（农业经济管理专业论文）我国公共财政职能定位的研究.pdf

河北农业大学硕士( 毕业) 论文 摘要 ， | 文财政职能，是财政基础理论的核心内容之一，又是在实践中规范财政活动的 基本准则和确立财政改革1 1 标的重要依据。改革开放的实践表明，我国在长期的 计划经济体制中形成的财政职能，已不适应市场经济发展的内在要求。转变财政 职能，逐步建立具有中国特色的社会主义公共财政的基本框架，已成为财经理论 界的共识。研究公共财政职能，正确把握政府与市场的关系，对优化财政支出结 构，增强财政饷宏观调控能力，更好地推进社会经济的稳步发展具有十分重要的 指导意义。r 本文首先研究我国财政职能的演变历程，指出随着市场经济的发展，财政职 能逐步向与公共财政相适应的财政“职责观”转变，并对财政职能的内涵进行了 界定。进而借鉴公共需要理论、公共产品理论和公共支出理论，从市场失灵角度 分析了我国财政职能“错位”的具体表现，提出按照公共财政理论合理定位社会 主义市场经济下的财政职能，即财政具有资源配置、收入分配、经济稳定与发展 三种职能；并进一步分析了财政职能在中央与地方政府间的合理分工，认为资源 配置职能主要由地方政府执行，收入分配职能和经济稳定与发展职能则主要由中 央政府执行。最后。提出优化财政支出结构，建立和完善社会保障制度是转变财 政职能的客观需要，财政职能实现方式的创新和财政体制改革的进一步深化则是 财政职能调整的制度保障。 关键词：公共财政；财政职能：财政支出：市场芙餮公共产品 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论吱中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得函抽。彦睦西坯左 或其他教 育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：杨焕玲签字日期：幻p 2 年舌月2 p 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解擅鼬啦盛有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 借阅。本人授权差轼邂监皇鳝可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：杨炔硷 签字日期：丑0 2 年月如日 导师签名：矛雩忱 签字日期：础埠占月叫日 河北农业大学硕士( 毕业) 论文 引言 财政是以国家为主体，通过政府的收支活动集中一部分社会资源，用于履 行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。财政职能作为财政基础理论的核 心内容，是在实践中规范财政活动的基本准则和确定财政改革目标的重要依据。 根据“经济决定财政”的原理，对我国社会主义市场经济下的财政应该有一个 重新的认识。1 9 9 2 年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的战略性目标 以来，我国逐步实现了由计划经济体制向市场经济体制的转轨，目前仍处于社 会主义初级阶段。发展市场经济决定了我国需要建立和发展为市场提供服务的 “公共财政”模式。但是传统的财政体制还没有相应的转变过来，日益暴露的 弊端明显阻碍了市场经济的发展。尤其在我国财政体制改革基本上打破了高度 集中的统收统支的基础上，财政职能的范围在很大程度上仍然受供给支配体制 的影响，财政收入占g d p 的比重大幅度下滑，不利于中国财政职能的发挥和公 共财政框架的构筑。这些问题的存在与当前我国转轨时期财政职能定位的不明 确相关。目前我国对于一些经营性和竞争性领域延伸过多，既使财政背上了沉 重的负担，又压抑了市场主体的主动性和创造性，制约了市场机制配置资源的 基础性作用的发挥：而对于那些私人办不了或办不好、亟需政府财政予以支持 的公共基础设施和公共服务领域，财政却因财力的不足而缺乏必要的支持力度。 因此，当前财政职能“越位”与“缺位”并存，在一定程度上阻碍了财政经济 职能的发挥。从社会主义市场经济发展和政府职能转变的客观需要出发，按照 公共财政理论合理界定财政职能，充分发挥中央与地方的财政职能作用，通过 政府的财政手段带动我国经济步入健康发展的市场经济之路，是摆在我国财政 面前的一个亟待解决的难题。 考虑到我国目前的财政职能带有明显的体制转轨时期的过渡性特征，只有 结合政府机构改革和职能转变进行支出结构的优化，尽快构建具有中国特色的 公共财政基本框架，由市场充分发挥资源配置的基础性作用，政府逐步退出一 般竞争性经营领域而转向利用财政手段对市场失灵领域如公共产品的供给、消 除外部性、避免经济波动等方面进行间接干预和调控，才能真正有效的解决当 前我国财政中存在的“错位”问题，从根本上规范政府与市场的关系，实现整 个国民经济的持续稳定增长和社会的全面发展 将构建具有中国特色的公共财政体系作为我国财政改革的目标，财政理论 界和实际工作者已经达成了共识。九届人大二次会议上，财政部长项怀诚提出， 要转变财政职能，逐步建立公共财政的基本框架。这是我国财政运行方式的重 我国公共财政职能定位的研究 大转变，对于优化财政支出结构，增强财政宏观调控能力具有十分重要的意义。 