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国库集中支付对高校理财的影响及对策 国库集中支付制度对高校理财的影响及对策 摘要 国库集中支付制度是以国库单一账户体系为基础，以国库集中支 付为资金拨款主要形式的财政国库管理制度的简称。在这一制度下， 国库将直接控制从预算分配、资金拨付、资金使用、银行清算直至资 金到达商品和劳务提供者账户的全过程。它是市场经济国家普遍实行 的一项财政资金管理制度，也是我国公共财政体制改革的重要内容。 2 0 0 2 年，教育部本级和五所高校被纳入国库集中支付制度改革试 点单位。这项改革的实施，是解决当前高校财政性资金收支管理问题 的一项重要措施。但由于国库集中支付是个新事物，也由于高等学校 理财的复杂性，高校在改革过程中还存在很多亟待解决的问题。 本文通过对国库集中支付制度的理论分析和国际经验比较借鉴， 阐述了我国的国库集中支付制度模式。在此基础上，全面分析了高校 实施国库集中支付改革存在的问题，着重结合高校的特殊性，从高校 社会组织属性、高等教育服务特性、高等教育属性及高等教育改革方 向四个方面分析了产生问题的原因。最后提出了完善高校实施国库集 中支付制度改革的对策。本文分为七个部分： 第一部分，引言。说明了问题的提出、研究现状、研究目的、研 究技术路线和研究方法等。 t 浙江工业大学硕士学位论文 国库集中支付对高校理财的影响及对策 第二部分，国库集中支付制度的理论分析。本章围绕公共财政理 论、公共选择理论、委托代理理论探讨国库集中支付改革的理论基础。 第三部门，国库集中支付制度的运作模式。在对国外国库集中支 付运作模式分析和借鉴的基础上，阐述了我国国库集中支付制度的运 作模式。 第四部门，国库集中支付制度下高校理财现状及取得的成效。分 析了国库集中支付制度改革前后的变化，阐述了高校进行国库集中支 付改革取得的成效。 第五部分，国库集中支付制度下高校理财存在的问题及原因分 析。从制度和高校理财两个层面分析了高校实施国库集中支付改革的 问题，从高校社会组织属性、高等教育属性等与政府部门不同的特殊 性入手，分析了高校实施国库集中支付改革产生问题的原因，探讨了 国库集中支付在高校的适用性。 第六部分，高校实行国库集中支付改革的对策。从对政府和对高 校理财两个层面提出了改进建议。提出了学费等预算外收入暂时不要 纳入国库集中支付范畴等一系列建议。 第七部分：结束语。对全文的总结，并提出有待于研究的领域。 关键词：国库集中支付制度，国库单一账户，高校理财，影响，高 校的特殊性，对策 浙江t 业大学硕士学位论文国库集中支付制度对高校理财的影响及对策 t h ei n f l u n c ea n de n h a n c e m e n to ft h e c o n c e n t r a t e dt r e a s u r yr 蜊e n ts y s t e m o nt h ef i n a n c em a n a g e m e n to fu n i v e r s i t y a b s t r a c t t h ec o n c e n t r a t e dt r e a s u r yp a ”n e ms y s t e mi ss h o r tf o r l e 丘n a n c e 仃e a s u r y m a i l a g e m e n ts y s t e m ，w h i c ht a l ( e s l e 仃e a s u r ys i i l g l ea c c o u n ts y s t e ma sm ef o u l l d a t i o i l ， a n dt a k e sm e 骶a s u d ，c e l l t a l i s md i s b u r s 锄e n t sa st 1 1 em 2 l i n 向n dd i a l sf o r m u n d e rt l l e s y s t e m ，m et r e a s yw i l lc o n t m lt h e 