（土地资源管理专业论文）我国征地制度及征地实践中的问题研究.pdf

中文摘要 随着我国城市化进程不断推进，征地过程中暴露出大量的问题。本文详细分 析了我国征地过程中存在的问题，其中对征地暴力问题予以了特别关注。征地暴 力问题是我国征地矛盾的集中体现，是破坏我国社会稳定，阻碍我国市场经济发 展的重要原因。因此，对征地暴力问题深入研究有重要的社会意义。 本文所作的主要工作：首先介绍了我国现行的征地制度，然后通过国内外征 地制度的比较，指出我国征地制度发展应借鉴的经验。随后，详细分析了我国征 地过程中的暴力问题，最后通过论述征地制度改革，解决现有问题，最终建立起 适应市场经济发展的征地制度。 本文的主要创新点： 笔者在本文中运用经济博弈论的知识分析了征地暴力问题的经济根源和征 地制度改革中出现的中央政府与地方政府的利益分配问题。从中我们可以找到中 央政府、地方政府、征地人和失地农民采取各自行为的经济根源，为我们从根本 上解决暴力征地问题提供依据。以上是本文在分析方法上的主要创新点。 笔者针对征地过程中出现的各种问题提出了具体的解决措施，包括：( 1 ) 需 要进一步完善和改进有关征地的法律法规；( 2 ) 提高土地补偿费，规范补偿分配 制度；( 3 ) 完善失地农民社会保障体系，加大就业培训力度。以上是本文在制度 措施方面的主要创新点。 关键词：征地征地补偿征地暴力征地制度改革 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fu r b a n i z a t i o ni nc h i n a ，al o to f p r o b l e m sh a v er i s e n u p t h ea u t h o rh a ss t u d i e dt h ep r o b l e ma b o u tl a n de x p r o p r i a t i o n , e s p e c i a l l yt h ev i o l e n c e p r o b l e m t h ev i o l e n c ei sv e r ys e r i o u s ，w h i c hu n d e r m i n eo u rs o c i a ls t a b i l i t ya n ds t o p t h em a r k e t e c o n o m yd e v e l o p m e n ti nc h i n a t h e r e f o r ei th a sc r i t i c a ls o c i a l s i g n i f i c a n c et os t u d yt h ev i o l e n c ei nl a n de x p r o p r i a t i o n t h em a i nw o r ki nt h i s p a p e r ：a tf w s t ，t h ea u t h o ri n t r o d u c e st h el a l l d e x p r o p r i a t i o ns y s t e mi nc h i n a , a n dt h e ng i v e st h ee x p e r i e n c ec h i n as h o u l dl e a r nb y c o m p a r i n gt h es y s t e ma th o m ea n da b r o a d a f t e rt h a t ，t h ev i o l e n c ep r o b l e mi s a n a l y z e dc a r e f u l l y a tl a s t ，t h ea u t h o rw i l ls o l v et h ep r o b l e mb yl a n de x p r o p r i a t i o n s y s t e mr e f o r m , w h o s ep u r p o s ei st oe s t a b l i s ht h es y s t e mi no r d e rt os u i tt h ep r o c e s s o fm a r k e te c o n o m y t h ei n n o v a t i o no ft h i sp a p e rc o n c e n t r a t e so nt h ef o l l o w i n g a s p e c t ： w i t hk n o w l e d g eo ng a m et h e o r y , t h ea u t h o rh a ss t u d i e dt h ee c o n o m i cr e a s o n st o t h ev i o l e n c ep r o b l e ma n dt h ed i s t r i b u t i o no fb e n e f i t sb e t w e e nc e n t r a lg o v e r n m e n t a n dl o c a lg o v e r n m e n t s 。