（农业经济管理专业论文）地方政府财政支农行为研究.pdf

关于学位论文原创性和使用授权的声明 本人所呈交的学位论文，是在导师指导下，独立进行科学研 究所取得的成果。对在论文研究期间给予指导、帮助和做出重要 贡献的个人或集体，均在文中明确说明。本声明的法律责任由本 人承担。 本人完全了解山东农业大学有关保留和使用学位论文的规 定，同意学校保留和按要求向国家有关部门或机构送交论文纸质 本和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权山东农业大学可 以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 保密论文在解密后应遵守此规定。 论文作者签名：重盎鱼 导雌名：砷 日 山东农业大学硕士学位论文 内容摘要 财政支农问题是解决“三农 问题的关键，从制度安排的角度寻求提 高地方政府财政支农效益的有效路径，对于贯彻中央城乡统筹战略，解决 “三农 问题，建设社会主义新农村，促进社会经济的持续稳定发展，不 仅具有重要的理论价值，而且具有重要的现实意义。 本文在内容上分为六个部分：( 1 ) 主要介绍本文的研究背景、研究方 法、研究内容总体框架，以及对已有研究成果进行归纳梳理；( 2 ) 首先提 出了我国实施财政支农政策的基本依据；其次概述了财政支农政策目标及 其为实现政策目标可使用的手段，并结合我国财政支农政策的演变着重分 析了当前地方政府财政支农行为存在的问题；( 3 ) 考察了枣庄市财政支农 的现状并分析了其特点和效果，指出了财政支农实践中普遍存在的问题； ( 4 ) 从宏观和微观两个角度对省市两级地方政府财政支农绩效进行了进 一步的深入分析，为创新财政支农机制奠定了基础；( 5 ) 重点考察了国外 政府扶持农业发展的政策与实践，找出了它们的共性及其借鉴意义；( 6 ) 提出并论证了省市两级地方政府财政支农机制创新的有利条件、创新领域 及提升省市两级地方政府财政支农机制创新效率的相关制度安排。 本文的主要研究结果( 结论) 是： 一、实施财政扶持农业发展的做法具有充分的理论依据和现实依 据。其中的理论依据是：农业在国民经济中的基础地位，对社会发展的 特殊作用，以及农业的自身特点和我国农业的发展现状，决定了其发展必 须得到财政的支持。 其中的现实依据是：我国已经进入了工业化的中期阶段，国民经济的 主导产业已由农业转变为非农产业，国民经济增长的动力主要来自于非农 产业；在工农产业关系的处理上，强调农业为工业发展提供剩余的时代已 经结束，在新的历史条件下，农业应成为财政重点“支持 的部门，而不 是受“挤压 的部门。 二、建立财政支农长效机制既具有必要性也具有现实可行性：由于 多年的来巨额农业资源的流出，使得农业自我积累的能力十分脆弱，已经 严重影响了农业持续健康发展，因此我们应该尽快改变这种重工业、轻农 地方政府财政支农行为研究 业，重城市、轻农村的国民收入分配格局，彻底改变公共财政对农业的不 公平待遇，逐步调整国民收入分配格局，加大财政支农的力度。而且，我 国工业经过几十年的积累，已经建立了比较完整的工业体系，应该并且已 经有能力对农业予以扶持。 三、以枣庄市财政支农实际状况为依据，讨论了地方政府财政支农实 践中带有普遍性的问题。并从宏观和微观两个角度对省市两级地方政府财 政支农绩效进行了进一步的深入分析，为省市两级地方政府财政支农机制 创新奠定了基础。 四、着眼于省市两级地方政府财政支农机制创新，界定了省市两级地 方政府进行财政支农机制创新目标：有效增进本辖区范围内与农业发展和 农民增收关系密切的公共品供给。围绕这一目标提出并论证了省市两级地 方政府财政支农机制创新的有利条件和应坚持的原则。强调今后省市两级 地方政府财政支农机制创新的重点包括：构建政府与市场的有效对接机 制、构建农业投入的激励引导机制、建立健全财政支农资金的稳定增长机 制。与此相适应，构建规范化的公共财政制度、地方政府财政支农资金科 学决策以及管理制度应给予必要的重视。 关键词：财政支农政府职能地方政府机制创新 2 山东农业大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ef i n a n c i a l s u p p o r t i n ga g r i c u l t u r eq u e s t i o n i st h e k e y o ft h r e e d i m e n s i o n a lr u r a li s s u e 1 1 1 em e a n so ff i n a n c es u p p o r t i n ga g r i c u l t u r ef r o mt h e i n s t i t u t i o n ，c o n s o l i d a t i n gu r b a na n dr u r a lc o o r d i n a t es t r a t e g y , s o l v i n gt h r e e d i m e n s i o n a lr u r a li s s u e ，b u i l d i n gs o c i a l i s mn e wc o u n t r y s i d e ，p r o m o t