v e yr e s u l t sa b r o a da n di n ，b a s e do nt h e s c i e n t i f i ce x p l o r a t i o no fl a n dp l a n n i n ga n dl a n dm a n a g e m e n tt h ee f f e c t i v e n e s so f m a n a g e m e n t ，a n dt h r o u g hq u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v ea n a l y s i s ，a r o u n dt h et h e o r e t i c a l a n de m p m c a ls t u d yo ft w oa s p e c t so fc h a n g ei n u r b a na n dr u r a lc o n s t r u c t i o n 1 a n dd i s c u s s e st h ek e yi s s u e sh o o k e dt o i nt h e o r y a n dp r a c t i c e p r o p o s e d t h e i m p l e m e n t a t i o no fi n c r e a s eo rd e c r e a s eh o o ko nu r b a na n d c o u n t r y s i d ec o n s t r u c t i o n l a n d ，b a s e do nt h eq i a r d i a n gd i s t r i c tc a s e t h ef i r s tp a r to ft h eu r b a na n dr u r a lc o n s t r u c t i o ns i t e sl i n k e dt ot h et h e o r yo f c h 孤g ew a sd i s c u s s e d ，s u m m e du pt h ed o m e s t i cr i g h t sa n d u r b a na n dr u r a lc o n s t r u c t i o n l a n dd e v e l o p m e n tl i n k e dt ol a n du s ec h a n g eb a s e dr e s e a r c h ，t h e o r y a n dr e s e a r c h p r o f i l e s t h es e c o n dp a r ti n t r o d u c e dt h eq i a n j i a n gd i s t r i c tb a s i cs i t u a t i o n ，b ys t u d y i n gi n c h o n g q i n gq i a n j i a n gd i s t r i c t ，t h ei m p o r t a n tr o l eo f r e g i o n a ld e v e l o p m e n t ，a n da n y s l s o fq i a n j i a n gd i s t r i c ti nt h en e x t10y e a r sd e m a n df o rc o n s t r u c t i o nl a n d ，c o m et o t h e f - u t u r ed e v e l o p m e n to fq i a n j i a n gd i s t r i c t ，o n l yb yh i g h e ra u t h o r i t i e so f t h ec o n s t r u c t i o n i i i ，r j 西南大学硕十学位论文 l a n di sn o te n o u g ht oi n c r e a s ea n dd e c r e a s eu r b a na n dr u r a lc o n s t r u c t i o nl a n di sa n i