t h r o u g ht h es t u d y , w ec a nf i n do u tt h ee c o n o m i cc a u s e so f c e n t r a lg o v e r n m e n t 、l o c a lg o v e r n m e n t s 、e x p r o p r i a t o ra n df a r m e r sw i t h o u tl a n d t h a t p r o v i d e sm e a n st os o l v et h ev i o l e n c ep r o b l e m a l lo ft h i si st h ei n n o v a t i o no na n a l y s i s m e t h o d t ot h ep r o b l e mi nl a n de x p r o p r i a t i o n , t h ea u t h o rh a sp r o p o s e ds o m es u g g e s t i o n i n c l u d i n g ：( 1 ) i m p r o v i n gt h el a w sa n dr e g u l a t i o n sa b o u tl a n de x p r o p r i a t i o n ；( 2 ) i n c r e a s i n gt h ec o m p e n s a t i o na n ds t a n d a r d i z i n gt h ed i s t r i b u t i o ns y s t e m ；( 3 ) i m p r o v i n g t h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mf o rl a n d l e s sp e a s a n t sa n di n c r e a s i n g e m p l o y m e n ta n d t r a i n i n ge f f o r t s t h a ti sm yi n n o v a t i o no nr e g u l a t i o n s k e yw o r d s ：l a n de x p r o p r i a t i o n , l a n dc o m p e n s a t i o nf o r e x p r o p r i a t i o n , v i o l e n c ei n l a n de x p r o p r i a t i o n ，l a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e mr e f o r m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得苤鲞盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名： 坎 0 ，因为双方争夺的房屋对征地方而言只是挣 钱的工具，对失地农民则是安身立命之所，显然标的物对于博弈双方的价值是完 1 这里的“反抗”策略并不是指失地农民一味反对征地，而是指积极反对在征地过程中损害自身利益的行 为；“妥协”策略是指对有损自身利益的行为采取忍让与接受的方式处理。 3 2 天津大学硕士学位论文第四章征地暴力问题分析 全不同的。 1 征地方采取暴力的行动方式 失地农民在面对征地方采取暴力手段的情况下，失地农民可以采取两种行动 方式：反抗与妥协。失地农民采取反抗的行动方式，则博弈双方对利益各不相让， 矛盾冲突激烈，从而最终酿成暴力事件。这样失地农民的总收益为： v l cl 2 失地农民采取反抗的行动方式，征地方的总收益为： v 2 一c2 2 公式( 4 - 1 ) 公式( 4 - 2 ) 若失地农民在面对征地方的暴力手段的情况下，失地农民放弃反抗，逆来顺 受，这样不会直接引起暴力事件。此时农民的收益很少，可以设定为0 ，而征地 方由于没有遇到反抗，实行暴力手段的成本很小，可以认为征地方的得益为巧。 2 征地方采取协议的行动方式 征地方采取协议的行动方式，在征地前会和农民协商补偿问题。当双方就征 地补偿问题达成一致时，征地方才可以进行征地。这样农户如果采取反抗的态度， 征地方只能提高补偿标准来诱使农民同意征地，则农户的收益k ，此时征地方的 收益为0 。 如果农民认同征地方得征地方案，十分愿意配合征地行动，那么农民可以获 1 ， 1 ， 得每，而征地方可以获得v _ l 。 4 4 3 博弈均衡 这样就可以构成博弈双方的得益矩阵，如表4 - 1 所示： 表4 - 1 征地博弈得益矩阵 征地方 暴力 协议 反抗 k c l 砭一c 2 k ，0 农失 2 2 民地 k 匕 妥协 0 ，屹 2 2 为了分析更贴近现实，我们为得益矩阵中的各参数赋值，假设 巧= 1 0 ，= 2 ，c 。= 1 2 ，c 2 = 2 ，则上述得益矩阵可进一步变为表4 2 所示情况。 