缸1 1p r o c e s sf 沁mb u d g e td i s t r i b u t i o n 、c a p i t a l 缸孤s f e r r i n g 、c 印i t a lu t i l i z a t i o n 、b a n l ( s 甜i n gt om ec 印i t a lr e a c l l i n gc o m m o d 毋o r 1 a b o rs u p p l i e r sa c c o u m 1 ti st h ep u b l i cf m a l l c em a i l a g 锨e 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l 浙江工业大学硕主兰垡笙奎 垦壁叁主塞翌翌壹堡型型竺墅堕垄翌篓 m ee 1 1 1 1 a i l c e m e n ts 0 1 u t i o n sf o rm ec o n c e 蛐r a t e dp a y m e i l ts y s t e mi nc 0 1 1 e g e a i l d 证v e r s i t y t h e 也e s i sc o n t a i n ss e v e np a r t s ： t h e6 f s tp a r ti sf o r e w o r d ，w k c hi i l 仃o d u c e sq u e s t i o ns t a t i m l e i l t 、m es t u d y s t a t u s 、 m es t u d yg o a l 、廿l es t u d yt e c c a lw a y a 1 1 dm e m o da sw e l l n es e c o 耐p a r ti sm e 也r ya n a l y s i so fm ec o n c e n t r a t e dp 岬e n ts y s t e n l ，w h l c h a d d r e s s e st 1 1 er e l a t e dt 1 1 e o d e so np u b l i cf i n a n c e 、p u b l i cc h o i c e 锄dt l l e 研n c i p a l - a g 觚t m e o t h e 廿l i r dp a ni sm ef r 锄eo ft 1 1 ec o n c 铋仃a t e dp a y m e n ts y s t e m ，w l l i c hi n 昀d u c e s t h e 如m eo fn l ec o n c t r a t e dp a y m e l l ts y s t e mo fo u rc o 唧b a s e d 0 na 1 1 a l y z i n gt h e f i o 耐印仃e a s u 巧s y s t 锄m o d ea n dd r a w i n g o nm ei 1 1 t 锄a t i o n a le x p e r i e l 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工业大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作出 重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本声明的 法律责任。 作者签名：桃 日期：2 喝年k 月碣日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权浙江工业大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密瓯 ( 请在以上相应方框内打“ ) 日期：枷畜年k 月z 孑日 日期：拊年f a 月弓日 浙江工业大学硕上学位论文国库集中支付制度对高校理财的影响及对策 1 绪论 1 1问题的提出 长期以来，我国国库支付体制一直沿用计划经济体制下的国库分散支付制 度，这种分散性的支付制度适应了一定时期的预算管理方式。