（土地资源管理专业论文）广东省城市建设用地管理绩效评价.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 袭件易 醐：1 耵明日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入 有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 辱 瘫e t 午 碾日 ， 轹叼 签 一， 群沙 晒年 文鸲厂恻彳 位期学日 建设用地管理绩效评价 效评价 近年来，随着广东省经济迅速发展和城市化进程的加快，城市建设用地矛盾日 趋尖锐，城市建设用地管理问题日益严峻。提高城市建设用地管理水平，直接关系 到城市建设用地能否实现合理配置和提高利用效率。开展区域城市建设用地管理绩 效评价研究，具有重要的理论和实践意义。 全文共分三部分，以绩效管理理论与城市建设用地管理理论为切入点，从现有 研究文献出发，试图构建城市建设用地绩效管理的分析框架。总结城市建设用地管 理的目标与内容、运行机制，构建城市建设用地管理指标体系。综合运用定性分析 与定量分析相结合和对比分析等方法，对广东省城市建设用地管理绩效评价进行了 实证分析，结合评价结果对广东省城市建设用地管理缺陷进行了分析，提出了相应 的管理对策。研究结果表明，2 0 0 7 年广东省城市建设用地管理效益总体不高，某 些城市建设用地管理效率处于较低的水平；少数管理无效率城市在建设用地管理中 需要注意降低城市建设用地管理内部成本；完善城市建设用地市场体系建设；提高 城市建设用地准入门槛与审核力度；加强违法用地执法管理。 本文基于c 2 r 超效率d e a 模型构建城市建设用地管理绩效评价指标体系，并 采用d e a 模型对城市建设用地管理绩效进行定量评价，具有一定的理论和实践价 值。 关键词：城市建设用地，绩效评价，超效率d e a 模型 【。 a c c e l e r a t i o no fu r b a n i z a t i o np r o c e s s ，t h ec o n t r a d i c t i o i l so fu r b a nc o n s t r u c t i o nl a n di s i n c r e a s i n g l ya c u t e ，t h em a n a g e m e n to fu r b a nc o n s t r u c t i o nl a n di sb e c o m i n gi n c r e a s i n g l y s e v e r e w h e t h e rw ec a ni m p r o v et h eu r b a nc o n s t r u c t i o nl a n dm a n a g e m e n to rn o ti s d i r e c t l yr e l a t e dt ot h ef a c tt h a ti fw ec a l la c h i e v et h er a t i o n a la l l o c a t i o no fl a n da n d i m p r o v et h eu t i l i z a t i o ne f f i c i e n c y t os t u d yr e g i o n a lu r b a nc o n s t r u c t i o nl a n dm a n a g e m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nh a si t si m p o r t a n tt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t h ef u l lt e x ti sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t ，m a k ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n tt h e o r ya n d m a n a g e m e mt h e o r yo fu r b a nc o n s t r u c t i o nl a n dt ob et h eb r e a k t h r o u g hp o 硫，s t a r t 吨f r o m t h e e x i s t i n