（图书馆学专业论文）中外档案开放利用中的法律问题之比较研究.pdf

i 摘 要 档案工作的根本目的就是开发利用档案信息资源，为社会各方面工作服务。 但在档案信息的开放与利用工作中，会涉及诸多法律问题，对这些法律问题进行 研究，是档案工作者和法律工作者的共同责任。 档案法颁布二十年来，我国的 档案工作取得了较多的进展，但从世界范围来看，我国的档案开放利用工作在很 多方面不及其他一些国家，与法律法规的不完善甚至缺失有莫大的关系。 本文主要分为三个部分来讨论中外档案开放利用中的法律问题的异同。 第一部分是中外档案开放中的法律问题比较。首先阐述档案开放的涵义和意 义；其次从中外档案开放的历史背景与目的、档案开放的法律政策、档案开放的 主体、档案开放的起始时间规定以及档案开放范围与内容限制这五方面进行比较； 最后是中外在档案开放中的档案信息知情权保护之异同。 第二部分是中外档案利用与公布中的法律问题比较。首先阐述档案利用的定 义和意义；其次从中外档案利用的法定手续、档案利用费用、公民档案利用权的 法律保障三方面进行比较；最后是中外在档案公布中的法律问题之异同。 第三部分是中外档案开放利用中的民事权益保护比较。在档案开放利用中， 公民的隐私权和著作权是民事权益保护中的重点，本章分别对国内外的法律法规 关于隐私权和著作权的规定做一个比较。 关键词：档案 开放 利用 公布 法律问题 比较 ii abstract the ultimate aim of the archives is to cultivate and utilize the archives information resources to serve all aspects of the society. but in the process of opening and utilizing archives information, various legal issues will be concerned. to investigate these legal issues is the co-responsibility of the scholars in archives and law. since the law of archivesbeing issued for over two decades, theyve improved much. but the work of opening and utilization are not as good as other countries in many aspects, it is because of the incomplete of chinese law and regulations. the dissertation is divided into three parts to discuss the differences and similarities in the legal issues of archives opening and utilization in china and other foreign countries. the first part is the comparison of law in archives opening in china and foreign countries. it describes the connotation and meaning of the opening first, and then compares the historical background and aim, legal policy, main body, starting time, and range and content of the opening of archives. finally, accounts the differences and similarities of the protection of the right to know the archives information in the opening of archives. the second is the comparison of law in archives utilization and publish in china and foreign countries. it describes the definition and meaning of the utilization of archives firstly, and then compares the legal procedure, utilization fee, and the legal protection of citizen archives utilization right. finally, it is the differences and similarities in the legal issues of archives publish in