m p o r t a n tw a yt os o l v et h i sp r o b l e m q i a n j i a n gd i s t r i c t ，t h i sp r o p o s e dc h a n g ei nu r b a n a n dr u r a lc o n s t r u c t i o ns i t e sl i n k e dt ot h ep r o g r a m t h et h i r dp a r tt h r o u g ht h es e c o n dp a r to ft h es t u d y , q i a n j i a n gd i s t r i c tb u i l d i n g n e e d st om e e ti t so w nc i r c u m s t a n c e s ，t h e r ei ss u r p l u so fc o n s t r u c t i o nl a n d ，t h r o u g ht h e f o r mo fi n t e r - r e g i o n a lt r a d et r a n s a c t i o n st oam o r er o b u s td e m a n df o rl a n df o r c o n s t r u c t i o no ft h em a i nc i t y , b u tb e c a u s eo fr e g i o n a lt h ed i f f e r e n c e ，o b v i o u s l yc a nn o t s h o wi fo n et oo n et r a n s a c t i o nv a l u eo fc o n s t r u c t i o nl a n d ，t h ea u t h o rt h r o u g ht h e e s t a b l i s h m e n to fi n t e r - r e g i o n a lt r a n s f e ro ft h ev a l u es y s t e m ，r e f l e c t i n gt h et r a n s f e ro f c o n s t r u c t i o nl a n do f f - s i t ed i f f e r e n c e s m o s tl a t t e rp a r to ft h ep r o p o s e di n c r e a s ea n dd e c r e a s ep r o t e c t i o no fu r b a na n d r u r a lc o n s t r u c t i o ns i t e sa n dn e wc r o s s r e g i o n a lt r a n s f e ro fc o n s t r u c t i o nl a n dm e a s u r e s k e yw o r d ：u r b a na n dc o u n t r y s i d ec o n s t r u c t i o nl a n d ；i n c r e a s eo rd e c r e a s e l i n k ；v a l u eo fc o n s t r u c t i o nl a n d ；q i a n j i a n gd i s t r i c t _ j 产 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题的背景和意义 1 1 1 选题背景 我国土地面积辽阔类型多样，但作为土地资源的精华、决定人类生存和发展 的耕地资源却明显不足。首先我国耕地的比重和人均耕地面积相对较少，虽然耕 地资源的绝对数量较大，居世界第四位，但以中国广袤的土地和众多的人口相比， 就不容乐观了【。据2 0 0 8 年国土资源公报显示，截止2 0 0 8 年1 0 月3 1 日，全 国耕地面积为1 8 2 5 7 亿亩，比上年年末减少2 9 万亩；1 9 9 9 年我国的耕地面积为 1 9 3 9 亿亩，l o 年间我国耕地面积减少了1 1 2 3 亿亩，其中建设用地占用耕地2 8 2 0 0 7 万亩。