天津大学硕士学位论文 第四章征地暴力问题分析 表4 - 2 征地博弈得益矩阵1 征地方 暴力协议 农失 反抗 一l ，01 0 ，0 民地 妥协o ，25 ，l 我们假设在失地农民中采取“反抗 策略的博弈方比例为x ，那么采用“妥 协 策略的比例为l - x ；同时假设在征地方群体中采用“暴力策略的博弈方比 例为y ，那么采用“协议”策略的比例为卜y 。这样在失地农民位置博弈的“反 抗、“妥协 两类博弈方的期望得益u 扩u 。和群体平均得益玩分别为： u lr = - i 串y + ( 1 一y ) 木1 0 = 10 1l y u l f = o 水少+ ( 1 一少) 水5 = 5 5 y 公式( 4 3 ) u = x 水( 1 0 1l y ) + ( 1 一x ) ( 5 5 y ) = 5 + 5 x 一5 y 一6 x y 在征地方位置博弈的“暴力”、“协议”两类博弈方的期望得益u ：。、，和群 体平均得益玩则分别为： u 2 = 0 木x + ( 1 一x ) 木2 = 2 2 x u 2 工= x 木0 + ( 1 一x ) 木1 = 1 一x 公式( 4 4 ) u 2 = y 术u2 6 + ( 1 一y ) 木u2 工= l x + y x 少 分别把复制动态方程用于位置博弈的博弈方群体，得到失地农民位置博弈的 博弈方类型比例的复制动态方程为： 鲁= 州_ i ) 叫l 叫( 5 6 少) 征地方位置博弈的博弈类型比例的复制动态方程为： 鲁= y 叩2 6 一u 一2 ) = 加一y ) ( 1 一x ) 公式( 4 - 5 ) 公式( 4 - 6 ) 我们首先对失地农民博弈群体的复制动态方程进行分析，不难知道当y = 5 6 时，d x d t 始终为0 ，也就是说所有的x 都是稳定状态；当y 5 6 时，x = 0 和 工= 1 是x 的两个稳定状态，其中x = 0 是进化稳定策略；当y 5 6 时，仍然是 x + = 0 和x = 1 两个稳定状态，但是x + = 1 进化稳定策略。 同样地，当x 2 l 时所有的y 都是稳定状态；当x _ 1 时，y = 0 和y + = 1 是y 的两个稳定状态，其中y = 1 是进化稳定策略。 将上述分析得出的两个群体类型比例变化复制动态的关系用一个坐标平面 天津大学硕士学位论文第四章征地暴力问题分析 图4 - 1 表示如下： y 1 5 6 0 图4 - 1 非对称拆迁博弈两博弈方群体复制动态和稳定性1 根据上图反映的复制动态和稳定性，不难看出本博弈的进化稳定策略只有 x + = 0 ，y = 1 一点，其它所有点都不是复制动态中收敛和具有抗干扰动的稳定状 态。这意味着有限理性的博弈方通过长期反复博弈，学习和调整策略的结果是， 房地产征地方最终都会采取暴力征地策略，而失地农民则会放弃维护权利的反抗 行为。虽然这只是一个假设，但是如果不设法改变拆迁博弈的条件，建立起能够 更好维护失地农民的权益的社会制度，这个假设是可能变为现实的。 如果将前面得益矩阵的参数值设为k = 1 0 ，巧= 2 ，c l = c = 1 2 ，则可以计算该 拆迁博弈的得益矩阵，如表4 3 所示： 表4 - 3 征地博弈得益矩阵2 征地方 暴力协议 失 反抗一l ，一51 0 ，0 地 农 民 妥协 o ，25 ，1 得益矩阵1 和得益矩阵2 唯一的区别是c l = 1 2 ，即征地方采取“暴力”征 地策略时，遇到失地农民反抗斗争后需要付出的代价从4 增加到1 2 。 对得益矩阵2 ，我们采用同样地方法进行分析，计算过程同上，这里不再重 复。我们将计算结果用图4 - 2 表示： 天津大学硕士学位论文 第四章征地暴力问题分析 y 1 5 6 o 1 6 图4 - 2 非对称征地博弈两博弈方群体复制动态和稳定性2 根据上图箭头的方向不难看出，在新征地博弈中，x = 1 ，y = 0 和 x = 0 ，y + = 1 是这个博弈的进化稳定策略。在这个博弈的复制动态进化博弈中， 当初始情况落在a 区域时会收敛到进化稳定策略x = 0 ，y + = l ，即失地农民群体都 采用“妥协”策略，征地方都采用“暴力”的策略；当初始情况落在d 区域时会 收敛到进化稳定策略x = 1 ，y = 0 ，即失地农民群体都采取“反抗”策略，征地 方群体都采取“协议”的策略；当初始情况落在b 和c 两个区域时，大部分可能性 也是最终收敛到进化稳定策略x = l ，y + = 0 。因此在本博弈中，有限理性博弈双 方失地农民群体和征地方群体通过长期的学习和策略调整，大部分情况下最终都 会收敛于失地农民采用能够更好维护自身权益的“反抗”策略，征地方采取比较 温和的“协议”策略的均衡。应该说这个结论也是符合各个博弈方的行为取向的， 同时也使社会总收益最大。更重要的是，这个结论对我国建设和谐社会具有重要 的意义。 天津大学硕士学位论文第五章征地制度改革研究 第五章征地制度改革研究 5 1 征地制度改革问题的博弈分析 本节用博弈论的方法来分析土地征用制度改革( 提高征地补偿标准) 前后土 地征用过程中主要参与主体中央与地方政府之间的相互影响，以及由此决定的决 策和决策均衡问题。 5 1 1 前提假设与博弈要素 我们假设：参与人是非合作的；参与人是理性的，严格追求自身利益( 效 用) 最大化；信息是完美的，即博弈各方对彼此的特征、行动及效用有准确的 了解。 