但财政界对于公共财政下财政职能的系统性研究还很缺乏，而只是局限于财政 支出结构、框架的构建等方面。因此，针对目前我国加入w t o 后经济发展的 新形势，在我国财力比较紧张的情况下，按照效率原则保证政府公共支出的重 点和方向，创造性地发挥中央与地方财政的职能作用，推动我国社会主义市场 经济事业的全面发展，进行这方面的研究是很有必要的。 本文通过分析我国财政职能“越位”和“缺位”的具体表现，明确提出按 照公共财政理论调整定位财政职能是我国体制转轨时期所必需的，并对公共财 政框架下财政职能的调整方式、支出结构的优化以及两级财政职能的合理分工 等内容进行了系统的研究。以期能为财政工作的顺利开展起到一定的指导作用， 正确处理政府与市场的关系，更好地发挥财政在资源配置、收入分配和稳定经 济方面的职能作用。 本文采用理论与实践相结合、定性分析与定量分析相结合、纵向分析与横 向分析相结合的方法，其创新点在于通过对我国转轨时期的财政职能现状研究， 将公共财政理论中的公共需要理论、公共产品理论与公共支出理论与我国财政 职能调整定位的方向联系起来，创造性地提出了公共财政框架下财政职能调整 的具体对策措施，同时对我国当前财政支出结构的优化和财政职能的合理分工 提出了自己的观点。 1 财政职能的演变及其内涵的界定 在财政理论中，财政职能问题一直是一个基本的理论问题，由财政本质直 接引出，服务于财政本质问题的论证，同时又有着自己特殊的研究领域，对财 政实践产生着不可替代的影响。因而一直受到财政理论界的重视，并随着我国 财政实践的变革而不断的发展变化。 1 1 我国财政职能的沿革 1 1 1 计划经济体制下的财政职能 我国在社会主义制度建立之后直到改革之前，基本上实行的是高度集权的 经济管理体制。与此相适应，政府的职能尤其是经济职能非常宽广，财政作为 政府集中分配全国资源的工具，实行的也是高度集中的计划管理体制。在建国 初期，我国面l 临着建立社会主义财政体系的重要任务，理论界对财政职能问题 进行了探讨。 2 0 世纪5 0 年代我国引进的前苏联财政职能论认为，财政的职能就是财政 的本质和作用的表现，就是财政的社会使命的表现川。这种“使命观”被深深 2 河北农业大学硕士( 毕业) 论文 地打上了计划经济的时代烙印，认为财政具有分配和监督两种职能，实际上更 偏重于财政作用。2 0 世纪8 0 年代以前，我国财政是政府集中分配资源的工具， 将分配职能界定为“最基本的、首要的职能”是与我国高度集中的计划管理体 制相适应的，而财政的监督职能也是从财政的分配职能中派生出来的。这一时 期的财政职能决定于计划经济的特征，仅局限于分配这一层次，财政作为调节 国民经济的杠杆作用还没有体现出来，仅体现在政府本身的收支上。 1 1 2 经济转轨时期的财政职能 2 0 世纪8 0 年代我国开始了经济管理体制的改革，进入了有计划的商品经 济时代。随着经济体制改革的进行和财政理论的发展，我国在财政职能问题上 逐步达成共识，即财政具有分配、调节和监督三种职能，并以叶振鹏的表述作 为职能的界定。分配职能就是“国家通过财政对一部分社会产品和国民收入的 分配和再分配”的职能；调节职能就是“在国民收入分配的过程中通过财政收 支改变社会各成员在国民收入中的占有份额，调整社会主义分配关系”的职能： 监督职能就是“利用社会再生产各环节相互联系和相互制约的关系，通过财政 资金活动来综合反映国民经济各个方面的活动情况，实现对社会产品的生产和 消费的核算和监督”的职能1 2 i 。 这种传统的财政职能理论把财政只限于分配领域的合理界限之内。一方面 从财政概念本身进行抽象，认为财政是以国家为主体的分配，因而以组织收入 和安排支出为核心内容的分配职能是财政的基本职能。另一方面，基于计划经 济下财政是实施指令性计划的工具，因而强调财政具有调节和监督的职能。 1 1 3 社会主义市场经济体制下的财政职能 1 9 9 2 年中国共产党第十四次代表大会确定了我国实行社会主义市场经济 体制的改革目标，经济体制的转变必然要求财政职能的转变与之相适应，其研 究重点也逐步转移到“财政应干什么”和“财政如何干”上来。9 0 年代财政职 能成为财政理论界关注的最重要的问题，开始向财政“职责观”转变。 1 9 9 3 年7 月在厦门大学举行的第七次全国财政基础理论讨论会上，提出了 财政具有“效率、公平、稳定”的“新三职能观”。其中效率是指财政活动必须 符合而不应损害市场效率；公平是指财政活动必须有助于社会公平的实现；稳 定是指财政必须能够实现宏观经济相对稳定的增长。严格的说，效率、公平和 稳定成为财政的职责是由市场经济决定的。 从财政职能发展的深层次上看，财政职能的演变是有规律的。财政职能的 变化反映着我国经济体制的变化：“使命观”、“作用观”与计划经济相适应， 3 我国公共财政职能定位的研究 “功能观”与有计划的商品经济相适应，而“职责观”则与市场经济体制和公 共财政框架的构筑相适应。财政职能的发展趋势，决定了其最终要向市场经济 的财政职能发展。因此，随着我国经济体制改革的进一步深化，借鉴西方公共 财政理论，合理界定和调整财政职能，是社会主义市场经济发展的必然要求。 1 2 财政职能内涵的界定 究竟什么是财政职能? 财政理论界对此说法不一。