随着财政管理体制 改革的深入，其弊端日益显露出来，财政收支矛盾加剧。为保障建立与社会主义 市场经济相适应的公共财政体系，加强财政支出管理方面的改革就成为当务之 急。2 0 0 1 年，我国部门预算改革、政府采购制度等改革逐步完善，在吸收国外经 验比较成熟的条件下，开始着手进行国库集中支付制度改革，这是适应社会主义 市场经济发展、完善公共财政体系的必经之路。 2 0 0 2 年0 1 月开始，教育部被纳入试点单位，教育部在教育部本级及所属天津 大学、南开大学、山东大学、中国海洋大学、石油大学五所高校，实行国库集中 支付改革试点。江苏、湖南等省份的高校随之进行了改革，浙江省也于2 0 0 7 年1 月开始实施国库集中支付改革。到2 0 0 8 年全国大多数省份的高校都实施了国库 集中支付制度。 迄今为止，国库集中支付改革在高校已经实行了六年。这项改革对高校理财 具有重要的积极意义。将所有的财政性资金都集中在国库单一账户体系内运作， 拨付的整个过程都处于财政的管理监控之下，有利于加强财政监督；零余额账户 减少了资金在学校滞留的过程，有利于提高资金的使用效益；用款计划严格按照 预算编报和批复，有利于提高预算编制的准确性。同时，使高校在资金获得方面 更加合理。 但是由于国库集中支付是一个新事物，也由于高等学校的复杂性和特殊性， 试点部门表现出很多值得关注的问题。随着高等教育管理体制改革的深入，教育 经费来源从以前单一的财政拨款逐步发展到以财政拨款为主，多渠道、多形式筹 措教育经费的局面，办学形式也呈现多样化。高校经费自筹能力与承担责任能力 提高了，高校的办学自主权也不断得到增强，作为一类组织，此时的高等学校已 不再是政府的附属，而是不同于政府与企业的社会组织第三部门。在实施国库集 中支付时，必然会发生冲突；高等院校的财政资金全部上缴到财政部门统一管理， 高等院校的财政资金支出必须经财政部门进行最终的审批方能支付，转变了高校 理财主体地位，弱化了高校自主理财的能力；国库集中支付制度规定“预算支出 渠道不得随意变更有预算才能有支出 ，但是高等院校预算具有不确定性，从 而预算管理不可避免地陷入困境；零余额账户造成高校在银行的存款额度为零， 高校不再是银行的存款大户，银行作为金融企业，会将贷款优先发放给有存款业 浙江工业火学硕士学位论文国库集中支付对高校理财的影响及对策 务的单位从而影响高校的融资能力。从法律层面来看，高校理财既要满足财政部 门国库集中支付的需要，又要在现行的高等学校财务制度和高等学校会计 制度框架内进行，高等学校在试点国库集中支付过程中，势必要在许多方面作 出改变和调整。从目前的实施现状来看，国库集中支付对高校的影响在不断加剧。 为做好国库集中支付的试点工作，教育部、财政部门、各试点高校都做了大量的 工作，付出了艰苦的努力。如何完善国库集中支付制度在高校的实施已成为亟待 解决的问题。 本文在研究中，通过查阅相关文献，发现虽然对高校实行国库集中支付中出 现的问题做了一些研究，但都不太深入、不系统，此方面可参考的书籍资料甚少。 相关研究也显示，从政府与大学的关系上来看，政府与大学关于财政经费使用， 一般有两种模式：一种是政府在一些支出项目上控制了大学内部的经费使用，另 外一种模式是大学在经费的使用上拥有较大的自主权和自由度。从一些发达国家 的经验来看，已经很少有国家和地区采用第一种模式，更多的方式是大学自主决 定财政经费使用，表现为一个相对独立的过程。( 国家自然科学基金课题组整理 资料，2 0 0 7 0 9 2 0 0 9 1 2 ) 因此，在没有国外经验借鉴的情况下，对于实施过程 中出现的大量问题，如何结合具体的实际情况，进一步总结经验，充分发挥国库 集中支付制度对高校理财的优势，是个亟待解决的问题。而本文正是从高校理财 为入口，系统的分析国库集中支付产生的背景及理论依据，在研究和借鉴国外国 家的国库集中支付模式基础上，论述了我国国库集中支付制度的运作模式。