（公共管理专业论文）征地拆迁引发的政府职能思考.pdf

摘要 随着城市化进程的加快，因征地拆迁引发的纠纷，已经成为近年 来群众信访的一大焦点。违法、强制性的征地拆迁方式严重损害了公 民的基本权利，为社会不稳定埋下了隐患，也使政府陷入了无休止的 信访事务处理中。本文根据信访主要反映的问题，剖析了当前征地拆 迁过程中各利益相关者的行为，探究了纠纷存在的根源，并且总结了 政府应起的作用。此外，本文还借鉴其他国家和地区的先进经验，为 我国政府充分运用行政资源，妥善协调相关各方利益关系，及时化解 纠纷提出，对策建议。 全文共分六个部分：( 1 ) 征地拆迁纠纷的基本状况。( 2 ) 征地拆 迁中的利益相关分析。主要描述了征地拆迁中涉及到的利益相关者及 各自代表的利益。( 3 ) 介绍了世界各国、地区征地拆迁的相关政策。 ( 4 ) 评析政府在征地拆迁中的功能。( 5 ) 探究市场经济条件下政府、 开发商、被征地农民之间利益的结合点，建议建立与市场经济相适应 的征地拆迁制度。( 6 ) 阐述社会保障制度在调节社会分配、实现社会 公平的作用，建议建立征地拆迁的社会保障体系。 关键词：征地拆迁；利益相关者；农民利益；政府职能。 a b s t r a c t s w i t ht h ea c c e l e r a t i o no fu r b a n i z a t i o n p r o c e s s ，d i s p u t e f r o ml a n d e x p r o p r i a t i o na n dh o u s i n gr e m o v a lp r o b l e mh a sr e c e n t l yb e c o m i n ga f o c u s p e o p l e l e t t e r e da n d v i s i t e d i l l e g a l o rf o r c i b l e w a y s o fl a n d e x p r o p r i a t i o na n dh o u s i n gr e m o v a lh a v es e r i o u s l yh a r m e dc i t i z e n s b a s i c r i g h t s ，b u r i e dah i d d e nd a n g e rf o r s o c i a li n s t a b i l i t ya sw e l la sb r o u g h t g o v e r n m e n t i n t oa ne n d l e s s “l e t t e ra n dv i s i t ”i s s u eh a n d l i n g a c c o r d i n gt o t h em a i np r o b l e m sr e f l e c t e df r o m “l e t t e ra n dv i s i t ”s y s t e m ，t h i sp a p e r a n a l y s e st h e a c t i o no fe a c hi n t e r e s tr e l e v a n tg r o u pi nt h ec u r r e n tl a n d e x p r o p r i a t i o na n dh o u s i n gr e m o v a lp r o c e s s ，e x p l o r e st h er o o to fd i s p u t e e x i s t e n c e ，a n ds u m m a r i z e st h ef u n c t i o ng o v e r n m e n ts h o u l db es e r v e d i n a d d i t i o n ，r e f e r r i n g t o e x p e r i e n c e sf r o mo t h e rc o u n t r i e s a n da r e a s ，t h i s a r t i c l ea l s oo f f e r ss o l u t i o n sa n ds u g g e s t i o n sf o ro u rg o v e r n m e n tt ot a k e b e s t a d v a n t a g eo fa d m i n i s t r a t i v e r e s o u r c e st o a p p r o p r i a t e l y c o o r d i n a t e i n t e r e s tr e l a t i o n sw i t h i nr e l e v a n tg r o u p sa n d t i m e l y s o l v et h i sd i s p u t e k e y w o r d s ：l a n de x p r o p r i a t i o na n dh o u s i n gr e m o v a l ；i n t e r e s tr e l e v a n t g r o u p ；f a r m e r s i n t e r e s t ：g o v e r n m e n t f u n c t i o n 浙江大学公共管理倾士( m p a ) 专业学位论文 征地拆迁引发的政府职能思考 刖舌 随着城市化进程的加快，旧城改造、政府重大工程等一系列城建项目带来的 拆迁量的骤增，因征地拆迁引发的纠纷数量不断上升，征地拆迁已成为近年来群 众信访的一大焦点，也是社会一大热点。