china and foreign countries. and the third part is the comparison of the protection of civil rights in the archives opening and utilization in china and foreign countries. in the process of opening and utilization of archives, the right of privacy and copy right of the citizen is the critical point of civil rights protection. this chapter compares the regulations of the right of privacy and copy right in the law and regulations in and out of china respectively. key words: archives; opening; utilization;publish; legal issues; comparison 湘潭大学湘潭大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。 对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查 阅和借阅。 本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 第一章 绪论 1.1 课题来源与背景 本文来源于我的导师肖文建教授 2006 年立项的湖南省社科规划办课题“政务 信息公开背景下的档案文件开放利用中的法律问题研究” ，本文系该课题的重要研 究内容之一。 随着信息技术和社会民主政治的发展，政府信息公开已成为人们关注的热点 问题。越来越多的人需要获取与自己切身利益相关的政府信息。公众除了对现行、 半现行文件的利用需求以外，还有对档案的利用需求。由于我国档案法律法规在 关于档案的开放与利用规定中，还存在一些不足，给档案的提供利用设置了障碍。 如何有效地进行档案的开放，如何有效地开发利用档案信息资源，如何有效地保 障公民利用档案的权利不受侵犯，是我们目前的当务之急。 1.2 选题意义 依法治档是市场经济条件下档案工作的目标和原则，其内涵概括为依照有关 的法律规范处理一切有关档案的事务，既包括依法进行档案的行政执法与监督检 查等宏观管理和依法收集、整理与保管等微观管理，也包括依法开放与利用档案， 而后者是目前我国档案学研究的薄弱之处。 “他山之石，可以攻玉”，对中外档案开放利用中的法律问题进行比较研究， 我们可以发现各国在档案开放利用中的法律规定的优势和不足之处，为我们吸取 各国的先进经验，提高我国的档案立法水平，充分发挥档案信息的作用，维护公 民合法权益，促进整个档案工作更快更好的发展，必将具有重要的借鉴意义和参 考价值。 1.3 国内外研究综述 据笔者查阅 1979 年-2006 年的中国期刊清华全文数据库，发现其中关于档案 开放的文章有 139 篇，关于档案利用的文章有 971 篇，关于档案公布权的文章有 11 篇，关于档案中涉及的隐私权问题的文章有 30 篇、关于档案中涉及的著作权问 题的文章有 82 篇。由此可见，我国档案学术界前辈对档案开放利用工作的研究相 当重视，也取得了不少的成果。 而查阅外文资料库springlink & kluwer，发现其中关于档案开放的文章 有 271 篇，关于档案利用的文章有 442 篇，关于档案公布的文章则只有 1 篇。 2 概括而言，其中多是对档案开放利用工作的研究、档案开放利用中的法律问 题的研究、中外档案开放利用工作的研究以及中外档案开放利用中的比较研究， 而缺少对中外档案开放利用中的法律问题的比较研究。因此，进行一个中外档案 开放利用中法律问题的比较研究，无论是理论上还是实践上，对我们都具有重要 的意义。 1.4 研究内容及方法 本文主要分为三个部分来讨论中外档案开放利用中的法律问题的异同。 第一部分是中外档案开放中的法律问题比较。首先阐述档案开放的涵义和意 义；其次从中外档案开放的历史背景与目的、档案开放的法律政策、档案开放的 主体、档案开放的起始时间规定以及档案开放范围与内容限制这五方面进行比较， 找出我国在法律法规方面的不足之处，同时也给出自己的一些拙见；最后是中外 在档案开放中的档案信息知情权保护之异同，分别从现状和保护措施这两方面进 行阐述。 第二部分是中外档案利用与公布中的法律问题比较。首先阐述档案利用的定 义和意义；其次从中外档案利用的法定手续、档案利用费用、公民档案利用权的 法律保障这三方面进行比较；最后从档案公布的主体及权限来探讨中外在档案公 布中的法律问题之异同。 第三部分是关于中外档案开放利用中的民事权益保护比较。在档案开放利用 中，公民的隐私权和著作权是民事权益保护中的重点，分别对国内外的法律法规 关于隐私权和著作权的规定做一个比较。 