2 0 0 8 年我国城市化率为4 5 6 8 ，按照城市化发展阶段s 型曲线理论，当城 市化率为3 0 一6 0 时，进入城市化中期阶段。工业基础逐步建立，经济实力有所 增长，各项建设的规模和速度明显超过前一阶段，城市规模扩展较快【2 】。我国正处 在经济转型和城镇化快速推进时期，城镇化进程加快对建设用地的需求推动了农 地转建设用地，导致耕地大幅度减少。根据“十一五”规划纲要，到2 0 1 0 年末全国 耕地面积必须确保不低于1 8 亿亩，“十一五”期间中国年均净减少耕地面积不能超 过6 5 0 万亩【3 1 。为了切实保护耕地，保障国家的粮食安全供给，但又要保障经济增 长，要根据土地资源和建设用地的需求，合理分配和高效利用有限的土地资源。 国家提出了建设用地管理中要推动城镇建设用地扩张与农村建设用地缩减相挂钩 的政策。国土资源部2 0 0 6 年关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义 新农村建设的通知指出，“要适应新农村建设的要求，经部批准，稳步推进城镇 建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试 点，不断总结试点经验，及时加以规范完善”。统筹城乡建设用地配置，提高农村 建设用地节约集约利用水平，开放农村集体建设用地流转市场，并逐步建立城乡 一体化的建设用地市场，是新时期城乡土地利用及其管理的关键问题【4 j 。 国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知( 国 办发 2 0 0 7 1 7 1 号) 要求，严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围、规模和 用途，城乡建设用地增减挂钩试点，必须严格控制在国家已经批准的试点范围内， 试点必须符合土地利用总体规划、城市规划和乡( 镇) 村规戈| i ，必须确保城乡建 设用地总量不增加，农用地和耕地面积不减少【5 1 。2 0 0 8 年6 月2 7 日国土资源部出 台了城乡建设用地增减挂钩试点管理办法( 国土资发( 2 0 0 8 ) 1 3 8 号) 。该办法 所称城乡建设用地增减挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为 保实现土地利用总体规划确定的目标。黔江作为重庆市委、市政府确定的渝东南 “翼”唯一的区域性中心城市和经济中心，在上级下达的建设用地指标不足的情况 下，要想不突破下达指标限制，又要保持经济社会持续发展，城乡建设用地增减 挂钩的实施不失为一举两得之举。 1 2 国内外研究综述 1 2 1 国外研究进展 城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩实质上则是将建设用地指标从 农村剥离出来用于将土地作为一种生产要素产出更高的城市区域，与美国的土地 发展权制度十分相似。因此，本文将国外的城乡建设用地增减挂钩理论解读为土 地发展权的转移。 提出发展权的概念，即土地发展权国有 1 。英国城乡规划法规定，一切私有 第1 章绪论 土地将来的发展权转归国家所有，由国家独占，而私有的土地所有权不变。土地 发展权主要是为了消除因规划管制而产生的土地暴力，而将发展权收归国有之后， 地主除了继续持有现在的使用权之外，其开发的权利就丧失了，并且任何开发行 为都要经过规划当局和环境大臣的许可。在实行建筑之前，必须向国家购买土地 发展权。发展权的价值按变更使用后的自然增长计算。主要包括两个具体实施办 法：( 1 ) 任何土地开发，必须符合规划许可；( 2 ) 准开发之前必须先缴土地开发 税。在实施所谓土地开发许可制之下，衍生了土地发展权可转移的观念，创立一 种有关土地发展权的移转制度。英国所创立的发展权移转制度，是由公有的发展 权移转为私人，原为国家所有的土地发展权，已于开发许可核定范围内，移转为 私人所有的产权。在私人还没有取得发展权之前，土地所有权的估价，是以土地 的原使用价值或既有价值为准【8 】。与美国的t d r 制度，在土地所有权人彼此间实 行发展权移转，两者在性质上，显然有极大差别。 