（公共管理专业论文）政府投资项目管理模式研究——以宁波市北仑区为例.pdf

摘要 摘要 政府投资项目作为政府实践其职能的一种重要手段，是指为了适应和推动 国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、 国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，向证券 市场或资本市场融资，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织 的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。 在新的投资体制下，我国原有的政府投资项目管理方式存在业主专业知识 缺乏、下程隐忧多、机构设置重复、资源使用分散等弊端，对传统的政府投资 项目管理方式改革势在必行。本文主要通过文献研究、社会调查、系统分析、 统计分析等方法，坚持定性分析和定量测算相结合，根据我国及国内外政府投 资项且建设管理的现状，对每种管理模式的优点、产生的效果、实施中面临的 困难与问题以及解决的方法作综合性的评述，为宁波市北仑区探索政府投资项 目建设的管理模式提供理论和实际参考依据。 同时，经过充分调研，得到宁波市北仑区政府投资项目建设管理的真实资 料，并进行研究，从而对宁波市北仑区政府投资项目管理模式现状进行分析，针 对北仑区政府投资项目运行中可能出现腐败的重点环节，运用决策、监管、执 行三者分离的权力制衡原理，通过创建建筑工务局、项目评审中心和招投标中 心、网上协同审批和监察系统、强化组织协调、开展制度建设等方式实现项目 管理的集中化、权力分散化、运行透明化、监管网络化、运作规范化，同时针 对该管理管理模式中可能出现的一系列问题，如可能导致组织舞弊和权力“寻 租现象，专业机构不一定“专业一和“高效率 ，公共部门统一建设政府投资项 目弊端多，缺乏有效的制约和激励机制，决策机制不完善，提出该管理模式的 完善配套措施及相关建议，如需加强对政府投资项目建设的监管，建立量化指 标体系和项目监管信息系统，建筑工务部门应当与项目使用单位建立良好的沟 通机制、建立完善政府投资项目管理的规章制度、听证制度和决策机制等，以 最终实现宁波市北仑区政府投资项目建设质量、工期、投资、廉政最优的目标。 关键词：政府投资项目，管理模式，宁波市北仑区 a b s t r a ( 玎 a b s t r a c t a sa r t i m p o r t a n tm e a s u r e s f o r t h es a k e o fi m p l e m e n t a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n , g o v e r n m e n t i n v e s t e dp r o j e c t sr e f e rt ot h o s e f i x e da s s e t si n v e s t m e n ts o l ei n v e s t e do ra s j o i n t - v e n t u r ew i t hd i f f e r e n tc a p i t a lr e s o u r c e sf r o mt h eg o v e r n m e n ts u c h 私f i n a n c i a li n v e s m l e n t , i s s u i n gn a t i o n a lo rl o c a ld e b i t , f m a n c i n gf r o mt h es e c u r i t yo rc a p i t a lm a r k e t , d o n a t i o nf r o m f o r e i g ng o v e r n m e n t s ，o rl o a nf r o md o m e s t i ca n do v e r s e a sf i n a n c i a lo r g a n i z a t i o nw i t ht h e g u a r a n t e ef r o mt h en a t i o n a lf l n a r l c e t h ep u r p o s eo ft h eg o v e r n m e n ti n v e s t e dp r o j e c ti st ok e 印 p a c ew i t ha n dp r o m o t et h en a t i o n a la n dl o c a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t , t ot a i l o rt h ed e m a n df o rt h e s o c i a lc u l t u r a la n dl i v i n gc o u r s e s ，a n df o rt h ec o n s i d e r a t