本文在文献调查与网上调查相结合的基础上，采用了综合分析法、比较分析 法以及归纳法等研究方法，对中外档案开放利用中的法律问题进行了比较研究。 1.5 论文创新与不足 论文的创新之处在于中外比较研究，目前，对于档案开放利用的比较研究， 多是针对具体的中外档案开放利用工作的比较研究，而很少有学者对中外档案开 放利用中的法律问题做比较研究，因此，进行一个这样的研究，对于我们提高档 案立法工作以及实际工作都具有重要的意义。 本文的不足之处在于第四章，对国外在档案开放利用中的著作权保护案例收 集不充分，证据有些不足，论证得不够深入。 3 第二章 中外档案开放中的法律问题之比较 2.1 档案开放概述 2.1.1 档案开放的涵义 在我国， “档案开放”一词是从“开放历史档案”逐步演变而来的。 1二十世 纪八十年代初，顺应改革开放的潮流，中共中央作出了开放历史档案的决定，从 此， “开放历史档案”便作为一项制度进入档案工作领域。到八十年代末期，随着 改革开放的深入，开放历史档案又进一步变成“档案开放” 。 对于“档案开放”的涵义，人们有不同的理解和看法，因此也就造成在处理 相关事务时有不同的做法。明确档案开放的科学涵义，是正确处理档案开放、利 用问题的基础。有一种观点认为： “档案开放，是指将各级国家档案馆保存的可以 公开的保密期满的档案，解除封闭，向社会公开，供社会利用。 ” 2 该定义包括如 下几方面的涵义： 第一，档案开放的主体是各级国家档案馆。 档案法实施办法第二十条规定 “各级国家档案馆保管的档案应当按照档案法的有关规定，分期分批地向社 会开放，并同时公布开放档案的目录” 。这里所指的各级国家档案馆，是指负责接 收和保管档案的中央、省、市、县级国家综合档案馆和各类专门档案馆，不包括 部门档案馆或各机关、团体、企业事业单位和组织内部的档案室。 第二，档案开放的具体对象是可以公开的保密期满的档案。在不损害国家和 公众利益的前提下，对原来处于保密和封闭状态、控制在一定范围内使用的档案 向社会公众开放，使任何公民都能合法地利用档案。 第三，档案开放的工作内容为解除封闭，为社会利用档案提供方便。档案保 管部门在解除档案封闭状态后，应将本馆内属于开放范围的档案编制成目录以方 便利用，并尽可能地帮助每一个利用者从档案馆中查找和利用他们所需的档案； 同时，有条件的档案馆应当充分利用现代信息传播方式将开放的档案进行公布， 使档案利用者可以克服时间、地域的限制，随时随地利用所需的档案。 第四，档案开放的目的是为社会主义建设服务，满足公众利用档案的需求。 利用是档案工作的最终目的，从而使档案的价值得以实现。如果没有利用，档案 的价值也就无法实现，档案工作也就失去了意义，因此，对已经开放的档案，在 不损坏档案的前提下，档案保管部门不应任意加以利用限制。 第五，档案开放要依照有关的法律法规进行。为保证档案开放的实施， 档案 法 、 档案法实施办法对档案开放的时限、档案开放的范围以及档案开放的程 序、手续等作了具体的规定。同时，国家档案局先后制定发布了各级国家档案 4 馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定 、 各级国家档案馆开放档案办 法 、 外国组织和个人利用我国档案试行办法等行政规章，为档案开放的顺利 实施提供了有力的法律保障。 2.1.2 档案开放的意义 档案工作的最终目的是提供利用，而档案开放是档案利用的一种重要形式， 其意义尤为重大，主要表现在： 第一，开放档案是增加政府透明度和社会文明进步的标志之一，是我国社会 主义民主政治的充分体现。开放多少档案，开放什么内容的档案，决不单单是档 案业务问题，它关系到政府的“开明”程度，关系到国家的民主与法制进程，关 系到和谐社会的构建。 3档案开放,是国家开放、社会开放的重要表现，是一个国 家民主政治发展的重要标志。法国历史学家郎格鲁说过，开放档案“改变了档案 馆的性质，使档案馆从旧制度下的机密机构，变成了为社会全体公民的利益和权 利服务的公开机构，开创了档案利用的崭新时代”。在西方国家，开放档案原则 被誉为“档案人权宣言”。档案开放，不仅是对档案利用范围的扩大，而且是对 公民利用档案这一权利的承认和实现，体现了社会生活的政治民主。 第二，开放档案是国家科学文化事业发展的需要。档案作为一种社会文化财 富已经成为各国的共识。档案是机关、组织和个人社会活动的原始记录，具有对 原形成者的原始价值，又具有对其他利用者的凭证和参考价值。档案开放对社会 科学尤其是历史科学的研究具有重要意义，可以说，如果没有档案，研究历史就 成了无源之水，无本之木。其他社会科学乃至自然科学的研究也需要利用档案， 而档案的开放为整个科学文化事业的可持续发展创造了条件。 第三，开放档案是政治、经济国际化的必然需要，是促进中外文化交流的重 要条件。wto 有九项法律原则，其中一项就是透明原则，要求成员方所实施的与国 际贸易有关的法令、条例、司法判决、行政决定，都必须予以公布，以使各国政 府及企事业组织和个人熟悉和适用。我国作为 wto 成员国，必须遵守这些原则和 规定，相应的档案开放工作必须跟进。没有完善的档案开放制度，国际间的透明 度就难以实现。 第四，开放档案对提高档案馆的社会地位将产生重大影响。