（土地资源管理专业论文）四川农用地流转问题的研究.pdf

摘要 农用地流转问题已成为推进农村土地使用制度改革、建立和完善土地市场面临的主 要问题。研究规范农用地流转不仅可以有效的防止土地抛荒、闲置，优化土地资源的配 置，提高土地利用效率；更能促进农业结构调整，增加农民收入，推动农村经济的发展。 为此，本文在实地调查和查阅大量文献资料的基础上，对农用地流转进行了专题研究。 首先，本文对农用地流转的基本动因进行了分析：其次，针对四川省当前农用地流转的 现状和存在的问题，提出了农用地流转的制度设计方案，对农用地流转的原则、条件、 形式等进行了深入的研究：再次以南充市为例，分析了业主制这一农用地流转形式，并 且在此基础上深入研究了农用地流转的主要经济问题；最后。提出了完善和加强四川农 用地流转的对策与措掩。 关键词：农用地流转制度设计对策措施四j s t u d y o nt h et r a n s f e r e n c eo fa g r i c u l t u r a lu s a g e l a n d i ns i c h u a n z h a n gp i n g ( c o l l e g eo f e c o n o m i c s 母m a n a g e m e n t ，s i c h u a na g r i c u l t u r a lu n i v e r s i t y , y a a n ，s i c h u a n ，c h i n a ，6 2 5 0 14 ) a b s t r a c t t h et r a n s f e r e n c eo f a g r i c u l t u r a lu s a g el a n d ( t a u l ) h a s b e c o m eap r i m a r yp r o b l e m w h i c h p r o p e l l e dt h ei n n o v a t i o no f r u r a ll a n du s a g es y s t e ma n dl a n dm a r k e tf o u n d a t i o na n d i m p r o v e m e n t s t u d y i n ga n dr e g u l a t i n gt a u l n o to n l yc a ne f f i c i e n t l ya v o i dl a n dl e a v i n g u n u s e d i m p r o v el a n du t i l i z a t i o na n do p t i m i z et h ec o l l o c a t i o no fi a n dr e s o u r c e s ；b u ta l s o c a na c c e l e r a t ea g r i c u l t u r a lf r a m e w o r ka d j u s t m e n t i n c r e a s ep e a s a n t s i n c o m ea n d p r o m o t e f u r a le c o n o m y d e v e l o p m e n t t h e r e f o r e ，t h i sp a p e rm a k e s at h o r o u g hs t u d yo nt a u la f t e r a no n t h e - s p o t i n v e s t i g a t i o n a n daw i d er a n g eo fd a t ac o l l e c t i o n f i r s t l y , t h i s p a p e r a n a l y z e st h ee s s e n t i a lr e a s o n ；s e c o n d l y , i tp u t sf o r w a r d ad e s i g n0 ft a u lo nt h eb a s i so f p r e s e n ts i t u a t i o na n de x i t e dp r o b l e m so ft a u l i ns i c h b a n t h e nm a k e sat h o r o u g hs t u d v o nt h e p r i n c i p a l s ，c o n d i t i o n sa n d f o r i l l so ft a u l ；t h i r d l y , t h eo w n e ri n s t i t u t i o no f n a n c h o n gc i t yi sa n a l y z e da s af o r l t lo ft a u l ，a n do nt h eb a s i so f 山i si t t h o r o u g h l y s t u d i e sp r i m a r ye c o n o m i c p r o b l e m so ft a u l ：i n t h ee n di tp