2 0 0 3 年一个月的时间早先后发生的南 京老汉翁彪自焚事件和安徽农民朱正亮天安门自焚事件得到各界的关注，海外一 些人士指责中国政府“无法可依”。而这只是拆迁纠纷中两个比较典型的例子。 目前，违法、强制拆迁在全国各地相继蔓延开来，愈演愈烈，严重损害了公民豹 基本权利，给人民群众造成了极大痛苦，给社会稳定埋下隐患。由此看来，征地 拆迁问题不再表面上的一个城建纠纷问题，实际上它已经涉及到法律，政府职能、 公众权利等诸多领域。 从经济学角度分析，人类活动中的冲突产生于资源的稀缺性和经济人的假 设。人的一切行为都是为了追求自身利益的最大化。征地拆迁的实质是拆迁人( 开 发商) 和被拆迁人双方之间的利益博弈。利益的巨大冲突，必然导致博弈的程度 异常激烈。利益是社会领域中最普遍、最敏感，同时也是最易引起关注的问题。 正如马克思所说“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”“” 然而越是复杂的利益博弈，越是需要公正的讨价还价规则它往往体现为 宪法和法律对于财产做出的相关规定；也越是需要政府行政部门和司法部门来充 当这场利益谈判中公平的裁判者。一般而言，现代政府是公共事务的管理者、社 会公共产品的提供者，公利性是现代民主政府的本质属性。但是，现实告诉我们， 政府也有着自身的利益，即具有自利性，具有为自身组织生存和发展创造有利条 件的属性。对我们而言，一方面要认识到政府组织及其成员对需要的满足和自我 利益的追求具有一定的合理性，没有利益支撑的公利行为，是难以持久、稳定和 理性的。但更要认识到，政府的公利性是第一位。政府的一切行为都必须符合和 有利于公民的意志、利益和需求。在城市建设中，为了切实保障被拆迁人的合法 权利，使拆迁真正利于城市建设和经济发展，政府作为公共权力的代表，如何正 确运用手中的权力，妥善处理各种利益关系，及时化解征地拆迁中的纠纷，值得 【注1 】马克思恩格斯拿集第一卷，人民出版社，1 9 5 6 年 浙江入学公共管理坝( m p a ) 专业学位论文 征地拆迁引发的政府职能思考 我们深思。：4 本文将对征地拆迁纠纷中反映的问题，及涉及到的各利益主体进行利益相关 分析，充分认t 纠纷存在的根源，同时对世界各国、各地区的征地拆迁的相关政 策进行研究，在此基础上，针对我国政府应该如何解决当前征地拆迁纠纷提出几 点建议。 浙江火学公共管理坝t ( m p a ) 专业学位论文 征地拆迁引发的政府职能思考 征地拆迁纠纷的基本状况 城市化是人类文明进步的重要标志，是我国经济和社会发展的客观要求。为 保证城市发展对土地的需求，大量农用土地被征用。农民失去土地就成为一种历 史的必然。农民离开土地可以为经济社会发展破解土地“瓶颈”，也符合农民的 长远利益。但事实上绝大部分的征地，农民都是很不情愿，甚至十分反对，因征 地纠纷引发的上访已成为很多政府部门信访量中的大头。综观各地征地拆迁纠 纷，问题主要表现在如下几个方面： 1 。1 征地补偿普遍较低，分配不合理 土地管理法规定，政府征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3 年平 均产值的6 至1 0 倍，安置费为4 至6 倍。o3 但实际工作中，由于产值不确定， 倍数标准存在较大幅度，政府或单位征地往往压低征地补偿费。即使在经济相对 发达的浙江省，对失地农民的补偿标准虽与全国平均水平相比有较大提高，但绝 大多数农民还是不满意。据统计，1 9 9 8 年以来，浙江省各类征地给村里的补偿 费平均每亩为1 2 1 6 4 元，安置补助费每人2 3 7 7 元，经过村集体留存，实际到农 民手上的土地补偿费平均每亩只有7 9 5 8 元，安置补助费每人平均2 0 7 8 元，青苗 补偿费平均每亩4 9 8 元。农户家庭得到的所有土地征用费总额( 包括附着及其实 施补偿费) 人均为8 8 2 8 元。据浙江省农调队的调查，只有6 8 的农户对此表示 满意，5 3 2 的农户认为偏低。瞄“ 然而，即使是这样低标准的补偿，部分地区的补偿费用还不能及时支付，除 了拖欠补偿安置费，还存在层层克扣的现象。按照法律规定，土地征用费包括土 地补偿费、安置补助费、附着物补偿费和青苗补偿费。其中附着物补偿费和青苗 补偿费应当支付给附着物和青苗的所有者，安置补助费根据安置途径支付给个人 或集体，土地补偿费支付给集体经济组织。但是调查发现，征地补偿安置补助费 的分配缺乏细则，造成各地对征地安置补偿费分配混乱，在分配的比例上、发放 时间上、发放对象上随意性较大。 不少农民反映，征地补偿款集体留用产生的后果更为严重。一般村民对于村 畔1 浙江省企业调查队我省工业园区建设中_ 十地利用和“被征地农民”问题调查思考，2 0 0 3 年第2 8 期 浙江大学公共管理倾_ ( m p a ) 专业学位论文 征地拆迁引发的政府职能思考 留下部分补偿款用于村道建设等集体公益性事业，或者发展壮大集体经济多半没 有什么意见。