多年来，由于多 种原因，档案馆被社会多数成员视为陌生和神秘的禁区，档案的价值作用无法得 到充分发挥。开放档案将极大地提高全社会对档案馆的认识，档案在社会主义现 代化建设中必将发挥更大的作用。而且，开放档案将使档案馆工作从被动的服务 转为主动的服务，从过去主要为政治斗争、阶级斗争服务转变为主要为社会主义 现代化建设、科学研究服务，从过去单纯保管档案的场所转变为综合开发档案信 息的基地和中心，从而促进档案馆社会地位的提高。 5 2.2 中外档案开放中的法律规定之异同 档案开放，不仅有利于社会的进步，而且也有利于公民权利的保护。我国档 案开放虽然经历了 20 余年，但档案开放却是“雷声大、雨点小” ，尚未形成完整 的工作体系，相关的法律法规关于档案开放的规定以及实际开放的事实，也不尽 如人意。笔者调研发现，我国国家综合档案馆在 2001 年至 2004 年间的档案开放 率分别为：30%、29.1%、29%和 27.7%，档案利用率分别为：4.2%、3.7%、3.8%和 4.6%， 4而欧美一些国家的档案开放利用率超过 60%，5档案开放利用工作走在世 界前列的美国，其档案开放利用率达到 90%。之所以出现这种局面，笔者认为有多 方面的原因，既有档案法律法规方面的原因，也有国家保密范围和解密制度方面 的原因，还有“重藏轻用”等传统指导思想方面的原因等等。由于文章篇幅的限 制，本节主要比较中外相关法律法规中关于档案开放方面的规定之异同及其给我 们的启示。 2.2.1 档案开放的历史背景与目的之比较 国外档案的开放与民主思想有密切的联系。 6十八世纪法国大革命后，为了巩 固新生的资产阶级政权以及维护公民的合法权利，法国国民议会于 1790 年颁布了 国家档案馆条例 ，这是世界档案史上第一次提出档案馆对外开放；而且法令规 定中央档案馆实行的“对外开放原则”是所有国家档案馆共同的原则。这个原则 充分体现了资产阶级人权、民主思想：档案是公民共同拥有的财富，到国家档案 馆自由地查阅档案文件是每个公民应有的权利，这个权利是每个公民与生俱来的。 这成了当时欧洲国家竞相效仿的先例。 前苏联在第一次世界大战后，为揭露一战本质和推卸责任公布了沙皇政府和 临时政府的一些外交档案。随之，英、法、德等国也相继公布了一部分档案，从 而使档案的价值和作用逐渐为人们所认识。从此，越来越多的国家都不同程度地 接受了档案开放原则。 美国建国的历史不长，档案工作自然也就起步晚，但在档案开放方面却走在 其他国家的前列，影响也颇为深刻。美国于 1934 年建立国家档案馆，接着颁布了 国家档案馆法。第二次世界大战后，美国才开始出现较为系统的档案学著作，但 在民主潮流的推动下，美国在档案开放方面迈出了新的步子。20 世纪 50 年代初， 大众传播工具的代表们要求国会立法，保证官方文件的开放。 7到 1966 年国会通 过的信息自由法 ，才使公民享有了信息利用的权利。 在中国，新中国成立以后，周恩来总理曾多次强调必须加强档案工作，以便 于国家机关和科学研究工作利用。但是，在计划经济体制时期，在“以阶级斗争 为纲”的思想指导下，档案馆工作主要为政治斗争服务，档案馆处于封闭状态。 直到党的十一届三中全会以后，在史学研究、平反冤假错案、撰写回忆录等的迫 6 切需求下，开放档案的呼声越来越高，从而促成了 1980 年 5 月 19 日中共中央书 记处召开的第 21 次会议做出开放历史档案的决定。尽管开放的“历史档案”特定 为 1949 年以前的档案，而且“历史档案”的定义不是很清晰、明确，但档案馆的 大门终于慢慢开启了。 2.2.2 关于档案开放的法律政策 法律政策是档案信息资源开发利用的重要保障。中外在档案开放的法律政策 方面差距巨大，这与每个国家的社会档案意识是分不开的。 自从法国大革命以来，许多国家都开始重视开放档案，专门制定了档案开放 的法律，从法律制度上保证档案开放工作的开展。例如，美国在公众及法理中， 承认人们有权了解政府工作状况，认为档案是国家财产的一部分，因而也就意味 着它属于全体人民，应让人民无条件地加以利用，以便民众尽可能多地了解关于 政府活动的信息，这有助于政府各项政策、计划的实施，因而在档案工作中，强 调以用为主。这一思想和观念体现在美国国会 1966 年颁布的信息自由法案中， 该法案中明确规定“民众对政府体系运作的参与和分享” ，它规定政府各部门有义 务向民众提供尽可能多的信息，及时公布记录政府活动的档案，利用联邦政府档 案是公民的一项民主权利（当然对档案的保密也有规定） 。在开放观念及相关法律 的作用和规范下，美国档案的开放程度极高，开放率一般达到 90%（且不论美国的 档案入馆率也较低） 。一旦有人认为档案机构没能及时开放相关档案，损害了他们 利用的权利，就可能诉诸法律。 8 例如在美国，不少利用者有过这种经历：他们需要从国家档案馆或某个总统 图书馆调阅一份文件，由于该文件包含属于机密的国家安全信息，从而不能提供 利用。针对这种情况，美国国家档案馆于 2006 年 6 月 30 日举办一个公众免费参 加的研讨会，目的是告知利用者，在遇到上述情况时，他们有权要求对这份属于 机密的国家安全文件进行解密检查，以确定该文件是继续保密还是可以全部或部 分解密，从而最大限度地获取他们所需的信息。