由于在征地过程中，征地由地方政府决定，农民无权参加讨价还价；而村集 体组织只是地方政府征地政策的行使者，也没有发言权。因此，在征地制度改革 的博弈中，主要参与者有两方：一是“中央政府”，其代表是国务院，它的行动 有两个，即：改革现有的制度和不改革现有制度：二是“地方政府 ，泛指中央 以下的各级地方政府，它的行动有两个，即多征地或少征地。由于中央政府与地 方政府存在行动上的先后顺序，且后行动者能够观察到先行动者所选择的行动。 因此，确定两者间的博弈关系类型为完全信息动态博弈，所要达到的均衡为子博 弈精炼纳什均衡。 对于中央政府来说，征地的预期收益主要包括以下几个方面：满足国家建 设用地；国家经济快速发展；获得土地增值收益分成。征地的预期成本包括： 国家粮食减产；地方政府滥用权力的风险；生态破坏损失。 对于地方政府来说，征地的动力来源于经济驱动和权力驱动，征地的预期收 益包括：地方建设获得发展；土地增值收益分成；提高政绩，获得升迁。 征地的预期成本包括：征地补偿费用；干部腐败机会增加的风险；政府公 信力下降。 5 1 2 博弈过程 1 中央政府不改革现有制度 如果地方政府少征地： 地方政府在土地非农化中有高额的直接收益，假设为l ；由于新增建设用地 减少，地方政府必须整理现有建设用地，费用为厶。这样地方政府的总收益为： 一厶( l o l ) 公式( 5 1 ) 天津大学硕士学位论文 第五章征地制度改革研究 中央政府在土地非农化中的直接收益约占地方政府的l 3 。中央政府要承担 的粮食减产损失和生态损失成本为磊。这样中央政府的总收益为： 1 3 l e o 公式( 5 2 ) 如果地方政府多征地： 多征地的情况下，地方政府在土地非农化中的直接收益会增加，假设为。 由于新增建设用地足够，地方政府无须整理土地。但由于建设用地“占一补一 的原则，地方政府不得不采取其他办法补充土地以达到多征地目的，费用为厶。 这样地方政府的总收益为： 三+ 三乙- l 公式( 5 3 ) 中央政府在土地非农化中的直接收益也相应增加，假设仍占地方政府增加额 的1 3 。但中央政府要承担的损失成本却大大增加，假设为e 。这样中央政府 的总收益为： 1 3 ( l + l ) 一e o e o 公式( 5 4 ) 综上所述，战略组合( 不改革，少征地) 的支付组合为： ( 1 3 l e o ，l l o ) 公式( 5 5 ) 战略组合( 不改革，多征地) 的支付组合为： 公式( 5 6 ) 2 中央政府改革现有制度 经济利益是征地过程中的核心过程，大量事实证明补偿标准已经成为政府与 农民之间矛盾冲突的主要原因，因此，改革应解决目前最迫切的问题，即提高对 农民的征地补偿标准，从而减少政府的收益。 如果地方政府少征地： 假设地方政府提高对农民的补偿后减少的收益为厶，进行土地整理的费用 仍为厶。这样地方政府的总收益为： 三一厶一厶 公式( 5 7 ) 对补偿满意的农民被征地后将更快的从事非农产业，促进经济发展；另一方 面，失地农民减少了上访，用地单位减少了延迟成本，而地方政府也会减少权力 寻租的机会，从而提高政府的公信力。因此对中央政府来说，改革的外部经济性 是很大的，假设为o r ；中央政府要承担的粮食损失和生态损失成本仍为磊，另 外，中央政府还必须承担实施制度改革的成本，假设为e 。这样中央政府的总 天津大学硕士学位论文第五章征地制度改革研究 收益为： 1 3 ( z , 一l 2 ) + q 一毛一e l 公式( 5 8 ) 如果地方政府多征地： 多征地的情况下，地方政府的直接收益会增加，假设增加额为厶，不需要 进行土地整理；但地方政府仍然需要采取其他办法以达到多征地目的，假设费用 为厶；提高对农民的补偿减少的收益为厶。这样地方政府的总收益为： 三+ l b - l l 一l 2 公式( 5 9 ) 对中央政府来说，制度改革的外部经济性仍假设为o r ；中央政府要承担的 损失成本增加，假设为e , o ；改革的成本仍假设为巨。这样的中央政府的总收益 为： 1 3 ( l + l b - l 2 ) + o ，一e o e o - e l 综上所述，战略组合( 改革，少征地) 的支付组合为： 战略组合( 改革，多征地) 的支付组合为： 公式( 5 1 0 ) 公式( 5 - 1 1 ) 公式( 5 1 2 ) 5 1 3 博弈均衡 在现有制度下，由于“占一补一”所需的费用比较低，因此地方政府的最佳 决策是“多征地”。所以，这个子博弈的子博弈精炼纳什均衡是( 不改革，多征 地) 。 表5 - 1 征地制度改革的博弈分析支付矩阵 地方政府 多征地 少征地 中 1 3 ( l + l 6 一l2 ) + o ，一e o e o 一e ”1 3 ( l l 2 ) + d r e o e l ， 改革 央 三+ 三6 一三l 一2 l l 2 一岛 政 1 3 ( 工+ l ) 一e o e o ， 不改革1 3 l e o ，l l o 府 l + l - l l 在中央政府对现有制度进行改革后，农民的补偿大幅提高，一方面地方政府 的征地成本将大大增加，另一方面虽然中央的收益将减少，但对农民充分补偿后 潜在的外部经济性是巨大的，另外中央不愿意看到多征地时粮食减产损失和生态 损失成本磊变得越来越大。