有的学者认为，财政的 职能就是财政的本质在作用中的表现，就是财政的社会使命的表现【”。有的学 者认为，财政资金活动是政府职能实现在经济上的反映，政府职能就是财政职 能”1 。汉语中的“职能”指的是人、事物或机构本身所具有的固有功能。英语 中的“职能”与“功能”都是“f u n c t i o n ”，因此，本文认为财政职能应该是财 政本身所固有的功能。正确的把握财政职能的内涵，要注意把与财政职能相关 的概念区分开来。 1 2 1 政府职能与财政职能：共性与个性的关系 政府职能与财政职能在财政理论研究中是两个既相互区别又密切相关的重 要内容。一定时期的财政职能与政府职能范围、作用方式密切相关并受其制约。 财政是政府的财政，是替政府以财行政。就其职能而言，政府职能决定着财政 职能，财政职能是政府职能的延伸；同时，政府职能与财政职能又是社会系统 中的双向流动过程。政府职能的转变必然要求财政职能的重新定位；财政职能 的变革又直接影响着政府职能的履行。 一般来说，在市场经济条件下，政府的主要职能是“通过提供用于集体消 费的非市场性质的劳务和转移收益，它的资金来源主要是对其他部门强制征收 的税款，从而执行其公共政策”pj 。随着我国从计划经济向社会主义市场经济 的转轨，政府在其职能履行中逐步体现出公共性和弥补性的特点。公共性是指 政府为公共需要而存在的，并随着社会公共需要的发展而发展。弥补性则指政 府对资源的优化配置主要是在“市场失灵”领域。 因此，随着我国市场经济进程的深化和政府职能向公共性的转轨，财政职 能必然要按照公共取向的要求进行合理的调整定位。 1 2 2 财政职能与财政职能范围：实质内涵与外延边界 财政职能是指财政本身的固有功能，是财政这一经济范畴本质的反映，具 有一定的客观必然性。同时财政职能具有以财力方面保证实现政府职能、保证 社会公共需要的特定内在功能【“。因此，作为财政范畴，财政职能的规定性是 高度抽象的概括，并具有严谨的逻辑性和科学性。 4 河北农业大学硕士( 毕业) 论文 财政职能范围则是通过发挥财政职能所产生作用的领域。它所研究的是财 政应具体负责和解决哪些事务。一般来说，财政职能范围包括两个层次【7 1 ( 即 范围的广度和深度) ：一是财政究竟应该管什么，即在社会经济生活中，哪些应 该由财政负责，哪些不由财政负责的问题。二是在第个层次已定的情况下， 进一步确定财政管到什么程度，即财政收支规模及在整个国民收入中所占的比 重，财政收入、支出结构的确定等。财政职能范围是可以变化的，它的范围广 度受许多因素特别是经济体制模式的制约。显然，二者既有内涵上的联系，又 有研究对象上的区别。具体来说，财政职能是界定财政职能范围的基础和依据， 财政职能范围是财政职能发挥作用的反映和效果，同时又是转变财政职能的关 键。 1 2 3 财政职能与财政作用：抽象概括与具体反映 在现代西方的财政学著作中，对财政职能的阐述有的用“f u n c t i o n ”这个词， 有的用“r o l e ”这个词，常常把财政职能与财政作用混为一谈。实际上，二者 是有区别的。在中文习惯中，“职能”是指“干什么”和“怎么干”，是事务本 身的主体行为；而“作用”则是指主体行为发生后会产生什么效果，是主体行 为产生的影响。从这个意义上说，对财政职能的研究应该注重其内在性，而对 财政作用的考察必须限定在具体的时问、空间和特定的条件下。因此，财政作 用有正负之分，而财政职能却无正负之别。总的来说，财政职能是财政本身的 内在属性，具有一定的客观必然性；财政作用乃是财政行为的具体效果，受财 政主体行为的制约。 1 2 4 财政职能的内涵 财政是以国家为主体为实现政府职能、满足社会公共需要而参与社会产品 的分配。财政职能就是财政参与分配、服务于政府管理的内在的固有功能1 3 j 。 这就是财政分配作用于其他事物所具有的区别于其他分配形式的特殊内涵。 在一切社会制度下，财政都具有其特定的内在功能，所不同的是财政内在 功能体现的经济内容及其经济关系的不同，发挥作用的广度、深度和方式方法 的不同而已。对财政职能的认识涉及到回答“财政应该干什么”和“财政怎样 干”的问题，但作为财政职能的概括是高度抽象的，它并不罗列财政应该干的 具体事务和具体的方式方法，而是在经济学的层次上把握其职能的内涵，因而 财政职能的概括具有相对的稳定性。从上面的分析我们知道，财政职能并不是 孤立地存在的，它取决于政府职能、范围以及宏观经济运行方式，不同社会经 济条件下的政府职能决定着财政职能的不同。同时，经济体制的变化必然要求 我国公共财政职能定位的研究 财政职能作出相应的调整。也就是说，财政职能是为特定的经济体制服务的， 它应该保证经济的顺利运转。 财政职能作为财政本身所固有的功能，其“固有”应该理解为一定经济条 件下的“固有”。从经济发展的历程来看，财政职能并不是一成不变的，而是随 着经济的发展不断变化的。即使在同一经济条件下，财政职能的广度、深度和 作用方式也是有所区别的。因此，研究财政职能必须与不同阶段的社会经济发 展状况结合起来。目前我国进行的市场经济体制改革，客观上要求建立适合于 我国国情的公共财政框架，发展和完善市场经济下的财政职能，从而促进我国 社会主义市场经济的发展。 