u t sf o r w a r ds o m e s u g g e s t i o n s a n dc o u n t e r m e a s u r e sf o r p e r f e c t i n ga n ds t r e n g t h e n i n gt h et a u l i nt h ef u t u r e k e y w o r d s ：t r a n s f e r e n c eo f a g r i c u l t u r a lu s a g el a n d ；i n s t i t u t i o nd e s i g n ； s u g g e s t i o n s a n dc o u n t e r m e a s t t r e s ；s i c h u a n 1 前言 1 1 选题的目的和意义 自上世纪8 0 年代初，我国实行家庭联产承包责任制以来，农地制度发生了很大 的变化。家庭联产承包责任制使农村土地承包经营权落实到户，农民自主经营，自 负盈亏，极大的调动了农民的生产积极性，促进了农村生产力的发展。但经过二十 多年的农村改革和社会经济发展以及社会主义市场经济体制的建立，市场体系不断 完善、发展，我国的农地制度面i 临着新的矛盾：一方面，我国所实行的以家庭承包 经营为基础、统分结合的双层经营体制，因其适应我国农村的生产力水平，符合农 业生产的自身特点，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，必须长期坚持和稳定，不 能动摇，更不能轻易改变；另一方面，在土地承包过程中所采取的按人口平均地权 的分配方式，使户均耕地面积较少，土地利用中细碎现象严重，限制了农业规模化 生产，不利于农业现代化技术的推广和应用，使农业比较效益进一步下降。随着经 济、社会及农村二、三产业的发展，吸引大量农村劳动力外出务工，而农村的土地 则大量未得到充分利用，效益不高，甚至处于闲置、撂荒状态，造成土地资源的极 大浪费。与此同时，大量有资金、有技术的农户、业主、公司等找不到足够的土地 实施高效农业项目，造成资源的浪费。 要解决农业生产中出现的上述问题，必须进行农村土地制度的创新。最近，关 于农村土地流转的问题引起了社会各界的关注。国家宪法、土地管理法以及国家有 关政策都对农村土地流转作了原则性的规定。中华人民共和国宪法第十条第四款 规定：“土地使用权可以依照法律的规定转让”。中华人民共和国土地管理法 第二条第四款规定：“国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让”。2 0 0 3 年3 月1 同起实行的中华人民共和国农村土地承包法第十条规定：“国家保护依法、 自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”，第三十二条至四十条更对土地流转的形式、 原则、程序等作了规定。这些法律尤其是土地承包法的颁布，为农村土地的流 转提供了法律依据。 土地流转是解决农村问题的必然选择。农用地的流转，可以提高土地的利用效 率，实现土地的规模经营，获得规模效益：有效防止土地抛荒、闲置的现象；优化 土地资源的配置，促进农业结构调整，增加农民收入：促进农村土地市场的发展， 推动农村经济乃至国民经济的发展。 土地已不再是农民唯一的收入来源，但受传统思想的束缚农民仍然把土地作为 最后的生存保障，不肯放弃农村土地承包经营权；同时，随着市场经济的发展，农 民已明白农村土地承包经营权作为- - g e e 财产权利，是具有一定价值的，那么如何显 化它的价值呢? 土地流转正是在农民既不肯放弃农村土地使用权又想显化它的价值 条件下的现实选择。中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知中指出： “稳定和完善土地承包关系，是党的农村政策的基石，是保障农民权益、促进农业 发展、保持农村稳定的制度基础。在稳定家庭联产承包经营制度的基础上，允许土 地使用权合理流转，是农业发展的客) ! ! l l 要求，也符合当前的一贯政策”。可见，农村 土地使用权的流转符合生产力发展要求，符合维护农民利益的原则，是当前农村工 作的重点，必须长期坚持下来。 i n ) l l 是拥有8 6 7 8 7 万人口、面积4 8 5 万平方公里、农业人口占总人口8 0 2 的西部农业大省。“三农”问题显得尤为突出，农业发展急需新的思路。经过2 0 多 年的改革探索，四川农村土地制度以所有权和使用权的分离为突破口，总体上形成 了以土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转为特色的新型 土地制度，特别以南充、广安等地创造了“业主+ 农户”的农地流转形式，深受农 民欢迎。但是，四川人多地少，户均耕地少且地块小，分布零散，不利于农地适度 规模经营，阻碍黄农业技术改造的进程，也延缓了半自给性农业向商品化、现代化 农业转变的进程。尽管当前农村经济有了一定的发展，农村二、三产业转移了部分 剩余劳动力，但农地利用“超小型稳态结构”的存在，使这种转移只是助长了半自 给性小规模基础上的农业兼业化的发展而对农地的流动和集中无多大帮助：农地 的流转、出让承包地的速度远小于劳动力转移的速度。