（土地资源管理专业论文）城市规划区内农用地征购价格研究.pdf

摘要 随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，国民经济的增长，城市化、工 业化进程的推进，经济建设对土地资源的需求将持续增加，相应的被征农地的数 量也随之不断增多。 在城市规划区范围内，因国家建设和城市发展需要征用的农用地是土地储备 的主要对象之一，然而，我国现行的征地制度形成于计划经济时期，虽有了一定 的完善，但随着经济的迅速发展，该制度越来越难以适应新形势的需要。征地过 程中存在征地范围过宽、征地补偿标准不合理、对征地农民安置措施不完善、征 地行为不规范、征地管理及监督尚待规范等弊端，使得农民的合法权益受到损害， 生活、就业得不到保证，由征地引发的社会问题不断增加，政府与农民之间的矛 盾日益加剧，使社会的稳定受到了威胁。 由于城市规模的不断扩张，城市规划区内的农用地转为建设用地的情况将越 来越普遍。农用地是一个十分复杂的自然、生态和社会复合体，是人类赖以生存 的源泉。因此，针对当前我国城市土地收购储备制度中存在的缺陷和城市规划区 内征地过程中存在的问题进行研究并提出合理的意见和建议，对我国征地制度改 革以及城市化的发展都具有十分重要的理论和现实意义。 本文分析了我国城市土地储备制度存在的缺陷和我国现行征地制度存在的弊 端，从建立社会主义市场经济体制的总要求出发，提出我国土地储备制度改革的 最终目标是建立土地征用、土地征购、土地回收、土地置换、土地购买“五位一 体”的新的土地收购方式，本文构建了城市规划区内农用地征购价格评估方法体 系，最后以西安市长安区为例验证了农地征购价格评估方法所具有的合理性和实 用性。 关键词：城市规划区；农用地；征购价格 a b s t r a c t t h es y s t e mo fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yh a sb e e ns e tu pg r a d u a l l yi no u rc o u n t r y w i t ht h ed e v e l o p m e n to fn a t i o n a le c o n o m y , t h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o na n dt h e i n d u s t r i a l i z a t i o n ，m o r ea n dm o r ef a r m i n gl a n dh a sb e e ni nc o n s t a n tr e q u i s i t i o nf o r e c o n o m i cc o n s t r u c t i o n i nt h eu r b a np l a n n i n ga r e a ，t h ef a r ml a n dw h i c hi su s e db yt h ee c o n o m i c c o n s t r u c t i o na n dt h ed e v e l o p m e n to fn a t i o n a le c o n o m yi st h ei m p o r t a n tp a r ti nt h e a c q u i s i t i o na n dr e s e r v eo fc i t yl a n d ，o t h e r w i s e ，l a n dr e q u i s i t i o ns y s t e mc u r r e n t l yi no u r c o u n t r yc a m ei n t ob e i n gi np l a n n e de c o n o m yp e r i o dw h i c hh a v em a d ead e v e l o p m e n ti n s o m ed e g r e e w i t hq u i c kd e v e l o p m e n to f e c o n o m y ，h o w e v e r ，t h i ss y s t e mb e c o m e sm o r e a n dm o r ed i f f i c u l tt oa d a p tt ot h en e e do fn e wc o n d i t i o n d u r i n gt h ec o u r s eo fl a n d r e q u i s i t i o n ，t h e r ee x i s t sm a n ya b u s e ss u c ha st o ow i d er a n g eo fl a n dr e q u i s i t i o n ， u n r e a s o n a b l ec o m p e n s a t i o ns t a n d a r do fl a n dr e q u i s i t i o n ，i n c o m p l e t em e a s u r ea l l o c a t i n g f a r m e r sw h o s el a n dh a sb e e ne x p r