gl i t e r a t u r e ，a t t e m p t i n gt o b u i l dt h e a n a l y t i c a lf r a m e w o r ko ft h ec i t y c o n s t r u c t i o nl a n d p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t s u m m a r yo fu r b a nc o n s t r u c t i o nl a n d m a n a g e m e n to b j e c t i v e sa n dc o n t e n t ，o p e r a t i o nm e c h a n i s m , b u i l dt h em a n a g e m e n ti n d e x s y s t e mo fu r b a nc o n s t r u c t i o nl a n d i n t e g r a t e du s et h em e t h o d so fq u a l i t a t i v ea n a l y s i sw i t h q u a n t i t a t i v ea n a l y s i sa n dc o m p a r a t i v ea n a l y s i sa n ds oo n , t a k et h eu r b a nc o n s t r u c t i o nl a n d p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fg u a n g d o n gp r o v i n c e a sa ne m p i r i c a la n a l y s i s ，a n d p u t f o r w a r dt h e c o r r e s p o n d i n gm a n a g e m e n tc o u n t e r m e a s u r e s t h e r e s u l t ss h o wt h a t g u a n g d o n gp r o v i n c ei n2 0 0 7t h em a n a g e m e n te f f i c i e n c yo fu r b a nc o n s t r u c t i o nl a n di s n o th i g ho v e r a l l , s o m eo ft h em a n a g e m e n te f f i c i e n c yo fu r b a nc o n s t r u c t i o nl a n di si nt h e r e l a t i v e l y l o wl e v e l ；as m a l ln u m b e rc i t i e so fi n e f f i c i e n tm a n a g e m e n to fu r b a nl a n d m a n a g e m e n tn e e dt or e d u c ei n t e r n a lm a n a g e m e u tc o s t so fc o n s t r u c t i o nl a n d ；i m p r o v et h e u r b a nc o n s t r u c t i o nl a n dm a r k e ts y s t e m ；r a i s et h et h r e s h o l do fu r b a nc o n s t r u c t i o nl a n d a c c e s sa n da u d i te f f o r t s ；s t r e n g t h e nl a we n f o r c em a n a g e m e n to fi l l e g a lu s eo fl a n d t h i sa r t i c l eb a s e do nt h ec 2 rs u p e r - e f f i c i e n c yd e am o d e lt ob u i l dt h eu r b a n h 中山大学硕士学位论文 广东省城市建设用地管理绩效评价 c o n s t r u c t i o nl a n dm a n a g e m e