四川这种情况表明现行农地 制度仍存在着某些缺陷和弊端，也反映了现有生产力水平低下和农地的保障功能还 在起作用的客观现实。 现实的思路选择是在长期稳定“集体土地实行家庭联产承包制度”的框架下实 现农地使用权的合理流转。目前政策上已基本解决了农地使用权流转的障碍，推动 农地进行合理流转。但是当前四川农村现状是农地并没有按照政策预期的方向流动， 不愿种地的人无法脱离土地；愿意种地的人无法顺利的集中经营，耕地抛荒越来越 严重，农地流转市场并不发达，农地流转刚处于起步阶段。因此，在当前形式下， 。旧川省统计局编州川统计年鉴 哪北京：中国统计出版祉，2 0 0 3 7 研究四川农地流转问题，提出促进农地流转的有效措施，具有十分重要的意义。 1 2 研究方法和思路 本文研究的基本方法是以马克思历史唯物主义与辩证唯物主义理论为指导，并 借鉴了经济学的有关理论。注重理论分析和实证分析相结合，个体研究和总体研究 相结合，定性分析和定量分析相结合并以定性分析为主，以求客观、公正的发现问 题、分析问题、解决问题。本文最大的特点就是实证分析法始终贯穿于整个研究过 程中，在查阅大量文献资料的基础上，通过实地调查收集来的资料以及数据，对我 省农用地的流转作一全面、深入、系统的研究。 本文首先阐述了农用地流转的概念和特点，分析了农用地流转的主要动因，在 论述了四川农用地流转的现状和问题的基础上提出了四川农用地流转的制度设计， 并对四川南充市的农用地流转作了实证分析，最后分析了农用地流转中的经济问题， 提出了加快和促进四川农用地流转的对策和措施。 2 农用地流转的概念及基本动因 2 1 农用地流转的概念与特点 2 ，1 1 农用地流转的概念 我国现行土地管理法将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类。对农 用地的定义是：指直接用于农业生产的土地包括耕地、林地、草地、农田水利用地 等。具体包括： 耕地。指种植农作物的土地，包括有：灌溉水田、望天f r 、水浇地、旱地、 菜地等。 园地。指种植以采集果、叶、根茎等为主的多年生木本和草本作物的土地。 包括有：果园、可调整果园、桑园、可调整桑园、茶园、可调整茶园、橡胶园、可 调整橡胶园、其他园地、可调整其他园地。 林地。指生长乔木、竹类、灌木、沿海红树林的土地。包括有：森林地、 可调整林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、可调整未成林造林地、迹地、苗 圃、可调整苗圃。 牧草地。指生长草本植物为主，用于畜牧业的土地。包括有：天然草地、 改良草地、人工草地。 其他农用地。指上述耕地、园地、林地、牧草地以外的农用地。包括有： 畜禽饲养地、坑塘水面、农刚水利用地。 而我们这里指的农用地主要是指耕地、园地、林地。同时，农用地和农村土地 是两个不同的概念。农村土地是指农民集体所有和国家所有依法出农民使用的耕地、 林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。它既包括农用地，也包括农村建设用 地和农村未利用地。因此，农村土地的范围是大于农用地范围的。 土地流转在法律上则只能是指土地权利的流转。而我国自实行家庭联产承包责 任制以来，农地产权结构就被分解为三种权利：第一是所有权：第二是承包权：第 三是经营权( 使用权) 。农地使用权流转的涵义就是拥有农地承包经营权的农户将农 地经营权( 使用权) 转让给其它农户或经济组织，即其所拥有的土地使用权按照一 定的条件和程序转移给其他农户或企业进行生产经营的行为。 农用地流转按流转后是否为农业用途可以分为农用地的农业内部流转( 简称“农 内流转”) 和农用地的农业外部流转( 简称“农外流转”) 。前者指农用地流转后依然 从事农业，依然在农林牧渔业的范围之内；这种流转不会改变土地的农业用途。后 者是指流转后不再从事农业，土地由农业用途转变为非农业用途，即农用地转变为 建设用地；这种流转要经过有关部门的审批。本沦文所要讨论的是农内流转。 农用地流转按转出者是否为土地承包经营权人可分为初次流转和再次流转。初 次流转指农村集体经济组织根据“两权分离”原则，将农地使用权有偿或无偿地转 移或让渡给其他单位或个人。当前实践中，大部分的流转都属于初次流转，如转让、 出租、入股等。再次流转是指已经从原承包户手中获得农地使用权的单位和个人， 在流转合同规定的使用期限届满之前，再以一定的形式，将该农地的使用权再次转 移给其他单位和个人，如转包等。这种流转尽管涉及的土地和农户数占土地总数和 农户总数的比例并不大，但区域差异明显，在实际中存在的情况不多。 2 1 2 农用地流转的特点 2 1 2 1 农地流转的规模扩大，速度加快 近年来，农地流转呈现出规模扩大、速度加快的特征。据调查统计得知，截至 2 0 0 2 年底全省2 1 个市( 州) 都不同程度的发生了农地流转。2 0 0 2 年全省土地流转 总面积为5 6 1 7 万亩，占全省耕地面积的6 o ，比2 0 0 1 年的5 0 3 9 万亩增加了5 7 8 万亩，增长率为1 1 5 。流转面积在5 0 万亩以上的有4 个市，分别为成都、绵阳、 南充、巴中，4 市流转面积占总面积的4 7 8 ，几乎占一半；2 0 5 0 力亩的有6 个市 ( 州) ，主要集中在川东南及达州、雅安地区；其余均为2 0 万宙以下的”。