o p r i a t e d ，n o n s t a n d a r db e h a v i o ro fl a n dr e q u i s i t i o n ， a n dn o n s t a n d a r dm a n a g e m e n ta n ds u r v e i l l a n c e a l lt h e s ea b u s e sd oal a r g eh a r mt ot h e l e g a lr i g h to ff a r m e r s ，m a k et h e i rl i f ea n de m p l o y m e n th a v en os a f e g u a r d ，t h ep r o b l e m s c a u s e db yt h i si n c r e a s ec o n s t a n t l y ，t h ec o n f l i c tb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dt h ef a r m e r s p r i c ku pd a ya n dd a yi n c r e a s i n g l y ，a n dm a k es o m et h r e a tt os o c i a ls t a b i l i t y b e c a u s eo ft h ee x p a n s i o no fu r b a na r e a s ，t h ef a r ml a n dc o n v e r s i o nb e c o m em o r ea n d m o r ef a m i l i a r , f a r m l a n di sc o m p l i c a t e ds y s t e mt h a tc o n s i s t so fn a t u r e ，e c o l o g y , s o c i e t y , a n di ti st h es o u r c eo ft h es u r v i v i n go fh u m a n b e i n g s t h e r e f o r e ，i th a sv e r yi m p o r t a n t t h e o r e t i cm e a n i n ga n dp r a c t i c a lm e a n i n gt or e f o r mo ft h es y s t e mo ft h ea c q u i s i t i o na n d r e s e r v eo f c i t yl a n da n d t h el a n dr e q u i s i t i o ns y s t e m s t a r t i n gf r o mt h eo v e r a l lr e q u i s i t i o ni ne s t a b l i s h i n gt h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y s y s t e m ，t h ep a p e rh a sp r o p o s e dt h a tt h ef i n a lg o a li st os e tu pal a n dr e q u i s i t i o ns y s t e m i na c c o r d a n c eo ft h em a r k e te c o n o m y t h e ni th a se l a b o r a t e dt h a tt h es y s t e mo ft h e a c q u i s i t i o na n d r e s e r v eo fc i t yl a n di san e wm o d e lw i t ht h ec o m b i n a t i o no ff i v ep a r t s w h i c ha r et h el a n dc o l l e c t i o n ，l a n dr e q u i s i t i o n ，l a n dp u r c h a s e ，l a n dr e t u r na n dl a n d i i r e q u i s i t i o nb yp u r c h a s e ，a n dw e t a k et h ee x a m p l eo ft h es e c t i o no fc h a n g a ni nx i a nt o v a l i d a t et h er a t i o n a l i t ya n da p p l i c a t i o n k e yw o r d s ：t h eu r b a np l a n n i n ga r e a ；f a n n i n gl a n d ；l a n dr e q u i s i t i o nb yp u r c h a s e 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的研究做 