但因留村征地补偿款份额较大，有的农村还没有建立规范的村务公 开、财务公开制度，缺乏监督，少数村干部依靠手中权力大肆挥霍失地农民的保 命钱，有的干脆强取豪夺将集体资产收归自家囊中。 1 2 安置不到位，生活水平下降 土地被征用后的农民，既不是传统意义上的城镇居民，也不是传统意义上的 农村村民，而是成为种田无地，上班无岗，办厂缺钱，社保无份的特殊群体。目 前地方政府采取的安置方式主要有货币安置和留地安置。留地安置方式，最大的 优点是有利于发展和壮大村级集体经济，增加被征地农民的就业途径和生活来 源，但是这种方式不利于城镇整体规划和土地的集约利用，另外村级集体资产往 往经营管理不善，容易引发新的资产流失。货币安置方式，是1 9 9 9 年以后比较 普遍采用的方式。这种方式操作简单，农民往往从眼前利益考虑，比较容易接受， 能减轻开发商的工作量和安置带来的压力。据统计，农民拿到安置补偿费后，有 7 2 3 的农民用于子女的婚嫁、修房建屋，偿还借款等生活开销，无法发挥长久 的生活与养老保障功能。 2 0 0 1 年，浙江省金华市新狮乡道院塘村仅有的5 0 0 亩土地，因为城北工业 园区被全部征用。上级确定的土地补偿款是每亩2 6 万元。经过村集体留存后， 农户最后拿到的土地补偿款是每亩1 5 万元左右。应该说，这个标准已经比其他 许多地方都要高。但农民的意见仍非常大。原因是5 0 0 亩被征土地共涉及农户 9 5 户，其中有9 3 户因为本次征地需要拆迁。村里给每户安排宅基地1 0 0 平方米。 但是，拆迁户要在村里指定的两块地上建造房子，其中一块每户要缴纳1 万元， 另一块则需要2 万元。由于土质疏松，农民无论把房子建哪块地上，打地基的费 用每户均需要4 万一5 万元。再者，因为道院塘村已处金华市区的延伸带上，市、 区对此地房屋的建设，有统一规划。造高造低、造大造小农民不能自己说了算。 村民何生水给记者算了一笔账：“我到手的征地补偿费和房屋拆迁费一共为7 万 多元，但是我要把房子造起来，按最低的要求，光屋基和污水总管道配套基本上 就要花掉7 万元，按照规划，房子要造不是三层就是四层，少说也还要1 0 多万 元。就是倾家荡产也造不起。”道院塘绝大多数村民的境遇同何生水类似。农民 失t 9 2 _ 后，不仅今后的生活保障无着落，而且马上面临居无定所的处境。川 浙江 学公共管理倾士t m 队) 专业学位论文 征地拆迁引发的政府职能思考 1 3 “圈地风”盛行，征而不用、低征高卖的现象非常普遍 土地不可再生，多征一亩耕地农民就少一亩“生存田”，就少一份生活保障。 然而近年来，随着改革的深入，各种利益集团不约而同地盯上了土地这份最后的 “晚餐”，都想用土地来实现自己的发展目标，于是大规模的“圈地”运动一浪 高过一浪。在低价补偿和土地实际市场价之间存在着一个巨大的利益空间，代表 国家进行征收的地方政府，如果以市场价征收来的土地出让给开发商，就会获取 这块巨大的利益；如果以优惠价出让，开发商就会把这块利益揣迸自己的腰包。 目前较为普遍的现象是，为了获得优惠价，开发商无所不用其极，甚至将本应是 正当的市场竞争，演变成行贿的竞争，由此滋生腐败。 利益的驱动，使得地方政府多征地，压低对农民的补偿。由于我国正处在发 展建设阶段，基层政府往往财力不足。为了求得低成本发展往往以各种优惠的土 地条件吸引项目，拿土地来招商，已成为不少地方政府创造政绩，增加财政收入， 改善部门福利的捷径。 浙江省国土资源厅办公室一位同志介绍，1 9 9 9 年后，浙江省的土地征用数 量急速上升，最高年份增幅超过9 0 ，增幅最低的也达4 0 。从被征用土地的 投资密度和工业产出看，圈地现象显然。浙江省义乌市城西镇益公山村村民反映： 现在企业征用土地政策很宽松，企业对已征用了的土地很不珍惜，一些厂家购买 后绝大多数土地在闲置，这与一般农户生活基建房用地卡得很死形成鲜明对比。 东阳市江北新区革新村村民反映，江北2 平方公里征地还没用完，市里又把新区 的规模扩大到1 0 平方公里。【4 1 。4 拆迁行为不规范，被拆迁人的权利受到漠视 拆迁是一种民事活动，是拆迁人通过对被拆迁人补偿而取得拆除被拆迁人房 屋及其附属物的权利，被拆迁人通过放弃被拆迁房屋及其附属物，以产权调换或 货币作价等形式取得拆迁补偿的行为。因房屋拆迁群众上访反映的问题主要有三 方面： 1 政府既当裁判员，又当运动员，以政府设立的拆迁指挥部或办公室充当拆 迁人，利用手中权力，强迫被拆迁人签订不平等的协议，甚至先拆后签，制定不 合理的搬迁期限，降低补偿安置标准；在实施拆迁过程中，拆迁主管部门不能依 浙江大学公共管璀硕士( m p a ) 专业学位论文 征地拆迁引发的政府职能思考 法行政，态度租暴，滥用行政裁决和强制执行手段，强迫被拆迁人搬迁，出现了 停水、停电、停止供暖，甚至勾结黑社会势力进行恐吓、威胁的做法。 2 一些地方政府通过拆迁行政许可，单方面确定补偿安置标准，以强制执行 等手段，取代房屋拆迁的市场自由选择，造成补偿价格与市场价格相差甚远。有 的地方政府为了降低补偿安置标准，直接干预评估价格，碴箱操作；有的拆迁估 价机构行为不规范，为了承揽业务，和开发商串通违规，出具虚假估价报告，使 原本已经比较低的拆迁补偿金额更低。 