同时参与 土地流转的农户也越来越多，2 0 0 1 年为9 5 9 力户，占家庭承包经营总户数的2 6 ， 比2 0 0 0 年增加4 1 4 。 2 1 2 2 流转参与主体多元纯，企业化 从流转参与主体的双方来说，转出方主要是农户和农村集体经济组织。转入方 过去主要是农户；现在除农户外，不仅一些专业户扩大了经营规模，而且新的专业 大户也不断出现。同时，农业企业、工商企业、科研机构、机关事业单位、科技摧 广人员和城市下岗工人也纷纷参与农用地的流转。据统计，2 0 0 2 年四川省农户之间 的流转面积达3 2 5 2 万亩，占流转总面积的5 8 o ，企业、科技人员、机关干部、城 镇居民作为业主，到农村从事农业开发引起农地流转的面积只占4 2 o ( 见表1 ) 。 他们主要采用租赁、入股的形式，通过县乡基层政府和村集体经济组织( 或村委会) 大面积、长时期租赁农户承包地，发展专业化、规模化、企业化的农业生产。各类 企业、机构和科技推广人员等主体投资开发农业，已成为扩大农用地流转需求的主 要推动力量。德阳市2 0 0 1 年非农业主承租土地4 1 2 3 7 亩。占该市总流转面积的1 9 4 。 表12 0 0 2 年四川农村十地承包经营权流转情况统计 ( 接受让对象划分) 单侥：万亩、 数据米源：v 4jj l 省农业厅台作经济处p q ) q 农村十地承包经储权流转情况统计2 0 0 2 2 1 2 3 流转形式多样化，分布区域化 过去农用邋流转主要以转包、转让为主；现在除了转包、转让以外还出现了租 赁、入股、反租倒包、拍卖、互换等形式，实现了流转形式的多样化。 从流转的地区分御来看，土地流转区域特征非常明显。流转量大且活跃的主要 在城乡结合部，其次是城市近郊、县城和中心集镇。偏远的、交通不便的农村相对 较少，农户自发流转构成了农地使用权流转的主体，主要采用转包、转让和互换等 “v q n 辑 农业厅仑作经济处心川农村十地承包缴营救流转情况统汁2 0 0 2 5 形式。据统计，2 0 0 1 年、2 0 0 2 年四川农户之间的流转面积分别为3 4 4 2 万亩、3 2 5 2 万亩，分别占流转总面积的6 8 3 、5 8 o ，占目前农村集体土地使用权流转的绝大 部分。 2 1 2 4 流转经营企业化，使得农业经济效益由低产出向高效益转变 非农业主参与土地流转后，必然形成农业开发由过去政府和农民投入为主转变 为政府和业主投入为主的多元投入体系。承狙者投入了大量的人力、物力就必然十 分注意对市场的调查，根据市场需求进行生产，坚持效益最大化的原则，运用现代 企业经营管理手段，并不断引进新技术、新品种，努力提高产品质量和土地产出率， 促进了农业产业的键延伸和土地附加值的提高，实现了农业产量、质量、结构、效 益的统一。 2 2 四川农用地流转的主要动因 2 2 1 土地流转是建立社会主义市场经济体制，提高姿源配置效率的客观要求。 市场经济的特点是社会经济资源( 包括产品、资金、劳动力、土地等生产、生 活资料) 都必须商品化、市场化，通过市场机制合理配置资源，提高资源配置率。 农地能否按市场经济原则合理流转，将关系到农地作为重要资源能否合理配置，作 为农村和农民最大的资产能否发挥最大经济效益，进而直接关系到我国市场经济的 发育和成长。实行农地流转，允许农地使用权有偿转让，建立农地使用权的转让市 场，发挥市场机制在农地资源配置中的作用，是完善农村市场体系、发展市场经济 的内在要求。福利经济学采用所谓的帕累托最优来衡量资源的最优配置。帕累托最 优是指没有人可以在不使他人的境况变坏的条件下使自身境况得到改善的状态，此 时的状态被称为帕累托最优状态。如果对既定资源配置的状态予以改变，而这种改 变使得至少一个人的境况变好，同时其他人的境况没有因此而变坏，则认为这种变 化增进了社会福利，或称为在帕累托意义下的福利改进( 简称“帕累托改进”) 。很 显然，如果对于某种既定的资源配置状态。不存在任何对资源配置的改变使得福利 得到增加，则此即为帕累托最优状态。四川一方面农业效益低下，使得土地大量撂 荒；另一方面又有许多业主、企业没有足够多的土地进行农业经营，这种土地资源 的配置状态就不是帕累托最优，还存在帕累托改进的余地。如果农户把土地转给业 主或企业进行经营，则农民获得比原来种地收益更高的租金，业主或企业获得规模 效益，土地得以更有效的利用，这种改进既使农民、业主、企业的福利得到增加， 又没有损害他人的福利。也就是说，现存的土地经营制度存在帕累托改进的余地， 6 因丽土地流转是有效率的。 2 ，2 ，2 农用地流转是增加农民收入，进一步发挥家庭联产承包制积极作用的必 然选择 十六大报告指出要“全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面”， 而“发展农村经济，增加农民收入，是全面建设4 、康社会的重大任务”。土地流转能 增加农民收入，特别是经济发达地区比经济欠发达地区效果更明显。 农地流转给业主搞规模经营，解决了家庭联产承包责任制分散经营的风险，进 一步发挥家庭联产承包制积极作用。