i n gs o c i a l e c o n o m ys t a b l ya n dq u i c k l y , i sn o to n l yh a st h e o r e t i c a lv a l u e ，b u ta l s o p r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e m sa r t i c l ed i v i d e si n t os i xp a r t si nt h ec o n t e n t ，( 1 ) ：t h e m a i ni n t r o d u c t i o nt h i sa r t i c l er e s e a r c hb a c k g r o u n d ，t h er e s e a r c ht e c h n i q u e , t h e r e s e a r c hc o n t e n to v e r a l lf r a m e ，a sw e l la st oh a dt h e r e s e a r c hr e s u l t st oc a r r yo n t h ei n d u c t i o nt oc o m b ： ( 2 ) ：f i r s t l yp r o p o s e st h eb a s i cb a s i so ff i n a n c i a l s u p p o r t i n ga g r i c u l t u r ep o l i c yi no u rc o u n t r y ；t h e ns u m m a r i z e t h eg o a lo ft h e f i n a n c i a ls u p p o r t i n ga g r i c u l t u r ep o l i c ya n dm e t h o d ，a n da n a l y z et h eq u e s t i o n c u r r e n tl o c a l a u t h o r i t y f i n a n c e s u p p o r t i n ga g r i c u l t u r e b e h a v i o rb yt h e e v o l u t i o no f s u p p o r t i n gf i n a n c ea g r i c u l t u r e ；( 3 ) ：o nt h eb a s i so f i n s p e c t i n g t h ez a o z h u a n gf i n a n c es u p p o r t i n ga 酊c u l t u r e ，a n a l y z e si t sc h a r a c t e ra n dt h e e f f e c t ，a n dp o i n t e do u tt h ep r a c t i c eq u e s t i o ni nf i n a n c es u p p o r t i n ga 咖c u l t u r e ； ( 4 ) ：f r o mm a c r o s c o p i ca n dt h em i c r o s c o p i ct w oa n g l e st oa n a l y z et h el o c a l a u t h o r i t yf i n a n c es u p p o r t i n ga g r i c u l t u r ea c h i e v e m e n t s ，t h e nl a yt h ef o u n d a t i o n f o rt h ei n n o v a t i o nf i n a n c es u p p o r t i n ga g r i c u l t u r em e c h a n i s m ； ( 5 ) ：i n s p e c t i n g t h eo v e r s e a sg o v e r n m e n tt o s u p p o r t t h ea g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n t 晰血 e m p h a s i st h ep o l i c ya n dt h ep r a c t i c e , d i s c o v e rt h eg e n e r a lc h a r a c t e ra n d r e f e r e n c et oo u rc o u n t r y ： ( 6 ) ：p r o p o s ea n dp r o v et h el o c a la u t h o r i t yf i n a n c e s u p p o r t i n ga g r i c u l t u r e m e c h a n i s mi n n o v a t i o na d v a n t a g e ，t h ei n n o v a t i o n d o m a i na n dp r o m o