2 公共财政理论与我国公共财政框架的构筑 公共财政是指以满足社会公共需要为目的，由国家或政府凭借其权力对社 会资源进行有效配置，为市场提供公共产品和公共服务的分配行为j 。它产生 的前提是市场经济，其产生与发展的过程实际上就是市场经济产生与发展的过 程。市场经济是运用均衡价格机制自发地进行资源配置，实现供求平衡的经济 体制。保证市场机制有效运行需要具备相应的条件：( 1 ) 市场主体的行为最优。 即消费者在其收入约束下能够完全根据自己的需求偏好选择消费品，实现效用 最大化；生产者在资源约束下能够有效的安排生产，实现利润最大化。( 2 ) 完 全自由竞争。即每个厂商可以根据自己的意愿自由地进入或退出市场。( 3 ) 成 本和效益的内部化。即经济主体对自身的经济行为负完全责任，承担相应的成 本和获取相应的收益。( 4 ) 市场信息畅通。即生产者和消费者能够迅速完整地 获取市场信息，包括价格信息和技术信息。但在现实生活中，市场很难同时满 足上述条件，当条件缺乏时，即称为“市场失灵”。市场机制天然存在的缺陷需 要政府运用财政手段加以调节和干预。公共财政将市场失灵的领域作为其活动 范围，对市场不能有效配置资源的部分加以调控和指导，为市场充分发挥资源 配置的基础性作用提供良好的外部环境，从而带来整个社会经济的高效率。 2 1 西方公共财政理论的产生与发展 公共财政理论是从研究分析市场的缺陷出发来确定政府的职能和作用范围 的，最早产生于自由资本主义时期，由英国经济学家亚当斯密首先提出。1 7 7 6 年国富论的出版标志着公共财政理论的诞生。亚当斯密是古典经济学的 代表人物，他崇尚经济自由主义，提倡以“一只看不见的手”自行地调节经济， 认为应该取消国家对经济的干预，允许市场参与者自由地进行经济活动。同时 他又明确提出，国家需要在保卫国家安全、维护社会秩序、建设和维护某些公 6 河北农业大学硕士( 毕业) 论文 共事业和公共设施等方面发挥作用。“君主的第一个义务，就是策本国社会的安 全，使之不受其他独立社会的横暴和侵侮”：“君主的第二个义务，就是为保护 人民，不使社会中的任何人受其他人的欺侮或压迫，设立一个严正的司法行政 机构”：“君主的第三个义务，就是建立并维持某些公共机关和公共工程” 1 0 1 。 完成以上三个义务所需的经费，全部由国家财政来承担。 随后的英国经济学家约翰穆勒对公共产品论作出了重大贡献，讨论了政 府活动的适应范围问题。他明确提出了界定政府职能界限的标准】：( 1 ) 个人 不具备正确评价事物利益的能力时需要政府干预：( 2 ) 个人缺乏远见而签署无 法废除的契约时，政府应加以干预；( 3 ) 利益分歧的劳工与经理人员谈判时， 政府应加以调节；( 4 ) 政府对股份公司尤其是垄断公司也应加以调节。 2 0 世纪2 0 年代福利经济学的兴起标志着国家对经济的干预又进了一步。 福利经济学的创始人庇古将消除外部性作为公共财政的一个目标，指出影响经 济福利的两个主要因素是国民收入的大小和国民收入在社会成员中的分配情 况。政府应采用对边际私人纯产值大于边际社会纯产值的部门进行征税，对边 际私人纯产值小于边际社会纯产值的部门进行补贴的经济政策，由此进一步明 确政府的职能范围，以实现国民收入的最大化和收入分配的均等化。 2 0 世纪3 0 年代凯恩斯主义的产生标志着现代公共财政理论的形成。针对 1 9 2 9 年到1 9 3 3 年西方国家空前的经济危机，凯恩斯创建了以国民收入决定为 理论中心，以国家干预为政策基调的宏观经济学体系，提出了由政府利用非市 场手段矫正宏观经济波动的论断。但凯恩斯同时也强调，国家对经济的干预与 调节应该以维护市场的自由竞争为前提，国家只对市场存在缺陷的地方加以弥 补，以充分发挥市场的功能作用。 2 0 世纪7 0 年代西方国家经济“滞胀”的存在导致了公共选择理论的诞生。 布坎南等人将经济交易和政治决策这两种行为纳入单一的私人利益分析模式 上，指出政府行为是由具体的个人实施的，可能只符合一些人的利益，而决策 的制定受法律习惯、信息不安全及各种约束条件的限制，因此很难保证是完全 有效率的。他们认为市场缺陷和政府缺陷是共同存在的，政府只通过财政手段 对市场缺陷大的地方进行干预。同时严格限制政府权力，防止财政职能的滥用。 从公共财政理论发展的历程来看，公共财政的作用范围和作用方式是随着 市场经济的发展而发展的，财政职能的界定也是发展变化的。公共财政理论从 政府“守夜人”角色到政府干预经济，再到政府存在缺陷强调市场作用的回归， 是一个不断发展的、螺旋式上升的过程，最终发展到了现代的公共财政理论。 7 我国公共财政职能定位的研究 2 2 公共财政理论的主要内容 2 2 1 公共需要理论 满足一定的物质和精神需要，是人类社会生存和发展的基础。人类需要可 分为个人需要和公共需要两大类型。个人为追求自身的利益，在经济活动中产 生的一定消费需要为个人需要。对于那些个人和企业无法通过自身的经济活动 获得满足，为保证市场经济顺利运行所产生的追求社会公共利益的需要为公共 需要。社会公共需要具有三个特征i i q ：一是只能由政府组织和实施的事务：二 是只有政府举办才能有效协调各方面利益的事务；三是私人部门不愿举办而又 是社会存在和发展所必须的事务。著名财政学家马斯格雷夫曾指出，“以资源利 用的决定为转移并以私人需要与公共需要之间的区别为基础，这种区别是我们 所关心的，因为这是财政职能的核心。”