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论文中不包 含任何未加明确注明的其他个人或集体己经公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：鸯南色洳6 月j 日 论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属 学校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利 等权利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论 文或成果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：痞自加释白，日 导师签名：t 骁丐7 刃孑年月，日 长安大学硕士学位论文 第一章绪论弟一早珀 t 匕 1 1 研究的背景 我国城市规划法规定：城市规划区是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内 因城市建设和发展需要实行规划控制的区域，城市规划区的具体范围，由城市人民政府 在编制的城市总体规划中划定。划定城市规划区的主要目的，在于从城市远景发展的需 要出发，控制城市建设用地的使用，以保证城市总体规划的逐步实现。 城市土地收购储备制度，通常是指城市政府依照法律程序，按照土地利用总体规划， 对通过收回、收购、置换或征用等收购方式取得的土地进行前期开发、整理并予以储存， 以供应和调控城市各类建设用地的需求，确保政府垄断土地一级市场的一项制度。 在城市规划区范围内，因国家建设和城市发展等公共利益的需要依法征用的农用地 是土地储备的主要对象之一。本文所要讨论的是城市规划区范围内( 特别是城市近郊区) 农用土地的征购问题，即城市土地收购储备机构对于增量土地农业用地的征购，也就是 对农民集体所有的农用地的征购问题。本文所讨论的城市规划区主要指城市近郊区。 在实际操作中，代表政府的土地收购储备机构对于城市规划区的土地征用存在着两 个重要问题： 一个问题是对城市规划区内农业用地的征用并不都是出于公共利益的需要，不管是 不是用于公共利益，政府都采用征用的方式显然是不合理的。 2 0 0 4 年1 月8 日，南方周末头版刊登了“别夺走我的麦田”一文，报道了山东 省齐河县法王庄、老徐庄、狮子村以及潭屯4 个村庄的2 8 0 0 0 亩的土地被县里征用，用 来建造高档别墅区和高尔夫球场。2 0 0 6 年，有记者从湖南省国土资源厅了解到：“0 6 年 全省批准的用地量，4 0 用于公共设施；2 0 是党政机关和事业单位用地，1 0 为其他， 另有3 0 是经营性用地。这些土地的来源基本上是农村集体土地，经国土部门征用为国 有土地。”这种为经营而进行的成片土地的征用，不仅在湖南，在全国都是普遍现象。 正如中央财经领导小组办公室项兆伦局长指出的，“现在的问题是不论投资主体、 投资目的，谁都可以强行征用集体土地”，有占必征，使公共利益的内涵被无限扩大。 近年来，一些地方政府在发展本地经济与“政绩工程 的利益驱动下，置法律、政策和 农民长远利益于不顾，滥用土地征用权，盲目扩大城区，搞大广场、主题公园，建造机 场、高速公路、各类开发区、旅游度假区、大学城等，将很多经营性项目搭乘公共利益 这辆“便车”，各类开发区、大学城、工业园成为征地的事实主体。 第一章绪论 另一个重要问题是征地补偿费问题，按土地管理法第4 7 条规定，征地补偿费 用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。前两项的补偿标准分别 为该耕地前三年平均产值的6 1 0 倍和4 6 倍，其总和不超过3 0 倍，此种方法通常称 为“产值倍数法”。 由于公共利益被滥用，无论是公益性用地还是非公益性用地都采用“产值倍数法” 计算征地补偿费，极大地损害了被征地农民利益。我国现行土地补偿制度带有强烈的计 划经济色彩，偏重于国家利益而忽视了对失地农民合法权益的保护。失地农民得不到招 工安置，又缺乏养老和医疗保障，生活水平不断下降，农民和征地者的矛盾日益表面化、 尖锐化，摩擦和冲突同益激烈，对整个社会的稳定构成了极大的威胁，失地农民己成为 一个新的特殊的弱势群体。据统计，进京上访的人群中有9 0 是农民。其中因征地纠纷、 违法占地问题上访的，占上访农民的7 0 以上。上访农民中有4 0 的上访人次诉说的是 征地纠纷问题，其中反映的8 7 是关于征地补偿安置问题【2 】。 城市土地储备的内容主要包括旧城改造土地、闲置土地及规划区内城市郊区土地， 其中郊区集体所有的土地必须通过征用的收购方式，改变原有用途而变为城市建设用 地。由于现行的征地补偿标准并不能反映实际情况，所以在城镇发展涉及征用土地时， 群众往往不接受按年产值倍数测算的征地补偿费用，于是，农民与征地者之间就征地补 偿费的高低会进行激烈的、甚至是持久的讨价还价。 近几年来，由于国家对征地问题的高度重视和农民抵触情绪严重，在我国一些地区， 征地者常常为了不违反法律和早日征到土地，表面上按规定的标准补偿征地费，暗中又 以其他方式额外给予补偿，并且额外补偿的费用更多，以达到“两全齐美”的效果，市 场操作实际上已经存在于征地补偿费用的确定中。