t e st h el o c a la u t h o r i t yf i n a n c e s u p p o r t i n ga g r i c u l t u r e m e c h a n i s mi n n o v a t i o ne f f i c i e n c yt h er e l a t e di n s t u a t i o na r r a n g e m e n t n l em a i nc o n c l u s i o n so ft h i sa r t i c l e ： f i r s t , t h el o c a la u t h o r i t yi m p l e m e n t s o ft h ef i n a n c i a ls u p p o r ta g r i c u l t u r a l d e v e l o p m e n th a v et h ef u l lt h e o r yb a s i sa n dt h er e a l i t yb a s i s t h e o r yb a s i si s ： o nt h eb a s i so ft h ef o u n d a t i o ns t a t u st on a t i o n a le c o n o m y , t h es p e c i a lf u n c t i o n 3 地方政府财政支农行为研究 t ot h es o c i e t y , a sw e l la st h ec h a r a c t e ra n ds i t u a t i o no fa g r i c u l t u r ed e v e l o p m e n t i no u rc o u n t r y , t h ea g r i c u l t u r ed e v e l o p m e n tm u s to b t a i nf i n a n c i a ls u p p o r t i n g r e a l i t yb a s i si s ：o u rc o u n t r yh a sa l r e a d ye n t e r e dt h ei n d u s t r i a l i z a t i o n i n t e r m e d i a t es t a g e ，a n dt h en a t i o n a le c o n o m yh a sg r o w nf r o mt h ea g r i c u l t u r e i n t ot h en o n - a g r i c u l t u r a lp r o d u c t i o ni n d u s t r y , a n dt h en a t i o n a le c o n o m yh a s g r o w nf r o mt h en o n - a g r i c u l t u r a lp r o d u c t i o ni n d u s t r y ；t h er e l a t i o n s h i p b e t w e e ni n d u s t r ya n da g r i c u l t u r e ，t h ep e r i o do ft h ea g r i c u l t u r ep r o v i d i n gt h e s u r p l u st o t h ei n d u s t r i a l d e v e l o p m e n th a sp a s s e da w a y , u n d e rt h en e w h i s t o r i c a lc o n d i t i o n , t h ea g r i c u l t u r es h o u l db e c o m et h es u p p o r td e p a r t m e n t , b u t w a sn o tr e c e i v e de x t r u s i o nd e p a r t m e n t s e c o n d ，t h ee s t a b l i s h m e n to ff i n a n c es u p p o r t i n ga g r i c u l t u r ep e r s i s t e n t , e f f e c tm e c h a n i s mh a sn o to n l yn e c e s s i t yb u ta l s o r e a l i s t i c f e a s i b i l i t y ： b e c a u s et h el a r g ea m o u n ta g r i c u l t u r a lr e s o u r c e sf l o 谢n go u tm a n yy e a r s ，t h e a g r i c u l t u r a ls e l f - a c c u m u l a t i o na b i l i t yw a sf r a i l ，w h i c hs e