2 0 世纪6 0 年代早期，土地发展权作为一项规划手段引入美国；1 9 6 8 年纽约 市首次在其标志性建筑保护法案中引入密度转让机制【9 】；7 0 年代对可转让的发展 权( t d r ，t r a n s f e r a b l ed e v e l o p m e n tr i g h t s ) 的研究成熟；7 0 年代末8 0 年代初美国 部分州开始启动t d r 计划；到2 0 0 7 年约有1 8 1 个t d r 计划在3 3 个州实施，受 保护的农地、自然保护区和开放空间多大3 0 0 ，0 0 0 英亩【i0 1 。美国的土地发展权理论 较为成熟，在发展权交易中又包括两种形式，即发展权购买( p d r ) 和发展权的 转让( t d r ) ，发展权购买是政府对农地转换其他使用权利的购买，以换取农民放 弃对土地的开发。政府对农地发展权的购买主要是为了保护农地、水资源，开阔 空间和控制城市的蔓延，当然也可以为未来发展选择进行储备( r e s e r v a t i o no f f u t u r e o p t i o n s ) 。在发展权购买规划下，一块宗地的价值被分为两部分：作为耕地和开阔 空地的价值( 一般基于正常的该土地现实用途的收入) 加上土地未来发展权的价 值( 主要依据土地被开发时正常预期的未来收入) 【l 。发展权的购买就是对后一 部分价值进行的购买。通过购买之后，土地所有者可以继续使用农地，但禁止对 其进行开发。该交易形式最大的不足之处就是当地纳税人必须缴纳较高的税赋来 购买农地和开阔土地的发展权。由于税赋过高政府机构不愿意采用这一交易形式 【1 2 】。发展权转让是以市场为基础的交易方式，它为社区提供一种由开发商而不是 政府财政支付发展权的赔偿办法。土地发展权的基本框架如下：两个区域被设计 为项目的组成部分。第一个区域是保护区或者称之为发展权的发送区域( s e n d i n g a r e a s ) ，此区域内土地的未来发展被限制，但土地的发展权被从土地现有使用权力 中分离出来，在市场上出售，而不是政府购买。第二个区域即接受区域( r e c e i v i n g a r e a s ) ，如果开发商准备进行工程建设，应在接受区域内购买土地，从保护区域内 土地所有者手中购买发展权，同时拥有土地和丌发的权力，才能从事项目开发。 美国农民把农村土地看成商品，中国农民把土地当作婴儿【1 4 】。实际上这种制度虽 然在实行之初大大的刺激了农民的积极性，但随着经济的发展和社会的进步，官 方与学术界都注意到这种制度在新时期存在有一定的不足【l5 1 。这种两级所有制强 调国家土地的最终处置权，并弱化集体所有制，而城市化的发展又使城市土地供 应缺口增大，国家开始对集体所有土地进行征收，集体土地在权力被软化的情况 下，管理缺乏积极性【1 6 】。城乡收入差距的拉大使人们意识到仅仅依靠土地很难让 农民真正致富。有研究认为只有让农民土地使用权长期化，并用市场手段与经济 杠杆来调节土地供求，同时以市场化为目标重新构建农村社会经济体制，才能有 效解决这一难题。改变农村土地制度使农民长期享有土地使用权和处置权，并不 是实行土地私有化，这从我国土地制度改革的历史就可以发现，国家和集体始终 保持对土地的最终所有权，虽然会损失部分效率，但是私有化来解决或许还会得 不偿失【1 7 1 。在这样的情况下，城乡建设用地增减挂钩的提出，大大填补了在不影 响经济社会发展的前提下，又能有效保护耕地的理论缺口。 4 第1 章绪论 国务院关于深化改革严格土地管理的决定最早明确提出城镇建设用地增 加与农村建设用地减少挂钩的政策。从挂钩政策提出至今，不少学者都对挂钩政 策的可行性分析、挂钩政策顺利实施的对策、挂钩的意义等方面对其做了分析。 挂钩政策的实施面临几方面的阻力，村镇体系规划的滞后造成了村庄建设的杂、 乱、脏，难以进行有序的村庄整理；旧村改造需要做长期的、艰苦的细致的工作， 但农民的观念根深蒂固，认为宅基地是私有财产，一时难以扭转；我国居民点整 理主要靠地方政府的投入，资金来源比较单一。为了使挂钩政策顺利实施，必须 做好以下几个方面：( 1 ) 打破城乡二元结构，编制科学合理的规划。城乡二元结 构带来城乡生活方式的差异已成为我国进一步发展的症结，尽早的打破城乡二元 结构是大势所趋。( 2 ) 明晰土地产权，虽然我国宪法规定农村宅基地产权属农村 集体组织所有，但在实际生活中农村宅基地却被认为是私有财产。