mp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e ma n du s ed e a m o d e lt o q u a n t i t a t i v e l ye v a l u a t e t h eu r b a nc o n s t r u c t i o n l a n dm a n a g e m e n tp e r f o r m a n c eh a sa c e r t a i nt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lv a l u e k e yw o r d s ：u r b a nc o n s t r u c t i o nl a n d ，p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n , s u p e r - e f f i c i e n c yd e a m o d e l m 广东省城市建设用地管理绩效评价 三土地绩效评价8 第三节研究的目标与内容1 1 一研究的目标1 1 二研究的内容1 2 第四节研究技术与方法1 2 第二章城市建设用地管理绩效评价的理论分析1 4 第1 了城市建设用地管理的内容与目标1 4 一城市建设用地管理的内容1 4 二城市建设用地管理的目标1 6 第二节城市建设用地管理的运行机制1 8 第三节我国城市建设用地管理绩效评价理论1 9 第三章广东省城市建设用地管理绩效评价方法设计2 1 第一节城市建设用地管理绩效评价方法选择21 - 一数据包络分析d e a 模型概述2 1 二基于d e a 的绩效评价模型选择2 4 第二节基于d e a 的城市建设用地管理绩效评价步骤2 6 一传统绩效评价步骤2 6 二基于d e a 绩效评价步骤2 8 第三节城市建设用地管理绩效评价指标体系3 0 一确定指标评价体系原则3 1 二城市建设用地管理绩效评价指标体系构建3 3 三评价指标的选取3 5 第四节广东省城市建设用地管理绩效评价模型3 8 一研究区域的选择3 8 二评价指标的标准化3 9 三评价模型的构建3 9 第四章广东省城市建设用地管理绩效评价研究4 1 第一节广东城市建设用地管理概况4 1 一广东城市建设用地利用概况4 卜 二广东城市建设用地管理概况4 4 第二节广东省城市建设用地管理的绩效评价4 6 一基于2 0 0 7 年数据的效率得分及结构分布4 6 二管理技术无效城市的松弛变量分布4 8 i v 一姐m卜卜卜扎“ - - - 广东省城市建设用地管理 中山大学硕士学位论文 广东省城市建设用地管理绩效评价 图表目录 图1 1 研究技术路线图1 3 图2 1 城市建设用地管理基本内容图一1 5 图3 1 结果导向型政府绩效评价流程图2 7 图3 2 企业战略绩效评估流程图2 8 图3 3d e a 方法应用步骤图2 9 图3 4 建设用地管理绩效评价步骤图2 9 表3 1 主要的绩效评价框架汇总表3 3 图3 5 城市建设用地管理评价维度图3 4 图3 6 城市建设用地管理指标选择体系图3 6 表3 2 城市建设用地管理绩效评价指标表3 7 表3 3 城市建设用地投入性与产出性指标因子表3 9 图3 7 广东省城市建设用地管理绩效评价模型图4 0 图4 1 广东城市建设用地分布图4 1 图4 2 近年广东省城市用地规模变化图4 3 图4 32 0 0 7 年广东省建设用地结构图4 3 图4 42 0 0 7 年广东省各市城市建设用地规模图4 4 表4 12 0 0 7 年各市建设用地管理效率分布表4 7 图4 52 0 0 7 年广东建设用地管理效率按地区分布图4 8 表4 22 0 0 7 年管理技术无效城市的产出一投入松弛变量分布表一4 9 图4 62 0 0 7 年管理有效性分布比例图5 0 图4 72 0 0 7 年松弛变量各指标数量比例图5 0 图4 82 0 0 7 年松弛变量各指标强度比例图51 - v i 广东省城市建设用地管理绩效评价 第一章导论 建设用地指建造建筑物、构筑物地土地，包括商业、 工矿、仓储、公用设施、住宅、交通、水利设施、特殊用地等。城市土地，广义地 讲可以分成三个层次：一是城市市区的土地，即城市已开发建成的区域的土地；二 是城市规划区的土地，指按城市总体规划确定定期发展的土地，城市规划区包括城 市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域； 三是城市行政区内的土地，包括城市市区、郊区及市属县范围内的全部土地。