r i o u s l ya f f e c t e dt h e h e a l t h ya g r i c u l t u r ed e v e l o p m e n t , t h e r e f o r ew es h o u l dc h a n g et h i sh e a v y i n d u s t r y , t h el i g h ta g r c u l t u r e a ss o o na sp o s s i b l e ，t h eh e a v yc i t y , t h el i g h t c o u n t r y s i d en a t i o n a li n c o m ea s s i g n m e n tp a t t e r n , t h et h o r o u g hc h a n g ep u b l i c f i n a n c et ot h ea g r i c u l t u r a lu n f a i rt r e a t m e n t , g r a d u a l l ya d j u s t e dt h en a t i o n a l i n c o m ea s s i g n m e n tp a t t e m , e n l a r g e df i n a n c i a ls u p p o r t i n ga g r c u l t u r ed y n a m i c s m o r e o v e r , o u rc o u n t r yi n d u s t r yp a s s e st h r o u g hs e v e r a ld o z e n sy e a r s a c c u m u l a t i o n , h a sa l r e a d ye s t a b l i s h e dt h eq u i t ec o m p l e t ei n d u s t r i a ls y s t e m , a n da l r e a d yh a v et h ea b i l i t yt os u p p o r tt ot h ea 西c u l t u r e t h i r d ，t a k i n g t h e z a o z h u a n gf i n a n c es u p p o r t i n ga g r i c u l t u r e a c t u a l c o n d i t i o na st h eb a s i s ，d i s c u s st h eq u e s t i o ni nt h el o c a la u t h o r i t yf l n a l l c e s u p p o r t i n ga g r i c u l t u r ep r a c t i c eq u e s t i o n f r o mm a c r o s c o p i c a n dt h e m i c r o s c o p i ct w oa n g l e st oa n a l y z et h el o c a la u t h o r i t yf i n a n c es u p p o r t i n g a g r i c u l t u r ea c h i e v e m e n t s ，t h e nl a yt h ef o u n d a t i o nf o rt h ei n n o v a t i o nf i n a n c e s u p p o r t i n ga g r i c u l t u r em e c h a n i s m f o u r t h ，t h i sa r t i c l ef o c u s e s0 1 1t h el o c a la u t h o r i t yf i n a n c es u p p o r t i n g a g r i c u i t u r em e c h a n i s mi n n o v a t i o n , a n dp u tf o r w a r dt h ei n n o v a t i o ng o a lo ft h e 4 山东农业大学硕士学位论文 l o c a la u t h o r i t yt oc a r r yo nt h ef i n a n c i a ls u p p o r t i n ga g d c u l t u r em e c h a n i s m e f f e c t i v e l yp r o m o t e sp u b l i cs u r p l u s i nt h i sa r e ao fj u r i s d i c t i o n s c o p e a d d i t i o n a l l yr e c e i v e st h er e l a t i o n a lc l o s ew i t l lt h ea g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n ta n d t