i o ni nt h ep o l i t i c a l , n a t i o n a ld e f e n s ea n d o t h e ra r e a s u n d e rt h en e wi n v e s t m e n ts y s t e m , t h ep r e v i o u sm a n a g e m e n tm e t h o d si nn i n g b of o r g o v e r n m e n ti n v e g t e dp r o j e c t sh a v em a n yd i s a d v a n t a g e ss u c ha st h ea b s e n c eo fp r o f e s s i o n a l k n o w - h o wo ft h eo w n e r , p o t e n t i a lp r o b l e mi nt h ed o w ns 吮锄p r o c e s s ，r e d u n d a n to f o r g a n i z a t i o n sw i t hr e p e a t e df u n c t i o n s ，l o we f f i c i e n c yo fr e s o u r c eu t i l i z a t i o na n de t c i tp r o v e st o b ea nu r g e n td e m a n dt or e f o r mt h et r a d i t i o n a lm a n a g e m e n tm e t h o d so ft h eg o v e r n m e n ti n v e s t e d p r o j e c t s i n t r o d u c i n gt h em e a s u r e so fr e f e r r i n gt ol i t e r a t u r es t u d y , s o c i a ls u r v e y , s y s t e m a t i ca n d s t a t i s t i ca n a l y s i s ，b a s e do i lt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fn i n g b oa n do t h e rg o v e r n m e n t si nc h i n ai n t e r m so ft h em a n a g e m e n to fg o v e r n m e n ti n v e s t e dp r o j e c t s ，t h i se s s a yc o m m e n t sc o m p r e h e n s i v e l y r e g a r d i n gt h ea d v a n t a g e ，e f f e c t , d i f f i c u l tm e td u r i n gi m p l e m e n t a t i o n , 硒w e l l 笛p o s s i b l es o l u t i o n o fe v e r ym a n a g e m e n tm e t h o d , i no r d e rt op r o v i d et h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lr e f e r e n c ef o rt h e e f f o r t so fb e i l u nd i s t r i c tg o v e r n m e n ti n d i s c o v e r i n gm a n a g e m e n t m e t h o d so f g o v e r n m e n t - i n v e s t e dp r o j e c t s a tt h es a m et i m e , w i t hs u f f i c i e n t s u r v e y , s u p p o r t e db ) rt h el i v i l 】ge x a m p l e so ft h e m a n a g e m e n to fg o v e r n m e n ti n v e s t e dp r o j e c t si nb e i l u n , t h i se s s a yr e s e a r c h e sa n da n a l y s e st h e c u r r e n ts i t u a t i o ni nt h em a n a g e m e n to ft h eg o v e r n m e n t - i n v e s t e dp r o j e c t si nb e i l u ng o v e r n m e n t , i n