（公共管理专业论文）农村公共产品供给模式研究——以农村合作医疗制度为例.pdf

上海交通大学mpa学位论文 农村公共产品供给模式研究以浙江省舟山市农村合作医疗制度为例 i 农村公共产品供给模式研究-以浙江省舟山市农村合作 医疗制度为例 摘 要 我国是一个农业大国，农业、农村、农民问题事关国家的发展全 局。当前，我国的改革发展进入了关键阶段，要加快推进社会主义现 代化，首先必须推进广大农村地区的改革发展，提高农民的生活水平 和发展能力。要形成城乡经济社会一体化发展的新格局，关键是要进 一步完善农村的公共产品供给状况。 结合国内外的研究成果，本文首先对公共产品、农村公共产品的 概念和范围进行了界定，并从公共产品的不确定性、政府存在失败、 供给与生产的可分离性、供给主体的多元性和公共产品的不纯性，为 农村公共产品可以实行多元化供给准备了充分的理论依据。同时，本 文对民营化的概念进行了澄清，认为民营化实质就是公私合作关系， 公共产品供给的民营化实质就是供给主体的多元化。 农村公共产品大都为准公共产品,而农村合作医疗制度作为一项 事关广大农民健康与生存需要的准公共产品,为进一步完善农村公共 产品的供给提供了最好的范例。 农村合作医疗制度曾经为广大农民提 供了基本的医疗卫生服务，得到了国际上的广泛赞赏。但随着改革开 放和农村家庭联产承包制度的实行，农村医疗服务的过分市场化，使 上海交通大学mpa学位论文 农村公共产品供给模式研究以浙江省舟山市农村合作医疗制度为例 ii 这一制度走向衰败。 本文全面回顾了我国农村合作医疗制度变迁的历 程，并立足于一项公共产品从提供者、生产者、消费者的相互关系角 度进行了全面剖析， 认为旧的农村合作医疗制度的衰败主要原因是由 于二元社会经济政策的影响、供给主体错位、决策机制缺陷、政府垄 断生产引起的。 在中央政府的重视下， 农村合作医疗再度兴起， 谓之新农合制度。 政府、农民及农村集体经济组织合作供给的模式，为解决农民“因贫 致病、因贫致病” ，起到了良好作用。浙江省舟山市是新农合制度最 早的试点城市，也是最早推行市级统筹的城市，虽然达到了很高的参 合率， 但仍然存在政府管办不分、 渔农民被动参与、 制度设计不合理、 逆向选择与道德风险等问题。针对新农合存在的问题，本文提出了完 善新农合制度的主要途径，是实行政府主导的民营化，并对民营化的 具体实行办法提出了政策建议。 本文认为，公共产品的供给应区分提供者与生产者。当前农村的 发展现状表明，离开了政府的投入，其他主体没有能力实现农村公共 产品的充分供给。同时，政府完全不必成为公共产品唯一的生产者， 可以通过广泛的社会参与既民营化，实现社会福利的最大化。以新农 合为例，本文对新农合的民营化提出了具体的方法和途径，这也是本 文的主要思路和创新点。 新农合民营化思路，为进一步完善农村公共产品供给提供了启 示： 农村公共产品供给模式选择是一个动态化的过程， 因产品的特点、 所处的社会发展阶段而变化。但不管如何变化，政府始终是农村公共 上海交通大学mpa学位论文 农村公共产品供给模式研究以浙江省舟山市农村合作医疗制度为例 iii 产品的主要提供者。实现农村公共产品的有效供给，关键是要建立城 乡一体化的公共产品供给体制，实现政府财权与事权的统一，创新农 村公共产品供给决策制度，构建合理的政府官员绩效评价体系，以明 晰的产权关系为基础，切实转变政府职能，大力培育民间组织，扩大 公民参与，以民营化作为主要途径，实现农村公共产品的高效供给。 关键词：农村，公共产品，合作医疗，民营化 上海交通大学mpa学位论文 农村公共产品供给模式研究以浙江省舟山市农村合作医疗制度为例 iv analysis on the mode of rural public goods implements pattern exemplified as rural cooperative medical system (cms) of zhoushan city , zhejiang province abstract china is a large agricultural country, “agriculture, countryside and farmer” issues are always ones which play an important role in overall development . currently,our reform and development is entering to a crucial gradation,we should propel the reform and development ,and also improve the the living standard and development capability in the rural areas,in order to accelerate the socialist modernization drive in the rural areas . a new pattern of economic and social development in urban and rural areas coordinated, the rural public products supplement should be further improved. combines with the research results at home and abroad, this article firstly difines the public product, the concept and the scope of public 上海交通大学mpa学位论文 农村公共产品供给模式研究以浙江省舟山市农村合作医疗制度为例 v goods in rural areas. also, it prepares adequate theory to implement a diversified supply of public goods in rural areas from the perspective of the uncertainty of the public goods, the failure of the government, the supply and the separability of the production, the diversity of the main supply and the impure of the public goods. meanwhile, the concept of privatization has been clarified. it proposes that in essence the privatization is the cooperation of public and private. and the privatization of public goods supply actually is the diversification of the main supply. rural public products are almost ones-to-be, and rural coopera-tive medical system (cms) works as a concern with numerous farmers health and living, which sets a best model for perfecting the rural public products. cms received an international widespread admiration because it ever offered the basic medical sanitary service. however, along with the implementation of “policy of reform and opening-up” and “the household contract responsibility system”, the rural medical service became excessively market-oriented and made this system go toward decline.this article overall reviews the transition course of rural cooperative medical system (cms) in our country. based on an angle that the public products transform among supplier, producer, and consumer, it analyzes that the old cms decline is up to the influence of dualistic society economy policy, the malposition of supply 上海交通大学mpa学位论文 农村公共产品供给模式研究以浙江省舟山市农村合作医疗制度为例 vi body, the limitation of decision-making system, and the production by government monopolization. regarded by the central government, rural medical cooperation is refreshing, called new rural cooperative system. the supply mode formed by the government, farmers, and rural collective