当前在沿海经济发达地区征地补偿 “一口价”的现象比较普遍，实际上就是按土地市场价格进行补偿的表现 3 】。 因此，农民与征地者博弈的结果虽然是以现在的征地补偿标准为基础，但是实际发 生的费用与补偿标准却相差很大，换句话说，就是在某些地区现在的征地补偿已经基本 符合市场价，这个市场价包含两部分，一部分是根据现在的补偿标准补偿的费用，另一 部分是农民和征地者长期的博弈中争取来的补偿费用。然而，暗中予以补偿的征地费也 不能正确评估出土地的价值，反而造成各地征地补偿标准不一致，难以统一管理。农民 漫天要价又会拖延国家建设项目的进程，导致征地的不正当黑市交易活动，增加交易成 本，也为一些干部从中谋私大开方便之门。 根据全国土地利用总体规划纲要，从2 0 0 1 年到2 0 1 0 年，全国还需安排非农建 2 氏安人学硕十学位论文 设占用耕地1 8 5 0 万亩，其中9 0 以上为征用集体土地。如此大批量的征地，无疑会产 生越来越多的失地农民。如何针对当前征地适用范围过宽、征地补偿标准不合理等问题， 来改革城市土地收购储备制度和征地补偿制度、保护失地农民的合法权益、维护社会稳 定，已成为非常紧迫的任务。本文正是在此现实背景下产生并展开的。 1 2 研究的目的和意义 由以上分析可知：我国城市土地收购储备机构对于城市规划区的农用地的收购存在 两大问题：一个是公共利益界定模糊，导致政府滥用征地权现象严重；另一个是征地补 偿标准不合理，征地补偿费不能反映农用地价值，导致各种问题。 本文旨在对城市土地收购储备机构对于城市规划区的农用地的收购方式进行改进， 提出符合市场价格的征购制度，显化农民与征地者博弈产生的隐形补偿，并探寻合理的 城市规划区范围内的农用地征购价格的估价思路和计算方法，这不仅是保障农民权益的 迫切需要，也是健全土地收购储备制度的内在要求，同时也为我国征地制度的改革起到 了启示作用。 1 3 国内外研究现状 1 3 1 国内研究现状 对于城市规划区内的农用地征购问题，理论界大多数学者都认为农用地征购价格应 是一种农用地转用价格，是一种反映农用地的全方面价值的市场化价格，并在此基础上 提出了一些对于这种转用价格的计算方法。 倪绍祥【4 】认为：随着我国的社会主义市场经济体系的深入发展，原来的国有经济一 统的经济格局逐渐变为多种所有制共存，个体经济、私营经济、合资、外商独资等新的 经济形式逐渐出现在我国的经济舞台，这样，很多的单位、个人的建设用地不一定是为 了公共利益，显然，再用统一的征地模式来解决用地需求与市场经济格局相矛盾，也势 必产生许多问题。这就要求我们采用多种方式解决农用土地的转用，区别公益用地与非 公益用地，严格限定土地征用范围，积极推进土地征购制度建设。所谓土地征购，可以 理解为国家的强制购买行为。土地征购是相对完全的市场行为，与土地征用而言，土地 征购强调的是购买，如果说土地征用是不完全补偿的话，土地征购则是较完全的土地转 用补偿。从另一角度来看，土地征购可以理解为国家向集体收回土地所有权，并给予接 近于市场化的补偿。从法律依据来看，我国的土地管理法实施条例也提到土地征购。 但目前来看，土地征购在我国并未推行，这与土地征购制度、政策制定的滞后有关。 第一章绪论 陈思源等【5 j 认为：农用地转用是指农业用地转为建设用地的过程。农用地转用价格 是指在一定的社会经济条件下，农用土地转为建设用地时，从宏观社会角度评定的农用 土地价格。 从经济学角度来看，农用土地作为一种资源性资产，其价值就是农用地生产力决定 的生产力价值和农用地的无形价值之和。农用地转为单位、个人建设用地过程中，土地 所有权和使用权发生了变更，农民和集体失去土地以后，原有土地的生产价值随之消失， 同时，土地的社会稳定价值和社会保障价值也随之消失，根据“占补平衡”的法则，对 转用农用地的价格补偿，不但应包括土地质量价格补偿，还应包括对农民和集体社会稳 定价值和社会保障价值的补偿。 吴群【6 】认为：对于城市规划区内的农用地转用价格的评估可以运用收益还原法、假 设开发法和征购价格法进行评估。 运用收益还原法进行城市规划区农用地价格的评估是用农用地农用的预期收益来 进行计算，一般认为农用地使用权的价格是3 0 年期的农用收益价格，当土地使用权期 限n 变为无穷大时，我们可以认为农用地的土地使用权价格己转变为土地所有权价格， 亦即城市规划区农用地所有权价格可按照p = l i m ( x - - - , o o ) ，a r 1 1 ( 1 + r ) “ 来进行评估，其 中a 为年土地净收益，r 为农用地还原利率，1 1 为土地使用年限。假设开发法的计算方法 为生地价格= 熟地价格一土地开发费一投资利息一销售税费一土地开发利润一土地增值 收益。一般较适合于待开发生地、荒地的价格评估，但由于地价评估是基于某种“假设”， 而假设开发后的土地的价格、各种开发费用水平及参数的取值都必须客观、准确，否则， 该法评估结果的准确性值得怀疑。征购价格法是目前农用地转用价格评估常用方法之 一，在评估中必须按照土地管理法的有关规定，结合评估地区的实际情况，对安置 补偿标准、土地补偿费、耕地开垦费、耕地占用税等进行恰如其分的测算，此乃该法运 用之难点。然而，以上三种方法都没有充分考虑农用地转用后的社会价值和生态价值的 损失与补偿。 1 3 2 国外研究现状 中国人民大学公共管理学院土地管理系的吕萍，孙琰华【7 1 对西方发达国家城市规划 区内农用地转为建设用地的土地价格计算方法进行了总结，主要有以下三类方法： 1 依据土地收益确定土地价格。