该研讨会使公众了解以下内容： 什么是“应要求的解密检查” ；利用者如何和在哪里提出该项解密检查要求； 哪些机密文件不适用于该项解密检查；文件机密度划分工作的禁律、限制和 标准是什么；联邦机构的“应要求的解密检查”职责是什么；当一个机构拒 绝利用者提出的解密检查要求时，利用者如何向有关组织提出上诉；如果上诉 被一个机构否定，利用者有哪些行政起诉权利。 9 从这个案例中，我们可以清晰地了解到：在美国的法律和政策规定中，公民 的知情权不容侵犯。 1992 年 6 月 19 日，俄罗斯联邦最高苏维埃第 3088-1 号决议通过了“关于档 案文献的开放办法及其使用规则” ，这是俄罗斯国家最高立法机关在历史上第一次 公布关于档案使用的规范性文件。俄罗斯在 1991 年前苏联“819”事件后接管 7 了苏共和前苏联的档案，为了与政敌抗争并争得更多的国际支持和经济援助，叶 利钦于年底开始向国内外开放前苏联的大量档案。 在我国，长期以来由于受“重藏轻用、秘而不宣”的传统思想的影响，档案 人员的工作重心总是围绕如何保管好所收藏的档案文献，过分强调档案的保密性， 档案馆是机要部门。虽然档案部门也进行了一些相关档案文献的编研，但相对于 馆藏的大量原始文献来讲，只不过是九牛一毛而已。而且我国至今还没有出台类 似美国的“信息自由法”，档案开放只能遵循档案法的规定，而现行的档 案法中关于档案开放的规定尚有一些不足的地方需要完善，例如：开放档案的 范围定义不科学、开放档案的期限规定不确切、开放档案对象的分类不实际、开 放档案的义务主体不明确 10等。据此，国外的经验给我们以如下启示： 1.尽快出台适合我国国情的政府信息公开法。 我国加入 wto 以后，对外开放进入了一个新的阶段，档案工作也面临着新的 挑战，特别是在政务信息公开的推动下，“公开成为原则，不公开成为例外”。 西方很多国家已经出台“信息自由法案”或“信息公开法案”，我国也应借鉴他 们的立法原则，制定适合中国国情的政府信息公开法，以切实保障公民拥有 政府部门公共信息资源的知情权、利用权。 2.完善档案开放中的法律法规。 针对目前我国档案法律法规在开放环节上可操作性不强，条款不完善、不清 晰的现状，有必要作进一步的修改，使档案开放工作更趋规范，规定更加明确， 可操作性增强。如我国现行法律规定国家档案馆为实施开放档案的主体，然而， 随着政务信息公开制度的不断完善，档案的开放主体应该不仅仅局限于国家综合 性档案馆，凡具有法定的开放权限和具备一定的开放环境和条件的档案保管机构 都应成为档案开放的主体，如专门（业）档案馆、机关档案室等。 2.2.3 关于档案开放的主体 关于档案开放的主体，世界各国均规定为档案馆，我国也不例外。根据档 案法实施办法第二十条规定：“各级国家档案馆保管的档案应当按照档案法 的有关规定，分期分批地向社会开放，并同时公布开放档案的目录”。 11 由此可 见，我国档案开放的主体是档案馆，而且仅仅局限于国家综合档案馆。但随着政 务信息公开的发展，国内许多学者一致认为，这一规定已不能适应当前形势发展 的需要，应该放宽主体的范围，笔者持相同的看法。关于这一点，前文已经述及， 凡符合档案开放主体构成要件的，不论是各级国家档案馆，还是部门档案馆、专 业档案馆抑或是机关档案室，都可以成为档案开放的主体。在今后的立法修改中， 应该提到这一点。 2.2.4 关于档案开放的起始时间规定 8 开放档案是相对于“封闭档案”而言的，是将可以公开和封闭期满的档案， 解除“封闭”，向社会开放。封闭期是指由法律规定的文件从形成到开放的期限， 即档案的保密时限。 各国对封闭期的规定不尽相同， 短则 25 年， 长则近百年。 1968 年 9 月在马德里召开的第六届国际档案大会促使大多数国家采用了 30 年的封闭期 制度。但是，由于每个国家的国情、政治制度、民主制度等因素的不同，各国对 于档案延期开放的规定详略不同。 美国、丹麦、瑞典等把档案开放利用纳入信息自由法，而法国、加拿大、澳 大利亚等国颁布了档案开放利用等专门法规来确保档案的开放利用工作。世界大 多数国家对一般档案开放都规定为 30 年，如英国、法国、德国、俄罗斯、日本、 印度等国。 12但也有一些国家的档案封闭期为 25 年至 80 年不等，唯独梵蒂冈的 档案封闭期最长为 80 年。随着科学技术的发展，信息的时效性促使研究者把研究 兴趣越来越向当代事件转移，舆论界对于敏感性问题越加关注，因而档案的封闭 期有可能进一步缩短。 13对于延期开放的也大都是有关国家安全、个人隐私的档 案，只是在具体年限上长短不同而已。 在美国，总统行政令要求政府机关期满 20 年的机密文件尽可能开放，仍不能 开放的，到 30 年自动解密。 8但涉及国家安全、个人隐私的文件开放期从长控制。 美国档案开放有可执行的法律保证，一旦有人认为档案机构没能及时开放相关档 案，损害了他利用的权利，就可能诉诸法律。美国国家档案馆有一个专门的法律 班子应付各类诉讼案。 加拿大的档案封闭期为 30 年， 凡属个人隐私部分的档案 （关于公民个人婚姻、 财产、健康状况的档案）限制利用或者不提供利用。档案部门如不执行这些规定， 利用者、公民有权提出控告。 阿尔及利亚档案封闭期为 25 年，涉及个人隐私的文件要 50 年后才可提供利 用。 