h ef a r m e r r e v o l v i n gt h i s g o a lp r o p o s e sa n dp r o v e st h ea d v a n t a g ea n d p r i n c i p l ew h i c ht h el o c a la u t h o r i t yf i n a n c es u p p o r t i n ga g r i c u l t u r em e c h a n i s m i n n o v a t i o n s h o u l dp e r s i s t t h en e x tj o b so fl o c a la u t h o r i t yf i n a n c es u p p o r t i n g a g r i c u l t u r em e c h a n i s mi n n o v a t i o nw i l l i n c l u d e ：c o n s t r u c t st h ee f f e c t i v e d o c k i n g m e c h a n i s mb e t w e e ng o v e r n m e n ta n d m a r k e t , c o n s t r u c t st h e a g r i c u l t u r et ot h r o wp e r s o n sd r i v eg u i d a n c em e c h a n i s m ，b u i l d st h es t a b l e m e c h a n i s mo fp e r f e c tf i n a n c es u p p o r t i n ga g r i c u l t u r e a d a p t i n gw i t ht h i s ， c o n s t r u c t ss t a n d a r d i z e dp u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m ，t h el o c a la u t h o r i t yf i n a n c e s u p p o r t i n ga g r i c u l t u r ef u n dm a c r o s c i e n t i f i cp o l i c y m a k i n ga sw e l la st h e c o n t r o ls y s t e ms h o u l dg i v et h ee s s e n t i a lv a l u e k e yw o r d s ：s u p p o r t i n ga g r i c u l t u r e ；g o v e r n m e n tf u n c t i o n s ；t h e l o c a la u t h o r i t y ；m e c h a n i s mi n n o v a t i o n s 地方政府财政支农行为研究 1 引言 党的十六大提出，本世纪头二十年要全面建设小康社会，这一目标的 实现重点在农村，难点也在农村。没有农民的小康就没有全国人民的小康， 没有农村的现代化就没有国家的现代化。为了加快农业发展、确保农村稳 定、实现农民增收，在时隔1 8 年后，2 0 0 4 年，2 0 0 5 年、2 0 0 6 年、2 0 0 7 年党中央、国务院连续四年再次以1 号文件形式，颁布实施了一系列支农 政策，进一步强调加大国家财政对“三农的倾斜力度，“十一五 时期， 财政仍将秉承“少取、多予、放活 的工作思路，把着力点转移到“多予 和“放活 上。这表明我国的农业已经进入了一个新的发展阶段，即以工 促农、以城带乡的新时期。 然而，历史经验表明，“三农 问题能否得到有效解决，不仅取决于 有关政策措施是否具有针对性、及时性，也取决于各级政府围绕政策目标 所采取的各项措施能否有效得到贯彻执行。财政政策措施作为解决“三农打 问题的一个有机组成部分，其功能的有效发挥有赖于中央和地方政府职能 的合理定位，有赖于中央政府与地方政府事权与财权的合理划分。 与中央政府制定宏观财政支农政策不同，省一级政府重点在于对中央 政府制定的宏观财政支农政策进行贯彻和分解，地市级政府主要对中央、 省两级政府的财政支农政策进行落实和与当地实际相结合。因此，着眼于 省市两级政府财政支农的实际，剖析地方政府财政支农存在的问题，探求 问题产生的根本原因，并有针对性地提出相应的对策，在财政支农问题上， 充分调动地方政府的积极性，协调全局利益与局部利益、长远利益与当前 利益，是本项研究的主要目的。 1 1 选题的背景和意义 农业是弱质产业，随着经济的发展，生产要素在农业中的收益不断降 低，这将导致各生产要素部分退出农业生产领域，进而影响农业的健康发 展。我国是一个传统的农业大国，2 0 0 5 年农业占g d p 比重为1 3 1 ，涉及 1 3 亿人的生活，在整个国民经济中发挥着重要的基础性作用。 从社会经济的发展规律来看，当一国经济发展到一定阶段时政府都会 对农业实行各种扶持政策，保护并促进农业健康稳定发展。