（农业经济管理专业论文）对我国农村税费改革问题的追踪研究.pdf

摘要 近年来，中国农民的问题以“增收难负担重”的现状凸现出来，成为困扰我国农 村经济发展的最大难题，这是一个有几千年农业传统的国家向现代化发展必须解决的 艰巨任务。特别是农业和农村经济发展进入新阶段后，农民低而不稳的收入与沉重的 负担形成强烈反差。在农民增收难度较大的情况下，减轻农民负担就更为迫切。本研 究的目的在于通过对我国农村税费改革及其配套改革体系的追踪研究，为进一步理顺 国家、集体和农民之间的利益关系提出可供选择的合理化的政策建议，使农民负担具 有透明性、确定性和可控性，从而解决现阶段农民负担过重以及为减负由此引发的相 关问题。 论文首先阐述了农民负担的涵义、状况及其加重的原因。并分析了减轻农民负担 的治本之策一农村税费改革的必要性，肯定了税费改革的成果；同时通过对近几年各 地农村税费改革试点的追踪调查，发现改革过程中也暴露出了一些问题：乡镇财政缺 口加大：基层政权运转困难；乡村债务负担重；农村义务教育经费问题等等。论文广 泛借鉴和吸收国外发达国家和发展中国家税费理论研究的经验教训( 由于农业是弱势 产业，西方发达国家在农业政策上都体现着扶持和保护，一般不单独征收农业税) ， 在原有税费改革的基础上提出了进一步深化农村税费改革的基本思路及其配套措施， 突出表现在：( 一) 巩固农村费税改革成果，防止农民负担反弹。( 二) 加大中央和省 两级财政转移支付力度，为农村税费改革提供必要的财力保证：( 三) 突出转移支付 资金的使用重点，增加农村公共物品的供给，立足在使农民增收的基点上，促进经济 发展；( 四) 加快乡镇机构改革，理顺县乡财政体制，建立健全农民负担监督机制。 关键词：农民负担：农村税费改革；成效；问题；对策 t h et r a c e r e s e a r c h i n g o nr e a r mo f t h er u r a lt a x - f e ep r o b l e m si nc h i n a a u t h e r ：f uy a n t a o m a j o r ：a g r i c u l t u r a le c o n o m i c sa n dm a n a g e m e n t t u t o r ：p r o f e s s o rz h a n g x i a o g u a n g a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，t h ep r o b l e m so fc h i n e s ef a r m e r sa r es h o w e da s “h a r dt oi n c r e a s e i n c o m ea n db e a rh e a v yb u r d e n ”，a n dt h i sh a sb e e nt h eb i g g e s tp u z z l eb o t h e r i n gt h e e c o n o m i cd e v e l o p m e n ti nc h i n e s er u r a la r e a s i ti st h em o s td i f f i c u l tt a s kt oc h i n a ，w h i c h h a st h o u s a n d sy e a r so fa g r i c u l t u r a lt r a d i t i o na n dn o wi s t r a n s i t i n g t om o d e r n i z a t i o n s m o o t h l y e s p e c i a l l ya f t e rt h ea g r i c u l t u r ea n dr u r a le c o n o m i cd e v e l o p m e n te n t e r i n gan e w p e r i o d ，t h el o wa n du n s t e a d yi n c o m eo ff a r m e r sh a sc o n t r a s t e ds t r o n g l yw i t ht h eh e a v y b u r d e n st h e ya r ef a c i n g u n d e rt h ec o n d i t i o nt h a ti sh a r df o rf a r m e r st oi n c r e a s et h e i r i n c o m e s ，i ti sm u c hm o r ee x i g e n tt or e l e a s et h e i rb u r d e n s t h es t u d y i n ga i mo ft h i se l ；s a y i st o s u p p l y m o r ec h o i c e so fs u g g e s t i o n st of u r t h e rs m o o t ht h ei n t e r e s t a m o n gt h e c o u n t r y 、t h ec o l l e c t i v ea n dt h ef a r m e r sa n dt om a k ef a r m e r s b u r d e n sb ec l e a r 、d e f i n i t e a n dc o n t r o l l a b l es ot h a to v e r - b u r d e n so f f a r m e r sc a nb es o l v e d t h i st h e s i sa n a l y z e st h ec o n n o t a t i o na n dt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fc h i n e s ep e a s a n t s b u r d e n sa n d 也ec a u s e sf o rt h ei n c r e a s eo fc h i n e s ep e a s a n t s + b u r d e n s i ta l s oa n a l y z e st h e n e c e s s i t yo ft h er e f o r mo ft a x a t i o na n df e e si nt h ec o u n t r y s i d e ，ab a s i cp o l i c yt ol e s s e n p e a s a n t s b u r d e n s b yt h el o o ko f s i t u a t i o no ft h ep i l o tp r o j e c to fr u r a lr e f o r mo ft a x a t i o n a n df e e so fa l lp a r t si nt h ep a s tt w oy e a r s ，t h er e f o r mh a sr e c e i v e ds o m ee f f e c t s ；s o m e p r o b l e m sh a v eb e e ne x p o s e di nt h er e f o r mc o u r s e ：t h ef i n a n c i a lb r e a c ho fv i l l a g e sa n d t o w n si s s t r e n g t h e n e d ；t h eg r a s s - r o o tp o l i t i c a la u t h o r i t yo p e r a t e sd i f f i c u l t l y ；r u r a ld e b t b u r d e n sa t eh e a v y ；e d u c a t i o nf u n d s p r o b l e m so f t h e r u r a lo b l i g a t i o n e t c n l et h e s i si so n t h eb a s i so fc o l l e c t i n gp r a c t i c ee x p e r i e n c eo fl o c a lr u r a lr e f o r mo ft a x a t i o na n df e e so f e v e r yp i l o tp r o j e c te x t e n s i v e l y ，a n d t h e o r e t i c a lr e s e a r c ho ft a x a t i o na n df e e so ft h e d e v e l o p e dc o u n t r ya n dd e v e l o p i n gc o u n t r i e s ，h a v ep u tf o r w a r db a s i c 台a l n so ft h o u g h t sa n d s u p p l e m e n t a r ym e a s u r e so f d e e p e n i n g r u r a lr e f o r mo f t a x a t i o na n df e e sf u r t h e ro nt h eb a s i s o fo r i g i n a lr e f o r mo ft a x a t i o na n df e e s ，s h o wo u t s t a n d i n g l y ：( o n e ) c o n s o l i d a t i n gt h e c o u n t r y s i d ee x p e n s ed u t yr e f o r mt h ef r u i t ，g u a r da g a i n s tp e a s a n t r yf r o ms h o u l d e r i n g b o u n c e ( t w o ) s t m n g t h e n t h ec e n t r a la u t h o r i t i e sa n ds a v ef i n a n c i a lt r a n s f e r p a y m e n t d y n a m i c so f t w og r a a e s ，o f f e rt h ee s s e n t i a lf i n a n c i a lr e s o u r c e sg i m a n t e ef o rr u r a lr e f o r m o ft a x a t i o na n df e e s ；( t h r e e ) s t r e s s i n gt ot r a n s f e rd e f r a y st h ec a p i t a lu s es t l e s $ ，a d d p r o v i d i n go f