农民在不作任何生产性投入的情况下，可以获 得每亩1 0 0 一1 0 0 0 元不等、最高1 3 0 0 元的农地流转租金，使农民的基本生活有了保 障，解决了农民的后顾之忧；同时又使更多的劳动力从土地上解放出来，转移到其 它产业尤其是给业主打工上来，获取劳动报酬，收入稳定增长。如南充风垭山有一 个社有农户6 0 户、1 3 9 人，其中有5 7 人给业主打工，打工总共收入6 5 万元，人平 打工收入1 1 4 0 元，加上土地租会每亩3 0 0 元，仅此两项入平收入就达1 4 0 0 多元。 与此同时，不少农民还从业主那里学到经营才能，依靠打工所得发展多种经营，生 活达到了小康水平， 2 2 3 农用地流转是我国加入世贸组织，与国际接轨的客观要求，是实现农业 现代化的必由之路 加入w t o 之后我国农产品市场面临着两个市场即国内市场和国外市场的挑战。 但我国农产品成本高、国际竞争力低是经不起价格低廉、科技含量又高的农产品的 冲击的。以化肥施用量为例，四川1 9 9 2 年2 0 0 2 年每公顷化肥施用量从3 3 4 公斤增 长到5 1 6 公斤，增长率5 4 5 ，而同期四川粮食产量从4 7 9 6 p 屯增加到5 0 9 8 元吨， 增长率仅6 3 ，成本增长与产量增长的不一致使得国内农产品的价格普遍高于国际 价格( 表2 ) 。 究其原因，是因为我国农业还是劳动密集型产业，资本投入太少；而国际发展 趋势是减少劳动投入，扩大资本投入，发展规模经营，这样农产品成本就自然降下 柬了。我国一家一户的农业生产模式使得家庭经营规模较小，尤其是四川人多地少， 人均仅1 1 亩，农户小规模经营必然导致产品成本高，降低了产品的国际竞争力。 “州川统计厨编i t q i l 统 卜年鉴嘲 北京：中国统汁出版社，_ ； 0 0 3 ，7 7 表2我国主要农产晶价格的国际比较 单位：元吨、 数据米源：马晓河加入w t o 后谁札人宗农产品贸易中获益中国农村经济t2 0 0 2 ( 1 1 ) 5 据有关专家测算，按我国目前的农业生产条件，经济作物的耕作规模必须大于1 7 0 亩，粮食作物的耕作规模必须大于3 0 0 亩，其价格才可以与国外农产品抗衡”。而我 国要在坚持家庭承包经营的条件下实现规模经营，就必须通过土地流转，使土地集 中，只有这样才能把现代科学技术和生产手段运用于农业，用先进的科学方法组织 和管理农业，改善农业生产条件，提高农业生产效率，实现农业现代化，这对于提 高农产品的科技含量，提高农业科技成果转化率都具有重大意义。 2 2 4 四川省农地经营规模“超小型稳态结构”的存在，要求农用地进行流转 不可否认，家庭联产承包责任制在我国农村起了重大作用，但它人人拥有一分 土地进行耕作，兼顾公平和效率的分配原则又使得土地被条块分割，农户经营规模 较小。我国现在人均拥有耕地1 5 亩左右，四) i l 贝t l 更少，只有1 i 亩，仅占全国人 均的7 3 ，而且这1 1 亩又被分割成几块地。据在彭州市西北村的调查，该村户均捌 有土地面积2 9 亩，人均0 8 亩，人均1 8 块地。，土地利用率极低。因此，要提高 土地利用率，只能进行规模经营。而“生产规模的合理变动要以生产要素的合理流 动为前提”，也就是浼，要实现土地的规模经营，必须以土地的合理流转作为前提。 同时，土地流转既体现了效率又兼顾了公平。土地向种地能手、业主等集中，实现 土地规模经营，获得规模效率；又由于土地流转并没有剥夺农民承包土地的权利， 土地承包权仍然在农民手中，只是经营土地的主体发生变化而己，农民获得土地转 租( 包) 费。 ”益 j l = 】市统计局分久必台对我市农村土地流转情况的训盘，益阳统计信息列 “中国和越南小农户蔬菜生产的病虫害及土壤肥力管理的可持续技术珂f 究”i ! i 题组调查数据 8 2 2 5 农产品供求关系发生变化，农业结构调整和非农产业发展，农业比较效 益下降以及农业劳动力转移，为农用地使用权流转在更大范围内推进提供了前提 现在我国农产品长期供给短缺的问题已经结束，农产品市场由卖方市场进入买 方市场，我国已呈现出农产品供求基本平衡，丰年有余的局面，甚至出现农产品卖 难的现象。而且，随着农村改革丌放，农村产业结构发生了巨大变化，农业在农村 社会总产值的比重由1 9 9 0 年的6 2 2 ，下降到2 0 0 2 年的4 8 9 ( 四川) 。农业比 较效益低下。以彭州市西北村为例，据对该村3 0 户农户的调查，今年水稻每亩平均 用于化肥、农药、种子、请人帮工和抽水的费用为1 0 5 元，水稻亩产9 3 7 斤，按每 斤0 5 元的价格计算，平均每亩产值4 6 9 元，扣除成本获利3 6 4 元9 ，而且这里面还 包括自己的人工费和农业税费。如果把这两项扣除种水稻的纯利润少之又少。 农村产业结构变化，农业比较效益低下，又促进了农村就业结构的变化，农业 就业比重下降，农业劳动力大量转移到非农产业非农产业就业比重上升( 见表3 ) 。 