此法是依据估价中收益还原法的原理，其中，土 地利用模型法是一种比较典型的方法。此法认为：城市边缘的土地价值一般包含三个部 分：其保持现在用途的收入流的折现；在过渡时期的收入流的变化量的折现；当土地用 4 长安大学硕十学位论文 途正式转换时的期望货币收入的折现。公式如下： v 叫v i + s 一 i 一( d ( 1 + a ) 1 ) + + d ( 1 + a ) ( t + n ) ) ) ( 1 + a ) m ) 式中：v 为现价，a 为用作农用的平均年收入；t 为现在的农用地还能维持的年数： s 代表土地用途转换时的出售价格；d 为现在净收入与过渡期的收入之间的差额；i 为a 的资本化率；a 为调整后的出售价格的折现率；n 为预计的过渡时间。 2 依据对土地价格影响因素的量化分析确定土地价格。其中比较成熟的方法有土 地城市需求模型法，这种方法是通过建立一个城市发展对土地的需求模型，主要反映城 乡结合部的土地市场供需状况，并利用模型来实现分析和确定农地转用价格的研究目 的。此法首先假设在每一个时点未开发土地的数量及特性是给定的。地块的数量、大小 和特性是随着期待的成本和收益的变化而变化的，但在每一时点却是己知的。这一系列 确定的未开发土地的地块就构成了未开发土地的供给。购买者根据自己的期望出价，如 果他们对土地的价值期望大于土地所有者的期望，那么交易就得到实现。所以对于确定 的土地供给来说，土地交易的情况是由需求决定的。则每宗土地的单位价格可以由下式 来表达： p = f ( s i z e ，d c i t y , d h g w y , d r r ，l o c ，z o n e ，t a x ，x ) 式中：p 为每单元土地的价格；s i z e 为地块的面积；d c i t y 为地块距城市中心的距 离；d h g w y 为距进入主要城市的高速公路的距离；d r r 为距铁路的距离；l o c 为位置 ( 是在中心城市，非中心城市还是在小城镇) ；z o n e 为区划或其他限制土地用途的政策； t a x 为财产税收制度；x 为其他因素。 3 依据经济学模型进行量化分析确定价格：例如土地城市需求模型、空间一时间 地块模型、城市引力模型等。 比较典型的方法是城市需求模型法，每宗土地的单位价格可以由下式来表达：p = f ( s i z e ，d c i t y , d h g w y , d r r ，l o c ，z o n e ，t a x ，x ) 式中：p 为每单位土地的价格；s i z e 为地块的面积；d c i t y 为地块距城中心的距离； d h g w y 为距进入主要城市的高速公路的距离；d r r 为距铁路的距离；l o c 为位置( 是在 中心城市，非中心城市还是在小城镇) ；z o n e 为区划或其他限制土地用途的政策；t a x 为财产税收制度：x 为其他因素。 1 3 3 国内外研究述评 综上所述，我国学者关于城市规划区内农用地征购价格的研究比较零散，还没有形 成一个系统全面的征购价格理论框架，但使被征用人所遭受的损失能够得到充分、完全 第一章绪论 补偿的公平标准已经得到大多数学者的认同。国外方法需要考察大量的数据并且对各因 素的数据质量要求比较高，由于我国还处于城市化发展初期，土地市场尤其是城乡结合 部土地市场发育尚不完善，所以在实际应用中很难实现，因此，探索符合中国国情的城 市规划区内的土地征购补偿方式方法就具有很强的理论与现实意义。 1 4 研究的主要内容、方法和技术路线 1 4 1 研究的主要内容 1 基于对农用地价值理论和农用地价格评估理论的研究，笔者认为，城市规划区内 的农用地的征购价格的确定关键在于认识农用土地征购价值的三元性，即农用地具有自 然质量价值、社会价值和生态环境价值。 2 探讨我国城市土地收购储备制度中对于城市规划区内农用地收购方式的缺陷，提 出对于农用地的收购要采用双轨制，即对于直接服务于被征地农民的公益性项目用地启 用国家征用权，对于非直接服务于被征地农民的项目用地启用国家征购权。城市土地收 购储备机构在对城市规划区内的农用地进行征购的时候，不能只对土地的直接使用价值 进行评估，也不能只参照土地征用的补偿标准，而要综合评估农用地的价值并以此确定 城市规划区内的农用地征购价格。 3 提出完善我国城市土地收购储备制度的合理化建议。 4 探索城市规划区内的农用地的征购价格的估价思路和计算方法，探讨每种土地价 值量的各种计算方法并确定每种方法的计算条件和适用范围。 5 运用实例证明城市规划区内的农用地征购价格的计算方法的科学性和可行性，并 和城市基准地价和土地征用价格进行比较分析。 1 4 2 研究的方法 本文以科学发展观为其指导思想，充分考虑我国的现实国情，将其置于当前我国城 市迅速发展扩张的背景下，针对农用地和农民利益保护、征地制度改革等一系列问题， 以现实的态度审视农用地收购价格理论及其应用的基本问题。在查阅大量国内外参考文 献的基础上，运用系统分析方法，通过对农用地的功能以及各种对价值的影响要素的分 析，研究农用地的社会经济环境总价值，构建了农用地征购价值总框架。 论文采用理论与实践相结合，定性分析与定量分析、归纳分析与实证分析相结合的 方法，建立一套合理、有效、具有操作性的城市规划区内农业用地的征购价格的评估方 法，并应用于西安市长安区农用地征购价格的评估实例中。 