在喀麦隆，军事文件、外交文件和人事案卷的限制利用期限为 70 年。 在英国，凡满 30 年的公共档案和满 100 年的私人档案，即向公众开放。 法国 1979 年的法兰西共和国档案法除了规定一般档案期满 30 年向社会 开放外，还对一些较敏感的档案，规定了不同的开放期限：处理与私人生活有关 的诉讼案或涉及国家安全利益的档案要 60 年开放；与司法事务有关的文件及个人 生活方面的档案要 100 年开放；涉及医疗病历的档案要 150 年开放。 14 我国对于档案开放的起始时间，档案法实施办法具体规定了四种情况分 别对待： （一）中华人民共和国成立以前的档案开放起始时间 中华人民共和国成立以前的档案一般称之为历史档案，包括清代和清代以前 的档案、民国时期的档案和革命历史档案，因为上述档案从形成时间上说，自形 9 成之日起均已超过30年，所以自档案法实施办法实施之日起应当向社会开放。 （二）中华人民共和国成立以来形成的档案开放起始时间 中华人民共和国成立以来形成的档案一般又称为现行档案，这是指1949年10 月1日新中国成立以后的各级国家机构、组织、团体以及个人从事政治、经济、科 学、技术、文化、宗教等活动形成的，对国家和社会有保存价值的全部档案。这 些档案，自形成之日起满30年按规定分期、分批地向社会开放，这是采用1968年9 月在马德里召开的第六届国际档案大会关于文件产生到利用之间的总封闭期限不 应超过30年的决议的结果。 （三）经济、科学、技术、文化等类档案的开放起始时间 由于这类档案与社会主义经济建设等密切相关，并且利用率极高，如果满30 年再开放，很可能使其中的许多档案失去其应有的使用价值。档案法规定上 述档案的开放期限可以少于30年，档案法实施办法则进一步明确规定这类档 案可以随时向社会开放，这样规定有利于发挥这部分档案的社会效益和经济效益， 同时也有利于社会主义现代化建设以及公民在科学、文化生活等方面的需要。 （四）上述档案中涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案， 以及其他虽自形成之日起已满30年，但档案馆认为仍不宜开放的档案，经上一级 档案行政管理部门批准，可以延期向社会开放。 相比较而言，我国确定的档案封闭期年限过于笼统、单一，并没有根据档案 的具体内容确定出多种封闭期年限，可操作性不强。其次， 对于某些档案需要延 期开放的具体期限虽然在各级国家档案馆开放档案办法中做了规定，但却与 档案法中规定的“报国务院批准施行”不符，不能作为确定延期开放档案具 体期限的法律依据。因此，国家应尽快依法制订相应的档案行政法规，对涉及国 家安全、个人隐私和其他到期不宜开放的档案向社会延期开放的具体期限做出规 定。 2.2.5 关于档案开放范围与内容的限制 开放档案是相对封闭档案而言，过了保密期限的档案，并不是可以毫无保留 和无条件地向社会开放。从中外各国对档案保密的认识和有关法规来看，比较普 遍地认为：所谓档案的开放利用，都是以保密为前提的，都是有条件的，相对的。 公民根本不可能有自由利用公共档案不受保管地点和年代限制的权利，普通公民 能够利用的公共档案，都是国家档案馆保存的已满封闭期的档案。在这一点上， 各国都是开放与限制利用并存，有选择性的进行限制性开放。目前，各国普遍性 的做法是：一边开放封闭期已满的档案，一边重视涉密档案的保密工作。 限制利用的文件类型经第六届国际档案大会的研讨，基本上达成共识的有六 大类，即：（1）涉及国家安全和社会秩序的文件； （2）涉及私人秘密的文件； （3） 受法律保护和有时效性的文件； （4）私人档案馆的文件； （5）国家领导人和公众 10 领袖人物的文件； （6）因保护档案实体而限制利用的文件。 在国外，许多国家都制订了专门的法律法规维护国家安全和社会秩序。例如， 澳大利亚的信息自由法、美国的阳光下的政府法等既规定了政府文件和 合议制会议必须公开，又规定了将涉及国防和外交政策的信息列为豁免公开的第 一理由，从而被称之为“一号免责”。 15凡是出于国家安全和社会秩序的原因， 规定有更长封闭期，一般都标有密级。不依照法律程序即各国保密法中规定的解 密程序进行解密是不可能提供开放利用的。 虽然中外都强调档案要保密，要有条件地开放利用，但是在具体做法上仍有 差异。我国的中华人民共和国保守秘密法 （以下简称保密法 ）和中华人 民共和国保守国家秘密法实施办法 （以下简称保密法实施办法 ）对国家秘密 的概念和范围做了明确规定。1991 年 9 月 27 日我国国家档案局、国家保密局发布 的各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定 ，列举了二十 种不宜对社会开放的档案主要有涉及党和国家重大问题、重大政治事件尚未做出 结论不宜公开的；涉及各级党和政府领导人及社会各界著名爱国进步人士的政治 历史评价及工作与生活中不宜公开的内容等等。从内容上来看，我国控制使用档 案的范围基本属于与国家安全和社会秩序有关的文件。 而对于国外其余几类控制使用的文件，我国的规定不明确、不具体，尤其是 对涉及公民隐私权方面的档案文件未做明确限制，这点与国外的差距较大。