所谓 城市建设用地是指城市各项建设事业所需要使用的土地，是城市规划区内的所有土 地。本文所说的城市建设用地是指城市非农建设用地，按照2 0 0 7 年国家土地利用现 状分类标准，城市建设用地主要包括城市中的商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、 公共管理与公共服务用地、交通用地和特殊用地等。 上个世纪9 0 年代以后，我国放弃了传统的计划经济体制，转而选择了社会主义 市场经济体制为发展目标。从传统计划经济向现代市场经济的体制转轨时期，土地 资源作为一种稀缺性资源，虽然已有引进市场配置资源的有益尝试，如对建设用地 的出让采取招牌挂，但其资源配置权和主导权仍处于政府强力管制之下。有学者提 出【1 】，9 0 年代以来的城市化主要表现为政府主导下的城市外延扩张，全国尤其是沿 海发达地区的城市化进程明显加速，成为经济高速增长的引擎。在整个中国的这一 轮城市扩张中，地方政府发挥了主导作用，土地扮演了举足轻重的角色，它已介入 国民经济和社会发展的全过程。各级地方政府在“经营城市 和加大基础建设投资 拉动地方g d p 提高的发展思路指导下，着力提高其在建设用地资源配置方面的管制 力度。 中山大学硕士学位论文 广东省城市建设用地管理绩效评价 当前，我国土地管理体制实行政府垄断土地一级市场，城市建设用地的出让首 先要经过土地管理部门的审核，这就是说城市建设用地开发利用的市场行为是建立 在行政部门对城市建设用地前期审核规划基础上的。2 0 0 4 年以来，中央应对国内宏 观经济调控需要，提出应把土地政策纳入成为宏观调控的又一重要手段。可见，城 市建设用地的开发利用中土地管理部门对城市建设用地的管理手段和方式对建设用 地开发利用有着重要的影响。 对国土资源管理部门特别是城市建设用地的管理开展管理绩效评估具有重要的 现实意义。特别是在目前城市建设用地已经成为城市经济社会快速健康发展的“瓶 颈 之时，通过科学的绩效评估将科学发展观的原则要求变成可以量化的目标体系， 强化城市建设用地管理的绩效意识，形成正确的决策导向和工作导向，将为树立和 落实科学的用地观和正确的政绩观提供有力的支撑。 研究城市建设用地就绕不开对建设用地行政管理的研究，城市建设用地行政管 理部门的管理绩效高低直接影响城市建设用地的利用状况。尤其是我国正从计划经 济体制向市场经济体制转轨，政府管理方式和管理绩效对社会经济发展产生的影响 巨大。随着我国经济体制改革的不断深入，政府改革的地位和作用将更加突出，人 民群众和社会组织将对政府管理能力和公共服务质量提出更高的要求，传统的低效 的粗放式的行政管理模式将受到严峻挑战，建立新的以绩效为导向的公共管理体系 势在必行。 除此以外，对城市建设用地的管理开展管理开展绩效评估研究，也是加强土地 管理部门科学管理研究的需要。当前有关城市土地管理绩效的研究主要集中于定性 研究，亟待结合定量方法对其做出量化评价，明确城市土地管理改进方式和力度。 同时，政府公共管理部门的绩效管理评价科学指标体系的研究已从单一政府评价层 面向各部门管理部门开展绩效管理评价深入发展，构建科学的土地绩效管理评价指 标体系研究也是加强土地管理部门科学管理研究的需要。城市土地管理绩效研究也 需要从单一的结果评价转向结果评价与流程管理相结合，建设用地作为城市土地众 多土地利用类型中的重要利用类型，研究城市建设用地管理绩效正是结果评价与流 程管理相结合的体现。探讨城市建设用地管理绩效研究，不仅对深化城市土地管理 研究具有重要意义，而且对其他正处于快速城市化进程的城市也具有一定的现实借 鉴意义。 中山大学硕士学位论文广东省城市建设用地管理绩效评价 二城市建设用地管理绩效评价的意义 在土地资源短缺条件下，经济增长方式面临由粗放经营到集约经营的根本性转 变。无论从保护土地资源还是从经济增长方式最佳化的角度，城市建设用地的高效 集约利用都显得非常重要。开展城市建设用地管理绩效评价，不断提高城市建设用 地的利用效率，不仅是贯彻土地利用基本国策的重要途径，同时也是建立科学、合 理的用地管理决策系统不可缺少的依据。 首先，现代政府管理的核心问题是提高绩效，绩效评估一方面为行政改革提供 了技术支持。政府绩效评估以系统论和信息论为基础，谋求现代信息、电子和数字 网络技术在政府公共事务管理与公共服务传递中的普遍运用，不仅强调环境对公共 管理的影响，而且更强调环境变化后政府管理的效果，强调改变公共服务网络结构、 关注顾客服务、建造高绩效体系【2 】。