6 长安大学硕十学位论文 1 4 3 研究的技术路线 本文的研究思路如下面框图( 图1 1 ) 所示： 提出问题 上 国内外研究动态 上 理论基础与理论启示 改革城市土地收购储备制度 i 上上 农用地收购方式创新农用地征购方法研究 ( 采用农地收购双轨制)( 提出农地价值三元论) 上 案例论证 上 结论与讨论 图1 1 本文研究思路框图 1 5 基本概念界定 1 9 8 2 年宪法第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地 实行征用。 这里征用的对象，明显是指农村和城市郊区农民集体所有的土地；这里的 “征用”，究其本意并结合过去的实际来看，应是指以征收为主，包括征用。1 9 8 6 年土 地管理法也采用土地征用的概念。 2 0 0 4 年3 月，全国人大对宪法进行了修改，将宪法第十条改为“国家为了 公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。2 0 0 4 年8 月，全国人大常务委员会第十一次会议通过了关于修改土地管理法的决定，区分了 土地的征收和征用。 我国第四次宪法修正案提出并通过以后，与原有的规定相比，出现了一个新的概念， 7 第一章绪论 即“征收”。征收和征用都是出于公共利益的目的，通过运用国家强制力而对土地财产 权利进行限制，但它们属于两种不同的法律制度。征收是国家强制地从被征收人手中直 接取得所有权，是对私有财产所有权的限制。任何国家都有征收的规定，它的特征就在 于强制，但是国家征收财产并不是无偿的，而是要给予补偿。征用则主要是在紧急情况 下对私有财产的强制使用，其结果只是财产使用权的暂时变更，当紧急情况结束，被征 用的财产应当归还原主。因此征收征用最大的区别在于法律效力上的不同，征收带来的 是所有权的改变，而征用带来的则是使用权的改变。而征收征用的相同之处就在于，征 收、征用的目的必须是为了公益，这是征收、征用的前提，也是衡量其是否合法的标准。 本文在未做特别说明的情况下将用“征用”代替“征收或征用”，即本文中除特别 说明外所说的“征用”包括了国家出于公共利益的目的而对集体土地进行的征收或征用。 目的有两点：第一是方便叙述，第二是为了和本文所提出的“征购 概念进行比较。 8 长安人学硕上学位论文 第二章农用地价格评估的基础理论与理论启示 2 1 农用地价值理论 2 1 1 农用地价值本质理论 对于农用地价值的本质，国内外学术界普遍赞成用边际学派的边际效用价值理论来 解释。该理论兴起于1 9 世纪7 0 年代，它对西方经济学有着广泛而深刻的影响，直至今 日仍然是西方经济学各流派所接受的基础理论之一。该学派认为效用是价值的源泉，边 际效用决定了价值量的大小。俞奉庆，蔡运龙【8 1 根据马克思主义的方法论，在对边际效 用理论进行修正的基础上完善了边际效用价值理论。下面对其观点进行介绍： 边际效用价值论认为：自然资源具有使用价值和价值，不同的自然资源具有不同性 质的使用价值，因此使用价值不可能是交换的基础，依照马克思在资本论中的分析，把 自然资源的具体的使用价值抽掉，就只剩下抽象的使用价值，即效用。效用没有质的区 别，只有量的区别，因此效用就是自然资源价值的源泉，它决定自然资源价值的质。但 是，效用不同于劳动量，效用随着自然资源数量的增加而减小，即服从边际效用递减原 理，因此边际效用决定了自然资源价值的量。所以当自然资源相对于需求无限大时，边 际效用就递减为零，体现了资源无价值。当然，当前时代早就不再是自然资源取之不尽、 耗之不竭的时代，大部分自然资源都是稀缺的，因此大部分自然资源都具有价值。最后， 得出这样的结论：效用是自然资源价值的源泉，效用确定了自然资源价值的质，而边际 效用则决定了自然资源价值的量。则农用地的边际效用则决定了农用地资源价值的量。 运用效用价值论的基本观点可以基本解释自然资源价值的本质问题。 2 1 2 农用地的功能理论 1 经济生产功能 农用地作为一种自然资源，是基本的生产资料和劳动对象，具有生产功能，其内部 和上层附着各种有用矿物和营养成分，在一定的自然条件和技术条件下能产出各种农作 物，为人类提供各种生产、生活资料。农用地是人类赖以生存的物质基础，是无法替代 的农业生产资料。 2 社会保障功能 社会保障制度是国家和社会依法对社会成员基本生活给予保障的社会安全制度。它 主要包括社会救济、社会保险( 主要是失业保险、医疗保险、养老保险) 、社会福利。 长期以来，我国的社会保障制度主要惠及城镇居民，尚无力顾及占全国总人口7 0 的农 9 第_ 二章农用地价格评估的基础理论与理论启示 民，农民的生老病死还主要依赖于农用土地，它是广大农民的“衣食之源，生存之本”。 所以农用土地的存在对农民具有社会保障的功能。农用地的社会保障功能具体体现在农 用地对农民的养老保障、就业及择业退路的保障、医疗保障以及财产继承保障四个方面。 3 社会稳定功能 粮食问题是一个关系到国计民生的重要问题，“民以食为天，食以农为源，农以地 为本”正是农用地为人类提供粮食这一基本生产要素的社会稳定功能的体现。农用地生 产出来的粮食和农副产品，不仅是我们生存的基础，也是工业、城市发展的基础。同时， 农用地是关系到我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题，具有重要的社会稳定功 能。 