i l3 j 个人需要可以通过自身的市场活动 得到满足，而公共需要是为了维持整个社会再生产的顺利进行和维持市场经济 秩序而产生的，必须由政府通过经济手段得到满足。在市场经济条件下，公共 财政的建立就是为了满足社会的公共需要，由政府以社会经济管理者和政治组 织者的双重身份，依据政治权力获取公共收入，合理安排公共支出执行公共决 策，从而实现社会公共需要的满足。 2 2 2 公共产品理论 社会总产品依其在消费过程中受益人范围的不同可分为公共产品、私人产 品和准公共产品。公共产品( p u b l i cg o o d s ) 是指“不论每个人是否愿意购买它 们，它们带来的好处均不可分割地散布到整个社区的产品”1 1 4 , 具有三个基本 的特性：效用的不可分割性，即公共产品的效用为整个社会成员所共享，不能 将其分割为若干个部分而分别归属于某些个人享用；消费的非竞争性，即某一 消费者对公共产品的消费不会阻止其他消费者对该种产品的享用，也不会降低 其他消费者对该种产品的消费水平；受益的非排他性，即在技术上或其他方面 无法将拒绝为之付款的社会主体排除在公共产品的受益范围之外。一般的说， 国防、治安、环保、市政建设等公共设旅和公共服务均属于公共产品。私人产 品( d r i v a t e g o o d s ) 是指“能分割开并可以分别地提供给不同的个人，也不带给 他人外部收益或成本的产品”【”】，具有效用的可分割性、消费的竞争性和受 益的排他性。如某一消费者花钱购买的商品属于他的私人产品，其他消费者对 该商品的消费就受到限制。准公共产品是介于公共产品和私人产品之间的混合 产品，既具有公共产品的部分特性，也具有私人产品部分的特性。公共产品与 准公共产品的界限是模糊的、不断发展的。当所处的外部环境发生变化时，公 8 河北农业大学硕士( 毕业) 论文 共产品也可以转化为准公共产品。例如座桥梁，在不过分拥挤的情况下，可 以允许人们随意使用，具有非竞争性和非排他性，属于公共产品：当通过的人 很多的情况下，车辆拥挤通行不畅，这时就需要采取征收过桥费或增加交警的 方式来缓解车流量，从而具有了排他性，这时就转化为准公共产品。公共产品、 准公共产品和私人产品的判别步骤见图1 。 私 人 产 品 ) 墨( 囊薹了译准公共产品他性? i 图1 公共产品、私人产品和准公共产品的判别 社会的进步、经济的发展需要消费产品。产品消费方式的差异，来自于产 品性质的不同。私人产品可以由私人部门即市场通过有效竞争，按照均衡价格 来提供。公共产品的三个特性使得“免费搭车”现象不可避免，在“免费搭车” 心理的驱动下，理性消费者将不愿在市场上购买。因而，如果所有的社会成员 都不想付出任何代价来享用公共产品，则会发生休谟所谓的“公共悲剧”，没有 人能够获得公共产品的利益和好处。因此，只能由政府向公共部门提供公共产 品。准公共产品的特性决定了其要由公共部门和私人部门根据效率原则共同提 供，在市场供给不足的情况下。由政府通过财政手段予以支持。 2 2 3 公共支出理论 公共支出( p u b l i ce x p e n d i t u r e s ) 是指政府履行其职能时发生的一切费用的 9 我国公共财政职能定位的研究 总和，也就是政府在为市场提供公共产品的过程中支付的全部成本。公共财政 对经济的宏观调控主要是通过公共支出来实现的。公共支出对社会总产品的生 产、交换、分配和消费环节具有重大的影响作用，公麸支出的数额和结构也反 映了政府干预市场的目的意图和公共财政的政策取向。 ( 1 ) 公共支出的主要分类 按照支出能否在经济上直接获得等价补偿的原则，公共支出可分为消耗性 支出和转移性支出 1 6 o 消耗性支出直接表现为政府购买商品和劳务的活动，包 括购买进行日常政务活动所需要的或用于进行国家投资所需的商品和服务的活 动。如行政管理支出、基本建设支出、科教文卫支出、国防支出等。这些支出 的共同点在于：政府在支付资金的同时取得了物品和劳务，而这些物品和劳务 又都在政府履行其经济职能中被消耗掉。转移性支出直接表现为资金无偿的、 单方面的转移，即由政府拨付给个人或企业的支出。如社会保障支出、补贴支 出、债务支出等。其共同点在于政府付出了资金，但没有获得任何商品或劳务。 消耗性支出中，政府同其他市场主体一样，都是按照等价交换的原则进行 经济活动的。当政府的消耗性需求增大时，市场中生产该需求产品的厂商就会 扩大生产规模，从而使社会就业量增加：当需求减少时，相应地就会减少社会 的就业量。同时生产规模的大小和利润的高低又影响着工人的工资水平，因此 消耗性支出对生产和就业产生直接影响，对收入分配产生间接影响。转移性支 出则体现了政府的非市场性分配活动。政府通过支出过程将所掌握的资金转移 到特定的主体手中，改变了社会产品初次分配不公的格局，只是引起资金使用 权的转移，因此转移性支出对收入分配产生直接影响，而对生产和就业产生间 接影响。 ( 2 ) 公共支出的发展趋势 从世界各国的发展历程来看，绝大部分国家的公共支出不论在总量上还是 在相对规模上都呈上升趋势。对此现象，经济学家们进行了大量的研究分析， 从不同的角度论证了公共支出不断膨胀的原因。0 7 - 2 0 德国经济学家阿道夫瓦格纳提出政府的活动扩张导致了公共支出的增长。 