t r o d u c m st h em e t h o do fs e p a r a t i o no ft h ee x e c u t i o no fp o w e ri nd e c i s i o nm a k i n g , p r o c e s s s u p e r d s m sa n de x e c u t i o n , s p e c i a l l yo i lt h o s ep r o c e s s e sm a yr e s u l ti nc o r r t l p t i o n t h et a r g e t so f c o n c e n t r a t i o no fp r o j e c tm a n a g e m e n t , s e p a r a t i o no fp o w e r , t r a n s p a r e n c yo fe x e c u t i o np r o c e s s ， a b s t r a c t a v a i l a b i l i t yo fs u p e r v i s i o nn e t w o r k , s t a n d a r d i z a t i o no fo p e r a t i o ns h o u l db em e tt h r o u g ht h e e s t a b l i s h m e n to fc o n s m j c d o na f f a i rb u r e a u , p r o j e c te v a l u a t i o na n da u d i tc e n t e r , b i d d i n g m a n a g e m e n tc e n t e r , w i t ht h ea p p r o v a lp r o c e s sa n ds u p e r v i s i o no n l i n e , s t r e n g t h e n i n go f o r g a n i z a t i o n a lc o o r d i n a t i o n , a n ds t r u c t u r a lc o m p l e t i o n a l s ot h ee s s a yp r o v i d e ss o l u t i o na n d s u g g e s t i o n si ni m p r o v i n gt h em a n a g e m e mm e t h o d , a i m i n ga ts o m ep o s s i b l ed i f f i c u l t i e ss u c ha s t h ea b u s eo fp o w e r , l o we f f i c i e n c ya n dl a c ko fp r o f e s s i o n a lc a p a b i l i t yo ft h e p r o f e s s i o n a l o r g a n i z a t i o n , t r o u b l e so ft h ep u b l i cu t i l i t yd e p a r t m e n t si n v o l v i n gi nt h e c o n s t r u c t i o no f g o v e r n m e n t i n v e s t e dp r o j o c t s , t h ea b s c n c eo fe f f i c i e n t e n c o u r a g e a n dc o n t r o l s y s t e m , i n c o m p l e t i o no fd e c i s i o nm a k i n go r g a n i z a t i o na n de t c t h es u g g e s t i o n sm a d ea r e ：t os t r e n g t h e n t h es u p e r v i s i o no ng o v e r n m e n ti n v e s t e dp r o j e c t s ，e s t a b l i s hq u a n t i t a t i v et a r g e t sa n dt h ep r o j e c t s u p e r v i s i o ni n f o r m a t i o ns y s t e m , t h ee s t a b l i s h m e n to fs m o o t hc o m m u n i c a t i o nc h a n n e lb e t w e e nt h e c o m h m c t i o nd e p a r t m e n ta sw e l la st h eu s c to f t h ep r o j e c