表3四川农村劳动力就业结构 ( 1 9 9 7 2 0 0 1 年)单位：万人 一产业人数 2 8 5 9 62 8 1 1 92 7 3 5 12 6 3 1 12 5 8 2 6 增减变化- - 4 7 7- - 7 6 81 0 4- - 4 8 5- - 2 7 7 二产业人数 3 5 4 63 5 43 6 3 23 8 84 0 7 4 增减变化 - - 0 69 22 4 81 9 45 2 8 三产业人数6 0 9 46 6 366 9 9 97 6 9 97 8 8 9 增减变化 5 4 23 6 37 01 8 81 7 9 3 数据来源：【! l 川省统计局统汁数据 由表可知，从1 9 9 7 年到2 0 0 1 年四川省农村劳动力从事第一产业人数减少2 7 7 万， 减幅9 7 ；从事第二产业人数增加5 2 8 力，增幅1 4 9 ：从事第三产业人数增加1 7 9 3 万，增幅2 9 4 ；2 0 0 1 年从事二、三产业的劳动力数占农村劳动力总数的3 1 7 ，那 么多的农村劳动力从事非农产业，使土地资源处于抛荒或粗放经营状态。以南充市 为例。2 0 0 1 年南充市土地抛荒户数6 0 9 3 3 户，抛荒面积1 4 4 6 6 3 亩，占耕地面积的 2 9 。其中常年抛荒面积6 1 0 1 7 亩，占抛荒面积的4 2 2 ：季节性抛荒占5 7 8 。抛 ”四川统计局编四川统计年鉴 岫北京：中国统计n ：版社，2 0 0 3 ，7 ( 部分数据计算向来) 。“中国和越南小农户蔬菜生产的病虫害及土壤肥力管理的可持续技术研究”课题组调查数据 9 荒面积占耕地面积比例最高的是蓬安县，占1 1 4 酽。农民虽然在非农产业就业但 他们宁愿抛荒也不愿放弃土地，因为作为社区集体经济组织的成员，他有权利占有 一份土地，而城乡分割的二元经济体制又使他需要占有一份农地作为非农产业就业 的退路和生活保障。这样农民在菲农产业就业时就有必要把农地让与他人耕种，并 获得一份收益；在他失去非农产业就业机会时，又能重新获得一份土地进行耕种， 这就为农村土地流转市场提供了供地主体。 2 2 6 农业经营潜在的获利空间和机会为工商企业、个体大户和外商提供了投 资农业的机会，公司式的农业经营方式方兴未艾，为农用地流转提供了基础条件 虽然农业总体上看是一个相对弱质的产业，农业生产的比较效益低，但并不意 味着从事农业生产一定没钱赚。据测算，一亩地种水稻的平均利润在2 0 0 元左右， 如果粮食和经济作物结合，效益是种粮食的2 倍，种蔬菜的效益是种粮食的5 倍， 进行水产养殖和花卉种植的效益是种粮食的7 倍，种大棚蔬菜的效益还要高。由此 看来，只要能够进行较大投入，提升产品品种的科技含量，发展效益农业的前景还 是十分广阔的。因此，农业逐步成为投资的新领域，专业大户、农业龙头企业、工 商企事业单位、科技人员、再就业职工等纷纷进入农业领域创业开发，扩大了对流 转土地的需求。据统计，四川省2 0 0 2 年流入工商企业的土地面积为8 9 4 万自，占 总流转面积的1 5 9 。工商业主投资农业往往选择效益较高的丌发项目，也能够出得 起较高的租金，这就对原先不愿意流转出土地的农户产生强大的拉力。据调查，大 多农户都表示只要土地流转的效益高于自己种地的收益，就愿意进行土地流转。从 经济学的角度看，对土地发包者来说，他转让土地得到的租金和劳动力从事其他工 作的预期收益，要大于他们劳动力停留在土地上的收益；而对于最终承包者来说， 他们的承包成本和他们从事其他行业所得到的机会成本之和要小于他们通过土地承 包获得的收益。 3 四川农用地流转的现状和问题 3 1 农用地流转的现状 据1 9 9 6 年土地利用变更调查统计资料，l 四) j l 省土地总面积为7 2 6 0 8 4 万亩，其 中农用地面积6 1 2 1 8 。9 万亩，占土地总面积的8 4 3 1 ；建设用地面积2 4 4 8 3 万亩， 。南充市农经站土地丢荒及流转经营形式统计表2 0 0 1 ，0 1 。徐旭，蒋文华，应风其我国农村土地流转的动i 1 分析 j 管理世界2 0 0 2 ( 9 ) ，1 4 4 1 4 5 l o 占土地总面积的3 3 7 ：未利用地8 9 4 1 2 万亩，占土地总面积的1 2 3 2 。农用地 表4四川省土地利用现状 ( 1 9 9 6 年)单位：万亩 数据米源：飕心礼生编全国土地利用总体规划( 钳一卷) m ，北京：中国大地 l j i 坂札，2 0 0 1 ，3 中耕地面积9 9 3 6 1 万亩，占农用地面积的1 6 2 3 。耕地主要分布于凉山、成都、宜 宾、南充、绵阳等地，其余市( 地、州) 耕地面积分布较少。全省耕地以坡耕地为 主，占8 3 5 0 5 阳土比1 ：1 2 0 ；耕地利用以种植粮食作物为主，常年播种面积占 农作物总播面的7 5 以上。园地面积8 8 6 4 万亩，占农用地面积的1 4 5 ：林地面积 2 8 5 6 5 8 万亩，占4 6 6 6 ；牧草地2 0 6 2 6 5 万亩，占3 3 6 9 ；水面1 2 0 4 1 万亩，占 1 9 7 。四川土地资源总量大，但人均占有量少。土地总面积占全国5 0 4 ，居全国 第5 位；耕地总面积居全国第6 位。但2 0 0 2 年全省人均土地8 6 亩，仅为全国平均 水平的7 5 平0 世界平均水平的2 6 1 人均耕地1 - l 亩，仅为全国平均水平的7 3 平i i 世 界平均水平的2 6 。可见，我省人地矛盾突出。 在这种情况下，农地流转也就日益活跃起来。据农村经济收益分配统计年报显 示，到2 0 0 2 年底，全省土地流转总面积5 6 1 7 万亩，比2 0 0 1 年( 缺甘孜州) 1 0 月 底增加了5 7 8 万亩。