e , o m m o l lg o o d si nc o u n t r y s i d e ，h a v eaf o o t h o l ds o m e w h e r et ob el i v i n gt o c a u s e p e a s a n t r y t og a i na c c e p t i n g ，a c c e l e r a t ee c o n o m yt od e v e l o p ；f l o u r ) s p e e d i n gu pt h e v i l l a g e sa n dt o w n so r g a n i z a t i o nr e f o r m e d ， s o r to u tt h ec o u n t yc o u n t r y s i d ep u b l i cf i n a n c e s y s t e m ，e s t a b l i s h i n ga m p l i f yp e a s a n t r y t os h o u l d e rm o n i t o r i n gm e c h a n i s m k e y w o r d s ：f a r m e r sb u r d e n s ；t a x f e er e f o r mi nt h ec h i n e s er u r a l ； e f f e c t s ；p r o b l e m s ；c o u n t e r m e a s u r e s 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包 含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得塑韭壅些太堂或其它 教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的 任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名；饪艳海 签字日期： 枷争年月踟日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解盈j b 盛些盍堂有关保留及使用学位论文的规定，有 权保留并向国家有关部门( 机构) 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查( 借) 阅。本人授权煎韭盛些盔堂可以将论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等方法加以保存或编成学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 学位论文作者签名：牛抖k 薅导师签名：汐嘭唆屋l 签字日期： 伽忤6 月伽日 签字日期：吧舶中年6 月加日 对我国农村税费改革问题的追踪研究 1 引言 “三农”问题即农民、农业、农村问题，是我国目前所面临的亟待解决的重大问题。改革开 放以来，通过实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营机制，调整农产品价格和购销政策， 保障农民的经济利益等各种措施，有效地调动了农民的生产积极性，促进了农村生产力的发展。 但由于各种原因，农民负担问题一度相当严重。二十世纪8 0 年代以后，农民负担问题越发突出， 已成为当今我国农村社会发展的主要“症结”。进入2 0 世纪9 0 年代以后，农民负担增长速度开 始超过收入增长速度，农民负担过重的局面不仅没有得到改善，而且各种摊派及收费增长速度过 快，“三乱”问题始终没有得到很好的解决，各个地方及部门的收费项目多而乱。中国加入w t o 后，又使我国农业面临着结构调整的巨大压力和契机。但是农民收入增长缓慢，城乡居民收入 差距不断扩大，农民的积极性难以调动起来。严重制约了农村经济的快速、健康发展。能否妥善 解决农民负担过重问题，已成为“三农”问题能否得到解决的基础和前提，而农民负担过重又集 中体现在农村税费负担过重方面。要切实解决农民负担过重问题，必须进行农村税费改革，并将 “费改税”与依法治理税费有机结合起来。很多地方标准的制订缺乏依据，随意性大，税费收取 的方式也越来越不规范，按计划任务收税收费的现象相当普遍。这在不同程度上引起了群众的不 满严重挫伤了农民生产积极性。它已经不是简单的经济现象而是复杂的社会问题。进入9 0 年 代开始理论界已经进行了大量的税费改革探索。如河北正定的“公粮制”，湖南武岗的“费改税”， 安徽太和等地的“税费台一”等等。税费改革是切实减轻农民负担，进一步保护和解放农村生产 力，密切党群关系干群关系的一项重大举措，意义无疑是巨大的，完全可以与新中国建国初期的 土地改革、二十世纪八十年代的家庭联产承包经营并列为我国农村的三次重大改革。试点地区虽 然在一定程度上取得了一定成效，减轻了农民负担，但在肯定农村税费改革试点成就的同时，我 们也看到在改革过程中又暴露出一系列新的问题突出的表现为：农民减负与政府机构精简的矛 盾农村公麸物品供需矛盾更加尖锐等。本文主要针对以上问题通过对国外农业税费制度的梳理 和归纳，并在此基础上，结合我国的实际，进行比较和借鉴，对我国下一步农村税费改革的走向 提出了一些对策和建议提出了取消农业税的大胆设想，并对取消农业税后出现的乡镇财政缺口 的拉大，乡镇债务的难题以及今后农民增收的重点提出谈论了自己的解决思路及对策。该目的就 是希望提出的一些建议和对策能达到对消除各种县乡村矛盾、真正切实减轻农民负担推动农民 增收和县乡区域经济和社会的全面发展。 