economical organization brings a good effect to handle the phenomenon “farmers illness results from poverty. zhoushan of zhejiang province is the earliest experimental city for this new rural cooperative system (nrcs) as well as overall marketing planning. however this measure had a high attendance, there are a lot of problems, such as fishers and farmers passive participation, unreasonable system des-ign, reverse choices and moral risk. according to those problems occurring in nrcs, this article points out that the main method to improve nrcs is practice the privatization dominated by the government, and brings forward the suggestion of the detail ways to realize privatization. this article sticks to that the supply for public products should be divided into supplier and producer. the present rural development situation shows that other bodies are not able to ensure the sufficient supply of rural public products if without governments help. at the same time, government should not be the only producer forpublic products, but 上海交通大学mpa学位论文 农村公共产品供给模式研究以浙江省舟山市农村合作医疗制度为例 vii through high participation from the society, it should enlarge privatization and bring the most social welfare. taking ncrs for instance, this article suggests the detail ways and method how to privatize ncrs, which is also the main though and creation in this article. the new thought offers a door to further perfect rural public products: its supply mode is a dynamic course, changing by the products characteristics as well as the society development period. however, whatever the changes are, governmen-t will be always the main supplier for the rural public products. to realize the effective supply, it is important to set up the supply system by the integration of urban and rural areas, make the unity of financial authority and affairs in government, take an innovation of supply decision system, and build a reasonable officer performance value system. based on the clear property rights, practically transform the government function, greatly foster folk organization, enlarge the participation, and make the privatization as the main way