3 拆迁人与被拆迁人一旦发生争议，政府房地产管理部门，由于利益驱使往 往不能客观公正的处理，他们过多的考虑开发商的利益，把维护城市利益与维护 开发商利益等同起来，甚至直接帮助开发商，做出藐视工整的行政裁决。 浙江夫学公共管理埘j + ( m p a ) 专业学位论义 征地拆迁引发的政府职能思考 征地拆迁中的利益相关分析 2 1 征地拆迂纠纷存在的根源利益冲突 利益是社会制度变迁的根本原因，利益冲突是各相关主体基于利益差别和利 益矛盾在实现过程中发生的争夺，利益协调是社会和谐与整合的关键。城市建设 征地拆迁纠纷存在的根源就是利益冲突，主要表现在四个方面： 2 1 1 征地与失地 伴随着中国城市化进程的加快，城市建设地需求越来越大，各地政府不断 加大征地和拆迁速度。与此同时，越来越多的农民失去土地、居民房屋拆迁，成 为失地农民或被拆迁人，因为征地和拆迁而引起的利益冲突越发明显。人民日 报披露，我国失地农民总数已超过4 0 0 0 万人，并仍在以每年约2 0 0 万人的速 度递增。伴随着土地的流失，依附土地的各种权益也随之流失。在征地拆迁和失 地农民安置的实施过程中，农民始终处于被动和弱势状态。首先农民对征地的前 期工作参与不够，对征地、工程建设没有发言权和知情权，被征地农民对不合理 的征地补偿安置方案缺乏抵抗能力，由于“信息不对称”，缺少民主程序、缺乏 透明度，也是失地农民被拆迁人有抱怨、不满情绪的重要原因；其次申请征地 补偿安置标准裁决的成本太高而往往难以实行：最后在补偿费用的分配机制上， 农村集体经济组织甚至乡村干部起着决定性作用，被安置的农户的个人利益往往 得不到保证。 2 1 2 土地增值与征地补偿 政府对土地一级市场实行垄断。土地转让产生了巨大的收益，但在分享土地 的转让收益或增值时，却往往忽视了被征地农民或被拆迁人的利益。仅仅给失地 农民或被拆迁人规定的补偿，没有保障农民随土地增值而分享这种收益，引起了 失地农民或被拆迁人对政府的不满。世界银行的移民和社会政策高级顾问迈克 尔m 塞尼教授在他把人放在首位一投资项目社会分析一书中，阐明了他 的工程社会学观点，即：任何工程都只能以造福于民为目标。认为工程应当对它 所侵害的那一部分人的利益有所补偿，以使工程所涉及的所有人都能从中获利。 7 浙江人学公共管理硕，1 ( m p a ) 专业学位论文 征地拆迁引投的政府职能思考 国家有关资料显示，土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约得 6 0 7 0 ，村一级集体经济组织得2 5 一3 0 ，农民只得5 一1 0 。政府和失地农民 被拆迁人之间没有实现公平交易，利益分配机制的缺失或未制度化，使得失地农 民被拆迁人不仅未能从城市开发中受益，反而成为城市发展的“牺牲品”。“ 2 i 。3 城市扩张与农民失地 城市化进程不断加快，对转移农村剩余劳动力、增加农民就业机会、促进城 乡交流起到了重要作用，城市成为大容量吸纳劳动密集型就业的首要载体；然而 由于缺乏教育和科技投资，农民所掌握的科学文化知识、生产技术、市场经济知 识远不能适应市场经济、社会进步的需要。知识因素在农村劳动力中的比例之小， 显示着生产力的发展水平低，预示着农民就业的难度。 失地农民在失去土地的同时，也就失去了劳动的对象、工作的场所。农民只 有以土地为劳动对象，其价值才能得以实现。农民失去土地也就意味着“下岗”。 根据我们对苏州、无锡、宁波等城市环保项目征地中失地农民的调查，失地农民 再次就业率在2 5 左右。也就是说农民失地就意味着失业。 2 1 4 长远利益与当前利益 土地是农民工作的重要场所，是生存的基础。拥有土地是农民与社会其他人 群相区别的重要特征，也是农村家庭的核心秉性。由于农民拥有稳定的土地使用 权，来自于土地的收入成为农民最基本最可靠的收入来源，是家庭保障最基本的 经济基础，也是农民最后的生活安全保障。土地对于农民来说是长远收益，中国 现行的农村养老制度也是基于土地的养老和社会保障。 产权交易的规则是，农民决定是否放弃农地的使用权，要考虑是否比他自用 农地更“值”，也就是土地使用的机会成本。农民由于其自身的局限，往往只是 着眼于眼前的利益。政府在很大程度上代表国家利益和长远利益，理念和认识上 的差异决定这釉分歧存在的客观性。 障1 1m i c h a e lm c e m e a ：“p u t t i n g p e o p l ef i r s t s o e i o t o g i c a tv a r i a b l e s i nr u r a ld e v e l o p m e n t ”，o x f o r du n i v e r s i t y p r e s s ，1 9 9 1 8 浙江大学公共管理埘士r m p a ) 专业学位论文 征地拆迁引发的政府职能思考 2 2 利益相关者识别 利益相关者指极其有可能受拟议中的某项干预活动( 无论是积极或消极) 影 响的，或者指那些会影响到这项干预结果的群体和单位。城市建设征地和拆迁中 涉及的利益相关者有：地方政府、开发商、失地农民被拆迁人等。利益相关者 分析( s t a k e h o l d e ra n a l y s i s ) 现已成为发展领域甚为流行的分析工具，该理念及 方法对冲突管理具有重要意义( r a j n i r e z1 9 9 9 ) 。”