新中国成立后， 6 山东农业大学硕士学位论文 随着对国民经济社会主义改造的完成，实行了高度集中的计划经济体制和 优先发展工业的发展战略，国民收入的分配重点由农业向工业倾斜、由农 村向城市倾斜，国家以隐蔽的“剪刀差价格形式、税收方式和储蓄方式 从农业提取大量剩余为工业化积累资金。十一届三中全会以后，以家庭经 营为主的双层经营体制随着农村改革的全面推进确立了主导地位，农户经 营的主体地位得到承认，农产品价格逐步趋于合理，国民收入分配不利于 农业的局面有了较大好转，农民的可支配收入大幅度增加。但是国家从农 业提取剩余资金为工业化进行积累的情况并没有根本转变，具体表现在国 家财政用于农业支出的比重降低并长期维持在低水平上。尽管改革以来国 家财政用于农业的支出( 绝对额) 逐年增加( 1 9 8 0 年和1 9 8 1 年除外) ，“七 五”期间，国家财政农业支出总额为1 1 6 7 7 7 亿元，比“六五 期间的 6 5 8 4 8 亿元增长7 7 3 4 ；但农业支出占财政支出的比重却呈下降态势， 由“五五 时期的1 3 2 ，下降到“六五 时期的9 6 ，再下降到“七 五时期的8 2 8 ，并且长期徘徊在较低的水平上。2 0 世纪9 0 年代以来 国家财政支农资金在财政支出中的比重继续呈下降趋势。1 9 9 1 m 1 9 9 7 年 分别为1 0 2 6 、1 0 0 5 、9 4 9 、9 2 、8 4 3 、8 8 2 和8 3 ， 由于增发国债，1 9 9 8 年提高到1 0 6 9 。2 0 0 0 年，国家财政用于农业的 支出为1 2 9 8 亿元，占财政总支出的比重维持在8 左右。这样的比例远 低于同期农业产值在国内生产总值中的比重。前者仅仅是后者的1 2 至 1 3 ，与农业在国民经济中的地位和作用不相称。特别要指出的是，1 9 8 5 年以来，绝大多数年份国家财政用于农业的支出的增长幅度低于国家财政 总收入的增长幅度，这意味着国家财政用于农业的支出并没有随着国家财 政总收入的增加而增加。 理论界逐步认识到：我国经过几十年的工业对农业的剥夺，已经建立 了比较完整的工业体系，应该并且已经有能力进行工业对农业的支持。而 且由于多年来的巨额农业资源的流出，使得农业自我积累的能力十分脆 弱，已经严重影响了农业持续健康发展，因此我们更应该尽快改变这种重 工业、轻农业，重城市、轻农村的国民收入分配格局，彻底改变公共财政 对农业的不公平待遇，逐步调整国民收入分配格局，加大财政支农的力度。 纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为 7 地方政府财政支农行为研究 工业提供积累是具有普遍性的现象；但在工业化达到相当程度以后，工业 反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是 带有普遍性的趋向。 可喜的是，党和政府也已经认识到“农村、农业、农民 问题的严重 性、紧迫性，进入新世纪连续发布了四个对农业和农村工作的意见及 一系列的税费改革和土地承包政策和支农政策，强调加大国家财政对“三 农”的倾斜。我国农业和农村发展迎来了多年来难得一见的好形式，特别 是2 0 0 4 年春，温家宝总理在十届人大二次会议上向世人郑重宣布，中国 要巩固和加强农业基础地位，实现农民增收和农业增产，五年内在全国范 围内逐步取消农业税，这一目标已经提前两年实现；同时国家要对种粮农 户进行直接的财政补贴。同年胡锦涛总书记也在党的十六届四中全会上指 出“农业是安天下、稳民心的战略产业，必须始终抓紧抓好”。 这些重大举措标志着中国全新的农业政策的开始，从中央政府的种种 举措来看，其增加农业和农村投入的决心很大，但是，仅仅依靠中央政府 的财政支农投入真的能够有效地解决我国农业存在的问题吗? 地方政府 财政支农行为究竟发挥什么样的作用? 本文试图在总结国内外相关研究 的基础上，通过对省市两级地方政府的财政支农行为的实证分析，对这一 问题进行验证并提出相关建议。 1 2 当前的研究成果概述 近年来有关财政支农问题研究范围不断拓展，层次逐渐深入，取得了 大量的有价值的研究成果：纵观已有研究成果，主要从以下几个方面展开： 1 2 1 关于建立财政支农长效机制的必要性和可行性 当前，国内理论界普遍认为，我国已经进入了工业化的中期阶段，国 民经济的主导产业已由农业转变为非农产业，国民经济增长的动力主要来 自于非农产业：在工农产业关系的处理上，强调农业为工业发展提供剩余 的时代已经结束，在新的历史条件下，农业应成为财政重点“支持的部 门，而不是受“挤压的部门。从农业发展的自然和社会经济环境情况看， 无论是出于提升农业综合生产能力以保持国民经济的可持续发展和协调 发展，还是切实增加农民收入以及改善农民的生产生活条件，都需要在注 8 山东农业大学硕士学位论文 重发挥市场配置资源基础性作用的基础上，充分发挥政府的职能作用，特 别是政府的财政支农职能作用。 近几年来，我们国家的财政收入规模不断取得新的突破，继2 0 0 3 年 突破二万亿大关后，2 0 0 5 年已经突破三万亿元，全国财政收入占g d p 的 比重2 0 0 4 年已经达到1 9 3 ，农业收入在国家财政收入中占的比重逐步 降低，我国在总体上己具备了反哺农业的实力。 1 2 2 关于当前财政支农存在的主要问题 ( 1 ) 财政支农政策的目标定位不合理。