我省农用地流转的现状是： 3 1 1 农用地流转已成为四川农村经济发展的重要组成部分 近年来，随着四川国民经济的高速发展、非农产业的发展和农村富余劳动力的 转移，加上农产品供求关系发生阶段性变化、特别是农业生产结构的调整，以土地 为收入主要来源的农民收入增长缓慢使土地经营对农民生产、生活的重要性有所 下降，非农产业高收入产生的“拉力”和土地经营低收入产生的“推力”使得农地 流转有所加快，促使农村经济发展。四川省2 0 0 0 年农地流转面积1 3 9 4 万亩，占耕 地总面积的1 4 ；2 0 0 1 年农地流转面积5 0 3 9 万亩，占耕地总面积的5 3 ：2 0 0 2 年农地流转面积5 6 1 7 万亩，占耕地总面积的6 0 。这部分流转出去的农地为农村 经济注入了新的活力：农地流转采用新型的农业经营方式，如南充等地实行的“业 ”贬心社主编，全囝土地刺用总体规划( 第一卷) 【蚍北京：中踊大地m 版社，2 0 0 1 ，3 。p 4 1 i i 省农业厅台作经济处四川农村土地承包经苻权流转情况统计2 0 0 0 - - 2 0 0 2 1 1 主制”，大量吸纳部分农业剩余劳动力及转出农地的农民，增加了这些农民的收入， 提高了农民的生活水平：随着剩余劳动力向城镇的转移又促进了农村小城镇建设： 业主对农地进行开发经营，采用先进的农业生产技术又促进了农村科技事业的发展。 3 1 2 农地流转范围逐渐从局部向整体发展，呈现出逐渐扩大的趋势 农地流转呈现出两种趋势：一是从经济水平较高的平原地区向山地丘陵地区扩 张；另一趋势是从区位条件优越的城郊地区向广大农村地区扩张。范围不断就扩大， 已被越来越多的农户所接受。平原地区经济发展水平较高，区位条件也较优越，是 我省最早实行农地流转的地区，在这些地方实行规模经营，能够取得规模经济，农 地流转已初见成效。而丘陵地区经济发展水平相对落后，广大农民为了摆脱贫穷落 后的面貌也纷纷外出打工，有了农地流转的需求，加上当地政府的积极引导和大力 扶持，农地流转也搞得有声有色。 3 1 3 农地流转的形式多样，以转包、租赁、转让为主 四川各个地方的经济发展水平、农民教育水平以及地理位置、地理条件都有所 不同，因此农村土地使用权流转的形式是多种多样的。归纳起来四川农地流转的形 式主要有转包、转让、租赁、入股、反租倒包、拍卖等等，但以转包、租赁、转让 为主。据统计，2 0 0 1 年四川转包、租赁、转让面积分别为2 1 3 9 万亩、1 4 9 6 万亩、 7 0 1 万亩，分别占土地流转总面积的4 2 5 、2 8 9 、1 3 9 ；2 0 0 2 年四川转包、表5 2 0 0 2 年四川农村士地承包经营权流转情况统计 ( 按流转形式划分) 单位：万亩、 数据来源：四川省农业厅合作经济处必川农村士地承包经营权流转情况统计2 0 0 2 租赁、转让面积分别为2 4 2 8 万亩、1 2 1 4 万亩、7 4 0 万亩，分别占土地流转总面 积的4 3 2 、2 1 5 、1 3 2 。各地情况中，内江市以转包为主，转包面积1 7 2 万亩， 占内江市总流转面积的7 0 1 ：资阳市则是以转包和转让为主，分别占该市流转总面 积的4 4 9 、3 5 5 ：阿坝州以租赁为主，租赁面积占该，、i 1 总流转面积的7 7 1 。入 股这种形式的流转面积不多，只有2 3 7 月亩，占流转总面积的4 2 。特别 指出的是还存在着“反租倒包”这样一种流转形式，虽然面积不大，但也不能忽视。 中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知中指出“由乡镇政府或村 级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的反租倒包，不符合家庭承包经 营制度，应予制止”。 3 1 4 农地流转地类多样化，但耕地居多，且耕地流转期限较短、非耕地较长 农地流转涉及的土地类型多样化，包括耕地、林地、园地、荒山荒坡、养殖用 地等，但以耕地居多。2 0 0 1 年四川耕地流转面积2 9 6 2 万亩，占流转总面积的5 8 8 ； “四荒”地流转面积1 3 9 7 万亩，占流转总面积的2 7 7 ；其它土地流转面积6 8 万 亩，占土地流转总面积的1 3 5 。2 0 0 2 年流转的耕地面积达3 6 3 2 万亩，占流转总 面积的6 4 7 ；其他荒山荒坡等“四荒”面积为1 9 8 5 万亩，占流转总面积的 表62 0 0 2 年四j ij 农村土地承包经营权流转情况统计 单付：万亩、 数据来源：匹1 ) l l 省农业厅台作经济处四川农村士地承包经营权流转情况统计2 0 0 2 3 5 3 ( 见表6 ) 。流转面积无论从总数还是从比例来看都呈上升的趋势。但从区域分 郴来看，平原区是以耕地流转为主，山区、丘陵区则以非耕地流转为主，如眉山、 江油两市2 0 0 1 年耕地流转面积分别占总流转面积的3 9 4 、7 5 9 。这主要是因为， 山区、丘陵区非耕地流转的成本要比耕地流转的成本低，而平原区本身非耕地就少。 耕地流转期限基本上都在1 0 年以内；非耕地的流转年限相对较长，有1 0 3 0 年、 3 0 5 0 年、5 0 年以上不等。 3 ，1 5 农地流转的绩效显著 通过多种形式的土地流转，对促进农业开发和农村经济的发展起到了一定的效 果：一是增加了农业资金投入。