因此我们相信，这个子博弈精炼纳什均衡是( 改革， 天津大学硕士学位论文第五章征地制度改革研究 少征地) 。 从博弈过程看出，必须对现有制度进行改革，而改革的关键是增加对农民的 补偿，减少地方政府在土地征用过程中获得的纯收益。 为便于以下分析并根据博弈过程中的假设数据和均衡结果，我们给表4 4 支 付矩阵赋值为： 表5 - 2征地制度改革的博弈分析支付矩阵1 地方政府 多征地 少征地 l 中央改革一3 0 ，1 0 2 0 2 0 l 政府不改革一6 0 ，4 04 0 ，1 0 5 1 4 影响改革的因素分析 在模型中可以看出，无论地方政府作何选择，其改革后的收益较之改革前均 减少。改革触及了地方政府的利益，属于中央政府单方面推动的压制式改革，有 可能地方政府会予以质疑和抵制。土地征用制度改革能否成功实施，将主要取决 于以下几方面： 1 中央改革的决心 中央改革的决心体现在其对当前现状的判断非常正确，一方面耕地急剧减 少，另一方面人口不断增加。中央政府非常重视耕地保护问题，1 9 9 6 年，原国 家土地管理局提出耕地总量动态平衡目标；1 9 9 7 年中央1 1 号文件冻结非农业占 用耕地一年；1 9 9 9 年开始实施的新土地管理法被认为是世界上最严格的土 地用途管制法律；2 0 0 4 年5 月2 5 日国土资源部再次下文，要求暂停农用地转为 非农建设用地半年。在这种情况下，如果地方政府认为不多征地即可不改革的可 能已经被排除的话，那么将出现下面的博弈模型中央政府因为不改革的成本 更高而决意改革，因此，博弈将取得( 改革，少征地) 的均衡。即使博弈达到的 是( 改革，多征地) 均衡结果，改革也可能是部分有效的。 表5 - 3 征地制度改革的博弈分析支付矩阵2 地方政府 多征地少征地 i 中央改革一3 0 1 0 一2 0 2 0 l 政府不改革 一6 0 ，4 0 2 实施改革的成本 在博弈过程中我们提到了制度改革的成本巨，可以确信的是，地方政府征 地越普通，收益越大，通常改革的阻力越大，相应的成本巨也就越高。实施改 天津大学硕士学位论文第五章征地制度改革研究 革的成本主要体现在下面三个方面：影响地方经济的发展。征地补偿标准提高 后地价势必要提高，这是用地单位或征地方不愿意看到。重新签约的成本。原 本谈判好了的项目必须重新谈判，增加了谈判成本和延迟成本。改革后，补偿 标准提高，被征地的农民获得的补偿费比以往被征地农民所获补偿费会有很大的 提高，这会导致大量农民的心理失衡，从而引发新的问题。如下表所示，如果改 革的成本超出了中央政府的预期，则博弈将回到( 不改革，多征地) 的均衡。 表5 - 4征地制度改革的博弈分析支付矩阵3 地方政府 多征地少征地 i 中央改革 一6 0 1 0 一4 0 ，2 0 l 政府不改革 一6 0 ，4 0 3 对改革成效的评价 改革成效往往依赖于地方政府的信息反馈，而地方政府在利益受损时，对改 革很难作出正面的评价。如下表所示，如果改革后的结果仍然是多征地，那么中 央政府对改革的成效将做出失败的判断。2 0 0 1 年开始，我国在5 省( 市) 9 个城 市展开了土地征用制度改革的试点，但目前仍然没有在全国铺开。一方面，改革 仍然需要在实践中积累经验；另一方面，笔者认为，中央政府担心改革会遭遇部 分地方政府的强烈抵制而不能得到真正实施，从而会产生新的问题。这对中央政 府的改革决心是一个考验。当然，我们不希望看到中央政府最终选择了妥协而终 止改革。 4 地方政府的改革预期 由于地方政府强烈的征地动机，土地征用制度改革要做到完全有效是不可能 的，特别是我国正处于蓬勃的经济发展时期。于是，提前地方政府的改革预期是 非常重要的。如上表所示，由于地方政府的改革预期不足，模型均衡很可能为( 改 革，多征地) ，同样不能从根本上解决问题。提高地方政府改革的预期来自于下 列这些方面：第一，农民收益增加带动地方经济发展。农民收益增加了，生产积 极性提高了，就会形成农村的消费需求增加，消费品、投资品生产扩张，税收、 就业增加的良性循环。第二，地方官员的升迁。改革后，地方政府官员同样可以 “施展自己的政治抱负 ，留下难以磨灭的功绩。第三，改革的约束。改革方案 应便于上级政府或舆论媒体的监督，如果地方政府仍然按照自己的意志办事，等 待他们的将是严厉的刑事处罚。我们知道新刑法增设了“破坏耕地罪、“非 法批地罪”和“非法转让土地罪”三个条款。 天津大学硕士学位论文 第五章征地制度改革研究 本节的博弈分析表明，土地征用制度改革作为一项以保护农民利益为原始出 发点和终极目标的重大改革，期望达成的改革成果是不稳定的。改革的成败取决 于中央改革的决心、实施改革的成本、对改革成效的评价以及地方政府的改革预 期。笔者认为土地征用制度改革的实施可以作为解决我国目前“三农问题”的政 策配套之一，意义深远。 5 2 征地制度改革原则 中共中央2 0 0 4 年l 号令文件提出了深化农村改革的四个重点。其中一个重 点就是改革土地征用制度。实际上，改革土地征用制度，党的十五届三中全会就 提出来了，党的十六届三中全会通过的决定中明确提出：“要按照保护农民 权益，控制征地规模的规则，改革征地制度，完善征地程序。”