土地管理部门围绕其工作责任进行绩效管理， 采用工作责任制、全面质量管理和目标管理等手段，强化土地管理部门对政府和人 民的双重责任；尊重人民选择的权力，调查和审视社会公众对公共服务的要求和满 意程度，让社会公众参与管理。城市建设用地绩效评估能有效地改进了土地管理部 门对城市建设用地管理和为社会提供公共服务的方法与技能，充分显示了土地管理 部门开展绩效评估的管理功能。 其次，实施城市建设用地管理绩效评估有利于监督土地管理部门行政行为，转 换公共管理的理念、树立服务行政的观念。土地管理部门是代表政府对城市建设用 地实施管理的公权性组织。一般情况下，拥有垄断强制力的政府组织其行为的制约 因素相对任何其他形式的组织来说要少。特别是在地方政府掌握土地管理权力，土 地收入成为地方政府补充地方税收的重要途径之一时，对城市建设用地管理实施绩 效评价，有助于为整个社会从外部监督土地管理部门行为提供监督反馈途径。因为 舆论的评论、社会团体的监督以及广大民众的议论将从外部为城市建设用地管理行 为和服务质量的改进提供外部压力。 再次，开展城市建设用地管理绩效评价能有效地改进土地管理部门与社会公众 之间的关系，从而改善土地管理部门形象。城市建设用地管理绩效评价是土地管理 部门向公众展示工作效果的机会，而展示成果能赢得公众对建设用地管理工作的支 持。如果把绩效与土地政策紧密挂钩，不受欢迎的措施也可以得到社会公众的理解。 而另一方面，城市建设用地管理绩效评价也暴露出土地管理部门在城市建设用地管 中山大学硕士学位论文广东省城市建设用地管理绩效 理工作中的不足和失败，这并不一定损害土地管理部门的信誉。相反，土地 门向社会公众公开所面临的困难和问题，并展示其为提高城市建设用地管理 作的努力及其结果，有利于克服公众对土地管理部门的偏见，从而建立和巩 公众对土地管理部门的信任。 另外，对城市建设用地管理绩效开展评价，还有其科学性意义。当前有 土地管理绩效的研究主要集中于定性研究，亟待结合定量方法对其做出量化评价， 明确城市土地管理改进方式和力度。建立科学的城市建设用地管理绩效评价体系， 对开展城市土地管理部门提供了新的思维方式，一种更细致的评价模式，把绩效评 价引入土地管理部门的实际流程，使之可以从更微观的层面评价土地管理部门的管 理绩效，这也可以成为其他公共管理部门管理绩效评价参考模式。同时，引入新的 评价方法进入土地管理工作中，可以丰富土地管理绩效评价方法，与各种绩效评价 方法同时进行比较分析，有利于从不同角度对土地管理工作进行评估。 第二节研究综述 绩效与绩效评价 现代政府以向公民和社会提供优质高效的服务为宗旨，以提高政府绩效为目 标，因此政府绩效评价( g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ) 作为一种有效的管理 工具，在公共行政中受到广泛关注。绩效( p e r f o r m a n c e ) 研究源于工业心理学在实验 室对人类认知加工效果的测度【3 一。绩效如果单纯从语言学的角度来说，包含有成绩 和效益的意思，它最早用于投资项目管理方面，后来在人力资源管理方面又有广泛 应用。运用“绩效”概念衡量政府活动的效果，所指的不单纯是一个政绩层面的概 念，还包括着政府成本、政府效率、政治稳定、发展预期等含义在内。臧乃康【5 j 、 伯纳丁 6 1 ( b e r n a r d i n ) 等认为，绩效是在特定时间范围内，在特定工作职能、活动或 行为上生产出的结果记录。1 9 9 0 年代以后被西方经济学者引入制度经济学中， 用 以评价制度的运行状况【7 埘。近些年来，组织行为学、管理学、产业经济以及土地 管理等不同学科从各自的角度对企业经营绩效、经济政策绩效、土地制度绩效等方 面作了研究【9 。1 们。从研究趋势看，绩效研究的领域在不断拓宽，作为绩效评价的对 象也在不断拓展中，目前也有研究者开始关注土地资源利用绩效的研究【1 1 1 。 b a t e s 和h o l t o n 指出：“绩效是个多维建构观察和测量的角度不同，其结果也会 中山大学硕士学位论文广东省城市建设用地管理绩效评价 不同从管理学的角度看，绩效是组织期望的结果，是组织为实现其目标而展现在 不同层而上的有效输出，它包括个人绩效和组织绩效两个方面【1 2 1 。绩效有组织和员 工个体两个层面的绩效，政府管理绩效评价主要是从组织层面进行评价。目前国内 外学者对绩效的界定主要有两种观点：一是把绩效看作为一种结果输出。k a l l e ( 1 9 9 6 ) 指出绩效“是一个人留下的东西，这种东西相对对独立存在”。