他认为公共支出规模的上升趋势的最基本原因是工业化，即工业化一一人均收 入水平提高一一政府活动扩张一一公共支出比率上升口”。首先，社会的进步和 工业化的发展，使得不断扩张的市场与市场中各主体间的关系更加复杂，这就 需要政府加强对法律和规章制度的完善，将更多的资金用于维护社会与经济秩 序上i 其次，随着人们生活水平的提高，需要政府提供教育、文化、娱乐、福 l o 河北农业大学硕士( 毕业) 论文 利等方面公共服务的范围越来越大，政府的经济活动越来越频繁，因此需要用 于满足社会公共需要的资金需求增大。因此，随着人均收入的增长和工业化水 平的提高，公共支出的规模会相应地随之提高，这就是后人所称的“瓦格纳法 则”| 2 2 1 。 美国经济学家马斯格雷夫和罗斯托则用经济发展阶段论来解释公共支出增 长的原因1 2 “2 4 1o 他们认为，在经济发展的初期，由于交通、通讯、水利等经济 基础设施具有极大的外部经济性，私人部门不愿投资，而这些基础设施的建设 不仅影响着整个国民经济的健康发展，而且也影响着私人部门生产性投资的效 益，因此政府应该加大对经济基础设施的投资力度，公共支出所占的比重较高。 在经济发展的中期，私人部门的资本积累较为雄厚，各项基础设施建设也基本 完成，政府的公共支出开始转向对私人投资起补充作用的方面。市场失灵问题 的日渐突出要求政府加强对经济的干预。随着经济发展进入成熟阶段，人均收 入水平的提高，人们对社会提出了更高的要求，公共支出结构会相应转变，从 以经济基础设施投资为主逐步转向以教育、社会保障等社会基础设施投资和人 力资本投资为主上来，这又进一步使得公共支出占g d p 的比重有较大幅度的提 高。 经验分析也验证了学者们的上述分析。据统计。政府公共支出占g d p 的比 重，1 9 6 0 年o e c d 国家不到2 0 ，发展中国家约为1 5 ；1 9 8 0 年分别增加到 4 5 和3 0 ；1 9 9 5 年提高到近5 0 和3 0 以上【2 5 】。公共支出的增长反映了现代 社会经济发展的客观需要。美国经济学教授阿斯乔在对美国州与州之间以及其 他7 个国家的历史数据进行比较后发现，公共资本存量与私人资本存量之间存 在着一种内在的函数关系，会导致公麸支出的日益扩大。因此，随着经济的发 展，公共支出应该呈现出增长的发展趋势。 ( 3 ) 公共支出的效益分析 公共支出活动是政府将获得的公共收入参与到社会总产品的分配和再分配 中去。政府筹集的资金是有限的，因此在安排公共支出时应该考虑到支出的效 率，做到将有限的资源合理地投入到急需政府支援和帮助的领域。 对公共支出的效益分析可以采用成本一效益分析法。该方法是针对政府确 定的投资目标，提出若干个投资方案，根据各种方案预期效益与预期成本的比 较选择最优的项目进行投资。其计算方法是： 我国公共财政职能定位的研究 胛y = 砉高一善南 箸( 1 + ，) 等( 1 + ，) 其中n p v 代表投资项目的净效益，r t 代表在第t 年所取得的效益，c t 代 表在第t 年所投入的成本，r 代表折现率，t 代表年限，n 代表总的时间期限。 根据公式计算出来的结果，我们可以对某投资项目进行可行性分析：如果n p v 大于0 ，则该项目可行；如果n p v = 0 ，则计算项目的内部收益率。若内部收益 率大于银行的贷款利率，该项目可行，否则不可行；如果n p v 小于0 ，则该项 目不可行。在评价两个或两个以上的投资方案时，如果方案之间是相互独立的， 应首先选择内部收益率高的投资方案；如果方案之间互相排斥的，应该选择 n p v 最大的方案进行投资。 成本一效益分析方法为政府投资项目的可行性研究提供了分析依据，但在 采用此方法进行公共支出项目的选择时，政府应该充分考虑可能发生的一切成 本和所取得的效益，尤其是对经济效益小但社会效益大的投资项目需多加斟酌， 做到将眼前利益和长远利益结合起来，寻求一个社会效益和经济效益总和最大 的最优方案。 2 3 构筑我国公共财政框架的探讨 我国长期以来一直采用高度集中的计划经济模式，财政实行统收统支的管 理体制，政府为了满足其作为资源配置主体的需要，不断地向经营性和竞争性 领域延伸，导致了大包大揽的供给型管理，财政负担沉重。随着社会主义市场 经济体制的逐步建立，这种传统财政体制的弊端已越来越显露出来。 2 6 - 2 8 ( 1 ) 财政收入两个比重过低。改革开放以来，我国财政收入总体上一直保 持稳定的增长趋势，2 0 0 0 年为1 3 3 9 5 2 3 亿元，比1 9 7 8 年的1 1 3 2 2 6 亿元增长 了1 1 8 3 倍，年均增长1 1 8 9 。但其中国有资产经营收入流失严重，政府收入 机制不规范，大量的非税收收入游离于预算之外，造成财政收入占g d p 比重和 中央财政收入占全国财政收入比重过低的局面。2 0 0 0 年我国财政收入占g d p 的比重由】9 7 8 年的3 1 2 降到了1 5 o ，降低了1 6 2 个百分点，并且在1 9 9 5 年达到了1 0 7 的历史低位。从国际横向比较来看，我国财政收入占g d p 的比 重既低于发达国家，也低于部分发展中国家。1 9 9 0 年，财政收入占g d p 的比 重美国为3 4 ，法国为4 6 3 ，英国为4 1 1 ，德国为4 4 5 ，泰国为2 1 3 1 2 9 j ， 而我国仅为1 5 8 。