现在1 号令文件 再次明确了土地征用制度改革的主要原则和基本思路，核心是两个：一是实行最 严格的耕地保护制度，切实控制乱占滥用耕地；二是保障农民的土地权益，提高 补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，为他们提供社会保障。为此，笔 者认为，推进征地制度改革必须认真把握好三条基本原则。 1 落实土地基本国策，保障经济建设用地的原则 落实基本国策，其首要途径就是必须实行最严格的耕地保护制度。这对于在 加快工业化、城镇化的阶段，切实保护好耕地，保障国家粮食安全，保护农民权 益，具有重大战略意义和现实针对性。 实行最严格的耕地保护制度，是由我国人多地少的基本国情决定的。我国人 口多而且还在增长，土地少而且还在减少。近年来耕地每年减少大约1 0 0 0 万亩， 而人口却每年增加大约1 0 0 0 万人，人均耕地逐年减少。今后相当长的一个时期， 人增地少的趋势难以逆转。 实行最严格的耕地保护制度，是由农业的基础地位决定的。农业是安天下的 产业，在我们这样一个十几亿人口的大国，粮食安全始终是一个关系国家长治久 安的重大战略问题，任何时候都不能忽视。 实行最严格的耕地保护制度，是由我国社会发展所处的特定历史阶段决定 的。我国正处在工业化、城镇化加快发展的时期，从国外的经验教训看，这个时 期也是耕地减少最快的时期。如果不控制盲目占地，减少不合理占地，就有可能 犯历史性错误。 实行最严格的耕地保护制度要求我们必须从全局、长远考虑问题，树立科学 合理节约用地的观念，正确处理耕地保护与经济社会发展的关系，切实解决占地 用地不合理不科学、过多过滥的问题。 天津大学硕士学位论文第五章征地制度改革研究 2 维护被征地农村集体和农民合法权益的原则 征用农民土地补偿低，土地增值分配不合理，是造成耕地占用多的重要因素。 农民集体土地转为建设用地的过程，应当为农民分享城市化和工业化成果的过 程，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大城乡差距。深化土地征用制度改革必须 要调整土地受分配结构，确定补偿安置最低标准，给被征地农民以及时、合理的 补偿，并探索解决被征地农民社会保障和长远生计的办法。现行征地支付中存在 的深层次问题和各个利益主体之间的矛盾冲突，其根源在于集体土地所有权与国 家土地所有权法律地位的不平等，集体土地产权制度本身存在的缺陷，以及法律 对征地范围和征地权运用的规定过于笼统。征地制度改革对政府的利益触动最 大，征地改革的取向，说到底应该是政府还利于民。 3 积极引入市场机制，优化配置土地资源的原则 政府对“非公益性用地按照补偿标准征用，然后又以市场价招标、拍卖出 让，即使政府完全按照法定标准补偿被征地者，也存在着巨大的收益差额。这些 收益差额若由地方政府或部门占有，显然有失公平，当前农民之所以对政府征地 进行阻挠，是因为农民没有按照市场规律来参与土地收益的分配。所以必须积极 引入市场机制，实行土地“征用”与“征收”并行的双轨制度，同时调高土地集 约利用水平，优化配置土地资源，解决和缓解当前征地中存在的矛盾和纠纷。 5 3 征地制度改革方向 5 3 1 法律角度 对于征地制度的改革，笔者认为，首先应从法律本身进行改革。针对现行法 律的缺陷，改革可以从以下几方面着手。 1 明确界定相关法律中的“公共利益需要 由于法律缺乏对相关内容的解释说明，导致政府征地具有很大的随意性，只 有明确界定征地的目的和范围，才能对政府强制性取得土地的权限有严格的限 制，从而减少政府征地过程中的违规、违法行为，从根本上保护农民权益和公共 利益。征地范围的界定可以参照若干国家、地区政策( 见表5 5 ) 规定。 2 制定合理的补偿制度 以市场价格为依据，充分考虑土地的投入，失地农民的基本生活来源和社会 保障。比如，美国征地补偿标准是根据征地时的市场价格为基准，加上土地可预 期的未来价值，并充分考虑土地所有者的利益而加以补偿。美国还考虑到附近的 土地所有者因此而蒙受的损失，也一同对其给予补偿。对土地被征者还给予一定 的税收优惠。韩国的征地补偿额度的计算以征地裁决时的价格为准，而征地裁决 天津大学硕士学位论文第五章征地制度改革研究 价格又参照附近土地交易价格。在缺少参照价格的地区，当局就以国土利用管 理法所公布的基准地价为准，结合从公告之日起到裁决之日止的地价变动率、 批发价格变动率等指标进行综合评估。认为，价格决定应包括市场价值，合法的 规划预期，增值或贬值的后果，以及周边价值的影响。 表5 - 5 若干国家( 地区) 的土地征收范围比较 国家( 地区)土地征收范围 美国公共设施建设所需要的土地，具体由法院判决 具有艺术、历史或考古价值的项目，大型庄园，政府办公场所，建设公路、 意大利 学校和运动场等公益工程 公共利益事业所需要的土地，包括交通、通信、环境保护、水利、防汛、 波兰 公用水场、教育、卫生、国防、政府设施、市政房屋建设等 公益事业和社会利益所需要的土地，包括国防、公共卫生、市政工程、国 巴西 家专利成果建设、以及大道地方社会功能的目的。 新加坡道路、军事设施、国家机关、城市开发和改造、住宅、工业园开发等用地 对大众有利的规划建设用地，包括公路、公共住宅、街道、市场、公共休 香港 息场所、环境改善等 5 。