从制 度和高校理财两个层面分析了国库集中支付对高校理财的影响，着重结合高校的 特殊性，从高校社会组织属性、高等教育服务特性、高等教育属性及高校理财改 革方向四个方面深入分析了问题产生的原因，探讨了国库集中支付在高校的适用 性。最后对政府和高校两个层面提出了应对措施，如学费等预算外收入暂时不要 纳入国库集中支付范畴，横向科研经费属于高校自主创收，也不应纳入改革范畴 内，希望为国库集中支付制度在高校的实施提供参考意见，因此这是个很有意义 的课题。 1 2 国库集中支付试点改革现状 财政部门一直非常关注财政管理体制改革，但重点一直局限于财政收入分配 体制改革。作为财政管理体制的重要部分财政支出管理体制，尤其是国库支付体 制改革没有提上日程。1 9 9 4 年，我国的财税体制改革取得了巨大成功，基本理顺 了国家、企业、个人之间的分配关系，调动了中央与地方的积极性。尽管如此， 我国财政收支矛盾仍然十分突出。其中一个重要原因就是财政支出管理改革明显 滞后，支出管理手段和方式仍然沿用计划经济体制下的国库分散支付制度，这种 分散性的国库制度适应了一定时期的预算管理方式。随着公共财政的建立和发 2 浙江工业大学硕士学位论文国库集中支付制度对高校理财的影响及对策 展，其弊端已日渐显露出来。突出表现为：重复和分散设置账户，导致财政收支 活动透明度不高，不利于实施有效管理和全面监督；财政收支信息反馈迟缓，难 以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠依据；财政资金分散拨付，相 当规模的资金滞留在预算单位，降低了财政资金的使用效益，所以财政支出体制 必须进行制度性的改革。 1 9 9 9 年以来，财政部门先后推行了一系列加强预算管理制度改革的措施，主 要包括部门预算改革、收支两条线改革、政府采购制度改革、会计委派制度改革、 国库集中支付制度改革等，其目标是建立适应我国社会主义市场经济的公共财政 体系，这些改革相辅相成，在整个财政支出管理体制改革框架内，是不可分割的 整体。目前，部门预算管理、政府采购制度等改革已率先推行，在吸收借鉴国内 外经验比较成熟的条件下，我国开始着手进行国库集中支付制度改革。以国库集 中支付为主要形式的财政国库管理制度，是建立公共财政体系的重要内容，考虑 到我国目前国库集中收入制度改革的条件尚未成熟，改革要循序渐进、逐步深入， 我国的国库集中收付制度是从国库集中支付入手的。 2 0 0 1 年下发关于印发 的通知，标志着 财政国库管理制度改革正式开始。2 0 0 1 年8 月，财政部率先在中央选择水利部、 科技部、财政部、国务院法制办、中国科学院、国家自然科学基金会六个部门和 单位进行改革试点，实行财政直接支付和财政授权支付资金共计1 7 0 2 3 亿元， 其中财政直接支付资金6 4 8 3 亿元，财政授权支付资金1 0 5 4 亿元。2 0 0 2 年， 在0 1 年改革成功经验的基础上，进一步扩大了改革试点部门的范围，试点部门 由0 1 年的6 个增加到了2 3 个试点部门。新增加的试点部门有：国家计委、外交 部、外贸部、人事部等。2 0 0 2 年，经过周密的前期准备环节，改革试点工作逐步 实施，中央2 3 个部门及所属6 1 2 个基层预算单位，共计4 8 6 亿元的资金纳入了 国库集中支付的范围。在此基础上，2 0 0 3 年进一步加大了国库改革的力度，8 2 个 中央一级预算单位实行了集中支付改革试点，3 5 个中央部门进行收入收缴改革 试点。截止2 0 0 4 年底，1 4 0 个中央部门实行国库集中支付改革，4 7 个中央部门纳 入非税收入收缴改革实施范围。 与此同时，全国许多省市也都进行了这方面的改革试点工作，并进行了有益 的尝试和探索，取得了一定的成效。影响比较大的，如陕西省2 0 0 0 年7 月在省 级1 2 0 个单位和部门实行了以“集体管理、统一开户、分户核算”为特征的会计 集中核算制度，2 0 0 1 年4 月1 日又在此基础上试行了国库集中支付制度；浙江省 乐清市推行了“开户、核算、预算、拨付四统一 的改革模式；湖北省沙市对全 区行政事业单位实行了以“统一收付、统一核算、统一管理、单一账户 为主要 内容的财政预算综合管理改革；安徽省五河县也进行了以“直收直达，财务统管” 为特征的财政改革。