8 1 2 2 1 地方政府 地方政府要发展城市，完善城市功能，进行城市空间资源的合理配置，充分 发挥城市的“聚集效应”和“规模效应”。理论上，土地征用权是政府用来提供 非排他性和非竞争性产品，而不是私人产品。 政府征用土地的成本主要是其给予被征地人或拆迁人的补偿，而不是被征地 预期的价值( 市场价值) 或协议价，政府征用成本应该在补偿( “合理的市场价 值”) 与协议价之间相机抉择，兼顾公平与效率。 政府不可避免地要做出一些它认为出于公共利益考虑的决定。如果每个社会成 员都对政府讨价还价，甚至出于情感考虑追求无限度的经济补偿，那么协调成本、 交易成本就会过高，效率问题无法解决。如同本为了修建道路需要动迁几户人家， 花费了数十年，最后还是只能是道路改线。 政府征用土地的收益主要表现在：实现了政府的目标，促进了公共利益，政 府获得了一定的财政收入。由于这种潜在收益的大量存在，使政府对征用权的 使用存在着极大偏好。征地和拆迁成为城市新增建设用地和旧城改造的唯一资金 来源。目前，我国土地不能交易，最终导致土地产权的拥有者( 农民或被拆迁人) 在法律上没有资格作为土地交易的一方，无权参与谈判。当前，土地出让金与征 地成本之间存在巨大的利益空间。有关资料显示，土地增值收益占到了地价的 5 1 - - 9 3 ，政府通过“征用一转让”这一过程，获得了大量的权利租金，这也是旧 城改造( 扩张) 遍地开花的一个原因，利益的驱动为政府的“政治创租”创造了 环境。自改革开放以来，通过征地一转让过程，政府从农民身上拿走了大约2 0 0 0 0 亿元，而经济利益的实现又伴随着项目引进、开发区设立、政绩积累的政治利益。 鄙 在当前的征地过程中，地方政府的问题是两方面的。一方面，征地补偿低使 9 浙江大学公共管理颂( m p a ) 专业学位论文 征地拆迁引发的政府职能思考 得地方政府有动机征用农地，大搞“以地生财”。受到损失的主要是农民。另一 方面，地区政府间在招商引资方面的竞争愈演愈烈，地方政府实际上处于一种“囚 徒困境”中不得不降低地价甚至以零地价招商，这就迫使地方政府不可能支付给 失地农民足额补偿。受到损失的既包括农民，也包括地方政府。而征地补偿是失 地农民和被拆迁人在城市化进程中能获得的最直接的经济弥补，也是最容易引起 征地和拆迁纠纷、冲突的焦点。因此要探究市场经济体制下，政府、开发商、失 她农民之间最佳的利益结台点，建立明确的征地程序和合理的征地补偿机制。 2 2 2 开发商 当前，开发商一般通过下歹0 途径获得土地使用权：开发商向政府支付地使 用权出让金购买土地使用权；开发商向政府取得拆迁许可，支付拆迁赔偿。由于 目前市场存在的外部性、不完全竞争和不完全信息，土地市场严重“失灵”。在 城市建设征地和拆迁中存在着巨大的“寻租”市场，为他们创造利润提供了一个 重要条件。开发商则追求企业利润最大化，热衷于城市开发，他们在城市建设中 获益。但他们很少能承担起应有的社会责任，尤其是在中国的城市化和改革进程 中，往往致力于寻求政府的“准租”，在相当程度上侵犯了农民的利益。 2 2 3 失地农民被拆迁人 城市建设征地和拆迁对农民的影n 向是两方面的，既有不利影响，也有有利影 响。农民在一定程度上也是“经济人”，他们也会考虑进城成本和进城收益，冲 突的产生也是因为他们进城成本和进城收益的现实或预期的巨大反差，从而导致 心理的失衡。一方面，从进城收益的角度，农民可以通过城市建设征地和拆迁， 获得相应的利益补偿，改变现有的生产和生活方式，离开公共设施和基础设施不 完善的乡村( 城乡接合部) 。城建征地和拆迁对于他们来说正是个好契机，正如 三峡外迁移民；另一方面，从进城成本的角度，农民在城市建设和拆迁中失去了 赖以生存的土地，并丧失了依附于土地的相关权益，如土地收益权、土地处置权 等，且失去了民花大半辈子建起来的房子，同时打破了他们对熟悉环境的依赖， 人际社会关系也受到影响，导致生存成本增加。从农民的角度看，由于受其自身 视野的局限，对于进城收益往往不能全面观察和考虑，面对于失地引起的成本却 看得很清楚，这使得农民在征地过程中会自觉地产生一种抵触情绪，滋生了冲突。 现阶段城市建设征地和拆迁中冲突产生的根源不是征地行为本身，而是不利影晌 新江大学公共管理倾j l ( m p a ) 专业学位论文征地拆迁引发的政府职能思考 没能有效的控制，缺乏利益主体之间利益协调机制，而出现利益冲突局部激化。 无论政府主持为公共利益的项目，还是开发商的经营性项目带来的拆迁，对 于被拆迁者而言都有可能存在不公正现象。在作为谈判对象的地方政府或者从地 方政府手中购买了土地使用权的发展商面前，失地农民被拆迁人总是处于弱势 的位置，他们的谈判能力不对称。在政府的公权力尚缺乏充分制约的转轨期间， 政治“创租”及利益倾斜的制度设计更容易产生不公正的现象。“” 浙江人学公共管埋硕士( m p a ) 专业学位论文 征地拆迁引发的政府职能思考 3 、世界各国、地区征地拆迁的相关政策 在国际社会，各国政府征地，居民动迁是非常普遍的。大多数国家都会为拆 迁感到头痛，即使在法规制度发达并且崇拜个人自由的美国也一样面临着由拆迁 引发的政府与私营公司、开发商与居民的尖锐矛盾。平民对滥用特权的挑战与政 府对拆迁特权的滥用共存。那么他们又是如何解决呢? 