to bring about the highly effective supply. key words: rural areas, public products, cooperative medical system(cms), privatization 1 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：李旭东 日期： 年 月 日 1 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、 缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：李旭东 指导教师签名：彭 勃 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学mpa学位论文 农村公共产品供给模式研究以浙江省舟山市农村合作医疗制度为例 1 第一章 绪 论 第一节 研究背景及其意义 我国是一个有 13 亿人口的泱泱大国，据国家统计局关于第五次人口普查发 发布的公告，祖国大陆 31 个省、自治区、直辖市的人口中，居住在城镇的人口 45594 万人，占总人口的 36.09%；居住在乡村的人口 80739 万人，占总人口的 63.91%。 没有农业现代化就没有国家现代化， 没有农村的繁荣稳定就没有全国繁 荣稳定，没有农民全面小康就没有全国人民全面小康，是对做好“三农”工作重 要意义的最好概括。 从 1982 年开始，中共中央每年的 1 号文件，都根据不同的发展阶段和农业、 农村、 农民的实际情况， 作出了重大的战略部署， 有力推动了农村的繁荣和发展。 最近召开的中国共产党十七届三中全会作出的中共中央关于推进农村改革发展 若干重大问题的决定指出，农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局， 当前，国际形势继续发生深刻变化，我国改革发展进入关键阶段，要加快推进社 会主义现代化，就必须毫不动摇地推进农村改革发展。我国农村发展的大背景就 是工业化、信息化、市场化、国际化，决定对我国农村正在发生新的变革作了正 确的定位，同时也概括了当前农村存在的主要问题和困难：城乡二元结构造成的 深层次矛盾突出。农村经济体制尚不完善，农业生产经营组织化程度低，农产品 市场体系、农业社会化服务体系、国家农业支持保护体系不健全，构建城乡经济 社会发展一体化体制机制要求紧迫。农业发展方式依然粗放，农业基础设施和技 术装备落后；农村社会事业和公共服务水平较低，区域发展和城乡居民收入差距 扩大。根据公共产品的定义，很多问题都可以归结为农村公共产品供给不足、体 制缺陷。 建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共 财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有 所依、老有所养、住有所居。基本医疗卫生服务关系广大农民幸福安康，农村合 上海交通大学mpa学位论文 农村公共产品供给模式研究以浙江省舟山市农村合作医疗制度为例 2 作医疗制度，作为一项事关农村持续发展、农民基本生存保障的公共产品，其制 度变迁过程、实际运作的效果和存在问题，为研究改进农村公共产品供给模式， 处理好政府与市场、政府与社会组织、政府与个人的关系，提供了非常好的切入 点和研究视角。 第二节 国内外研究现状 一、国外研究现状 国外对公共产品供给的研究已形成了一定的体系。林达尔、庇古和萨缪尔森 都对公共产品的最优供给问题进行过研究，人们分别称之为林达尔模型、庇古模 型和萨缪尔森模型。1954 年萨缪尔森对公共产品理论做出了一次重大发展，将 当时己成为经济学基本理论、方法和概念的序数效用、无差异曲线、一般均衡分 析和帕累托效率等，运用到公共产品最优供给问题上来，建立了萨缪尔森模型。 布兰克系统地研究了公共产品供给主体既政府与市场的关系， 他在公共政策 何时依靠私人市场:社会服务的有效提供一文中，对公共产品提供中存在的外部 性、非对称信息、代理效率问题、分配效应问题、产品质量的不可观测性等进行 了较系统的分析，并分析了政府及私人介入公共产品供给模式的多样性。 关于公共选择理论的研究，布莱克、阿罗、道斯、布坎南、图洛克、尼斯坎 宁等人的研究，都使得经济学进入了传统的政治学领域。如何通过政治程序实现 公共产品的最优供给，己成为迅速发展的公共选择理论的主要内容，从而丰富和 发展着公共产品理论。 但国外关于公共产品供给的理论成果对于国情差别太大的 中国可能不是一个实用的工具。 在医疗保障制度的研究方面， 福利经济学理论对医疗服务市场的运行和政府 干预进行了研究和阐述,认为医疗部门的市场失灵学致市场无效率，不能达到帕 累托最优，需要国家出面对市场进行一定的干预和补充，有利于实现社会公正和 提高效率； 同时政府出面组织医疗保险可以以国家意志的形式形成强有力的管理 机制和约束机制。 