b e r n a r d i n ( 1 9 9 5 ) 等 认为“绩效应该定义为工作的结果，以为这些工作结果与组织的战略目标、顾客满 意感及所投资金的关系最为密切”。这种观点认为绩效是工作的结果输出，作为个人 的工作成绩的一种结果评价而存在。 还有把绩效看作为个体的某种行为。m u r p h y ( 1 9 9 0 ) 给绩效下的定义是，“绩效是 与个人在其中工作的组织或单元的目标有关的组行为 c a m p h e l l ( 1 9 9 0 ) 提出，“绩效 是行为，应该与结果区分开，因为结果会受系统因素的影响”，绩效是员工自己能够 控制的与组织目标相关的行为并认为只有与目标相关的行为才算得上绩效。他在 1 9 9 3 年给绩效下的定义是：“绩效是行为的同义词。它是人们实际的行为表现并能 观察到。就定义而言，它只包括与组织目标有关的行为或行动，能够用个人的熟练 程度( 即贡献水平) 来定等级。绩效是组织雇人来做并需做好的事情。绩效不是行 为后果或结果，而是行为本身绩效由个体控制下的与目标相关的行为组成，不 论这些行为是认知的、生理的、心智活动的或人际的。 b a t e m a n ( 1 9 8 3 ) 提出的组织 公民行为( o r g a n i z a t i o n a lc i t i z e n s h i pb e h a v i o r s ) 认为：组织公民行为是种有利于组织的 角色外行为和姿态，既不是正式角色所强调的，也不是劳动报酬合同) 听引出的，而 是系列非正式的合作行为所构成的，能从整体上有效地提高组织绩效的行为。 詹姆斯q 威尔逊( j a m e sq wi l s o n ) 认为，政府绩效评价意味着这样一种制度 设计：在该制度框架下以取得的结果而不是以投入要素作为判断政府部门的标准 f 1 3 】。奥斯本( o s b o r n , d ) 与盖布勒( t g a e b l e r ) 认为，政府绩效评估就是改变照章办事 的政府组织，谋求有使命感的政府；就是改变以过程为导向的控制机制，谋求以结 果为导向的控制机制【1 4 1 。1 9 9 3 年，美国国家绩效评论把政府绩效评估界定为政 府官员对结果负责，而不仅仅是对过程负责；其目的在于充分发挥公务员的积极性 和主动性以便他们对结果负责，而不再仅仅是对规则负责【l5 1 。库普尔认为，政府绩 效评估是一种市场责任机制，其含义概括为；一是“经济学的效率假设 。二是“采 取成本一收益 的分析方式，三是“按投和产出的模式来确定绩效目标，注重的是 对产出的评估 ，四是“以顾客满意为基础来定义市场责任机制 。 中山大学硕士学位论文广东省城市建设用地管理绩效评价 国内研究学者对绩效评价的概念也有多种表达。蔡立辉将政府绩效评价概括为 根据效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的分析与判断，对政 府公共部门管理过程中投人、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和 划分等级【1 6 1 。政府绩效评估就是根据管理效率、服务质量、公共责任、公众满意度 等方面的评判，对政府在公共管理过程中投入、产出、最终结果所体现出来的绩效 进行评定和认可【1 7 】。彭国甫将政府绩效定义为：政府绩效评价，是运用科学的标准、 方法和程序，对政府绩效进行评定和划分等级。政府绩效评价以绩效为本，以服务 质量和社会公众需求的满足为第一评价标准，蕴涵了公共责任和顾客至上的管理理 念，是一种非常重要的管理工具【1 8 l 。颜如春认为，政府在社会管理活动中的结果、 效益及管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管 理能力。且政府绩效评价是以一定时段为界限，对政府绩效进行测量和评价以期改 善政府行为绩效和增强控制活动，政府行为是一项高投人、高产出的社会管理活动 f 1 9 】。臧乃康认为，政府绩效是评判政府治理水平和运作效率的重要依据。政府绩效 指扣除政府成本后的盈余，一般用于衡量政府工作业绩【2 0 1 。 蔡立辉、吕听阳认为，政府绩效评价应包括两个方面，一方面是对结果本身的 评价，它是作为政府公共部门内部管理的改革与完善措施，体现了放松规制和市场 化的改革取向，是一种以结果为本的控制；另一方面还包括对政府与公众关系的评 价，政府绩效评估是改善政府公共部门与社会公众的关系，加强社会公众对政府信 任的措施，体现了服务和顾客至上的管理理念【2 。政府绩效评估已形成一个完整的 评估体系，刘旭涛认为“为什么评估”、“评估什么 、“谁来评估 、“如何评估是 政府绩效评估体系的四个基本问题【2 2 1 。 