3 1 美国的征地拆迂制度 3 1 1 通用的法律依据重要空间法 在惜墨如金的美国宪法中，其第五修正案专门规定：“n o rb ed e p r i v e do f l i f e ，1 i h e r t y ，o rp r o p e r t y ，w i t h o u td u ep r o c e s so fl a w ：n o rs h a l lp r i v a t e p r o p e r t yb et a k e nf o rp u b l i cu s e ，w i t h o u tj u s tc o m p e n s a t i o n ”翻译是： 非依正当程序，不得剥夺任何人的生命，自由或财产；非有合理补偿，不得征用 私有财产供公共使用。美国5 0 个州均据此修正案建立了不同版本的重要空间 法及动迁的细节和补偿办法。虽然在细节上不一，但主要目的都是为了既保证 公共基础项目能够顺利实施，又保护居民的合法权益。“”3 3 1 2 正当的法律程序( d u ep r o c e s so f i a w ) 美国联邦宪法规定，只有通过公正的法律程序后，土地才能被征用。通常， 征收行为应当遵循如下步骤： 预先通告。 政府方对征收财产进行评估。 向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约；被征收方可以提 出反要约( c o u n t e r o f f e r ) 。 召开公开的听证会( p u b l i ch e a r i n g ) 说明征收行为的必要性和合理 性；如果被征收方对政府的征收本身提出质疑，可以提出司法挑战，迫使政府放弃 征收行为。 如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府方将案件 送交法院处理。 为了不影响公共利益，政府方可以预先向法庭支付一笔适当数额的补偿 浙江人学公共管理顶土( m p a ) 专业学位论义征地拆迁引发的政府职能思考 金作为定金，并请求法庭在最终判决前提前取得被征收财产。除非财产所有人可 以举证说明该定金的数额过低，法庭将维持定盒的数额不变。 法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭 交换。 双方最后一次进行补偿价余的平等协商，为和解争取最后的努力。 如果双方不能达成一致，将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理 的补偿”价金数额。 判决生效后，政府在3 0 天内支付补偿价金并取得被征收的财产。 3 1 3 公平补偿( d u s tc o m p e n s a t i o n ) 主体的公平：即有权得到补偿的不仅仅包括财产的所有人，还应当包括财产 相关的收益人，如房地产的承租人。 客体的公平：即取得补偿的对象不仅仅包括房地产本身，还应当包括房地产 的附加物，以及与该房地产商誉有关的无形资产( o o o d w i l l ) 。 估价的公平：这是指法律要求补偿的价金应当以“公平的市场价值( f a i r m a r k e tv a l u e ) ”为依据。根据美国财产法，“合理补偿”是指赔偿所有者财 产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来盈利的折扣价格。土地征 用补偿根据征用前的市场价格计算标准，不仅补偿被征土地现有的价值，而且考 虑补偿土地可预期、可预见的未来价值；在土地征用补偿时，必须考虑补偿因征 用而导致邻近土地所有者经营上的损失。至于什么才是公平的市场价值，目前最 有效的方式是：双方分别聘请的独立的资产评估师提出评估报告，如果各自的评 估报告结论相差悬殊，则由法庭组成的陪审团裁定。在司法实践中，美国法院通 常都认定高出政府补偿价格的评估报告。 3 1 4 通过司法程序达到动态平衡 “重要空间法”已经保证了政府可以获得土地的前提，如居民收到动迁通知， 动迁便是在所难免。居民可以讨价还价的主要是赔偿金额，动迁法规主要保证能 够得到合理的赔偿金额。居民或业主有权通过法院听证或者诉讼的手段来获取合 理赔偿。在赔偿金额上美国法律力求达到微妙的平衡，既要防止政府滥用特权给 予赔偿过低，又要防止居民漫天要价阻碍发展公益事业。 “重要空间法”还保证了居民上诉和对拆迁理由提出质疑的权利。坐落于自 浙江人学公共管理砸_ 一( m p a ) 专业学位论文 征地拆迁引发的政府职能思考 宫附近的美国司法学院( i n s t i t u t ef o rj u s t i c e ) ，是代表普通居民对滥用拆迁 特权进行上诉的一家著名民间法律机构。该机构肯定“重要空间法”中因水电， 道路，公用基础设施，国防等公益事业进行征她的特权，但对地方政府因经济开 发而动用拆迁特权提出质疑。美国司法学院在全国范围内对地方政府滥用征地特 权事件，代表普通居民对政府拆迁特权进行挑战和诉讼。该机构近期在最高法院 上对康州、新泽西州、亚利桑那州、俄亥俄州等多个州的征地特权滥用进行上诉 并连连获胜，保护了被拆迁居民的合法利益。除美国司法学院以外美国还有多个 民间组织和法律机构代表居民对征地特权滥用发动攻击，这就形成了代表政府的 为政府征地特权辩护的律师团，和代表居民的民间法律机构的两大阵营。