刘远立等认为， 中国农村合作医疗发展变迁的基本经验教训是： 在市场经济环境下，要理解市场力量的局限性和重新界定政府的角色，也要充分 认识社区参与和对地方筹资计划控制的必要性。他们认为，鉴于农民自费医疗的 上海交通大学mpa学位论文 农村公共产品供给模式研究以浙江省舟山市农村合作医疗制度为例 3 问题及社区筹资计划的优越性， 恢复农村合作医疗社区筹资制度是必要的。 但是， 社区筹资计划的可行性有赖于充分的财政和社会资源。 二、国内研究现状 国内学术界对农村公共产品的供给问题广泛关注， 很多专家和学者就这一主 题做了大量研究。国内学者普遍认为，当前农村公共产品的供给总量严重不足， 并且存在结构失衡的问题。张军、何寒熙、林万龙等认为现行农村公共产品供给 体制是人民公社时期农村公共产品制度外供给制度的延续， 也是导致当前农民负 担沉重的重要原因。于丽敏等认为，优先发展重工业的非均衡发展模式、城乡分 割的二元经济结构和其派生的制度安排导致农村公共产品供给制度缺失。 许远旺 指出农村公共物品供给长期存在政府独家垄断的“单打一”格局，严重抑制了社 会的活力和社区自主治理及协作办“社”的积极性，在相当程度上造成农村公共 服务供给不足和需求脱节的困境。 楚永生认为臃肿的地方政府机构本身就是一种 过剩的公共物品;农村公共物品供给结构不能反映农民需求的次序。董德刚认为 农村公共基础设施落后，关键是农民自身没有能力为农村提供公共物品，这些公 共物品本来应该由国家提供。叶文辉认为农村公共产品供给决策的“自上而下” 模式，但供给成本却大多由农民分摊，导致部分公共产品的供给与农民现实及迫 切的需求发生错位，增加了农民对公共产品的制度外筹资方式的抵触情绪。 关于农村公共产品供给机制的创新，林毅夫认为通过发动“新农村运动” ， 既可以刺激内需，又可以有效改善农民生活水平。叶兴庆认为，现行的农村公共 产品具有制度外供给、自上而下的决策机制、具有累退效应的分摊机制等特点， 并认为改革应统筹考虑制度内、外的成本分摊，更新农村公共产品供求的衔接机 制，建立统一的、规范化的农村公共产品资源筹集制度。熊巍指出我国农村公共 产品供给存在效率和公平方面的弊端， 认为在我国农村应实现公共产品的次优供 给。在地方公共产品论基础上，楚永生、叶兴庆、李秉龙等认为农村公共物品的 供给应该由依靠乡镇和农民自身为主向以乡镇、国家和农民并重的政策过渡，让 农民享受到国民待遇。 在中国农村合作医疗的供给上，主要三种观点：一是政府供给论。强调政府 在农村医疗保障体系建设中的主导作用， 主张通过发挥公共财政的主导作用来解 决包括合作医疗在内的农村公共物品短缺和失衡问题。如顾昕、方黎明认为，合 上海交通大学mpa学位论文 农村公共产品供给模式研究以浙江省舟山市农村合作医疗制度为例 4 作医疗作为一种社区筹资离不开外部支持，而外部支持的来源主要是政府。李卫 平、 石光、 赵琨等指出， 农村合作医疗制度变迁与政府供给缺位有着直接的关系， 正是由于集体经济解体后，农村合作医疗主要依靠农民个人投入，缺少政府公共 支持，农村医疗服务领域过度市场化，才导致农村居民因病致贫、因病返贫等一 系列社会问题的发生。 二是市场供给论。总的看法是，在医疗服务等准公共物品领域，适当引入市 场机制有利于减轻政府公共财政负担，更好地满足消费者的公共服务需求。这种 观点认为，新时期农村合作医疗供给不能走计划经济的老路，必须在重视政府财 政作用的同时， 充分发挥市场机制作用， 实行多元化战略。 如海闻、 王健等认为， 医疗保健在很大程度上属于私人消费， 不应该把健康收益与健康的外部经济作用 混淆在一起，医疗服务的提供就应该发挥市场机制的作用，采用更为重视需方选 择的政策。 三是社会供给论。这种观点认为，与传统农村合作医疗相比，新型农村合作 医疗在参保方式、服务模式、管理运营和治理机制等方面存在诸多问题。自上而 下的行政干预式农村公共物品供给模式并不适合农村居民的需要， 政府不仅管规 划、管融资，还直接管操作，做监督，身兼数职，其结果是制度设计成本、运营 成本和监督成本都很高，资源利用效率很低，医疗保健可及性增长不大，政府和 农民都不满意。如杨团认为，以大病为主、县级统筹的政策设计乃是政府代替农 民做出的政策选择，农民没有适当的渠道按照自己的意愿去进行选择。因此，主 张充分吸取和借鉴传统农村合作医疗的优点， 强化社区在农村合作医疗等农村公 共物品供给中的作用。 在很多问题上国内学者都提出了非常具有参考意义的观点， 具有非常好的借 鉴意义。综合他们的观点，在创新农村公共产品供给模式的思路上，大多倾向于 拓宽农村公共产品的供给渠道、构建政府、企业、农村合作组织、私人等多元化 的新型供给格局。本文认为，在供给模式理论上，应区分服务的提供者和服务的 生产者。从我国的国情和政府组织的特点，要更加特出政府在提供农村公共产品 中的职能，避免让多元供给的论点减少各级政府对农村公共产品的关注。而在生 产环节，则应立足于效率，引入民营化公私合作的生产方式。