t , c o m p l e t er e l a t e dr e g u l a t i o n s ，h e a r i n ga s w i t n e s ss y s t e ma sw e l la sd e c i s i o nm a k i n gp r o c e s so ft h em a n a g e m e n to fg o v e r n m e n ti n v e s t e d p r o j e c t s ，i no 妇t o 敞t h et a r g e t 幻g u a r a n t e et h eq u a l i t y , c o n s t r u c t i o nd u r a t i o n , a n d a n t i - c o r r u p t i o nt a r g e t s k e yw o r d s ：g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c t s ，m a n a g e m e n tm o d e ，b e i l u nd i s t r i c t o fn i n g b o m 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规 定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和 电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影 印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目 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是长期性基建项目管理机构，在其项目不饱和的情况下，同样存在着管理资源 的闲置与浪费问题；各行业、各部门的自建自管在缺乏外部强制约束的条件下， 易受投资冲动而出现超规模、超标准、超预算的“三超现象：部分行业及部 门受自身专业局限，缺乏专业系统的建设项目管理技能，使项目管理容易出现 质量事故、安全事故和消防隐患及债务纠纷。上述问题的存在，迫切要求深化 政府投资项目管理方式改革，使各行业各部门分散自建管理转变为专业机构集 中统一管理，实行“代建制 管理。一方面专业机构必须具备较强的资金运作监 管能力和项目组织协调能力；另一方面还必须熟悉建设工程管理的系统知识和 前沿动态，了解材料科学及设备科学的科学发展：同时还应通晓建设管理法律 第1 章绪论 法规。显然，采用自建自管的项目管理业主，基于自身专业局限，是无法达到 这种要求的。唯一适应建设项目发展新趋势的，只有专业化管理机构或实体， 凭借其高超的专业技能，通过专业化运作，才能有效的整合政府投资项目建设 管理过程中的各种资源与矛盾。在这种背景下，本文通过对我国政府投资项目 传统与现状模式及借鉴国外一些经验，对宁波市北仑区政府投资项目管理模式 进行了分析研究，提出建立建筑工务局、实行“投建管用分离的政府投资项 目“代建制管理模式，既顺应了市场经济深入发展必然要求的项目建设管理 业主法人负责制及现代企业制度的内在经济规律，另一方面也顺应了按照国际 惯例，项目建设管理走专业化、职业化、集约化发展的大趋势，并且针对存在 的问题提出了一系列建议。 1 2 研究现状 政府投资项目作为政府实践其职能的一种重要手段，在我国的经济活动中 起着非常重要的作用，同时也受到社会的密切关注。随着我国社会主义市场经 济体制的逐步确立、发展和完善，我国由计划经济体制沿袭下来的政府投资项 目管理体制暴露出了许多弱点，如效率低下，资源浪费严重，易滋生腐败现象 等等。为进一步提高政府投资项目的投资效益和管理水平，推动我国投资体制 的改革，国务院于2 0 0 4 年7 月2 5 日发布了国务院关于投资体制改革的决定。 决定中明确规定：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式，“对非经营性 政府投资项目加快推行“代建制 ，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理 单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用 单位。打这为政府投资项目全面推行“代建制管理模式提供了依据。目前，我 国采用了积极的货币政策，固定资产投资规模空前巨大，问题显得更为突出。 针对这些问题，国家有关部委、高等院校、以及地方政府分别针对政府投资项 目的管理体制的有关专题进行了深入研究，上海、深圳、重庆等地还在研究的 基础上对政府投资项目的管理方式进行了大胆的改革实践。不论是理论研究还 是改革实践，基本上都体现了这样的共识，即政府投资工程应改变过去投、建、 管、用不分，以临时性、分散性、自营性为基本特征的小生产式的管理方式。 由专业性的管理机构对政府投资工程实现相对集中的管理，实现投、建、管、 用的分离。