二国内外绩效管理评价实践 绩效管理和绩效评估在西方发达国家已经运行了几十年，有一套比较成熟的经 验和技术，并逐步走向制度化、法制化和科学化。当代政府绩效评估是在西方发达 国家“新公共管理运动 ( n e wp u b l i cm a n a g e m e n tm o v e m e n t ) 中逐步发展起来的一种 新型的政府治理方式。 美国成为运用绩效评价的先驱。早在1 9 0 6 年，布鲁尔( b r u e r e ) 等人就发起成立 了纽约市政研究院并进行了绩效评价的实践，开创公共部门绩效评价的先河。2 0 世 纪3 0 年代，赫伯特a 西蒙( h e r b e r ta s i m o n ) 与克拉伦斯e 里德利( c l a r e n c e 中山大学硕士学位论文广东省城市建设用地管理绩效评价 e r i d l e y ) 进行了关于市政绩效评价的深入研究，并于1 9 3 8 年出版了市政活动的测 量一书，为政府绩效评价注入了活力【2 3 】。2 0 世纪6 0 年代英国也开始对公共部门 试行生产率测定，土地局、税务局和就业部开始发布各部门的生产率指数，并制定 各种绩效指标衡量下属工作。在2 0 世纪7 0 年代末到8 0 年代中后期，政府绩效评价 的侧重点是经济和效率，追求的是投入产出比率的最大化。在“效率战略 的指导 下，撒切尔政府推行了雷纳( r a y n e r ) 评审、部长管理信息系统( m i n i s ) 、财务管理新 方案( f m i ) 等改革措施。其中，雷纳评审的重点就是当时绩效评价的焦点经济和 效率，其目的就是通过评审来取消那些不合时宜的工作任务与低效的工作程序和方 法等，从而降低政府部门的开支和运营成本。美国于1 9 7 3 年尼克松政府时期颁布了 “联邦政府生产力测定方案 ，力图使公共部门绩效评价系统化、规范化、经常化。 1 9 7 6 年，美国科罗拉多州通过了第一个“日落法”，该法律对一项计划或一个规章 规定一个日期，到了这个日期，该计一划或规章除非再次得到批准，否则就此失效， 从而迫使政府部门定期对其活动和规章的结果进行评价。1 9 7 8 年，卡特政府曾试图 通过公务员改革法来提供更加灵活的政府人事管理机制。1 9 8 7 年，里根政府给 正在进行中的公共项目评价与生产力的发展提供了新途径，即“民营化”的框架， 把需要政府提供的服务通过订立合同而外包给私人公司。 从2 0 实际8 0 年代末开始，政府绩效评估的侧重点逐步从眼来的经济和效率转 向效益与顾客满意度，质量逐渐被提升到一个重要的位置。英国政府推行“下一步 行动方案 、“公民宪章运动 、“竞争求质量”等运动逐步开始扭转以往的“效率战 略改革方向，开始向质量与顾客满意的方向靠拢。1 9 9 7 年英国政府颁布地方政 府法规定，地方政府必须实行最佳绩效评价制度，各部门每年都要进行绩效评价 工作，要有专门的机构、人员和固定打的程序保证评价工作的开展。1 9 9 3 的国家 绩效评论( n p r ) 、戈尔报告( f r o mr e dt a p et or e s u l t s - - c r e a t i n gag o v e r n m e n t t h a tw o r k sb e t t e ra n dc o s t sl e s s ) 和1 9 9 3 年政府绩效与结果法案( g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ea n dr e s u l t sa c to f1 9 9 3 ) 是美国推行政府绩效评估措施的纲领性报告，它 有力地推动了绩效评估在政府管理中的具体运用【2 4 】。2 0 0 1 年至今，小布什政府开始 实施“总统管理方略，并于2 0 0 2 年颁布了总统管理日程，力图建立一个可治理 型的政府。 纵观西方国家几十年来的改革实践，可以看出尽管各个国家在改革实施背景、 具体内容、操作流程等方面都存在着差异，但无一例外地体现了绩效评价以顾客及 三是专项绩效评估，针对某一专项活动或者政府工作的某一方面。这是针对某一专 项活动或政府工作的某一方面而展开1 2 6 1 。对当前的绩效评价的文献进行整理可知， 普适性的政府绩效评价和行业绩效评价占据绩效评价的主要位置。国内行政部门开 始尝试逐步引进专项绩效评价，如深圳2 0 0 7 年实施政府绩效评价时包括三方面，其 中就有对专项工作的评估。