同时，中央财政收入占全国财政收入的比重偏低，目前保 持在5 0 左右，而世界多数国家达到6 0 以上。 1 2 河北农业大学硕士( 毕业) 论文 ( 2 ) 财政收支增长趋势日渐分离，财政赤字加剧。社会再生产规模的扩大， 使得国家改善社会公共环境和不断提高人们物质文化生活水平的任务越来越艰 巨，财政用于各个方面的支出总额不断上涨，其增长速度超过了财政收入的增 长速度。2 0 0 0 年我国财政支出为1 5 8 8 6 5 0 亿元，比1 9 7 8 年的l1 2 2 0 9 亿元增 长了1 4 1 6 倍，年均增长1 2 8 0 。比财政收入的年均增长率高近一个百分点。 财政赤字更是逐年加大，逐步从1 9 8 0 年的6 8 9 亿元增加到2 0 0 0 年的2 4 9 1 2 7 亿元。 ( 3 ) 财政支出规模不断下降。随着经济体制改革的进行，我国国民经济实 现了快速增长，人均g d p 从1 9 7 8 年的3 7 9 元增加到1 9 9 8 年的6 3 9 2 元，增长 了近1 7 倍。但财政支出占g d p 的比重却逐年减少，从1 9 7 8 年的3 0 9 6 降到 了2 0 0 0 年的1 7 7 7 ，1 9 9 5 年曾达到1 1 6 7 的低点( 如图2 ) 。这种下降的趋 势说明我国当前的财政支出规模偏低，不能适应经济发展的需要。 图2 我国财政支出占g d p 比重变化趋势 资料来源：中国统计年鉴2 0 0 1 。 ( 4 ) 财政支出结构不合理。目前我国财政支出的“越位”与“缺位”现象 并存。一方面，财政对生产经营性支出和行政管理支出的投入太多，严重抑制 了市场经济自我调节作用的发挥，造成财政资金使用效率的低下。另一方面， 财政对农业、科教文卫事业和社会保障等需要大力支持的领域缺乏支持力度。 1 9 9 8 年财政支援农业支出、用于科学研究支出和教育支出占财政支出的比重分 别为1 0 6 9 、4 0 6 和1 5 9 9 ，远远不能满足社会经济发展的需要。在财政支 出中抚恤和社会福利救济费支出占财政支出的比重仅为1 5 9 ，与其他国家社 我国公共财政职能定位的研究 会保障支出占财政支出的比重保持在2 0 - - 5 0 之间比较相差很远【2 ”。 针对目前我国财政运行中存在的种种问题，考虑到我国经济发展的现状和 处于社会主义市场经济初级阶段的基本国情，只有尽快转变财政职能，优化财 政支出结构，建立具有中国特色的公共财政框架才是财政发展的根本途径。首 先，我国建立社会主义市场经济体制，要求以市场为资源配置的主体，给予个 人和企业充分的经营自主权，按照市场运行规律，自行安排生产经营，参与市 场的公平竞争；政府仅通过财政部门对市场配置不了或配置不好的领域进行宏 观调控。因此，在发展的过程中，政府应逐步退出经营性和竞争性领域，仅通 过财政手段对市场失灵领域进行指导。充分发挥市场机制的基础性作用，推进 我国市场经济发展的进程。其次，在财政收入占g d p 比重偏低和财政赤字加剧 的情况下，我国的财力有限严重削弱了政府宏观调控的能力。建立公共财政框 架，按照公共产品理论调整财政支出结构，仅由财政提供满足社会公共需要的 公共设施和公共服务，可以减轻财政负担；同时通过对公共支出项目的成本效 益分析，提高财政资金的使用效率，这也是振兴国家财政的有效措施。 3 公共财政框架下财政职能的定位分析 3 1 财政职能“错位”：转变我国财政职能的现实依据 改革开放以来，随着整个经济体制的改革，财政体制基本上打破了原来的 统收统支体制，为向社会主义市场经济的过渡创造了条件。但在改革中也出现 了许多问题：一是财政收入占g d p 比重大幅度下滑，财政处境困难；二是财政 职能被肢解，弱化了财政的宏观调控能力；三是分配秩序混乱，动摇着财政分 配的基础。这些问题的存在集中反映了在财政转轨过程中，财政职能的定位尚 不明确，职能错位问题严重。i l “”3 0 - 3 2 3 1 1 行政管理支出恶性膨胀 在计划经济条件下，由于政府职能范围过大过宽，特别是经济管理部门直 接管理企业，使其机构臃肿，行政经费支出膨胀，从1 9 8 0 年的6 6 7 9 亿元增加 到2 0 0 0 年的2 7 6 8 2 2 亿元，2 0 年间增长了近4 0 倍；而且行政管理支出占财政 总支出的比重一直呈上升趋势，由1 9 8 0 年的6 1 5 上升到2 0 0 0 年的1 7 4 2 ， 增长了1 8 3 倍，年均增长率为1 9 7 1 ，明显超过同期财政支出1 2 8 0 的增长 率。这两组数据的比较表明，行政经费的膨胀已大量挤占了急需的公共支出项 目，即财政的“越位”。同时，我们实行公务员制度后，其薪金难以达到“养廉” 水平，以至以权谋私、权钱交易、设租寻租等腐败现象的泛滥：公检法等维护 社会秩序和保护市场经济正常运行的部门，由于经费供给的不足而不能正常开 1 4 河北农业大学硕士( 毕业) 论文 展工作，这是财政支出“缺位”的表现。9 0 年代以来我国行政管理支出的膨胀 趋势见图3 。 图3 我国9 0 年代以来行政管理支出变化图单位：亿元 资料来源：中国统计年鉴2 0 0 1 。 