总的看 来，美国地方政府和居民就政府征地特权的法律纠纷各有输赢，形成了一种动态 平衡的态势，宏观上这种态势导致了各地方政府在启动征地特权的原由上更加小 心翼翼，而法律程序对居民的保护同样保证了居民在败诉的情况下对政府的正确 征地理由做出迅速合理的让步。 3 2 英国的征地拆迁制度 3 2 1 法律依据强制征购土地法 英国政府和职能部门征用土地依据的是一部在英格兰和威尔士实施的强 制征购土地法。它起源于1 9 世纪，当时为了促进铁路、运河和其他关键性基础 设旋的建设，首次制定并使用了该征地法。应当承认，为了实现社会、经济与环 境的发展目标，全面振兴城市经济的计划应当得到鼓励，而不能因土地所有者不 愿以市场价格出售土地而搁浅。但是英国确认适用强制征购土地法的门槛是 很高的。必须通过议会确认土地的使用目的有利于公众利益后，用地部门才可以 依法获得强制征用土地的权力。征地部门必须证明该项目是“一个令人信服的符 合公众利益的案例”，比如证明该项目所带来的好处超过某些被剥夺土地的人受 到的损失。目前的政策重点倾向于通过社区和地方政府的密切合作来制定政策细 则。j 3 。2 2 征地程序 法定机构拥有强制征地的权力，如地方政府或政府中负责经济振兴的部门。 中央政府也拥有强制征地的权力，但这种权力通常用于重大的基础设施项目，需 浙江人学公共管理f i | i i 士( m p a ) 专业学位论文 征地拆迁引旋的政府职能思考 要议会通过。强制征地程序作为法定程序，有关大臣将主持召开一个公开的调查 会，听取各方对动用强制征地权力的意见，并指定一位独立督察员进行评估。这 位督察员随后向国务大臣递交报告，由国务大臣确认此项目是否适用强制征购 土地法。遗憾的是，繁文缛节的法律规定难免带来一些副作用，那就是英国这 一套办事过程旷日持久。以建设一个大型购物中心为例，获得中央和地方两级政 府的批准就需要暇五年时间，从立项到建成平均需要l o 年左右的时间，有的长 达1 6 年。州 3 2 3 拆迁补偿 关于对征地拆迁的赔偿问题，拆迁户一般能得到其受损利益的市价。在此基 础上，在强制征购土地法实施的第2 个月，拆迁户可以得n s j l o 的额外补偿。 如果拆迁户是生意人，还理应得到一笔由于搬迁造成商业损失的补偿。在这些有 关赔偿的问题上，即使双方最终未能就赔付达成协议，也不能拖延强制征购土 地法的实施。该案将立即移交土地特别法庭做出裁决。 对征地部门来说，努力安置拆迁户是他们的法定职责。征地部门将与开发商 尽一切努力通过谈判实现拆迁户的利益，并采取恰当行动重新安置拆迁户。在英 国，重新安置拆迁户对开发商是很划算的，因为这样可以减少赔偿金额。 3 2 4 专门设立土地法庭解决补偿纠纷 英国与其他国家不同，设有专门的土地法庭。英萤补偿金额的确定既可以征 地当局和所有的当事人两者之间达成的一致意见，又可以采用土地法庭裁决补偿 费。法庭的裁决原则是公正、公平地确定补偿。英国土地法庭主要是根据下面的 原则裁决补偿金额：在征用是强制执行的事实下，没有补偿费；地价将采用自愿 购买者在开放的市场上购买土地所需要支付的数额；假如征地目的需要法令认 可，那么将不考虑对于任何目的土地特殊的适用或适应性补偿；以不合法的、有 害于居住者身体健康或有害于公共卫生的方式似乎用的地产，其价值不予考虑； 假如一块特定的土地由于缺少市场卖不出去，不能确定它的市场价，则补偿费可 以参照相当的地块给予占有者的合理成本来确定补偿多少。在一定条件下，根据 没有征地的地价的折旧确定补偿费也可以是有效的。与英国相似的还有瑞典的土 地法院。 浙江人学公井管理顺1 ( m p a ) 专业学位论立 征地拆迁引发的政府职能思考 3 3 香港城市房屋拆迁制度 3 3 1 法律依据收回土地条例 在香港，收回土地条例( l a n d sr e s u m p t i o no r d i n a n c e ) 常被引用作为收 回私人产权的法例，而且在很多其它相关的征收土地法例中亦会引申其内容作为 收回私人业权的标准，该法律以普通法为依据。香港地政总署为处理有关收地事 宜的主要政府部门，但香港特区政府亦会通过其下属机构如市区重建局、香港房 屋协会等组织以私人协商方式进行市区重建的工作，市区重建局等机构可于协商 失败时，根据市区重建局条例要求使香港特区政府引用“地收回条例”把剩余 的私人业权收回。总的而言，在香港城市房屋拆迁主要是以香港市区重建局为核 心组织。 ”1 3 3 3 2 香港收回土地的程序 根据地收回条例，香港地政总署署长会按实际情况，发出收地公告 ( n o t i c eo fr e s u m p t i o n ) 。随着收她通告的发出，香港政府必须在宪报上刊 登中英文版公告有关收回该土地的详情让公众知悉，通告亦会张贴于受影响的土 地上，期限一般为1 个月。任何人可以依公告所描述的土地或其任何部分，有权 提出权利申索或声明有任何权益、权利或地役权，但申索必须在收回( 转归) 日期 或在署长对个案容许的期间内向署长呈交。地政署长可运用绝对酬情决定权接受 或驳回呈交的申索，如署长驳回申索，则申索人可向土地审裁署申请对其申索做 出裁定。申索人必须在转归日期起1 年内或诉讼法庭就任何个案而容许的期间内 提出。收地公告期限届满，被收回土地将依法转归政府，任何人在该土地或其上 的每项权益、权利或地役权即告终止。 3 3 3 土地收回的补偿 征用( 收回) 土地使用权是强制实施的，政府在行使征用权及收回土地时必然 激发起产权和经济补偿的矛盾。