把政府绩效管理的思想引进建设用地管理领域，通过运 用评价指标对建设用地管理部门履行建设用地管理职能所产生的结果及其影响进行 评价、划分绩效等级、提出绩效改进策略。 三土地绩效评价 随着绩效评价引入土地管理，众多的研究学者对其进行了深入地探讨。土地绩 效评价概念由于提出时间较短，学术界对其概念尚未达到共识，不同的学者提出不 中山大学硕士学位论文广东省城市建设用地管理绩效评价 同的概念体系。国内对土地相关的绩效评价研究集中于管理制度与实际利用两层面。 在管理制度绩效评价方面，张秀智【2 7 】提出土地绩效评价是通过对绩效评价指标的选 择、对评价结果的预测，并由此对土地部门管理活动形成导向性作用，可以促使土 地管理部门实现其战略目标，有效率和有效益地为社会提供公共产出。在实际利用 绩效评价方面，班茂盛【2 8 】提出土地利用绩效应该是一个包括土地利用效率但又比效 率更宽泛的概念。土地利用绩效定义为对土地利用方式和结果的综合、全面的表征， 是对土地利用过程中所形成的格局与功能( 结果) 、效率( 土地利用方式) 与效益 ( 结果) 的全面的评价。 目前专门研究土地绩效评价的文献相对较多，国内外学者从不同角度对土地绩 效评价进行讨论。国内对土地绩效评价研究主要从土地制度绩效、土地利用绩效和 土地管理绩效三方面展开的。土地制度绩效评价研究最早被提出来，新制度经济学 认为，制度是用来约束人们行为的，它通过提供一系列的规则界定人们的选择空间， 约束人们之间的相互关系，从而减少环境中的不确定性，减少交易费用，保护产权， 促进生产性活动，具有社会功能和经济功能1 2 们。通过对土地制度的绩效研究有利于 土地制度运行机制完善和对制度执行过程约束控制。不同的学者分别从经济学、公 共管理学和法学等角度对不同的土地制度绩效问题做了有益的探讨。张志元【3 0 3 2 1 等 分析土地出让制度的绩效，从制度变迁角度讨论了制度与经济绩效的关系，总结我 国土地出让市场理论与实践。徐晶莹【3 3 - 3 6 1 等对土地储备制度绩效进行研究，指出了 城市土地储备制度绩效是总体概念上“制度 综合作用的结果，对现行土地储备制 度的运行成效进行了分析，并对土地储备制度中存在的法律障碍提出解决建议。冯 炳英【3 似o 】等则把研究对象转向土地流转制度绩效评价，通过对农地流转机制效应与 绩效分析，探讨优化的农村土地承包经营权流转方式。除此以外，还有对土地征用 制度绩效分析等。总体来看，对土地制度的绩效研究呈现多角度、多目标取向，研 究领域不断拓展深入。 随着对土地绩效评价研究的深入和拓展，有学者开始关注土地的利用绩效评价。 其中周峰】利用1 9 8 0 、1 9 9 5 和2 0 0 0 年的l a n d s a t t m 数据对苏锡常地区的土地利用 进行测量，取得研究区土地利用变化的转移矩阵，据此对研究区1 9 8 0 2 0 0 0 年的土 地利用变化及其绩效进行研究，经评价后认为苏锡常地区土地利用变化的经济和社 会绩效较优，环境绩效较差，城镇用地变化的绩效较农村用地更为显著。班茂盛【4 2 】 针对高新技术产业区土地利用评价中存在的问题，引入了土地利用绩效的概念，构 中山大学硕士学位论文 广东省城市建设用地管理绩效评价 建了包括土地效益、土地利用效率和创新功能三个维度的高新技术产业区土地利用 绩效理论模型，在此基础上，以北京市高新技术产业区中5 个不同类型的园区为例 做了综合评价。评价结果显示，清华科技园、土地信息产业基地以及中关村西区的 土地利用绩效指数较高，中关村软件园和永丰基地的土地利用绩效指数较低。吴海 燕【4 3 】土地利用绩效引入城中村改造，并在大量资料分析的基础上，运用定性分析方 法对杭州市撤村建居和城中村改造项目土地利用绩效进行宏观评价。韦亚平m j 选取 长三角地区三个典型城市，对同一时间断面上多个连续空间单元进行横向比较，进 而揭示土地利用中存在的整体绩效不足，并对它们整体土地利用绩效进行连续测度， 考察绩效改善的情况，包括对上一阶段的规划实施和政策执行的有效性加以分析。 近年来，土地管理绩效评价成为新的研究热点，研究成果也日益增多。李涛m j 从土地收益与生产成本，尤其是市场政策运行成本的角度，构建城市土地投入产出 分析模型，总结了1 9 8 7 年至2 0 0 3 年间我国市场政策演变对城市土地绩效的影响， 并提出了政策建议。楼k 4 6 】探讨当前城市运营背景对土地管理过程中出现的问题， 以层次分析法构建评价指标结构模型，以浦东新区土地管理为例进行实证分析，对 该指标体系做了验证，通过理论与实证分析，提出了可操作的基于城市运营背景下 的土地管理绩效评价指标体系。张秀智【4 7 】采用战略性组织绩效评