本文以农村公共 产品的供给模式理论为指导，以农村合作医疗作为研究实例，提出构建农村科学 的公共产品的供给模式的关键点， 并对农村合作医疗的发展提出一些政策建议以 上海交通大学mpa学位论文 农村公共产品供给模式研究以浙江省舟山市农村合作医疗制度为例 5 供参考。 第三节 研究方法 随着以生产队为单位的集体农作制度向以家庭为单位的联产承包责任制的 转变，在强烈促进了农业生产的高速增长的同时，也导致了农村公共产品供给制 度由集体农作制度下的事实上的农民个人负担、 动员并组织群众以劳代资的供给 模式，转变为政府与私人及其他社会组织共同承担的农村公共产品供给模式。农 村合作医疗制度作为农村公共产品， 在制度运行的过程中， 也受到了同样的影响。 本文从农村合作医疗供给制度变迁的视角，分析农村合作医疗制度运行的特点、 存在问题和制度变迁的内在动因所产生的困境， 为完善新型农村合作医疗制度提 供了经验材料。 浙江省作为作为我国改革开放的先行地区， 在公共产品的供给模式上进行了 有益的探索并取得了良好成效。同时，浙江省也是新型农村合作医疗的试点省， 为广大农民提供了基本的医疗保障。在取得明显成效的同时，一些体制、机制性 的矛盾无法回避。通过对浙江省、舟山市和作者所在辖区的渔农村的公共产品供 给现状和新型合作医疗的供给模式的经验进行深入分析， 把握和提炼出现行供给 机制存在的问题并剖析其内在原因， 从制度完善和机制健全的角度提出相应的对 策分析，并对新型农村合作医疗的进一步发展提出政策建议。 论文主要采用访谈法、比较法和资料分析法。一是访谈法，通过座谈、个别 访谈和实地考察，分别对相关政府部门工作人员、农民和农村各类组织以及相关 的农村经营与管理人员进行实际调查。 二是比较法， 即通过不同地区的供给结果、 不同的供给方式、不同供给主体之间的比较，为文章的主要观点提供支撑;三是 资料分析法，通过获取本地农村公共产品供给的主要职能部门，获取相应的研究 数据与资料，并结合国内相关的文献和统计资料进行分析，为课题研究提供重要 的数据和文献支撑。 上海交通大学mpa学位论文 农村公共产品供给模式研究以浙江省舟山市农村合作医疗制度为例 6 第二章 基本理论与概念界定 第一节 公共产品的基本理论 一、公共产品定义 公共产品(public goods)， 是与私人产品(privat goods)相对应的一个报念。 从最宽泛的意义上说，私人产品是能够实现单个人独自消费的产品，而公共产品 则是可以被一个以上的消费者共同消费或共同享用的产品。 现代经济学对公共产 品的研究的起点以 1954 和 1955 年保罗萨缪尔森(pasamuelson)发表在经 济学与统计学评论第36和37期上的两篇著名的文章公共支出的纯理论和公 共支出理论图解为标志。此后，马斯格雷夫、科斯、布坎南、阿特金森和斯蒂格 利茨、蒂布特等人分别从不同的角度对公共产品进行了分析，从而形成了丰富的 公共产品理论。萨缪尔森在其“公共支出的纯粹理论”一文中明确界定了公共产 品的含义，他指出公共产品是“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对 该产品消费的减少”。 在这里，萨缪尔森揭示了公共产品的非竞争性的特征。 后来， 马斯格雷夫在萨缪尔森的基础上进一步指明了公共产品的这种非竞争性特 征以及由此造成的公共产品在排他方面的困难。这样，非竞争性和非排他性就作 为公共产品的两大基本特征而加以使用。另一方面，人们早就注意到了公共产品 的“共用”或者“不可分割”的特性，所以也有将公共产品的特征归纳为共用性 和非排他性，如文森持奥斯特罗姆和埃莉诺奥斯特罗姆夫妇，以及 e.s.萨 瓦斯等。 二、公共产品特征 不同的经济学家对公共产品特性的认识并不完全相同，大体可以分为以下四 种：一是以萨缪尔森和马斯格雷夫为代表，突出了公共产品的非竞争性和非排他 性；第二种以美国的鲍德威(robin.w.boadway)和威迪逊(david ewildasin) 以及奥斯特罗姆夫妇、萨瓦斯为代表，强调公共产品的共用性；第三种强调非排 他性；第四种强调非竞争性。 上海交通大学mpa学位论文 农村公共产品供给模式研究以浙江省舟山市农村合作医疗制度为例 7 萨缪尔森在公共支出的纯理论中， 把公共产品定义为每个人对这种产品的消 费，都不会导致其他人对该产品消费减少的产品，并用数学手段表示为： xk=x i k（i=1，.，i:k=j+1，.，j+k） 等式表示任何一个消费者消费的都是整个的公共产品， 个人消费等于全体消 费。萨缪尔森最初的这一定义突出的显然是公共产品在消费上的非竞争性。在经 济学第 16 版中，萨缪尔森进一步指出：公共产品“是指那种不论个人是否愿意 购买， 都能使整个社会每一成员获益的物品。 私人品恰恰相反， 是那些可以分割、 可以供不同人消费，并且对他人没有外部收益或成本的物品。 ”在最初强调非竞 争性之后， 萨缪尔森指出了消费上的不可分性和非排他性是判断公共产品的主要 标难。 而马斯格雷夫从产品关联性角度出发， 阐明了公共产品消费中的不可分性， 以及由此引起的排他的无效性和不可能性， 而消费的不可分割性也就意味着需要 共用。 