到2 0 0 3 年，全国已有1 6 个省区按照统一规范的改革文件实 浙江工业大学硕士学位论文 国库集中支付对高校理财的影响及对策 施了改革范围，并将改革推行到1 4 个地市；四川省也将改革扩展到1 2 9 个省级一 级预算部门及所属3 0 7 个基层预算单位，河南省、湖南省省级部门也都有4 0 多 个进入改革试点。截止2 0 0 4 年底，全国已有1 个省市实行国库集中收入收缴改 革，全国已有3 0 个省区市、1 5 0 个地市、2 0 0 多个县实施了国库集中支付制度改 革。( 江国成，2 0 0 5 ) 尽管这些地区的名称模式各异，实施的范围也不尽相同， 但在加强财政管理、强化财政监督、节省财政开支、提高使用效益等方面都不同 程度地取得了明显成效。经过实践运营，国库集中支付取得了显著成效。 从2 0 0 2 年0 1 月开始，教育部被纳入试点单位，教育部在教育部本级及所属天 津大学、南开大学、山东大学、中国海洋大学、石油大学五所高校，实行国库集 中支付改革试点。迄今为止，高等学校国库集中支付的试点工作已进行了六年。 全国大多数省份的高校都实施了国库集中支付制度。比如，南京林业大学于2 0 0 4 年6 月起实施国库集中支付，在江苏，对高校的国库集中支付仅限于财政预算内 拨款( 含通过预算下达的科研专项) 和预算外资金拨款( 如地方教育附加) ，高 校按政策收取的学费、住宿费等预算外资金暂时没有纳入国库集中支付管理范 畴。在湖南，财政部门要求高校所有的财政性资金( 含预算内、事业收入等预算 外) 都纳入国库集中支付管理，并要求限期撤销基本账户和过渡账户。但是，大 多数高校没有实现全部资金都从“金财网 请款支付。2 0 0 7 年，浙江省开始实施 国库集中支付改革，并没有将学费等预算外收入纳入改革范畴。但是自2 0 0 8 年9 月1 日起，在杭高校( 包括各高职院校) 的预算外资金实行规范的国库集中支付。 ( 浙机会函 2 0 0 8 1 1 号，2 0 0 8 ) 使用税务票价的收入未纳入国库集中支付范畴；科 研项目经费，除教育部、教育厅下达外，其它科研经费暂未纳入国库集中支付。 1 3 研究现状 1 3 1 国外研究现状 国外对国库体制的研究是比较早的，大多数国家国库集中支付制度改革是和 预算制度改革同步的，其历史和政府预算制度差不多一样长。因为国库集中支付 制度可以有效解决财政资金滞留在预算账户，财政资金使用效率低下的问题，保 证政府收付按预算的要求规范进行，因此o e c d 国家包括美国、日本等差不多 都已实施了国库集中支付制度，一些发展中国家像巴西等也在试行。1 9 7 7 年，我 国的台湾也实施了国库集中支付制度改革。到2 0 世纪末，国库集中支付体系已 经趋于完善。同时，由于各国的体制和改革背景不同，国库集中支付制度的模式 也有所不同，这方面会在第三章详细论述。通过对各国模式的比较借鉴，有助于 完善国库集中支付改革在政府和高校的顺利实施。 4 浙江工业大学硕士学位论文国库集中支付制度对高校理财的影响及对镱 但是，由于高等教育财政体制不一样，国外通过设立专业的大学拨款机构， 缓冲了政府和高校的矛盾，因此国库集中支付改革对高校理财的影响不如我们国 家这样明显，相关的研究文献也是很少的。 在英国，1 9 1 9 年成立了大学拨款委员会对高校进行拨款，1 9 4 6 年，“经与大学 及其他相关机构协商，( 委员会) 应协助准备和执行为充分满足国家需要而经常 所需的大学发展计划。 ( s h a 仕o c km b e r d a h lr ，1 9 8 4 ) 这一条表明大学拨款委 员会应更积极参与大学的发展规划并监督规划的执行，也要考虑国家对教育的发 展要求。1 9 8 8 年，教育改革法废除了大学委员会，成立了大学基金委员会和 学院基金委员会。1 9 9 1 年，进一步将两个委员会合并，同时成立新的高等教育基 金委员会。( 弗兰斯f 范富格特，2 0 0 1 ，p 3 7 2 ) 目前，英国对高校的拨款机构 涉及议会、政府主管部门和高等教育基金委员会。