4 生态环境功能 农用土地不仅是一种土地利用类型，更是一个重要的开放空间，而且农用土地及农 业生产过程也是生态系统的重要组成部分。就农用地实质而言它首先是最基本的自然生 态环境要素。农用地的生态功能主要表现调节小区域气候，使环境有舒适感，降低气温 及增加相对湿度；净化空气，播种的农作物通过光合作用吸收c o ：释放出氧气，减少空 气中有害气体：净化水质，去除有机物和污染物离子；保持生物多样性等等。若农用地 生态环境遭到破坏则整个生态系统的结构和功能将失去平衡，造成严重的生态问题，同 时还会直接造成适合人们生存的开放空间的消失，影响空气质量，降低生活舒适度。近 些年频繁爆发的沙尘暴就是一个很好的例子。 5 其他功能 如仓储功能、教育功能等。 农业用地因为具有以上功能，所以产生价值。 2 1 3 土地外部经济理论 在西方经济学中，外部经济( e x t e r n a le c o n o m y ) 也称溢出效应、毗邻影响、外部关系 等，是指一个生产者或消费者的生产和消费活动对其他生产者或消费者所附带产生的成 本或效益的情况。它有正的外部经济和负的外部经济之分。正的外部经济是指一个生产 者或消费者的生产和活动使其他社会成员无需付出代价而得到好处；负的外部经济则指 一个生产者和消费者的生产和活动使其他社会成员蒙受损失而不给予补偿。外部经济现 象是一个十分普遍的问题，不仅西方国家到处存在，而且在我国也随处可见。 土地是一类外部性较为典型的资源。如一块土地，它不仅能产生经济效益，而且还 能产生社会效益和生态效益，如对农民具有生存保障功能，对空气具有净化功能等，那 l o 长安大学硕| 上学位论文 么，这一土地不仅具有经济效益收益权，而且应当具有社会效益收益权和生态效益收益 权，因此这一土地的理论价格也应是经济效益收益价格、社会效益收益价格和景观生态 效益收益价格三者之和。 土地利用的外部性无所不在，并且具有普遍性、复杂性及影响的广泛性( 土地是最 基本的生产资料和生活资料) ，从而使得在市场机制的作用不能达到土地配置的“帕累 托最优”状态，同时也会严重影响其他资源( 包括物质资源、人力资源及无形资源如知 识等) 的配置效率，就是说，土地资源的配置效率具有“乘数效应”，它会成倍地放大 或缩小其他资源的配置效率，因而如何有效矫正土地利用的外部性，从而使土地资源配 置不断接近“帕累托最优”状态极具重要意义。 市场经济要求人们树立起大市场的观念，并实行土地有偿使用制度，而有偿必须要 有客观的价格尺度来衡量。所以对于农用地收购的估价不仅应评估农用地的经济价值， 还要应用适当的方法评估农用地的社会效益和生态效益，使外部经济内部化。 2 1 4 资源经济学理论 随着资源与环境问题日益突出，为了便于分析和测算，资源与环境经济学家们提 出用资源经济价值来概括自然资源与环境的价值。资源经济价值不同于传统的劳动价 ! 值，而是价值哲学概念中的价值。根据价值哲学的观点，价值是外界与人们之间的关系， 即价值是指客体的属性和功能能满足主体需要的一种工效或效用。总的价值应由使用价 值和非使用价值两部分构成。而使用价值又由四方面构成，即直接使用价值、间接使用 价值、选择价值和遗赠价值。非使用价值主要指存在价值。 农用地的直接使用价值是对农地资源的一部分或全部的直接消费所体现的经济价 值，如农地可用于生产粮食、水果、蔬菜等。 间接使用价值是指不将土地资源用作资本品或消费品，但非直接的使用与资源直接 效用的实现密切联系甚至必不可少，如林地、草地的调节气候、涵养水源和保持水土等 的功能。这部分功能不能直接用作生产或消费，但对于保护附近农田，维持林地上的木 材生产，牲畜对牧草的需要，乃至人类的生存发展至关重要。 选择价值是人们为保存或保护某一自然资源，以便将来用做各种用途而愿意支付的 货币数额。由于农用土地是提供人类生存发展所需基本农产品的产地，其转为建设用地 后的不可逆转性，处于相对原始状态的农用土地资源供给因开发而减少，意味着留给后 代土地资源开发利用的选择机会同时在减少，因而它的选择价值是不断增加的。 遗赠价值是指作为继承物遗留给后代等方面的功能。 第二章农用地价格评估的基础理论与理论启示 存在价值是人们为使某一环境存在与延续而愿意支付的费用，如对野生动物或湿地 生态系统保护的捐赠。 尽管土地资源所有的价值成份均可以用经济价值来反映，但有的成份不能在市场上 得以自动实现，农用土地的间接使用价值、选择价值和存在价值成份具有十分重要的意 义，但目前对其评估缺乏研究。 2 2 农用地价格评估理论 2 2 1 区位理论 区位理论( l o c a t i o nt h e o r y ) 或称区位经济学理论( l o c a t i o ne c o n o m i c s ) 、地理区位 论，是关于自然物质及人类活动的空间分布及其在空间中的相互关系的学说。区位是一 个综合的概念，是自然界各种地理要素和人类经济活动这两方面的因素相互联系在空间 位置上的反映，具体地说，区位就是自然地理位置、经济地理位置和交通地理位置在空 间地域上有机结合的具体表现。三种地理位置有机联系、相辅相成，共同作用于地域空 间，便形成了一定的土地区位。 