第二种观点从产品是供单个人消费还是许多人消费的角度来定义公共产品， 如果产品或服务是大家都可以享用的，就是公共产品，或称为共用品。反之，则 是私人产品。金格马对什么是公共产品作了非常简洁的概括： “只被一个人消费 的商品叫私人物品，公共物品是被不止一个人消费的商品” 。1 国防、法 律执行、广播电视，以及为控制洪水所提供的服务一般被视作公共产品。 第三种观点从是否收费或者所收费用是否等同于市场价格的角度来判断是 否是公共产品，也就是排他性角度来判断，这里有三种情况，如果一个物品是不 可徘他的，或排他成本较高的，从而通过市场方式收费是困难的，就成为公共产 品，如路灯；如果一个产品在技术上是可以排他的，但习惯上是免费提供的，也 是公共产品，如道路；如果一种物品完全可以通过市场有效率地提供，但国家出 于一些其他的考虑， 如公平、 正的外部性而免费提供， 也属于公共产品， 如教育、 医疗服务等。2 第四种则与第三种相反， 突出的是非竞争性， 认为是否排他不是判断的依据。 如布鲁斯.金格马认为公共产口既可以是排他的，也可以是非排他的。 对于什么是公共产品，不同的学者根据自己的理解对产品作主观的分类，使 产品归类不统一，从而推断出的产品供给的问题和解决方法也各不相同。重要的 1 布鲁斯.金格马.信息经济学m.山西:山西经济出版社,1993 年,73. 2 休斯卓顿,莱昂内尔.奥查德.公共物品、公共企业和公共选择m.经济科学出版社,2000,68. 上海交通大学mpa学位论文 农村公共产品供给模式研究以浙江省舟山市农村合作医疗制度为例 8 不是一种产品归属哪一类名称的集合，而是寻找到它的有效的供给途径。1 萨 瓦斯教授根据产品是否具有消费的非排他性和消费的共同性， 采用了纵横二维 坐标的形式进行了具有连续性色彩的动态描绘， 将其分为个人物品、 可收费物品、 共用资源和集体物品四大类， 从而在很大程度上克服了自萨缪尔森以来所惯用的 静态分类的局限。这种划分，至少可以比较明确地找到一项产品在这个框架里的 坐标定位，从而对其性质做出定义。同时，这种动态划分，也反映了产品性质在 个人物品与公共产品（集体物品）之间的漂移特点。 三、外部性与公共产品的关系 曼昆(ngregory mankiw)指出： “外部性是一个人的行为对旁观者福利的 影响。 ”2既外部性是指一项经济活动给当事人以外的其他人带来了某种影响。 外部性又分为正外部性和负外部性。如果某人在自己的房前开辟了一个花园，则 不仅他自己一家，而且他邻居及路人也可享受花香和美景，而并不需为此付费， 这就是正外部性。当一家化工厂将废水排入邻近的江河而又不为此付费时，其他 人或下游用水者为了使他们使用的水维持原有的标准， 就不得不支出一定的费用 来消除或减少水中的污染物，这就是负外部性。由此可见，外部性与公共产品这 两个概念，虽有区别，但又存在很强的联系，就如公共产品一样，外部性具有非 排他性和消费上的非竞争性，这样，具有外部性的个人产品就兼有公共产品性质 而成为准公共产品了。 第二节 公共产品多元供给的理论分析 一、公共产品性质的不确定性 一个产品是公共产品还是私人产品， 是随着不同的社会发展阶段和人们的知 识、 技术条件和收入水平变化的 所以其供给模式也会相应变化。 如在原始社会， “国防”就完全是一个私人产品，而到国家成立以后， “国防”则变成了纯公共 产品。而在传统上由国家提供的公共产品领域，如社会保障、公共卫生服务，也 出现了由私人提供的情况。一个产品的某种属性的潜在价值越是被认识到，个人 1 许彬， 公共经济学导论以公共产品为中心的一种研究 ，71. 2 美曼昆： 经济学原理 ，生活。读书新知三联书店、北京大学出版社 1999 年版，第 208 页 上海交通大学mpa学位论文 农村公共产品供给模式研究以浙江省舟山市农村合作医疗制度为例 9 将其界定为私人产品的预期收益也就越高，将其界定为私人产品的激励也就越 强，在产权界定的成本不变的条件下，预期收益达到一定的程度，这种产品就可 能成为私人产品，从而可以通过市场的方式来提供。 斯蒂格利茨曾在他的公共部门经济学中举了秋千的例子来说明这一问题。 公 园的秋千可以看做是公共的，家庭后花园的秋于是私人的，当人们的收入较低的 时候人们或许喜欢到公园去荡秋千，但当收入提高以后，人们去公园的时间成 本增加，从而更愿意选择在自家花园安装秋千，这样，原来公共供给的秋千就变 成了完全的私人产品，其供给方式也发生了变化。 二、政府的失败 政府作为经济行为的主体，与其他的经济组织有相同的地方，但更有不同的 特征， 其明显的区别表现在政府的决策建立在强制性的基础上， 与私人组织相比， 具有以下优势：课税优势、允许或禁止的优势、节约市场交易费用优势以及遏制 搭使车的优势1。但是，政府利用其强制性的制裁优势提供公共产品也需付出代 价。首先是强制搭车间题，也就是在解决搭便车的同时产生了强制乘车和另一种 搭使车，即在消费者的偏好并不完全相同的情况下，提供一种类型的公共产品实 际上是强制性的让一部分人为另一部分人付费。 