议会是最高立法机关，高等教 育拨款必须经议会批准之后才能下拨给教育与就业部，教育与就业部将分配的拨 款拨给高等教育基金委员会，并设立会计主管管理对高等教育基金委员会的拨款 并有责任向议会报告拨款使用情况，有权对高等教育基金委员会的拨款检查业务 进行审查，但并不对高等院校本身进行审查。( 吕炜，2 0 0 4 ，p 4 7 ) 这种拨款方 式下，高度教育基金委员会成为了政府与高校之间的桥梁，缓解了政府和高校之 间的矛盾，弱化了政府财政拨款方式对高校理财的影响，因此关于高校财政支付 方式的相关研究并不多。 美国对高校实行两级拨款模式，联邦政府对高校的拨款份额比较少，主要通 过政府各职能部门来完成。州政府对高校拨款份额比较大，并拥有直接且广泛的 高等教育管理权限。州不仅在立法上规范高等教育发展，而且通过财政拨款实施 调控。州高等教育财政拨款一般由专门设立的高等教育委员会管理。这是美国高 等教育发展过程中必然出现的一种组织形式，在政府和高校间起到一种“缓冲器” 的作用，能有效避免政府对高校内部事物的过多干预。因此，财政支付体制改革 对高校影响并不是很突出。而且美国高校显著特点是私立高校多于公立高校，私 立高校主要靠学费、捐赠等收入支撑，而公立高校主要依赖政府拨款。1 9 9 5 1 9 9 6 年，美国私立高校政府拨款比重为1 6 5 ，远远低于公立高校拨款5 1 。( 1 1 1 e n a t i o n a lc e i l t e rf o re d u c a t i o ns t a t i s t i c s ，1 9 9 6 ) 也就是说美国的政府拨款是给了 占高校总数量比较少的公立高校。因此关于政府财政拨款方式对高校影响显得更 加不突出。从经费的管理方式上，美国的高校管理分为两种，集权式管理和分权 式管理。集权式管理也就是国库集中支付方式，适用于公立高校。每年州政府根 据财政预算只划给大学经费额度。凡2 5 0 美元以上的经费支出由州政府在额度内 直接支付。大学对政府投入的经费仅限于资金使用计划、申请、报批，而不直接 管理现金。学校的预算管理、经费来源和支出控制权限集中于校级，院系向学校 申请经费，纳入校级预算，校级向州政府申请预算拨款。学校的预算需报州政府 5 浙江工业大学硕士学位论文国库集中支付对高校理财的影响及对策 审批后执行。分权式管理适用于私立大学，大部分经费都由其下设的学院直接管 理，院系拥有预算和支出的权限。( 周巳入，2 0 0 6 ) 在日本，私立大学在高等教育中具有重要地位。从表1 1 可以看出，无论在 数量还是学生人数上，私立大学都占有绝对优势。日本对私立大学的财政资助增 长也是相当快的，2 0 0 3 年，中央政府对私立高校的财政拨款达到了3 2 1 8 亿日元， 是1 9 7 5 年的3 2 倍，对私立大学的资助由隶属于文部省的私立大学财团负责。同 年日本用于国立高等教育机构，转入国立学校特别会计核算数额为1 5 1 9 万亿日 元。因此虽然日本国立高校比较少，但是政府用有限的资金投资于少量的学校， 办学效益也比较显著，日本著名的大学基本上都是国立大学。日本对国立大学实 行国立学校特别会计制度。这种制度下，国立学校的收入包括政府财政拨款、学 费、住宿费等收入都要纳入国立特别会计账户备用，为使国立高校积极筹措更多 的资金，也设立了一些机动条款。近年来，国立学校会计制度面临改革，改革后， 各大学将成为自主法人实体，政府将放宽有关大学预算方面的限制，现在的学费 这部分收入将成为国立大学的法人收入，由大学自主使用。 表1 1 ：2 0 0 0 年日本高校分布情况 资料来源：日本文部省( h t t p ：w 蚋n m e x t c o m ) ：s t a t i s t i c s 1 3 2 国内研究现状 在全国探索国库集中支付的数年中，学者有很多文章探讨国库集中支付制 度。1 9 9 8 年至2 0 0 2 年，财政部人员出国考察，培训团撰写了5 3 篇考察报告。这 些报告围绕我国财政改革的重大课题，结合我国国情，提出了进一步深化我国相 关财政改革的意见和建议。