因此，必须进 一步完善农村宅基地查权制度，做好产权登记工作，促进农村土地自由流转。( 3 ) 建立农村居民点整理基金的保障体系，以政府投入为主，同时积极拓展筹措资金 的渠道。( 4 ) 建立合理的土地估价制度，确保土地等价交换【l8 1 。城乡建设用地增 减挂钩政策的顺利实施可以促进村庄规划和农村人居环境的治理。为城镇建设用 地尤其是重点建设项目的用地拓展空间，可以缓解当前建设用地指标紧张的矛盾。 通过农村建设用地整理，将有效推进工业用地向开发区集中，农民居住向城镇及 中心村集中，基本农田向保护区集中。有利于土地资源的保护和土地利用规划的 实施。 实施挂钩政策，可以保持耕地总量动态平衡【1 9 1 。基于学者们的理论成果，国 家出台了大量的政策和法律法规保障挂钩的实施。国土资源部2 0 0 6 年关于坚持 依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知指出，“要适应新农 村建设的要求，经部批准稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩 试点、集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完 善”。统筹城乡建设用地配置，提高农村建设用地节约集约利用水平，开放农村集 体建设用地流转市场，并逐步建立城乡一体化的建设用地市场是新时期城乡土地 利用及其管理的关键问题。国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地 法律和政策的通知( 国办发e 2 0 0 7 1 7 1 号) 要求严格控制农民集体所有建设用地使 用权流转范围、规模和用途，城乡建设用地增减挂钩试点，必须严格控制在国家 已经批准的试点范围内，试点必须符合土地利用总体规划、城市规划和乡( 镇) 村规划，必须确保城乡建设用地总量不增加，农用地和耕地面积不减少。2 0 0 8 年 6 月2 7 日国土资源部出台了城乡建设用地增减挂钩试点管理办法( 国土资发 ( 2 0 0 8 ) 1 3 8 号) 。该办法所称城乡建设用地增减挂钩，是指依据土地利用总体规 划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块( 即拆旧地块) 和拟用于城镇 s 西南大学硕士学位论文 建设的地块( 即建新地块) 等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土 地整理复垦等措施，在保证建新拆旧项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终 实现增加耕地有效面积、提高耕地质量、节约集约利用建设用地，城乡用地布局 更合理的目标。党的十七大报告指出，“要深化对社会主义市场经济规律的认识， 从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观 调控体系”。2 0 0 8 年1 0 月党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改 革发展若干重大问题的决定已提出了战略性要求：“抓紧完善相关法律法规和配 套政策，规范推进农村土地管理制度改革”。农村建设用地的流转能够有效促进农 村土地节约集约利用，提高建设用地配置效率，有助于推进农村土地使用制度改 革，加快农村城镇化进程，增加农民财产收益，促进农村经济社会发展【2 们。2 0 0 9 年1 月2 6 日国务院印发了关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见( 国 发( 2 0 0 9 ) 3 号) ，要求重庆“稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点。设立重庆农村 土地交易所，开展土地实物交易和指标交易试验，逐步建立城乡统一的建设用地 市场，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，率先探索 完善配套政策法规【2 1 】”。 ( 2 ) 国内关于发展权的研究 国内对于土地发展权的研究主要集中在对发展权概念的界定和发展权的归 属。目前学术界对土地发展权( l a n dd e v e l o p m e n tr i g h t s ) 的定义没有严格的界定， 不少学者分别从法学、经济学的角度对土地发展权进行了阐述。沈守愚( 1 9 9 8 年) 认为农地发展权是“将农用地变更为非农用地的变更利用权”【2 2 1 。王小映( 2 0 0 3 年) 认为土地发展权是一种农地转为建设用地进行开发利用的权利【2 3 1 。周建春( 2 0 0 7 年) 认为农地发展权又称土地发展权或土地开发权，是指将农地改为最佳利用方 向的权利【2 4 1 。万磊( 2 0 0 5 年) 土地发展权是指对土地在资源利用方面改变原有的 利用方式而进行再开发的权利，即突破原有的土地利用形式，在空间维度上向纵 深方向发展，在使用上变更土地用途之权【2 5 1 。王万茂等( 2 0 0 6 年) 认为土地发展 权是指土地变更用途使用和对土地原有集约度的改变之权，包括：农地发展权、 市地发展权。而农地发展权指土地变更用途使用之权，主要包括：国家通过征地 将农村集体农用地转为国有建设用地、农村集体农用地依法转为农村集体建设用 地、国有农用地依法转为国有建设用地。刘永湘等( 2 0 0 4 年) 认为土地发展权是 从土地所有权分离出来的一种物权，是针对管制而提出来的。管制的目的是为了 实现公共利益【2 6 1 。笔者认为土地发展权是从土地所有权中分离出来的一种用益物 权，是土地所有权权利束的一项子权利，目前我国的土地发展权并不应该当成一 种具体的权力赋予产权所有者或使用者，而是把它当成一种政策工具来调节当前 土地利用中存在的问题，它是指所有权人将自己拥有的土地变更现有用途，而期 第1 章绪论 待的带更大效益的权利。 土地发展权的归属上，国内学者主要有三种观点：涨价归公：目前国内大 多数学者认为应该借鉴英、法为代表国家的做法，将其归为国家所有。认为土地 价值不表示生产的报酬，它表示垄断的交换价值，它不是由占有土地者个人创造 的，而是由社会创造的。沈守愚认为土地发展权的权源是国家主权。对土地使用 者非公共利益主体的，除给集体和农户应有的补偿外，还要向国家购买发展权。 涨价归私：这种观点主张借鉴美国的做法，将土地发展权自动归属于土地所有 权人。这种主张要求农民拥有完整的农地产权，农地无论以何种方式转变为非农 用地，原所有者都应该获得完整的非农地开发权价格。国家可向所有者购买发展 权，农用地使用权可在国家购买发展权后以市场的方式自由流转。张安录认为将 农地发展权归农地所有者所有，发展权可像普通商品一样在市场上自由流转。黄 祖辉认为非公共利益性质的征地活动，剥夺了集体土地所有者的土地发展权，国 家应将农村集体土地发展权的价值支付给农民。涨价分享：这种观点是介于上 述两种观点之间折中的观点，周诚( 2 0 0 6 年) 认为整个农地发展权可分为失地农 民的农地发展权和中央政府的农地发展权。前者是指当农转非之后有获得“保障性 补偿”的权利，即获得使其达到当地“小康市民”生产、生活水平补偿的权利。中央 政府的农地发展权是指拥有获得农地自然增值的剩余部分的权利，因为农地转非 农用地之后的自然增值，归根结底是产生于整个社会的经济进步。除了“在耕农民” 有农地发展权之外，全国任何一块农地都天然的拥有非农发展权，只是农地的用 途、位置在客观上决定了它能否可能以及在何时实现【2 | 7 1 。刘国臻( 2 0 0 5 ) 提出要 根据土地发展权的表现形式，即土地性质是否改变，改变土地使用性质的土地发 展权归国有，包括农用地变更为建设用地之权和未利用地变更为农用地和建设用 地之权；土地使用性质不变，但对原有土地增加投入而形成的发展权归土地使用 权人所有，包括农用地性质不变、承包人增加对农用地的投入而形成的发展权和 在建设用地上进行建设而形成的发展权【2 8 1 。朱启臻等( 2 0 0 6 ) 主张新增建设用地 的发展权由国家和失地农民分享，农地发展权应从“涨价归公”变为“涨价分享”i z 9 j 。 1 3 研究的思路和方法 1 3 1 研究思路 在查阅相关文献的基础上，借鉴国内外关于城市化理论、区位理论、地租地 价理论和产权等理论，对城乡建设用地增减挂钩在理论层次进行探究。同时结合 国内外的挂钩实践和发展权研究，分析挂钩政策实践意义。