代建制在实施过程中取得了一些经验，但也存在很多问题，影响了 2 第1 章绪论 政府投资项目的管理和实施的效果，如何解决代建制实施中存在的问题，进一 步提高政府投资项目管理和实施的效果当前迫切需要解决的问题，也是加快推 行代建制的关键。 一些专家和学者对我国管理模式进行了分析研究，并提出相关建议。如， 赵复元对我国以前的主要管理方式，如建设指挥部型、企业法人型的管理模式 进行了一系列分析研究，指出我国政府投资项目概况与存在问题，如财政职能 定位、项目计划与资金管理脱节、中介审定、核算体系不健全等方面问题，建 议我国应积极推进政府投资工程建设管理体制改革，加强公众监督，提高透明 度，建立完善的监督、评价机构、加强政府投资项目评审工作等；尹贻林等人 则对我国的一些主要管理模式进行了分析研究，提出我国目前应采取的管理模 式应该实行专业化管理，投、建、管、用分离：刘飞通过对政府投资管理存在 一系列问题，如决策机制不完善、投资主体缺位、项目法人制有待完善、监管 不力、投资项目后评估等方面问题的分析，提出符合实际情况的建议，如重视 政府投资项目年度计划的编制、规范政府投资项目建设管理、加强政府投资项 目的监管等；政府投资工程管理模式改革研究课题组对我国政府投资项目管理 体制建国以来的实践和根据时代背景进行的一系列改革进行了阐述，认为政府 投资工程应改变过去投、建、管、用不分，由临时性、分散性、自营性为基本 特征的小生产式管理方式转变为由专业性的管理机构对政府工程实现相对集中 的管理，实现投、建、管、用分离；耒建祥针对我国政府实行的“投、建、管、 用”合一的投资管理体制及“分散建设一的建设模式，建议在政府部门设立工 务局，改变由各局负责项目从立项到建成交付使用一条龙建设的做法。夏立明 等人分析了目前我国政府投资项目管理主体，并与发达国家和地区政府投资项 目管理体制相比较，提出了建议与国际惯例接轨的业主制和严格的业主项目管 理程序完善我国政府投资项目管理主体的建议；高峰重点探讨了政府投资工程 管理模式，提出政府投资工程管理市场化改革的模式，实现政府投资工程管理 由政府封闭的内部管理转向外部市场，政府建设工程实现项目委托管理等等。 有的专家学者则通过对国外政府投资项目管理模式的研究，对我政府投资 项目管理模式进行分析研究并提出建议。如，郝建新等人研究了发达国家和地 区的投资理念，对发达国家和地区政府投资项目管理的基本原则、基本形式进 行了分析，介绍了发达国家和地区政府投资项目的运行机制及监督机制，对我 国政府投资项目管理模式的改革提出了建议，我国政府投资项目应改变经济的 第1 章绪论 管理模式、采取一些措施改变工程项目管理方式、建立健全相关法律法规及完 善的政府投资项目监督体系；桂立平则对国外建设一些管理体制的特点进行了 阐述，比提出对我国政府投资项目建设的建议；尹贻林等人介绍发达国家和地 区政府投资项目组织管理和监管的运行机制，探讨了我国政府投资项目组织实 施方式中的代建制模式，以及代建制下由资金、计划、市场三个方面共同构建 政府投资项目监管体系等等。 上海、重庆、深圳等地在政府投资工程改革实践中形成了多种模式，一些 专家和学者针对这些模式的特点，进行分析研究，提出改善建议。如，中国建 设工程信息网中通过比较分析法对上海、重庆、深圳三地实行“代建制”管理 模式的利弊进行了深刻的阐述，提出我国政府投资项目管理应实行“代建制刀； 陈松教授等人则在总结重庆市政府多年投资投资工程管理经验、问题和教训的 基础上，重点针对重庆市建设发展有限公司的组织及管理的做法、经验和问题 进行分析和研究，加强对政府投资工程管理的探索，提出重庆市政府投资项目管 理模式应采用“投、建、管、用 分离的建设管理模式；陈世聪等人结合政府 投资的基础设施项目管理模式现状研究，对国外的实际运作模式进行综合对比 分析，并建议我国政府投资的基础设施项目管理应建立新型的政府项目管理组 织模式、加强政府项目法制和监管体系建设、加强政府项目风险管理和市场约 束体系的建设、建立政府项目管理信息系统等；乌云娜等人讨论了政府建立工 务局对政府投资项目进行管理的优势和劣势，提出了推行代建制工程托管方式 的建议：区莹等人阐述了深圳市政府投资项目决策在法治化方面所做的探索， 通过对深圳政府投资项目决策的法治化进程、政府投资项目存在问题的分析， 提出了完善政府投资项目决策的法律程序及其制度等一系列提高政府投资项目 决策法治化水平的路径等。宁波市北仑区纪委课题调研组通过探索与实践、总 体框架、组织网络、制度建设四个章节对北仑区政府构建投资项目保廉体系进 行了积极探索，努力从体制、机制、制度、管理上预防和遏制腐败，推进北仑区 政府投资项目管理模式的变革。 1 3 研究内容与研究思路 本文以宁波市北仑区政府投资项目管理模式的过去、现状以及发展完善的 过程为例，通过参考我国政府投资项目管理体制改革综述、 政府投资项目 4 第i 章绪论 管理模式研究等3 0 余篇文献资料，了解了关于政府投资项目的定义、特征、 管理的传统模式( 如临时指挥部型等自建自管模式) 及国内外现在的一些主要 模式( 如美国、香港等模式和上海、深圳、重庆模式，作者在下面章节将会进 行详细阐述) ，对一些传统模式及国内外政府投资项目新的管理模式的现状进行 了分析。