财政部财政科学研究所副所长刘尚希在接受第一财 经日报记者采访时表示，财政国库集中收付制度改革是公共财政制度的一个基 本内容，有利于国家对财政资金的有效监督管理，使财政收入和支出更加规范有 序。改革正式开始后，有关国库集中支付改革的讨论更是层出不穷。( 邱波，2 0 0 6 ) 王俊峰( 2 0 0 1 ) 结合陕西省实行国库集中支付制度试点中的基本做法，论述了现 阶段实行国库集中支付应遵循的原则，以及实施此项制度在提高财政资金使用效 益，降低财政资金运行成本，推进部门预算改革等方面有重要意义。张继珍( 2 0 0 1 ) 分析了当前我国财政改革的重点是支出管理改革，而国库集中支付制度是支出管 理改革的重要内容之一。文章在分析当前我国国库管理体制存在的主要问题和建 6 浙江工业大学硕士学位论文 国库集中支付制度对高校理财的影响及对策 立国库集中支付制度必要性的基础上提出了建立这一制度的指导原则，最后提出 了关于建立我国国库集中支付制度的一些具体设想。 高校作为不同于政府的第三部门，套用政府部门的国库集中支付制度必然会 引起争论，学者形成了许多有益的观点：一种是国库集中支付优越性的充分展现， 主张将国库集中支付制度进一步规范化、制度化、甚或提升法律的层面加以巩固 化，以确保国库集中支付的强制性实施；另一种则基于国库集中支付制度的制度 约束性，更着眼于现实实际适应性的实施，甚或主张适时部分地取消国库集中支 付制度的实施。 从这些研究来看，学者们更多地侧重于高等院校实施国库集中支付制度的适 应性和规则性的理论性研究。基于学校不同于一般的国家行政部门，国库集中支 付制度的实施也应该采取不同的形式。刘天佐( 2 0 0 5 ) 从高等学校社会组织属性 的角度，对于政府在高等学校推行国库集中收付制度改革过程中存在的认识误区 以及所产生的负面影响进行了深入的分析，从而论证不能简单地套用政府职能部 门的模式对高等学校进行管理。高校实施国库集中支付制度，必然会降低高校自 主理财的能力，不利于高等学校自我发展能力的形成。彭久麒( 2 0 0 3 ) 认为，高 校实施国库集中支付制度，理论上既有把准公共产品等同于公共产品进行干预之 嫌；又相当于政府对市场主体进行微观经济活动管理，因而是低效甚至无效管理。 国库集中收付制选择了一条使高校成为政府部门附庸的回头路；选择了一条创造 租金的新财路，由此可推论，财政集中收付制和高等教育改革的正确方向不相容。 1 4 研究目的、研究思路及技术路线 1 4 1 研究目的 本文的目的在于通过对国库集中支付的理论探讨，分析当前国库集中支付的 一般做法，在借鉴国外经验的基础上，以高校理财为例系统地对国库集中支付制 度进行梳理。通过理论和实证分析，阐述了高校实施国库集中支付存在的问题， 着重从高校的特殊性入手，分析问题产生的原因，探讨国库集中支付在高校的适 用性。在这些分析的基础上，对政府和高校两个层面提出相应的改革对策，为国 库集中支付制度在高等院校的顺利实施提供可参之据。 1 4 2 研究思路及技术路线 本文首先对财政国库集中支付制度改革背景及国内外相关研究进行了理论 综述，并从公共财政、公共选择、委托代理等角度阐述了推行财政国库集中支付 7 浙江工业大学硕士学位论文国库集中支付对高校理财的影响及对策 制度的理论依据。其次，研究和借鉴了国外的国库集中支付模式，着重探索国库 集中支付的制度框架，总结出其共同点。最后是对高校实施国库集中支付的实践 探索。探索高校实施国库集中支付改革过程中取得的成效及存在的问题，从高校 的特殊性入手，分析了这些问题的原因，并提出相应的应对措施，进一步完善国 库集中支付制度改革。本文的技术路线如下： 1 5 研究方法 图1 1 技术路线图 l 、系统分析法：国库集中支付改革研究是一个复杂的系统，其改革过程出 现的问题涉及财政部门支出的各个方面，而且相互影响，具有复杂性。通过系统 分析的方法能够全面阐述和分析为什么要进行国库集中收付改革研究，如何解决 改革过程中出现的问题等。 2 、文献研究法：本课题研究查阅了大量的公共财政、国库集中支付制度改 革、预算管理、集中核算管理、非税收入管理资料。在前人研究的基础上深化了 r 浙江工业大学硕士学位论文 国库集中支付制度对高校理财的影响及对策 本课题研究。 