在此基础上对黔江区 进行实地调研，进行实证分析。重点研究：一是黔江区城乡建设用地的现状及其 7 西南大学硕十学位论文 存在的问题，并增减挂钩的必要性和可行性进行研究分析，在此基础上提出城乡 建设用地增减挂钩的方案；二是对建设用地指标跨区域流转的指标地域差异进行 分析，并建立相应的指标体系进行评价分析，使建设用地指标跨区域流转体系更 加合理。然后提出为保障城乡建设用地增减挂钩的政策措施和建议，为“挂钩”提供 理论参考和实践借鉴，图l 是本文研究的技术路线框图。 8 第1 章绪论 图1 技术路线图 f i g1 t h et e c h n o l o g yl i n e 9 尹 第2 章理论基础与概念界定 第2 章理论基础与概念界定 2 1 理论基础 2 1 1 城市化理论。 城市化是一个地区的人口在城镇和城市相对集中的过程。城市化也意味着城 镇用地扩展，城市文化、城市生活方式和价值观在农村地域的扩散过程。具体来 说： 第一，城市化是城市人口比重不断提高的过程。城市化首先表现为大批乡村 人口进入城市，城市人口在总人口的比重逐步提高。 第二，城市化是产业结构转变的过程。随着城市化的推进，使得原来从事传 统低效的第一产业的劳动力转向从事高效的第二、第三产业，产业结构逐步升级 转换，国家创造财富的能力不断提高。 第三，城市化是居民收入水平不断提高的过程。城市是高消费群体聚集所在。 城市化使得大批低收入居民群体转变为高收入群体，因而城市化过程又是一个市 场不断扩张、对投资者吸引力不断增强的过程，也是越来越多的国民在发展中享 受到实惠的过程，是一国中产阶级形成并占主体的过程。 第四，城市化是一个城市文明不断发展并向农村渗透和传播的过程。城市化 的过程也是农村和农民的生产方式和生活方式文明程度不断提高、不断现代化的 过程，也就是城乡一体化的过程。 第五，城市化过程是人的整体素质不断提高的过程。由于大部分的国民从事 着先进的产业活动，有着较高的生活质量，因此，人们的生活方式、价值观将会 发生重大变化，社会将建立起根本区别于农业社会的城市社会新秩序。人们按照 既定的游戏规则自由地进行更丰富多彩的社会会活动。自律、自尊、自强成为社 会风尚。这是现代文明的灵魂，是城市的真正魅力之所在。 2 1 2 区位理论 区位是指人类行为活动的空间。具体而言，区位除了解释为地球上某一事物 的空间几何位置，还强调自然界的各种地理要素和人类经济社会活动之间的相互 联系和相互作用在空间位置上的反映。区位就是自然地理区位、经济地理区位和 交通地理区位在空间地域上有机结合的具体表现。 城市土地价值具有区域的空间差异性，区位不同的地块具有较大供求差异和 收益差异，因此旨在探求人类社会经济活动的空间法则和规律的区位理论是指导 其形成条件和原因分为绝对地租、级差地租和垄断地租三种形式。绝对地租是指 土地所有者凭借土地所有权垄断所取得的地租。级差地租按其形成的基础，又可 分为级差地租i 和级差地租。对城市用地来说，级差地租i 主要是由于区位因素 与土地自身条件的差异引起的；级差地租则主要是由于公用基础设施及对土地 的投资建设而形成的。垄断地租是由产品的垄断价格带来的超额利润转化成的地 租。在城市土地集约利用潜力评价中，最具有指导意义的是级差地租理论。级差 地租往往是土地生产率、级差收益的体现，是划分土地潜力级、确定土地潜力大 小的重要依据。地价是地租的资本化表现，是资本化的地租，是土地所有者向土 地需求者让渡所有权时获得的一次性货币收入。马克思地价理论主要包括以下几 点：土地虽然不是劳动产品，没有价值，但有使用价值，并存在价格( 不是土 地的购买价格，而是土地所提供的地租的购买价格) 。已经利用的土地由土地物 质和土地资本构成。土地价格是地租的资本化。 我国土地所有权归国家所有，不能直接进入市场，市场交易的实质是土地的 使用权、租赁权、抵押权等，因此土地价格实质是具有一定年限的土地使用权价 时评价土地经济效益中的土地价格即为土地使用权价格。 第2 章理论基础与概念界定 2 1 4 产权理论 ( 1 ) 马克思主义产权理论 第一、所有权和经营权其实质是社会分工和私有制在市场经济条件下土地产 权分配的另一说法。正如马克思分析的，其实，分工和私有制是相等的表达方式， 对同一件事情，一个就活动而言，一个就活动的产品而言。