我国前一阶段的财政支农政 策目标主要是通过增加农产品产量、提高农产品收购价格来增加农民收 入，这种方式会产生诸如增产不增收、农产品过剩等一系列问题。 ( 2 ) 财政支农资金总量投入不足，结构不合理。现阶段我国财政支 农的经费大都用于农林水气事业费等人头费上，直接用于农业的很少：“国 家对农业基本建设支出增幅较大，但这些支出重点是对大型水利、生态环 境的投资，直接用在改善农业生产条件和农民生活条件的基础设施的投资 比例偏小，农业直接从中受益并不多一1 。财政支农资金在投入结构上有 不合理的地方，其表现一是用于政府机构运转的行政事业费用支出比例较 高，二是支农资金缺位与越位现象并存( 李放、李功奎，2 0 0 5 ) 。 ( 3 ) 财政支农资金管理不够科学，政策执行成本高。目前财政支农 资金使用管理中存在的问题，主要表现为政府各部门在支农项目管理上体 制不顺，管理职能交叉重叠；国家支农政策落实不到位，农民权益得不到 保障；“项目实施单位不按程序申报、审批、立项和建设，重要钱、轻建 设，、轻管理，存在挤占挪用、虚报投资，套取、骗取项目资金等问题 2 。 同时我国财政支农政策实施对象的主体是数量庞大的小农户，因为交易对 象太多，导致政策的交易成本太高，小农经济的分散经营成了财政支农最 大的体制障碍。 ( 4 ) 部分财政支农资金在具体使用中操作不当，增加了农民负担。 在实际操作过程中，许多财政支农资金到基层需要相应配套资金，而这些 配套资金地方政府一般都以负债的方式予以解决，到最后都回转化为农民 1 翟雪玲、蕾文莉我国财政支农的规模结构及存在问题调研世界，2 0 0 5 0 6 2 席元香财政支农资金中的问题及原因探析调研世界，2 0 0 5 0 9 9 地方政府财政支农行为研究 负担。 1 2 ，3 当前研究现状简要评述 当前研究的现状表明，对财政支农的必要性是普遍认可的，但对支农 的范围和力度有不同的认识，对宏观支农研究较多，对地方政府财政支农 研究不足，对财政支农资金的运用效率研究不深入，对财政支农资金对增 加农民收入的作用研究不够，同时定性的分析多，定量的研究少。 尽管当前对财政支农的研究已经取得了一些成就，也积累了相当多的 研究文献，但由于我国的农业进入了一个新的发展时期，是农业甚至是整 个国民经济的转折点，因此也就给我们提出了一些新的问题，同时，我国 的农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、农民持续增收难度加大的 矛盾依然突出，因此对财政支农的研究仍然需要进行艰苦的努力，关于财 政支农仍然有许多需要进一步研究的问题，其中比较关键的是以下几个： 第一，地方政府财政支农行为在实践中的功效和存在的问题： 第二，地方政府财政支农行为资金使用效益低问题及原因分析； 第三，地方政府财政支农行为与增加农民收入的因果关系。 因此本文拟从我国省市两级地方政府财政支农的角度，运用定性分析 与定量研究相结合方法，建立模型，探讨我国现阶段地方政府财政支农所 存在的问题及其解决对策。 1 3 本文的研究方法与主要内容 1 3 1 研究方法 本文的研究，遵循社会科学规范分析与实证研究相结合研究的基本思 路，采用“理论概述一一现状分析一一机制创新与制度安排的研究路 径，通过对地方政府财政支农行为及其资金应用绩效和对增加农民收入的 内在逻辑关系逐步展开研究与分析，形成完整的理论与政策分析框架。在 方法论上着重体现规范研究与实证研究相结合、定性研究与定量研究相结 合，同时综合应用比较研究、实地调查方法，具体为： ( 1 ) 在分析财政支农的现状、存在的问题时，多采用实证研究的方 法。而在进行资金运用绩效和对增加农民收入有效性的分析时，则采用规 范分析的方法。( 2 ) 在分析省市两级地方政府在财政支农上存在的问题时， 以定性研究方法为主，同时运用定量研究方法。( 3 ) 在对国内外财政支农 l o 山东农业大学硕士学位论文 制度、存在问题进行考察时，运用比较研究方法，从而得出对政府决策有 参考价值的意见和建议。( 4 ) 文中有关实证案例的数据多采用实地调查研 究法，由实地现场调查所得。 1 3 2 论文的内容体系 本文共分七章，主要内容安排如下： 第一章主要介绍本文的研究背景及其意义、已有研究成果综述、研究 方法、研究内容总体框架以及本项研究的创新点和不足之处。 第二章从理论到具体的框架，首先界定了市场经济条件下政府的职能 定位，进而提出了我国实施财政支农政策的基本依据；其次从财政支农政 策的含义及内容，财政支农政策目标、工具及运作和中央与地方政府的不 同政策定位对财政支农政策进行了概述；第三从历史的角度对我国财政支 农政策的演变进行了分析，并指出了当前存在的问题。 第三章以山东省枣庄市为例，从实证的角度对地方政府财政支农行为 的现状，特点和功效进行了研究，同时找出了地方政府财政支农行为在实 践中普遍存在的问题，进而对其产生的原因进行了分析。 第四章从宏观和微观两个角度对省市两级地方政府财政支农资金绩 效进行了进一步的深入分析，为地方政府财政支农机制创新奠定了基础。 第五章考察了国外扶持农业发展的政策与实践，分析它们存在的共同 特点。 第六章着眼于省市两级地方政府财政支农机制创新，对创新的前提即 目标定位进行了界定。围绕这一目标本项研究提出并论证了省市两级地方 政府财政支农机制创新的有利条件和应坚持的原则。