目前大多数地方在政府投资项目管理都已逐步抛弃了传统的管理模式， 逐步采取新的管理模式，如项目“代建制 等管理模式。代建制 即通过招标 等方式、选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和 工期，竣工验收后移交给使用单位。它是由具有专业技术资质和管理能力的法人 单位( 代建人) 接受业主委托承担建设项目全过程管理工作的项目建设方式，是 现行的在我国非经营性政府投资项目建设领域推行的一种项目管理模式。在“代 建制”管理模式中，代建人与业主之间的关系不是代理关系，代建人与业主是签 订代建委托合同的平等主体。代建人接受业主委托，在授权范围内进行建设项目 可行性研究、设计、招标、施工、工程竣工验收、移交和工程保修阶段的管理 服务；业主按委托合同要求，为代建人工作进行提供必要的配合并按时支付相应 报酬。代建人接受业主委头后是以自己的名义而不是以业主的名义从事工程项 目管理服务，在此过程中产生的利益和发生的风险由自己而不是由业主承担。宁 波市北仑区通过对区域政府投资管理模式的历史发展，以及涉及我区政府投资 项目管理模式的相关问题进行比较思考，提出改进我区管理模式的一些政策建 议及目前采取的管理模式( 代建中的“建筑工务局打模式) ，并对现在的政府投 资项目管理模式进一步完善。 本文的研究思路主要是通过文献研究、社会调查、系统分析等方法，坚持 定性分析和定量测算相结合，经过充分调研，得到宁波市北仑区政府投资项目 建设管理的真实资料，并进行分析研究，同时根据国内外政府投资项目建设管 理的研究现状，对每种管理模式的优点、产生的效果、实施中面临的困难与问 题以及解决的方法作综合性的评述，为宁波市北仑区探索政府投资项目建设的 管理模式提供理论和实际参考依据，同时，根据宁波市北仑区政府投资项目建 设总体发展趋势与管理要求，针对北仑区政府投资项目管理模式存在的问题， 提出了一系列完善建议，以真正实现宁波市北仑区政府投资项目建设质量、工 期、投资、廉政最优为目标。 第2 章政府投资项目管理模式综述 第2 章政府投资项目管理模式综述 政府投资项目的概念是在我国改革开放和现代化建设的实践过程中逐步形 成的。过去，财政部称政府投资项目的资金来源为“财政性基本建设资金，并 称之为财政性基本建设。财政部财基字 1 9 9 9 3 7 号文财政性基本建设资金投 资项目工程预、结算审查操作规程中明确指出：财政性基本建设资金投资项 目指经政府职能部门批准立项，由各类财政性基本建设资金投资或部分投资的 项目，该文件进而又明确了财政性基本建设资金包括以下五项内容：财政预算 内基本建设资金；财政预算内其他各项支出中用于基本建设项目的资金；纳入 财政预算管理专项基金中用于基本建设项目的资金；财政预算外资金中用于基 本建设项目的资金；其他财政性基本建设资金。在国外，一般叫“政府工程” ( g o v e r n m e n tp r o j e c t ) ，如美国；也有的国家和地区叫“公共工程 ( p u b l i cp r o j e c t ) ， 如日本和我国香港等。目前，比较规范的政府投资项目定义是指为了适应和推 动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政 治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，向 证券市场或资本市场融资，利用外国政府赠款，国家财政担保的国内外金融组 织贷款以及行政事业性收入兴建的固定资产投资项目。按照不同的划分标准， 政府投资工程可以分为不同的种类。 如果按照管理权限，可以分为中央政府投资工程和地方政府投资工程。 中央政府投资工程就是中央政府投资资金投资的建设项目。中央政府投资工程 应按照项目性质、资金来源和建设规模，分别由国务院、中央政府投资主管部 门或行业主管部门按建设程序进行审批，并由专门组建的中央政府投资工程管 理机构集中管理。地方政府投资工程就是地方政府投资资金投资的建设项目。 地方政府投资工程除国家有特殊规定外，均由地方政府相关主管部门按建设程 序进行审批，并由专门组建的地方政府投资工程管理机构集中管理。 如果按照资金来源，可以分为财政性资金投资的政府投资工程、财政担 保银行贷款投资的政府投资工程和国际援助投资的政府投资工程。财政性资金 投资的政府投资工程包括财政预算内、预算外基本建设资金的投资工程，包括 使用纳入财政预算管理专项基金中的用于基本建设的投资工程( 如国债专项投 资项目等) 。财政担保银行贷款投资的政府投资工程是指由国家或地方财政承诺 6 第2 章政府投资项目管理模式综述 担保的银行贷款投资工程。国际援助投资的政府投资工程，一般侧重于对受授 国的基础设施和公共建设项目提供无偿援助或低息( 无息) 贷款，受授国政府是 项目资金的接受者，并负责项目资金的运用。对于大型政府投资工程提供援助 的国际组织主要有世界银行及其他区域性经济组织( 亚洲开发银行) ，友好国家 的援助也是国际援助投资工程的重要资金来源。 