外来业主租赁农户承包地和荒山荒坡，从事效益较 ”李燕琼范商林叫川农村土地使用权流转的现状、问题和对策 j 农业经济问题，2 0 0 2 ，( 1 2 ) ，3 5 3 8 1 3 高的种养业、林业、工业和旅游业项目，既推动了农村产业结构调整，又带来了大 笔资金。新津县安西镇新槽村四社、五社，将9 0 多亩的土地使用权转包出去，接包 方投入资金近1 0 0 万元，其中仅农田水利建设和种植荷花就投入4 5 万元r 大大高于 流转前农民对土地的投入。二是增加了农民收入。通过土地承包经营权的有偿转让， 既保证了农民基本收入( 土地流转费) ，同时业主还吸收出租土地的农民参与务工， 获得2 0 0 5 0 0 元的月工资收入。并且把土地流转出去的农户大多数是在二、三产业 有比较稳定的职业，他们从事二、三产业能够获得比从事农业更高的收入，而且没 有后顾之忧，可以安心的从事二、三产业，促进了农村剩余劳动力的转移。三是推 动了农业产业化经营。农村土地成片集中后，有利于形成优势水果、茶叶、花卉种 植、畜禽养殖、旅游开发等专业性生产基地，既实现了产供销一条龙，同时又带动 了大批农户更新观念，增强了优质高效产品意识和市场意识。四是加快了农业新技 术推广，外来业主，特别是科技人员，不但带来了大笔资金和大量实用的农村新技 术，同时也提高了农民的科技水平和实际运用能力。同时，业主还能传播新观念、 新知识，带来新的生产、生活方式。五是改善了农村基础设施条件。业主租赁农村 土地进行开发，必然要修建一些道路、水利设施、用电设施等，在一定程度上改善 了农村的生产、生活条件。六是推进了农村小城镇建设。业主租赁农村土地进行成 片开发，一方面可获得规模效益和加工增值收入，另一方面又带动商业、运输业、 服务业的发展，推进农村小城镇建设。据不完全统计，截至2 0 0 2 年底广元市元坝区 业主投入农业开发资金达1 3 0 0 余万元，带动农户建成较大规模的林果、中药材、蔬 菜、牧草、水产、畜禽养殖基地9 4 万亩，兴办和盘活了区肉联厂、卫予食品厂、 三元缫丝厂等8 家龙头企业。 3 2 农用地流转中存在的主要问题 农用地流转为发展农村经济，促进农业适度规模经营，推动农业结构调整，优 化土地资源配置，提高农民生活水平和增加农民收入发挥了巨大的作用。但流转只 是刚刚起步，在农地使用权流转的实践中也存在一些主要问题。 3 2 1 现行法律制度的设计，没有清晰的界定土地产权 土地产权是一个权利束，它包括土地所有权以及由所有权派生出来的占有权、 使用权、收益权、处分权等权利的集合。农用地进行流转，必须将农村土地的产权 。中共胂川省委农办农村土地制度研究课题组四川农树土地制度的改革和创新，2 0 0 2 2 。广j 己市元坝区农业局我区农户承包士地使用权流转的现状及对策2 0 0 2 1 4 界定清楚。土地产权界定就是把土地作为一种物质资产，其所有权、使用权、收益 权和处分权在各个不同的产权主体之问的分配和定位，即是要将农村土地的四项权 利具体定位到不同的利益主体上，使其各归各位，条理分明，不会造成管理及利益 分配上的混乱。这四项权利中土地所有权是最重要的，农民集体土地所有权不像国 家土地所有权一样，它没有一个全国范围内的统一主体，集体所有的土地属于各级 劳动群众集体所有。现行土地管理法第十条规定：“农民集体所有的土地依法属 于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理：已经分别属 于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组 织或者村民小组经营、管理；已经属于乡( 镇) 农民集体所有的，由乡( 镇) 农村 集体经济组织经营、管理”。由于土地产权边界不清晰，对于土地所有权到底是属于 村农民集体还是农村集体经济组织或是乡农民集体或是集体经济组织中农民按份额 共同占有，具体界定并不十分明确。由于土地所有权的主体地位界定不够清楚，“集 体所有”土地的经营管理权，是否可以山集体经济组织或者村民委员会或者村民小 组经营也缺乏认证，各级所有者往往为了各自的利益而争夺农业管理权，促使许多 土地纠纷因之发生，“农村集体土地”无法得到合理利用和有效保护。如南充市的土 地流转。一般农村土地流转都是农业部门的农经系统在管理，但南充市除了农业局 在管理外，林业局、畜牧局也在管理农用地的流转。这种多头管理就是由于产权不 明晰、各个不同的部门互相争夺利益造成的；使得农民在土地流转过程中利益受到 损害时不知道找哪个部门解决，阻碍了农用地的流转。 新颁布的农村土地承包法使农民拥有了土地的使用权、转让权、租赁权、 作股权、收益权、产品处置权、继承权等，农民拥有更大的自主经营权，有了处置 土地承包权的法律依据。但该法并没有对土地使用权的抵押做出规定。也就是蜕农 民的土地承包经营权虽然拥有了一定的财产权性质，但还不是完全的财产权利。这 就导致承包者不能把土地当作完全的财产看待，缺乏长远的收入观念，土地不能像 普通商品一样在市场流通中增值。因此，当前我国土地使用权商品属性不明确的问 题已经成为土地流转的体制性障碍。 3 2 2 农地流转的行政力量型，违背农民意愿强制推进农地流转 首先，部分地区农地流转是在社区( 村或社) 的主导下完成的，强化了社区组 织对农地使用和调