3 2 行政角度 改革征地制度，不但要从制度本身加以改革，还要对相关的行政行为进行规 范。做到有法必依，执法必严，违法必究。 规范行政施行的主体。严格控制政府征地权限；弱化、抑制、剥离政府与征 地之间的直接利益关系；完善考核机制，应将征地违规情况、失地农民的就业率、 上访率等作为考核政府业绩的重要内容。 完备征地程序。制定完备的征地程序，可以参照法国的经验。在法国，征地 者首先向市、镇首长提出用地申请，事前公示，以听取广大群众的意见，论证该 征地项目是否具有公益性。在决定征地后，给予土地所有者相应的补偿。如果双 方对补偿标准不能达成一致，可以向法院申诉。在澳大利亚，政府的征地行为完 全是在公开的状态下依法进行的，从决策到实施始终做到信息公开，让经济活动 的参与者有充分的知情权和发言权。公开补偿费的收支和分配情况，接受群众监 督。 天津大学硕士学位论文第五章征地制度改革研究 同时，还要建立有效的监管机制。中央政府已经开始考虑实行土地交易的行 政监管部门垂直领导。建立土地法庭作为土地交易纠纷尤其是交易价格纠纷的最 后裁决机构。土地法庭在一个足够长的时间里独立于现行法院系统实行垂直控 制，尽管成本较大，但能起到有力的监管结果。 5 3 3 社会角度 相关社会政策也是改革的一个重要的方面。在这方面有两件事关系重要： 1 妥善安置失地农民 在征地过程中，要按照“三个代表”重要思想的要求妥善安置好失地农民， 支付给失地农民相应的征地补偿费，积极为失地农民提供提供就业培训条件，鼓 励失地农民自主创业，并为创业者提供一定的帮助。重要的是，将失地农民自主 创业，并为创业者提供一定的帮助。重要的是，将失地农民纳入社会保障体系， 使失地农民没有后顾之忧，利益得到合理的补偿，这样才有利于城镇化的深化和 社会的稳定繁荣。 2 科学规划城市规模 城市要建设、发展就必然占用土地，但城市的规模与自然条件、经济发展水 平、文化背景等多种因素有关，不能盲目攀比、求大，尤其中国，人多地少、耕 地资源稀缺的国情决定了城市发展必须合理的确定城市规模，减少征收集体土 地，特别是耕地。在确保国家粮食安全的前提下，走新兴工业化、城镇化道路。 充分挖掘城市内部潜力，盘活土地存量，优先使用城市内部存量土地。大力推进 土地利用集约化，倡导社会节约风。 5 4 征地制度改革具体措施 对于土地征用制度的改革，无论是专家学者还是各试点城市都作了较深的探 讨，特别是在解决征地范围、土地涨价到底应该归谁、征地权、把被征地农民列 入社会保障、开放土地一级市场、准许集体土地进入市场等问题上，提出了许多 建设性建议。笔者认为无论征地制度改革走向何方，以下几方面的内容应该加以 改进。 5 4 1 进一步完善和改进相关法律法规 作为征地制度改革的第一步，就要对目前涉及征地的法律加以修改，对那些 已经不适应当前征地要求的条款必须加以删改，甚至有必要就征地安置问题单独 立法。作为对公民基本权利限制与剥夺的立法权，这种法律修改必须由全国人大 常委会作出司法解释。 天津大学硕士学位论文第五章征地制度改革研究 1 严格限制征地范围 要将国家征用土地的权力严格限制在具体的“公共利益”上，应该在政策、 法律上明确区分可以通过国家强制性征地的“公共利益需要”与其他形式的非农 业土地使用权获得之间的区别，对“公共利益”要有明确的界定。那些非“公共 利益”的土地征用应该有受影响的土地所有者和使用者作为一方与希望获得土地 使用权力的另一方在自愿、平等的基础上通过谈判协商来解决，政府将不再作为 非“公共利益”土地征用的谈判方和利益主体。当然在土地征用过程中，政府并 不是置身事外的，政府的作用主要表现在以下三方面：一是在谈判过程中担负起 保护土地所有者和土地使用者的权利；二是要严格审批制度，征用土地必须符合 土地利用规划和已经列入供地计划；三是要保证土地使用权转入方的赔偿到位。 也就是说政府是作为征地前的总量控制者和征地过程中的监督者存在的。 2 严格执行法定征地程序 无论是因“公共利益”或“非公共利益的征地必须借助严格的法律程序来 完成，简要地讲，就是保证三权：知情权、参与权和上诉权。具体表现在： ( 1 ) 征地程序。征地程序应由以下几个环节：申请征地一预公告一协商补 偿安置报批一审查批准一公告一实施补偿安置一征地。具体做法：增设征地补 偿安置协商工作。征地组件报批前要与被征地集体和农民商谈补偿标准、安置途 径，充分听取农民的的意见，用前期调查协商取代现行法律规定的补偿登记环节。 ( 2 ) 改变征地公告现行做法。要增加与公告程序，即政府确定征地后， 随即发布征地预公告，告知被征地集体和农民，明确征地范围和建设、种植限制 期，同时开展补偿初步调查登记，协商补偿安置问题。要将现行征地批准与公 告合二为一，在征用土地方案依法批准后，予以公告，公告期满后即可实施补偿 安置工作，并供地。 ( 3 ) 救济程序。国家应建立征地纠纷的司法裁决机制，对集体土地所有者 提出的征地不合法、补偿不合理、安置不落实等问题，由司法机关按照司法程序 解决征地纠纷，尽可能的减少政府对征地纠纷裁决的参与，尽可能避免地方政府 同时充当决策者、规则制定者、征用方及纠纷的最后仲裁者。 