欧美 国家对保护私人秘密问题很重视，有些国家还制定了专门的法规。凡涉及私人秘 密的档案文件，不仅封闭期更长，而且还明确了其类型，主要包括 10 个方面的内 容： （1）公民状况文件(出生、婚姻、死亡等)， （2）健康状况文件， （3）财产 和收入文件， （4）刑事和犯罪处理文件， （5）关于职业活动的文件， （6）有关政 策、哲学、宗教观点的文件， （7）基本的统计文件； （8）有关“家庭荣誉” 的文件； （9）警察机关的文件； （10）保密法中规定的其内容一旦传播出去将会产 生对行政当局不信任感的文件。这十种与个人秘密有关的文件，是西方国家限制 利用的与个人隐私有关的文件，但这些限制均不针对当事人。美国 1974 年颁布的 隐私法规定个人隐私权要优先于信息自由利用权。加拿大关于个人权利的法 律规定，允许其公民利用收藏在联邦部门和机构的有关他们自身情况的信息，对 信息的准确性和使用问题有权提出某些控制限制。另外，俄罗斯、英国、法国、 澳大利亚等国也颁布了保护个人隐私权的法律。这说明，西方国家和个人视隐私 权为一项个人权利。 我国目前法律没有明确把隐私权作为一项具体权利予以规定，对于隐私权的 保护可散见于宪法、民法通则、民事诉讼法、刑事诉讼法、妇 女权益保护法、未成年人保护法、档案法等法律法规中。但这些法律 法规不够系统、完整，有的相关规定也较粗疏，在实际操作过程中无具体的标准 11 可依。随着我国民主法制建设的进一步完善，非公有档案急剧增加，电子档案带 来的对个人隐私权保护的冲击，如何加强对涉及公民隐私权的档案的保密和控制 使用，是摆在我国档案部门面前的一个新课题，国外的一些做法值得我们借鉴。 2.3 中外档案开放中的档案信息知情权保护之异同 人民行使管理国家事务的权力，是以对公共事物的了解为前提，如果不能获 取政府的信息，人民就无法监督政府。因此，保障公民的知情权是人民行使民主 权利的具体体现。 2.3.1 知情权 知情权（right of informing）的概念在世界上还是 20 世纪 20 年代提出的。广 义的知情权是指寻求、接受和传递信息的自由，是从官方或非官方获知有关情况 的权利；狭义的知情权则指公民知悉官方有关情况的权利。 16知情权的内容不仅 仅局限于国家的法律、法规以及执政党的大政方针，还应包括政府掌握的一切关 系到公民权利和利益、公民个人想了解或者应当让公民个人了解的其他信息。人 们需要知情权，是因为他们的日常生活都离不开林林总总的信息，需要不断地获 取各种信息来充实自己的生活，做出自己的选择。知情权的实现是公民参与公共 决策、公共事务的前提。 17由于知情权基本上只是一种抽象的权利，所以有必要 依据法律将其制度化，而最终获得具体的权利，只有靠信息公开制度的建立来实 现。 在我国，知情权基本上还是属于学理性的权利概念，并非法律上的概念。不 过，我国宪法第 41 条规定， “公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批 评和建议的权利” 、 “一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保 持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。 ”人民要行使这 些管理国家事务和社会事务的权利，其前提就是知情，只有知情以后才能真正谈 得上行使民主管理的权利。 档案开放是实现公民档案信息知情权的重要途径和方式之一。档案是一种控 制在政府手中的重要信息资源，开放档案是实现公民档案信息知情权的一个重要 条件。有统计资料表明，80%以上的各类信息是由政府机关掌握的，而政府机关则 往往从有利于自身管理的角度出发隐匿所掌握的信息，以致妨碍公民对政府信息 的获取与利用。 18笔者认为，为保障公民档案信息知情权的落实，就必须加大档 案开放的力度。 2.3.2 档案信息知情权保护现状 在现代社会，知情权是公民从事政治、经济、文化和个人生活的一个必要条 件，是公民享有权利和履行义务的前提。在人类历史上，档案曾作为统治者的私 12 有财产长期被所国家垄断，只供少数统治者使用，一般公民根本无法接触到档案。 档案开放原则首先是在法国档案工作改革中提出来的。法国1790年通过的国家档 案馆条例规定，每一个法国公民，在每周固定的开放时间内都可到档案馆免费查 用所需的文件，穑月七日档案法又重申了上述规定，以此来作为所有国家档案馆 的共同原则。穑月七日档案法正式提出档案向社会公众开放，“每个公民都有权 了解任一档案馆保存的档案的内容”，它使档案馆成为满足公民档案信息知情权 的场所。 在国外，许多国家都鼓励公民利用档案，在尊重人们隐私的同时，也强调公 民的档案信息知情权。这些国家的档案属于信息自由法的调整范围，只要有关档 案不在“例外”的范围内，则档案应与其他政府文件一样对公众开放。美国是世 界上较早重视开发利用政府部门信息的国家之一，为了保障公众的知情权，美国 法律对政府信息公开非常重视。为了方便社会公众集中查询政府信息，1935年国 会通过联邦登记法，授权国家档案馆负责编辑和出版联邦登记日报，统 一公布个联邦机构颁布的法规条例，所有的总统公告和行政令，以及总统认为具 有普识性和法律效力的或国会要求公开的文件。