3 1 2 教育与科学研究支出严重不足 世界各国经济发展的历史和实践证明，人力资本投资以及科学技术对经济 发展与增长具有巨大的推动作用，科学技术是推动生产力的直接因素。但我国 的教育与科学研究支出却不能满足社会经济发展的需要 首先，按照公共产品理论，教育是具有外部性的准公共产品。从经济学角 度讲属于“优值品”，这从定程度上说明了政府对教育支出投入的必要性。改 革开放以来，我国财政的教育支出投入在绝对额上有了较快的增长，但其占 g d p 的比重却呈下滑趋势，从1 9 9 0 年的2 4 9 下降到1 9 9 8 年的2 1 7 ，而且 与我国政府规定的2 0 世纪末财政性教育投入占g d p 的比重达到4 的目标相 差甚远。此外，从表1 可以看出，我国教育支出占g d p 的比重明显低于世界平 均水平，不仅低于发达国家水平，而且低于最不发达国家水平。政府对教育的 投入支持力度不够，必然会导致教育水平的低下，不利于国民素质的提高和经 济的快速发展。同时，从教育的支出结构来讲，高等教育所占的经费比例在 2 0 - 一2 2 之间，中等教育比例在3 5 一3 7 之间，初等教育在3 1 - - - 3 6 之间， 政府对高等教育的支持力度相对偏高，而对基础教育的支持力度显然不够。根 据公共产品理论，基础教育应该是主要由政府财政予以支持的，高等教育应该 逐步走向社会化：而且，对于我国这样个发展中国家，最迫切的应该是发展 1 5 我国公共财政职能定位的研究 初等和中等教育，而目前高等教育投入过多明显挤占了部分基础教育经费，既 违背了社会公平原则，又带来了效率损失。 其次，就科学研究而言，其占财政支出的比例呈明显下降趋势，占g d p 的比重也逐步下滑，分别从1 9 9 1 年的4 7 4 和o 7 4 下降到2 0 0 0 年的3 4 2 和0 6 1 ( 见表2 ) 。虽然我国财政的科学研究支出由1 9 9 1 年的1 6 0 6 9 亿元增 加到2 0 0 0 年的5 4 3 8 5 亿元，年均增长率为1 2 9 7 ，但低于同期财政收入1 5 5 8 的年均增长率，而且与2 0 0 0 年科技研究支出达到g d p i 5 的目标越来越远。 这些问题的存在必然影响到我国科技的发展和国家“科教兴国”战略的实施。 表l1 9 8 0 1 9 9 1 年公共教育经费占g d p 比重的国际比较( ) 资料来源：世界教育报告1 9 9 3 。 表21 9 9 1 2 0 0 0 年我国财政用于科学研究的支出变化情况 资料来源：中国统计年鉴2 0 0 1 。 3 1 3 基础设施建设投入少 和财政在竞争性领域中的配置职能严重缺位成鲜明对比的是财政职能在基 础设施建设上的缺位和越位。基础设施属于具有强烈正外部效应的公共产品范 6 河北农业大学硕士( 毕业) 论文 畴。如果完全由市场提供则会出现供给不足，现实经济中的基础设施建设的滞 后已经成为阻碍我国国民经济持续发展的严重障碍。从8 0 年代以来，我国的基 础建设支出只增长了3 倍左右，其占财政总支出的比重逐年下降，从8 0 年代初 的2 2 6 下降到1 9 9 4 年的1 1 0 4 。这几年该比熏略有回升，2 0 0 0 年达到了1 3 2 的水平，但仍然滞后于国民经济的发展要求，成为经济发展的“瓶颈”制约。 3 1 4 财政支农资金投入不足 农业是人类赖以生存和发展的基础，是一切生产活动得以顺利进行的起点。 由于农业生产具有生产的季节性、风险的不确定性和经营的外部不经济性等特 征，需要政府财政对其给予支持和保护。但我国财政对农业的支出占财政支出 总量的比重却呈波段性下降趋势。改革开放以来，通过政府投资和体制创新， 我国在1 9 7 8 - - 1 9 8 5 年间农业g d p 增长率达到6 5 ，但财政支农支出占财政总 支出的比重从1 3 4 3 下降到7 6 6 。虽然1 9 9 8 年该比重增：b u n1 0 6 9 ，在一 定程度上缓解了农业发展资金的不足，但同整个农业的基础性地位和农业本身 的弱质性相比，财政支持和保护农业的力度仍显不足需要提高财政支农支出 比重。 3 1 5 财政补贴偏高，社会保障支出缺乏 2 0 0 0 年我国财政补贴占财政总支出的比重虽然降到了6 6 ，但仍然高于 发达国家3 和发展中国家5 的平均水平；而且从绝对额上分析仍有增加的态 势。与之相对应的是，作为现代市场经济“内在稳定器”的社会保障和福利支 出明显不足。目前在我国尚未真正形成符合国际1 2 1 径的社会福利性和保障性支 出，与之相近的抚恤救济支出占财政总支出的比重在1 9 8 6 - 1 9 9 5 年问仅为1 7 ， 2 0 0 0 年下降到了i 3 。而发达国家则能达到财政支出的3 0 - , 5 0 之间，发展 中国家也能达到2 0 左右，社会保障的主要部分游离于财政收支之外，已成为 我国市场经济体制转轨的严重障碍。 财政职能“越位”和“缺位”问题的存在表明，经过2 0 多年的财政体制改 革，我国财政取得了一定的成绩，但目前仍然未真正转到市场经济上来。现在 提出的构建具有中国特色的社会主义公共财政框架，其核心就是要解决财政职 能的“错位”问题。 3 2 市场失灵：公共财政职能定位的理论依据 市场经济条件下，财政职能的定位应建立在对市场经济运行的分析基础之 上。从市场经济一般去理