3 、实证分析法：本课题通过分析浙江工业大学等实行国库集中收付制度改 革后存在的问题，提出了改革的对策和建议。实证增加了本课题研究的说服力。 4 、定性研究和定量研究相结合：本课题对国库集中收付制度改革过程中出 现的问题进行了定性和定量相结合的分析。 5 、比较研究法：我国的国库集中支付制度改革起步较晚，无论理论研究还 是实践应用都落后于发达国家，而发达国家中的不同国家又各自有不同的特点， 所以本文比较和借鉴了发达国家财政国库集中支付制度改革的成熟理论和成功 经验，在此基础上对高校实施国库集中支付制度改革提出了建议。 6 、访谈法：本课题在研究过程中，访谈对象包括高校财务处长、专家学者 等，并收集了相关资料。 1 6 论文的创新点 1 、研究内容创新，国库集中支付是个比较新的政策，国内对这方面进行制 度和高校两个层面系统研究的很少。本文首次从高校理财为入口，系统的分析国 库集中支付产生的背景及理论依据，在研究和借鉴国外模式的基础上，论述了我 国国库集中支付制度的运作模式。从制度和高校理财两个层面分析了高校实施国 库集中支付改革存在的问题及产生的原因，并对政府和高校两个层面提出了改革 建议。 2 、研究视角创新，本文首次结合高校的特殊性，从高校社会组织属性、高 等教育服务特性、高等教育属性及高校理财改革方向等角度深入分析了问题产生 的原因，探讨了国库集中支付在高校的适用性。 ， 3 、从理论和实践两个方面研究高校实施国库集中支付改革中的问题及其原 因，提出了相应的对策，建议国库集中支付制度应在高校分阶段展开，学费等预 算外收入暂时不要纳入国库集中支付范畴，横向科研经费属于自主创收，建议以 后也不应纳入改革范畴，为完善高校实施国库集中支付改革提供参考。 9 浙江工业大学硕士学位论文 国库集中支付对高校理财的影响及对策 2 国库集中支付制度的理论分析 2 1国库集中支付制度的基本内涵 国库集中支付制度是以国库单一账户体系为基础，以国库集中支付为资金拨 款主要形式的财政国库管理制度的简称。在这一制度下，国库将直接控制从预算 分配、资金拨付、使用、银行清算直至资金到达商品和劳务提供者账户的全过程。 即预算单位使用资金但见不到资金；未支用的资金均保留在国库单一账户，由财 政部门代表政府进行管理运作，降低政府筹资成本，为实施宏观调控政策提供可 选择的手段。 2 2 国库集中支付制度的理论分析 国库集中支付制度在各个国家可以得到普及，必然有其深刻的理论根源。本 章围绕公共财政理论、公共选择理论、委托代理理论探讨国库集中支付制度的理 论依据。 2 2 1 公共财政理论 美国著名经济学家砒c h a r d a m u s 蓼a v e ( 1 9 8 4 ) 从弥补市场经济的缺陷的角 度提出需要公共政策加以矫正或采取补偿措施的主张，并认为公共经济职能包 括： 1 、公共产品的供应，亦即总资源利用在私人产品与公共产品之间的划分和 公共产品内部构成的确定过程，可称为预算政策的“配置职能”( 即我国通常说 的参与资源配置) 。 2 、调节收入与分配，使之符合社会上认为“公平”或“公正”的分配状态， 此处称之为“分配职能 ( 即我国通常说的协调收入分配) 。 3 、利用预算政策为手段，以保持高就业率，合理的稳定物价水平，适当的 经济增长率，还有国际贸易和国际收支平衡的目标。我们把这些目标概括为“稳 定职能”( 即我国通常说的促进稳定经济) 。 从公共经济职能出发，公共经济要求资源配置的效率和收入分配的公平。而 这正是国库集中支付制度实施的目标。 l 、国库集中支付将各种分散在各预算单位和预算部门的财政资金统一管理， 大大提高了财政资金的使用效率，相应的也大大减少了财政资金使用过程的中间 环节和损耗的风险，同时也有助于有效防范资金使用过程中的违法乱纪和贪污腐 l o 浙江工业人学硕士学位论文国库集中支付制度对高校理财的影响及对策 败现象，从而最终大幅度提高了财政资源的配置效率。 2 、财政国库集中支付制度将各种乱收滥支行为放置于财政监督、社会监督 的“眼睛”之下，从而有利于解决预算外乱收费以及预算内乱收税等问题，减轻 了企业和居民的不合理负担，从而保证了市场集中运行