尤其是1966年通过的信息自由 法案，旨在保障美国国民充分实现利用各政府部门所藏档案信息的权利，之后 在1974年、1986年、1996年对该项法规又分别作了重大的修改，它的重点在于档 案的开放和利用，内容是“公民有权知道”，规定公民只要不触及法律规定的九 项“例外”，就可以自由检索信息。如果政府机关拒绝公众的特定请求，就必须 说明理由。公民在查询信息的要求被拒绝后，可以提起复议和司法审查。美国信 息自由法案的颁布使档案成为满足公民档案信息知情权的重要途径之一，为公 众利用档案提供了切实的法律保障。在美国信息自由法的影响下，挪威、法 国、荷兰、加拿大、澳大利亚、英国等国也通过了类似法律，以保障公民的档案 信息知情权。 在我国，法律没有把知情权作为一项法定的公民权利加以规定，但党和政府 的重大方针政策却体现了对人民知情权的承认和重视，如中共十三大提出的“重 大情况让人民知道”的原则，就是执政党重视人民知情权的明显例证。但是，在 社会生活中，公民应该享受的知情权并不充分，尤其是在信息的知情权方面。在 我国，政府信息实际上可分为档案与非档案文件两类，档案有档案法调整， 非档案文件则不属于档案法管辖。在政务信息公开的大背景下，非档案文件 的公开工作能正常进行，而档案的公开则要受到档案法的约束，并不是所有 的档案都能公开。究竟哪些档案信息可以公开，哪些档案信息不可以公开，这就 涉及到如何正确处理公开与保密的关系问题。 权利与义务是一种对立与统一的辨证关系，公民有保守国家机密的义务，政 府也有开放国家机密的义务。长期以来，我们要求公民尽保守国家机密的义务， 13 而对于维护公民的知情权却做得不够。 以外交档案开放为例， 经过5年严格的解密、 鉴定、审批手续,外交部档案馆于2004年向社会开放了19491966年形成的近万卷 外交档案，仅占同期外交档案的30%，而国际惯例为80%。 19而国家综合档案馆的 档案开放工作则远远落后于欧美国家，档案还难以成为满足公民档案信息知情权 的需要。从法律角度来看，这与我国的档案法制工作尚不完善是密切相关的。 2.3.3 档案信息知情权的保护措施 基于上述分析，在政府信息公开的大背景下，为了维护公民档案信息知情权 的需要，有必要加大档案开放的力度，着力在如下几方面采取措施： （一）切实尊重公民档案信息知情权。 对公民档案信息知情权的保障，也就是使公民有机会充分获得对个人而言至 关重要的各种信息，使个人发展自身人格以及实现自身价值成为可能，也可以说 知情权是公民其他基本权利得以实现的基础。我国宪法第 2 条明确规定： “中 华人民共和国的一切权利属于人民” ， “人民依照法律规定，通过各种途径和形式 管理国家事务。 ”人民主权原则既是公民行使信息权的一项宪法原则，也是政府部 门负有公开公共信息义务的宪法基础。2004 年 3 月 14 日，十届人大二次会议通过 的宪法修正案第 33 条明确规定： “国家尊重和保障人权。 ”知情权不仅是现代 社会每一位公民应有的基本人权，更是政府了解民情、作出正确决策的依据。档 案信息知情权是知情权的重要内容之一，尊重公民档案信息知情权就是尊重公民 知情权的具体体现。 （二）加强档案法制建设，完善档案法律法规 如前所述，我国法律虽没有把知情权作为一项法定的公民权利加以规定，但 是中共中央十三大提出“重大情况让人民知道”的原则，体现了我国执政党对人 民知情权的承认和重视，具有高度的权威性，但这还不是法律。 20因此，在借鉴 国外可行性经验的基础上，对档案法律法规作一些适当的修改和完善是必不可少。 例如：我国的档案信息有相当一部分是通过政府信息转化而来的，其中有的档案 信息在机关档案室保存期间，仍具有持续进行国家权限内各项行政管理活动所必 不可少的政府信息功能。而档案法对机关档案室档案的利用规范不力，对档 案信息的开放利用也存在法律上的真空地带，需要从法律上加以完善，需要与其 他信息法律进行协调与对接。因此，有必要在档案法中规定，档案室也应成 为档案文件开放的主体，并增设“档案馆成为政府信息公开场所”、“县级以上 地方综合档案馆在政府信息公开中的职责与义务”等保障公民档案信息知情权的 条款。 （三）强化档案管理部门的开放意识。 随着我国成功加入wto后对政务信息透明度的更高要求和公民民主权利意识 的逐渐提高，政务信息公开和公民依法享受公共信息权利的观念已日渐深入人心。 14 维护公众对公共信息的知情权，确保公众以恰当、便捷的方式获取公共信息，保 证信息渠道的畅通，是政府应尽的义务。过去档案部门那种“以藏为主”、“重 藏轻用”的观念已明显不能适应时代的发展，也严重影响了公民知悉档案信息的 权利。因此，档案部门要强化开放意识，以新的思维方式重新审视和执行档案法 中关于档案开放的规定，进一步解放思想，在档案开放工作中坚决摒弃过去的种 种不利于档案开放的思想，坚持以开放为原则，不开放为例外；开放的为多数， 不开放的为少数；并尽量简化开放工作手续，为利用者提供方便。 （四）正确处理公民档案信息知情权与其他权利的关系。 在人类社会中各种自由和权利的相互冲突是常有的事，知情权和隐私权就存 在显而易见的矛盾：要求知情的一方总希望了解那些最重要最感兴趣的信息，而 要求