虽然公共产品的总体供给水平比 在私人供给的情况下要多，但是由于个人偏好的不一致，导致了相同税收负担下 的不同收益。如果政府为某种利益集团所左右，那就完全可能成为这种利益集团 借公共的名义取得自己的利益的手段。 三、供给与生产的可分离性 政府提供公共产品并不意味着政府直接生产公共产品。现代社会的产品生产 是一个复杂的分工体系，不同的功能可以由不同的个体或组织完成，对公共产品 来说，政府可以是供给的主体或最终的责任人，但却可以将不同的环节分配给非 政府的私人或组织去完成。 民营化倡导者萨瓦斯结合了产品供给的安排和生产的不同情况， 列出了 i0 种 制度安排。2从中我们可以看出，生产者与安排者(供给者)可以是同一个主体， 也可以是不同的主体，这样就拓展了公共产品供给方式的空间。 “公共服务”提供的制度安排 1 毛寿龙:中国政府功能的经济分析,中国广播电视出版社 1996 年版，19-21 2 美 e.s.萨瓦斯 民营化与公私部门的伙伴关系.m.北京:中国人民大学出版社,2002,69-70 上海交通大学mpa学位论文 农村公共产品供给模式研究以浙江省舟山市农村合作医疗制度为例 10 安排者 生产者 公共部门 私人部门 公共部门 政府服务 政府出售 政府间协议 私人部门 合同承包 自由市场 特许经营 志愿服务 补助 自我服务 凭单制 四、公共产品的非纯性要求多种模式提供 经济学原理告诉我们，在私人产品市场上，市场需求曲线是通过个人需求曲 线的水平相加得到的，而萨缪尔森告诉我们，公共产品的“需求曲线”是单个人 的需求曲线的纵向相加。 那么可以作出的推论是非纯公共产品的需求曲线是两种 方式的综合。 如下图，左图为非纯公共产品中属于私人产品性质部分的需求，中间为属于 公共产品性质部分的需求， 右图为非纯公共产品的最终需求。 假定社会由 a 和 b 两个人组成，则 a)图表明，属于私人产品性质部分的市场需求曲线 dp 是由个人 需求曲线 da 和 db 水平相加得到的，(b)图则表明，对属于公共产品性质部分的 需求 dg 是通过个人需求曲线垂直相加得到的， 而(c)图中非纯公共产品的最终需 求dm是通过两种属性的需求相加得到的， 即在私人产品需求曲线dp的基础上， 纵向加上公共产品需求曲线 dg。 假定这一产品的边际成本线如图(c)中的 mc 所示，则均衡价格为图中的 p+t， 即市场价格 p 和税收价格 t。这表明，完全的私人供给或政府供给都不是最佳的 解决方案，需要政府和私人的合作。 上海交通大学mpa学位论文 农村公共产品供给模式研究以浙江省舟山市农村合作医疗制度为例 11 因为公共产品的特性，使产品供消费的质量和数量是不清楚的，而成本以及 成本与绩效之间的关系也是不清楚的， 那么公共产品是很难如私人产品那样进行 交易的。正如萨瓦斯所指出的： “个人物品的计量、计价和分装出售是相对容易 的，而集体物品的处理远非如此简单。通常很难并非不可能界定和 测量提供集体物品的组织的绩效。这意味着很难确定集体物品的合理供应量，也 无法估计它的成本。 ”1所以，必须针对不同的公共产品，采用不同的供给模式， 实现社会总福利损失最小方案。 第三节 公共产品的提供与生产 一、公共产品传统供给理论 公共产品因其非竞争性、排他的困难性以及外部性等特性，通过市场来提供 是没有效率的，因为“免费搭车者”的出现不可避免，一旦所有的社会成员都成 为免费搭车者，最后的结果则是没有一个人能享受到公共物品或服务的好处。哈 丁的“公地的悲剧” 、 “囚徒困境”博弈以及奥尔森的集体行动逻辑等都表明，公 共资源在缺少有效的监督与约束情况下，难以避免个人理性而导致集体非理性， 使有限的公共物品因过度使用而遭到滥用。 为了解决公共物品供给中存在的边际 私人成本与边际社会成本的背离，避免发生公共悲剧，以马歇尔、庇古为代表的 福利经济学派就主张由政府充当社会和经济活动的调节者， 对造成外部性的活动 者征税或给予补贴，使外部成本内在化。 1奥尔森(m.olson)在集体行动的逻辑 中指出一个国家首先是一个为其国民提供公共物品的组织。奥茨(w.e.oates)的 分权理论则区分了中央政府与地方政府的职责， 认为在提供公共产品时地方政府 总是要比中央政府有效。但无论是集权还是分权，奥尔森、奥茨都主张应该由政 府来提供公共产品。 二、多元主体互动供给理论 新公共服务理论认为，政府官员应树立更长远、更广泛的公共利益观念，在 管理公共组织时，应将公民置于首位。政府的首要任务是帮助公民表达并实现公 共利益，而不是控制或驾驭社会。除参与公共物品供给外，更重要的是为公民提 1 美 e.s.萨瓦斯 民营化与公私部门的伙伴关系.m.北京:中国人民大学出版社,2002,56. 上海交通大学mpa学位论文 农村公共产品供给模式研究以浙江省舟山市农村合作医疗制度为例 12 供舞台，使其能充分发表意见，清晰表达价值观。当面对公众多元化需求时，政 府有责任充当“中间人” ，集中供给的多元主体磋商和谈判，结成战略联盟协同 解决，形成各主体多维互动的新局面。该理论重视公民权和公民