5 4 2 提高土地补偿费，规范补偿分配制度 应设身处地为失地农民着想，从实际出发提高土地补偿标准，改革征地补偿 的计算方法，建立分区域、统一的征地补偿安置标准，建立合理的补偿分配制度。 1 按照市场经济要求，设立征地补偿项目 在市场经济条件下，农户是自主经营、自主就业的独立的经济利益体，特别 是在农村土地承包法颁布实施后，土地承包经营权已经成为农户法定的财产 天津大学硕士学位论文第五章征地制度改革研究 权利，征地补偿项目的设置必须与此相适应。要明确土地补偿费是对集体农地 的财产补偿，而在规划许可的土地发展权归公的情况下，土地补偿费也就是对农 户土地承包经营权的财产补偿。要对征地引起的农民失业期间的损失进行失业 补偿或就业安置补偿。其目的是补偿农业从业人员因征地而就业不充分或一时不 能就业所承受的损失。要对地上建筑物、构筑物、青苗等财产进行相当于市场 价格的补偿。对于需要迁移地上物的，要给予迁移费补偿。对土地征收造成剩 余土地地块形状变化、耕作受到影响的，也要进行必要的补偿。 2 完善农用地价格评估体系，参照农地转用市场价格确定征地补偿标准 要规范土地财产补偿标准，有必要建立和完善农用地分等定级和农地价格评 估体系。综合考虑自然条件、区位条件、环境条件等，对农用地进行分等定级； 结合农用地等级，制定农用地价格评估办法。以农用地分等定级和农用地评估价 格为基础，以经营性目的的农地转用市场价格为参照，确定土地财产补偿标准； 参照资产评估办法，确定其他各类财产的补偿标准；参照城乡劳动力工资水平和 失业保险，确定就业安置补偿标准。 3 结合土地调整，完善征地补偿费用发放办法 在规划许可的土地发展权收归政府拥有的情况下，对集体农地的征地补偿， 实际上就是对农民土地承包经营权的补偿。因此，征地补偿的具体发放办法可与 土地调整结合起来。征地后没有条件调整土地的，或者被征地农户不愿意调回土 地，征地补偿费可直接全额发放到被征地农户。村组通过安排机动地可以保证被 征地农户获得与征地前同等份额和质量的承包地，或者通过土地调整可以保证被 征地农户获得与其它农户同等份额和质量的承包地的，除地上物补偿和相应的失 业补偿外，其他征地补偿费可留归村组集体分享或兴办公益事业；只能保证被征 地农户获得部分土地实物补偿的，按照未能补回的土地发给征地补偿。 5 4 3 完善失地农民社会保障体系，加大就业培训力度 随着征地行为的不断开展，许多农民特别是城郊的农民失去了赖以生存的生 产要素土地，但是这些“洗脚上田”的农民却面对失地、失业和缺乏相对完 善的社会保障的困境，失地农民已成为社会的弱势群体。要解决城市化、工业化 引起的一系列矛盾，核心是解决好失地农民的问题。 1 进一步健全社会保障制度，解决农民后顾之忧 ( 1 ) 适时加快农村实地人员的养老保障制度建设，要切实解决好社保资金 的来源问题。应该按照“失地不失保”的原则，逐步建立统一、规范、健全的社 会保障制度，按照“政府拿一点、集体补一点、农民出一点”的原则，多渠道筹 集资金来解决被征地人员参加社会保障的资金问题。从实践看，失地人员保障应 天津大学硕士学位论文第五章征地制度改革研究 与农村股份制改革相衔接，在股份量化中预留必要的社保基金。同时要积极探索 农村社保与城镇社保相接轨的可能性。 ( 2 ) 积极探索以农村统筹医疗为核心的农村医疗保险制度改革。主要有以 下几方面：规范现行的农村大病医疗补助、商业医疗保险的农民医疗救助办法； 积极开展试点，探索资金各方筹措、合理运行的农村统筹医疗保险制度。探 索地方性的农民帮困救助机制，聚集社会各方资金建立农村帮困救济基金，一定 程度的救助农村因病致贫、生活特别困难的弱势群体。 2 加大对农村剩余劳动力的扶持安置力度，为农民创造良好的就业环境 推进城市化的核心任务是转移农村剩余劳动力，关键是要建立“经济补偿、 社会保障、就业服务的三位一体市场化的征地安置机制。政府在失地农民就业 上要避免成为工作安排者，解决失地农民就业还是需要通过市场，要遵循“劳动 者自主就业、市场调节就业、政府促进就业”的原则。政府应该从以下几个方面 加以引导：建立制度框架，完善配套政策。就地方政府而言，应结合地方实际， 制定配套扶持政策，为广大人民群众包括失地人员就业营造良好的政策环境。 完善劳动力市场，拓宽就业渠道。要健全优化服务网络，大力发展中介就业服务 机构，建立科学的统计体系，构建劳动者与用工者之间的信息对称体系，促使供 需双方及时“对号入座 。并要进一步建立完善失业救济和最低生活保障制度， 最大限度的减轻广大失地农民在投身激烈的就业竞争时的后顾之忧。提高就业 技能，转变就业观念。“与其授人以鱼，莫如授人以渔 ，政府要加大对失地农民 的技能培训，切实提高其各方面素质，尽量使他们获得去竞争岗位或创造岗位所 需的技能，让以职业技能培训为核心的就业服务成为政府解决失地农民问题的根 本途径。 天津大学硕士学位论文结束语 结束语 征地制度是一种土地公共取得制度，一般是指国家为了公共利益的需要，依 照法律规定而强制取得其他民事主体土地并给予补偿的一种行政行为。纵观世界 各国( 地区) ，不管是发达国家( 地区) 还是发展中国家( 地区) ，也不管是实行 土地私有制还是土地公有制，大都存在着征地制度，并且在各国( 地区) 土地制 度体系中都具有较高的地位。 我国也是实