如果按照建设项目的性质，可以分为经营性的政府投资工程和非经营性 的政府投资工程。经营性的政府投资工程是具有营利性质的政府投资工程。政 府投资的水利、电力、铁路等工程基本都属于这类性质。非经营性的政府投资 工程一般是非营利性的，并主要追求社会效益最大化的公益性项目。学校、医 院以及各行政、司法机关的办公楼以及一些工程都属于此类。 根据政府投资项目的定义，可以概括出政府投资项目具有与一般项目所不 同的主要特点。 一是政府投资项目大多数集中在为社会发展服务、非盈利的公益性项目。 这是由政府投资项目的性质所决定的，这种性质就是非盈利性。因为在市场经 济体制下，一般经济组织的投资活动都追求高利益的回报，而对非盈利、难盈 利或投资回收期较长的项目则不会涉足。但这些项目又往往是国家或区域发展 经济必不可少的基础设施，是关系到改善环境、改善人民生活、加强国防安全 的设施，所以国家财政基本建设资金必须集中投资在这些公益性的基础设施上。 正由于这个特点，在我国这样发展中国家，由于基础设施短缺，政府投资项目 所占比例相对发达国家大。 二是政府投资项目具有比一般项目更严格的管理程序。各国政府出于对公 民和纳税人负责，充分利用国家资金，保证政府投资项目投资效益，一般均采 取了更严格的管理程序。主要表现在：严格按照国家规定的立项审批制度履行 报批手续；严格执行基本建设程序，严禁搞边勘察、边设计、边施工的材三边 工程；严格执行政府采购制度，对建设项目设计、施工、项目管理、材料设备 等实行无歧视、公开的竞争性招标采购；严格执行项目评审程序，保证财政基 本建设资金不被浪费、挤占、挪用；严格执行项目管理制度，实施投资成本、 工期进度、质量、廉政的四大控制，严格工程合同管理的索赔与支付，严格项 目竣工验收及结算制度等。 三是政府投资项目更会受到社会各界舆论的关注。由于政府投资项目大多 涉及社会文化或生活的各方面，又是花国家或地方财政的资金，从根本上说是 7 第2 章政府投资项目管理模式综述 所有纳税人的钱，涉及社会公众的切身利益，理所当然地成为社会舆论关注的 焦点。同时，政府投资项目管理部门也要注重公共关系，建立与公众对话制度， 定期不定期的向社会直接、间接地报告政府投资项目的建设意义、施工进展、 施工质量，建成后对公众生活质量改善的具体情况，并自觉接受公众舆论的监 督，以保证政府投资项目顺利完成。 政府投资项目作为公共产品，其所具有的非竞争性特征表明了社会对于该 类物品或服务是普遍需要的；而公共产品的非排斥性特征则表明了仅靠市场机 制远远无法提供最优配置标准所要求的规模。在这样的两难处境下，政府机制 的介入是解决问题的唯一途径。但广泛的经验事实表明，在大多数的情况下， 在现有的技术条件下，市场机制能够通过分散化的处理方式，更为有效地解决 公共产品经济过程中的激励和信息问题。这就是我们常说的 公共产品理论 ， 其结论是，政府机制更适宜于政府投资项目管理，但必须引进市场机制。但同 时，公共政策的生成是社会中不同利益集团之间利益矛盾折衷、平衡的结果。 这就是经济学中的“公共选择理论 ，这一理论秉承了古典政治经济学的优良传 统，始终坚持以利益分析的方法来分析政府机制运作的全部实际过程。根据“公 共产品理论 及“公共选择理论 ，政府投资项目管理主体应该是政府等公共主 体，其管理模式是指政府投资项目管理主体在一定管理思想的指导下，对政府 投资项目的管理目标、管理对象和管理手段进行整合以推动组织有效运转，在 长期的管理实践中形成的独具特色且相对稳定的管理状态。同时，根据“公共 产品选择理论 ，在不同阶段，因各种集团利益的不同，为达成一种均衡状态， 其管理模式也是不一样，而是逐步在发展。如我国政府投资项目管理模式就是 由传统的“投、建、管、用”合一自建自管的管理模式逐步转变为“投、建、 管、用一分离、引进市场竞争机制的“代建制 管理模式，并在进一步完善。 政府项目管理模式的变革与项目投资主体格局有密不可分的关系。按投资 主体格局的变化大致可划分为两个阶段：2 0 世纪5 0 年代初至7 0 年代末，为单 一的国家投资主体；2 0 世纪7 0 年代末以后形成多元化投资主体格局。前一阶段 的不同时期，项目管理模式分别为建设单位自营、甲乙方承包采购、投资包干、 工程指挥部等管理模式。而后一阶段，随着改革开放多元化投资主体的格局的 初步形成，管理模式也出现多种形式。政府投资项目管理模式从传统的管理模 式发展到现代的管理模式。传统的管理模式主要表现为自建自管模式，“投、建、 管、用”多位一体，如建设指挥部型、工程筹建处等模式。建设指挥部模式也 第2 章政府投资项目管理模式综述 称临时型，多为一次性业主，即计划部门下达基本建设计划后，由政府有关部 门牵头，从各相关部门中抽调人员，组建一个临时性的基建班子如某某项目建 设指挥部，统一指挥项目的实施，待基建任务完成后，基建班子解散，编制收 回。工程筹建处模式是由各业主单位自行设立工程筹建处。现代的管理模式主 要为“投、建、管、用职能分离的“代建制”模式，“代建制 即通过招标等 方式、选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工 期，竣工验收后移交给使用单位。