在香港收地赔偿以现金为主，包括下列款项： 收回土地房屋( l a n da n db u i l d i n g s ) 补偿。其补偿按有关土地权益根据收回 土地当日的公开市场价值( o p e nm a r k e tv a l u e ) 计算a 地役权( e a s e m e n t ) 及临时占用权补偿。因终止地役权的补偿按收i n 土n 时的 地役权价值补偿，临时占用权补偿按占用期间的公开市值租金计算。 1 6 浙江人学公共管理颂t ( m p a ) 专业学位论文 征地拆迁引发的政府职能思考 商业损失( b u s i n e s sl o s s ) 补偿。因收地而导致商号结束营业或须从收回物 业迁往别处经营带来暂时或永久的营业损失的补偿；被迫变卖固定设备、装置、 机器及存货的损失之补偿；迁往别处所涉及的开支以及发放给受影响雇员的遣教 费的补偿；应付或减低封路影响而须支付的开支之补偿等。 特惠津贴( e x t r ag r a t i a ) 。特惠津贴发放给拥有法律权利获补偿的业主或租 户，即合法住宅用户，其中租户可获待“搬迁津贴”补偿。 浙江九学公共管理坝上( m p a ) 专业学位论文 征地拆迁引发的政府职能思考 4 、征地拆迁中的政府功能 4 1 明确界定“公共利益”的范围 公共利益是指在特定社会条件下，能够满足作为共同体的人类的生存、享受、 发展的共同需要等公共需要的各种资源和条件的总合。公共利益是以社会价值观 的现存体系而定的，它是一个社会存在或者发展所必需的社会价值。按照我国的 法律和国际惯例，公共利益是政府动用征地权的依据和界限，政府是实现公共利 益的主体。因此要明确界定公共利益的内涵和外延，既为公共权力介入征地领域 提供法律依据，又为防止公共权力的滥用提供制度保证。e l a 世界各国按照“公共利益”在法律中规定的方式，可以分为两种：第一种是 概述式，即只在法律中概括的规定土地征收的目的。在这种立法方式下，政府的 自由裁量权较大，对司法、行政机关的要求比较高。如美国、加拿大、澳大利亚 等。第二种是概述加列举式，即除了在法律中概括规定土地征收的目的以外，还 具体列举了符合“公共利益”的各种公共事业。有关部门需先判断某个项目是否 符合“公共利益”，在此基础上再判断是否有征收的必要。这种方式将原则性与 操作性较好的结合在一起，为世界上大多数国家所采用，如我国台湾地区、日本、 韩国等。“” 我国宪法第l o 条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规 定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但具体什么事业符合“公共利益”却 没有明确的规定。我国应采取当今世界上多数国家所采用的概述加列举式的立法 方式，除了保留现有“公共利益”的原则性规定外，还应明确规定“公共利益” 的范围。我国以划拨方式取得土地使用权的项目范围与世界各国关于“公共利益” 的规定是基本一致的。我国可以以这条规定作为确定我国土地征收的“公共利益” 的范围基础，同时将教育、卫生、环境保护等项目明确列入“公共利益”的范围 之中。此外，我国还应加强与“公共利益”有关的各项事业的立法，建立我国完 整的公益事业法立法体系，具体规定各项公共事业中的哪些建筑、设施可以适用 土地征收。 然而在投资主体多元化的趋势下，过去纯粹为公益事业的项目现在也可能转 为经营性项目，在建时的公益项目可以在发生效益时也可能转为经营性项目，完 浙江人学公共管删坝t ( m p a ) 专业学位论文 征地拆迁引发的政府职能思考 全通过法律条例详细罗列和区分公益性项目和经营性项目在实际操作中有一定 能够的难度。因此该类项目的属性不能由政府决定，而应由该项目涉及到的利益 主体通过合法程序民主决策。 4 2 限制政府征地权的行使 目前城市分批次申报用地，城市政府既代表土地管理者，又代表用地者，弊 端很多。随着政企分开，投资主体的多元化，政府用地只能是公益性用地，政府 职能主要是统一征地，向用地者供地。基于我国工业化、城市化加速推进，经济 快速发展的显示，短期内实现按公共利益征地有定难度，因此，只熊实事求是， 逐步缩小征地范围。在遵循既要保障经济建设用地，又要维护被征地农民合法权 益的原则下，近期应严格控制征地面积，尽可能少征地，特别是农用地转为非农 建设用地；最后过渡到真正按公共利益范围征地。【2 0 】 经营性建设用地可以通过两个渠道解决：第一，充分利用现有国有的土地。 开放国有土地市场，用地单位通过出让、转让、租赁等方式从土地管理部门或其 他国有土地使用权人手中取得国有土地使用权。第二，通过合适的方式使农村集 体所有的非农建设土地进入市场。当然，农村农用地转为建设用地依然要按照现 行法律规定严格控制。至于如何使农村非农建设土地进入市场，有很多的观点。 笔者认为，可以使集体非农土地在法律严格约柬之下以稳妥的方式直接进入市 场。实践中，我国一些地区已经在开始进行这样的尝试。 4 3 政府在不同性质拆迁中的不同职能 在现代社会生活中，政府既是最大范围内的公共利益的唯一代表者，还是包 括公共利益在内的各种社会不同群体或阶层的意志和利益主体之间的协调者和 仲裁者，同时还拥有处于绝对优势地位的公共权力。这种先天的“运动员”与“裁 判员”双重身份，既为公共利益