区位理论最早源于农业生产和经营，德国经济学家屠能( t h v o n t h e n ，1 7 8 3 1 8 5 0 年) ，根据农业布局与市场的关系，探索了因地价不同而引起的农业分带现象，并 在1 8 2 6 年发表了著作孤立国同农业和国民经济的关系一书，在此书中系统的论述 了农业区位论。继屠能之后，德国经济学家韦伯( a w e b e r , 1 8 6 8 1 9 5 8 ) ，创立了工业区 位论；德国地理学家克里斯塔勒创立了中心地理区位论或称中心地方论，其主要研究目 的都是为了确定城市和产业的最优空间经济区位。 影响土地区位好坏的主要因素包括社会经济、自然和行政等因素。其中，社会经济 因素包括繁华程度、通达程度、城镇设施的完备程度、人口密度；自然因素包括地形坡 度、土地承载力、洪水淹没及排水状况、公园与绿地、环境质量等；而行政因素主要是 指城镇规划，虽然规划涉及的土地利用是未来的目标，但土地区位的优越在现实的土地 市场中就会提前表现出来。 从区位理论的观点来看，土地的区位条件不同，土地在社会经济活动中的作用与效 果迥异，从而导致级差收益的形成，因此区位理论是评估地价的主要依据。根据区位理 论，可以发现尽管某一事物的地理位置是固定不变的，但其区位受人类社会经济活动的 影响是相对的，可以变化的，因而不同区位的农用地的价值存在很大的差异，所以区位 理论是土地分等定级、基准地价评估的理论基础。 1 2 长安人学硕上学位论文 2 2 2 马克思地租地价理论 马克思在批判地继承古典政治经济学地租理论的基础上，以资本主义经济为主要研 究对象，提出了以劳动价值论为基础的农业地租和地价理论，认为土地价格是地租的资 本化。 马克思地租理论认为，地租是直接生产者在生产中所创造的剩余生产物被土地所有 者占有的部分。地租是土地所有权在经济上的实现形式。任何社会只要存在土地所有权 和土地使用权的分离就有产生地租的经济基础。马克思把资本主义地租按其形成条件和 原因不同，分为级差地租、绝对地租和垄断地租。其中级差地租最为重要，它是指经营 优等土地的农业资本家所获得的、并最终归土地所有者占有的超额利润，其来源是产品 个别生产价格与社会生产价格的差额。级差地租存在两种形式，即级差地租i 和级差地 租ii 。级差地租i 是不同地块因土地肥沃程度的差别和地理位置的差别等条件而形成的 级差地租；级差地租i i 是由于在同一地块上连续投资的劳动生产率不同而产生的超额 利润转化的地租，如下表( 表2 1 ) 所示。 表2 1 农业土地级差地租与绝对地租产生条件、来源和原因对照表 农业地租类型条件 来源原因 土地有限而 自然条件( 肥沃程度、距离 产品的个别生产价格与社会产生的经营 级差地租 市场远近、投入量不同)生产价格之间的差额权垄断和所 有权葶断 农业资本有机构成低于社产品价值高于生产价格带来 土地所有权 绝对地租 会平均资本有机构成c v的超额利润( 土地生产力) 的垄断 马克思土地价格理论认为土地本身不是劳动产品，没有价值，但是，拥有土地的人 可以凭借土地的所有权取得地租，因而土地也有价格；土地价格不是土地价值的货币表 现，而是资本化的地租，即土地价格相当于能够取得这笔地租收入的货币资本；土地价 格由两个因素决定，一是地租数量的高低，二是银行存款利息率的高低。 马克思主义地租地价理论为土地估价工作提供了方法理论依据。地租理论从质和量 的方面揭示了地价生产的根源，地价只不过是地租在土地交易中的价格反映。土地是天 生的自然物，不是劳动产品。没有被人开垦过的土地就没有人的劳动凝结在上面是没有 价值的。但是土地所有者可以将土地像其他商品一样进行自由买卖，因此，土地虽然没 有价值，但却有价格，其他商品的价格决定于他们的价值或生产价格，而土地的价格等 第二章农用地价格评估的基础理论与理论启示 于“资本化的地租”。 1 土地价格形成源于绝对地租 绝对地租是土地所有者凭借土地所有权的垄断所取得的收益，这个收益就是土地使 用者支付给土地所有者的经济收益，也就是地租，后经一定的利率还原便形成了土地价 格。 2 土地价格高低的主要原因是级差地租和区位理论 级差地租i 是由于不同的土地位置产生不同的地租，也就说不同位置的土地形成了 不同的土地价格。土地位置优越的地域能提供更多的地租量可形成较高的土地价格。级 差地租i i 是由于连续对土地进行投入所引起的不同的地租量，从而形成了不同的土地 价格。而垄断地租是导致特殊地段土地价格高的主要原因。 马克思地租理论认为地租反映一种社会关系，地租是确定土地价格的基础，有了准 确的地租量，就能较为容易地确定土地价格。而有了能反映客观实际的土地价格，也就 为我国进行土地使用权的流转、收购和征用土地进行补偿提供了客观依据。 2 2 3 土地肥力理论 土地肥力包括自然肥力和人工肥力。自然肥力是由土壤母质、气候、生物、地形等 自然因素的作用下形成的土壤肥力，是土壤的物理、化学和生物特征的综合表现。它的 形成和发展，取决于各种自然因素质量、数量及其组合适当与否。自然肥力是自然再生 产过程的产物，是土地生产力的基础，它不依赖于人类的生产活动，是农业生产的最基 本的物质条件。马克思在论证级差地租时很重视自然肥力，把自然肥力归结为级差地租 i 形成的原因之一。他写到：讲到地租的差别，在土地面积相同，投资额相等的情况下， 它是由土地自然肥力状况差别造成的。这种自然质量的差别，不仅引起地租量的差别， 而且引起地租率的差别。 人工肥力是指通过人类生产活动，如耕作、施肥、灌溉、土壤改良等人为因素作用 下形成的土壤