它是由具有专业技术资质和管理能力的法人单 位( 代建人) 接受业主委托承担建设项目全过程管理工作的项目建设方式，是现 行的在我国非经营性政府投资项目建设领域推行的一种项目管理模式。在“代 建制 管理模式中，代建人与业主之间的关系不是代理关系，代建人与业主是签 订代建委托合同的平等主体。代建人接受业主委托，在授权范围内进行建设项目 可行性研究、设计、招标、施工、工程竣工验收、移交和工程保修阶段的管理 服务；业主按委托合同要求，为代建人工作进行提供必要的配合并按时支付相应 报酬。代建人接受业主委头后是以自己的名义而不是以业主的名义从事工程项 目管理服务，在此过程中产生的利益和发生的风险由自己而不是由业主承担。 9 第3 章国内外政府投资项目管理模式比较分析 第3 章国内外政府投资项目管理模式比较分析 3 1 国内政府投资项目管理传统模式 政府投资项目传统的管理模式主要包括下列几种： 建设指挥部型。该方式也称临时型，多为一次性业主，即计划部门下达 基本建设计划后，由政府有关部门牵头，从各相关部门中抽调人员，组建一个 临时性的基建班子如某某项目建设指挥部，统一指挥项目的实施，待基建任务 完成后，基建班子解散，编制收回。这种模式的特点是协调力度大，有利于采 纳各方面的意见，集中力量打歼灭战，较快地完成项目。其缺点是临时性太强， 缺乏项目管理的程序和方法；往往会造成项目结束后有许多遗留问题难以解决， 并且对项目存在的问题无法进行责任追究。 工程筹建处模式。该模式是由各业主单位自行设立工程筹建处。其运作 方式不可避免地出现了每一个工地都有一套基建班子的“战国纷争 局面，临 时抽调的人员专业化程度低，管理效率低，缺乏自我约束和有效监管。 建设行政主管部门管理模式。该模式是由建设行政主管部门直接做承担 政府投资项目管理的甲方，既当裁判员，又当运动员，甲方职能与监管职能同 时兼顾，两种角色都不能到位，漏洞较多。 传统的自建自管模式，无论是采用临时管理机构，还是常设管理机构，都 是一种“建、管、用 合一的管理体制，即是由使用者提出项目申请及投资论 证，经投资决策管理部门审核立项后，再由使用者自行组织建设与管理，项目 建成后形成的国有资产，虽然也纳入国有资产管理部门的管理范畴，但其实际 的占有、使用、收益、分配及管理等权益大多仍控制在使用者手中( 详见图3 1 ) 。 1 0 第3 章国内外政府投资项目管理模式比较分析 占有 使用 收益 分配 管理 图3 1 传统的自建自管模式 上述传统建设管理方式在不同阶段对城市建设都发挥了不同程度的积极作 用，但随着经济与社会的发展，其弊端也日趋明显。主要表现为： 一是专业知识缺乏，工程隐忧多。这种弊端在建设工程指挥部型中尤其明 显，由于指挥部是临时组建的，项目的领导人一般都由单位或行政的领导担任， 人员参差不齐，有的甚至缺乏起码的工程建设知识，在项目建设过程中违反科 学基本规律的问题时有发生。 二是机构设置重复，浪费现象严重。大量政府投资工程由使用单位组建项 目管理班子，搞“大而全、小而全，浪费了大量的人力、物力、财力。一旦项 目完工后，人员又难以安置。 三是资源使用分散，重点项目资金得不到保障。一是政府调控能力不强。 下放权限以后，政府集中掌握的资金份额下降，部门掌握的资金相对增加，造 成资金使用分散，重点项目建设资金得不到满足。二是法制不健全，管理不严 格。政府投资中有法不依、无法可依的现象依然存在，到目前为止，投资领域 还没有一部法，只有一些条例和规定，政府投资的公共工程的投资管理更没有 详细的管理规定，因此，虽然一再强调政府工程不准“超 ，但对出现“超 却 没有处罚的法规，投资管理部门也只能听之任之，对超规模、超标准的工程往 往只能给予追补资金。三是职能部门之间相互交叉，管理脱节。 四是政府投资项目超概算层出不穷。政府投资项目超概算层出不穷原因主 第3 章国内外政府投资项目管理模式比较分析 要有：投资计划的随意性，项目立项审批前没有科学合理的概算，靠粗略的估 计数代替，或投资概算缺乏科学依据，为了项目易审批，人为压低概算；基础 资料不全不准，设计工作深度不够。招投标过程埋下隐患；随意更改施工图， 扩大建设规模，提高设计标准；建设单位管理水平参差不齐；监理工作未落到 实处等。 五是缺乏有效的后评价体制。项目的后评价是在项目竣工完成后对项目进 行审核，虽然项目已经完工，但着手对项目进行后评价是很有必要的，目前我 国的项目后评价体制不够完善，从而使腐败现象不能很好的得到监督和审查， 同时也使一些隐患工程不能及时给以清查。 3 2 发达地区政府投资项目管理模式 西方市场经济发达国家普遍认为，政府投资项目具有资金来源的公共型、 投资主体的特定性、投资活动的非商业性以及社会影响力大的特征，在政府投 资项目的管理过程中要向所有竞争政府工程的投标者提供相同的机会，尽量减 少投资项目管理过程中的腐败机会，以尽可能低的成本在保证质量的前提下实 现工程的建设。政府投资监管体系健全，形成立体的决策监督网络( 如德国实 行三级监督机制) ；设立专门机构，实行相对集中的专业化管理( 如美国、日本) j 建立相对独立的监管机构，并在组织和程序上相互制约( 如香港) ；事前、事中、 事后