由于商品生产所有权 规律的作用，在市场经济的条件下，土地“所有者”( 其实是用益物权) 让渡使用价 值，必然形成独立经营的权利，由市场作用引起的土地流转，必定“所有权”和使用 权的分离。第二、法律上的所有权和经济上的所有权是马克思产权理论的核心思 想。在资本论中，马克思深刻论述借贷资本、土地资本这类特殊商品所有权 的两重性。它们法律上的所有权属于货币资本家和土地所有者，它们经济上的所 有权属于企业经营者即产业资本家，即经济上的所有权或我们称之为法人财产所 有权。 ( 2 ) 科斯的产权理论 科斯的产权理论发端于对制度涵义的界定，通过对产权的定义，对由此产生的 成本及收益的论述，从法律和经济的双重角度阐明了产权理论的基本内涵。以马克 思对产权的定义为指导，全面深刻地从正反两个方面分析研究科斯产权理论( 主要 是“科斯第二定理”) 的实质和特点。 没有产权的社会是一个效率绝对低下、资源配置绝对无效的社会。完善产权 制度，对人口、资源、环境和经济和协调与持续发展具有极其重要的意义，对水 资源开发利用和保护具有重大的作用。市场经济需要完善水资源产权，在保证国 家对水资源宏观调控、统筹规划的前提下，应尽可能扩大产权的流转范围，因此 建立产权交易市场是产权制度的客观要求，产权交易的结果最终将引导水资源流 向最有效率的地区或部门，流向能为社会创造更多财富的用户。 土地产权是土地财产界定的法律表现形式，土地交易实质是产权的让予，地 价是土地产权的交易价格。购买土地不是为了获得土地本身，而是为了获得相对 稀缺性带来的收益，以及获取收益的资格和权利，即产权。土地产权是一组权利 束，包括土地所有权、使用权、收益权、处分权等，根据各项权利的大小、完整 程度和构成差异，可以自由分离组合交易。产权理论有助于认识地价的来源及形 成机制，有助于评价的科学性和精确性。 2 1 5 可持续发展理论 可持续发展思想的核心是“既满足当代人的需求，又不对后代人满足其自身需 求的能力构成危害的发展。”它是以保护自然为基础，与资源和环境的承载力相协 以及部分分散在郊区与城镇有着密切联系的城镇基础设施用地。二是规划控制区， 一般为城镇建设的后备用地，目前可能仍为农业用地，但随着城镇的建设发展， 这些用地将逐渐转为城镇建设用地。 ( 3 ) 村镇用地：村镇建设用地是指农村和集镇范围内建设占用的土地的总称。 它主要是指乡( 镇) 村集体或个人在集体所有的土地上进行各项建设而占用的土地。 不包括在乡( 镇) 村行政区域内的国家建设项目用地，也不包括在乡( 镇) 村范围内的 城乡联营企业用地和外商投资企业用地。农村建设用地按其用途不同，一般分为 乡( 镇) 村企业用地、乡( 镇) 村公共设施和公益事业用地及农村居民建房用地等四类 6 7 1o 2 2 2 城乡建设用地增减挂钩 依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块( 即 拆旧地块) 和拟用于城镇建设的地块( 即建新地块) 等面积共同组成建新拆旧项 1 4 第2 章理论基础与概念界定 目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证建新拆旧项目区内各类土地 面积平衡的基础上，最终实现控制城乡建设用地总量、优化土地利用空间布局、 盘活利用农村存量建设用地、促进城乡协调发展，并通过拆i e t t 也块的复垦增加耕 地面积、实现耕地占补平衡和节约集约利用建设用地的目标。 1 5 ， 。_ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ - - 。_ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 一 第3 章黔江区实证研究 曼曼量皇皇曼曼量曼量曼皇曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼蔓曼蔓曼皇皇寰皇曼鼍曼曼曼曼曼曼曼量曼曼曼曼曼曼曼皇曼! 曼! ! ! 曼! ! ! ! 曼曼曼曼皇曼量 第3 章黔江区实证研究 3 1 黔江区概况 3 1 1 区位及人口 黔江区地处重庆市东南边缘，是中央批准的革命老区，渝、鄂、湘、黔四省 ( 市) 交界区域，武陵山区腹地。东北与湖北咸丰县接壤，西北与湖北利川市毗 邻，西连彭水，南靠酉阳，借道彭水、酉阳可达贵州和湖南二省边区。区域境内 东西相距4 5 k