进而得出结论，今后 省市两级地方政府财政支农的重点应当定位于机制创新，同时，指出了提 升省市两级地方政府财政支农机制创新效率的相关制度安排。 第七章为结论，总结归纳全文，并指出本项研究在今后尚待加强的领 域。 1 4 本文的创新之处与存在的不足 1 4 1 论文的创新点 本文的创新点主要有以下几点： ( 1 ) 研究发现地方政府财政支农行为着眼地区局部和短期利益、管 地方政府财政支农行为研究 理部门职能交叉和财政困难大等原因，导致的支农资金总量投入不足且投 向不尽合理，资金分散、多头管理，配套资金落实难，挤占挪用项目资金 现象较为普遍。 ( 2 ) 对省市两级地方政府财政支农资金绩效进行了深入分析，找出 了省市两级地方政府财政支农行为在这两个方面在的问题。 ( 3 ) 提出了省市两级地方政府财政支农的机制创新和相关制度安排， 为解决地方政府财政支农实践中存在的问题，指出了方向。 1 4 2 论文的不足之处 由于地方政府财政支农是一个复杂的系统工程，基于本文的研究目 标，在研究内容的设计和展开上主要侧重于省市两级地方政府财政支农的 行为研究，这就决定了对其他层面的问题讨论不可能深入具体和面面俱 到，但这并不意味相关问题的研究无足轻重，相反，对这些问题的深入细 致研究是十分必要的。例如：新时期公共财政模式下财政支农机制的完善； 如何建立财政支农资金效益评价指标体系并用以分析现行的财政支农资 金效益问题；中央政府与地方政府财政支农根本利益一致下的冲突及博弈 分析等，在今后的学习和工作实践中还要进一步进行深入的研究。 1 2 山东农业大学硕士学位论文 2 财政支农的理论依据与政策定位 2 1 财政支农的理论依据 2 1 1 市场经济条件下政府的职能定位 2 1 1 1 市场和政府：经济活动的调节者 作为调节经济活动的手段，无论市场机制，还是政府调节，都存在着 各自的优势和缺陷。市场机制成功解决了稀缺资源利用的有效性和对自利 个人的激励问题，是至今为止人类拥有的最具效率和活力的经济运行机制 和资源配置手段。然而，“实践中的市场是不完全竞争的，信息也是不完 全对称的，即使是在发达的市场经济条件下，市场机制也存在着自己无法 克服的缺陷 1 。这就会出现资源低效配置的所谓“市场失败 。“市场失 败的存在构成了政府干预市场运行的基础。为了克服市场缺陷，政府通 过财税、货币、投资、外贸等手段对经济活动进行宏观调控，通过法律、 经济、行政手段对微观经济活动进行管制。同样，政府也不是完美无缺的， 由于政府行为也是人的意志和认识的体现，人在一定条件下的意志和认识 的有限性，很难完整地反映客观世界的真实运动，而且人对于客观世界并 不是完全被动的，而是具有主观能动性的，通过政府行为表现出来的这种 主观能动性又很难、甚至不可能恰到好处；另外，政府行为的操作还要受 到体制环境、法制环境的完善程度的高度制约，受到操作者和接受者的素 质的深刻影响。 市场和政府都有各自的优势和缺陷，如何实现二者的最佳结合，是当 今经济发展中的重大课题。在解决市场与政府关系的每一个构想中，都不 同程度地存在政府与市场互补性的认识。要使市场与政府互相促进、互相 推动、进而促进经济发展，在很大程度上取决于政府行为主体和市场行为 主体的存在方式与行为方式。市场机制正常运行的前提是健全的市场体 系，总供需均衡和供略大于求的买方市场；政府行为正常运行的前提是完 全的信息、健全的法律制度和高素质的公务员队伍。这在实践中是不可能 完全达到的，尤其是发展中国家的落后地区，市场缺陷和政府缺陷还有特 殊性。 1 赵红梅，杨根庆市场经济中的政府经济职能定位初探 j 曲靖师专学报，2 0 0 0 9 1 3 地方政府财政支农行为研究 2 1 1 2 社会主义市场经济体制下的政府职能的特点 “社会主义市场经济具有两个最鲜明的特点：第一，它是社会主义的， 而我国当前又处于社会主义初级阶段，它所构建的政治、经济、文化和社 会的基础必须坚持社会主义方向，符合初级阶段的国情和要达到的目标； 第二，它又是市场经济，一般市场经济所具有的共性特征，社会主义市场 经济也都具备”1 。社会主义和市场经济这两个方面，决定了我国现阶段 的政府职能必须坚持市场取向。这种取向，使政府具有以下特点： 有限政府。即政府的权力和职能是有限的，经济自由是市场经济的灵 魂，市场主要由市场这只“无形的手 调节，政府仅仅是市场规则的制定 者和市场秩序的维护者。市场经济中自由选择和自由发展的广阔空间属于 各类经济主体和生产要素主体，政府更多地担当为它们提供合适环境和优 良服务的角色。在充满活力的市场经济下，没有政府是不行的，但政府不是 万能的；政府不履行职能是不行的，但政府的职能又是有限的。这种有限 性主要体现在，进行宏观调控，弥补市场缺陷，纠正市场失灵，提供市场服 务。市场经济体制下，政府远离直接配置资源，远离微观经营，远离市场的 自我运行。政府不是社会资源的分配者，而是资源合理配置的引导者；不 是市场的参与者，而是市场的监管者。一句话，不是“全能政府”，而是“有 限政府。 责任政府。责任和权力历来是一致的，履权必负责，滥权必问责，有多 大的权力负多大的责任，这是市场经济对政府权力的要求。政府必须坚持 权力与责任挂钩、权力与利益脱钩，在用权时想到责任，对用权负责；用权 中履行责任，权责统一；用权后检查责任，对