河北农业大学硕士学位论文 2 1 税收的涵义及特点 2 税费基本理论 税收是国家为了实现其职能。凭借政治权力，按照法律规定的标准，参与社会产品或国民收 入的分配和再分配。无偿地取得财政收入的一种手段。 1 1 税收具有强制性、无偿性、固定性的特点。第一，强制性表明，税收是政府依据法律强制征 收的，纳税人只要有了应纳税的收入，发生了应纳税的行为，就必须依照税法的规定如数把该缴 的税缴上来。所以政府通过税收所组织的收入的量，是稳定可靠的。第二，税收的无偿性表明， 政府通过税收所取得的收入，既不需要偿还，也不需要支付任何代价。所以，税收收入的利用， 一般不会绘政府带来“额外负担”。第三，税收的相对圆定性。它表明，政府在征税之前，要以 法律的形式预先确定征税对象与征税数额之问的数量比例。除非变动税法。 2 1 2 2 收费的概念及分类 所谓费，是指政府部门、企业和事业单位由于给收益人提供特定的劳务或者资源、资金的使 用权而向收益者收取的费用；即政府对其提供的公共商品( 包括劳务) 索取的价格，也就是消费 者( 包括法人和自然人) 消费公共商品所支付的价格嘲 收费通常包括：国家机关收费，即行政性收费 公用事业性收费。即事业性收费；公益服务 收费；中介服务收费；经营性收费。这里主要是指政府收费是以交换或提供直接服务为基础的 收入形式。规范化的政府收费只有两类：一是规费，另一个是使用费( 直接费) 。规费是政府部 门对公民个人提供特定服务或是特定行政管理而收取的工本费和手续费使用费是政府对公共设 施的使用者按一定标准收取的费用。如公立学校的学费、公路费、公园门票费等等。如驾驶执照 费和建筑许可征费等，无论规费，还是使用费，都不能成为市场经济条件下的政府支出的主要收 入来源，而只能在政府收入体系中居补充或辅助地位。 经济基础决定上层建筑。我国目前还处于社会主义初级阶段，正逐步向市场经济过渡各种 经济关系还没理顺，还处于一种过渡时期，在目前我国的税制水平、税收能力以及税收所依赖的 法制环境下我国的财政支出完全依靠税收是不可能的。还必须依靠职能性税外收费来筹集。【4 】 2 3 税与费的理论分析 2 f 3 1 税与费的联系 税收是从私人商品的交易或占有中获得的。这就是说，税作为公共商品的成本，他和公共商 晶之问没有直接的联系。为什么公共商品的成本筹措方式可以由税转化为费? 这是对公共商品消 费进行技术处理的结果。这种技术处理，称为公共商品的技术装置。这个技术装置要使本来没有 摊他性的公共商品具有排他性，从而使公共商品的消费者必须付赞才能消费。例如公路费只要 在公路的, k h 处设立收费站，交了费的车辆才能通过对公共商品消费的收费，通常有三部分组 成：进入费、运行费和拥挤费。进入费是公共商品固定投入的费用；运行费是对公共设施或公共 2 对我国农村税费改革问题的追踪研究 劳务的经常性收费；拥挤费是对公共商品消费时发生拥挤所加收的费用。费又怎么改为税昵? 这 又要求对私人商品的消费或占有与公共商品的消费之间发生联系。如果是这样。那么对私人商品 的消费或占有征税就相当于对公共商品的消费征税。这就是说，税转化为费是对公共商品消费进 行技术处理的结果；费转化为税则是对某种私人商品的消费或占有征税就相当于公共商品消费的 收费。私人商品通常有多种用途。因此要认定私人商品的消费或占有只与某种公共商品的消费发 生联系，通常也需要技术装置。而且是大致的。这种情况也是存在的。例如，公路费是可以转化 为汽油税和轮胎税的。因为对汽油和轮胎的消费量不仅与汽油和轮胎有关，而且和道路及汽车的 质量有关。显然，在汽油和轮胎消费相同的情况下，高质量的道路及汽车所使用的道路大于低质 量的。另外，在一些生产单位也要使用汽油和轮胎。但并不表明它们使用了道路，那么，在费转 化为税的过程中，就要排除对它们的征税。与收税都是政府参与国民收入分配的形式，都以国家 行使社会职能为前提，都是国家提供公共物品、满足社会需要的一种方式。p “1 2 3 2 税与费的区别 第一从概念性质上来比较，税收是国家为了实现其职能的需要，凭借其政治权力，按照预 定标准无偿地参与社会产品分配，咀取得财政收入的一种方式。税收具有强制性、无偿性和固 定性三大基本特征。收费是指公共部门依法对某种社会公益事业提供公共服务而向受益者收取的 费用。按照我国价格法的规定，收费包括国家机关收费、公用事业收费、公益服务收费、中 介机构收费、经营服务收费五种。当然，广义的收费包括基金、集资、摊派、罚款、会费等。收 费具有明显的专用性、补偿性、服务性和社会公益性特点。 第二，从公平角度来讲，公民依据其经济能力纳税是现代经济制度最基本的原则，税种的选 择、税基、税率的确定必须遵循公平原则而费的实质是人头税，违背了最起码的公平原则。费 不是累进性质，而是累退性质，收入越低，负担越重。以村提留、乡统筹为例，现行政策规定， 农民上缴的“三提五统”不超过上年人均纯收入的5 。并以一乡或一村的人均纯收入为计提标 准。这样，如果一户的收入超过所在乡或村的人均纯收入，其负担就会低于5 ，反之就会高于 5 。 第三。从管理上来讲。收税必须以国家税法为依据，税法对税种、税基、税率有明确而严格 的规定，便于监管，管理制度规范，而费往往没有法律依据，收费的随意性大，管理制度软化乏 力，为乱收费提供了现实可能。尽管我国收费的管理体制已经初具体系，但它存在一系列制度性 缺陷，难以有效抑止乱收费现象的泛滥。目前，我国的收费管理制度，主要是规范了收费管理者 的权利与牧费者的权利但却对他们应履行哪些义务缺乏制度安排和明文规定，使得监督者的监督 往往无章可循，苍白无力，难以落到实处。 第四，税收不仅统一征收，而且统筹使用，费和罚款通常是收支挂钩，部门所有税收的统一 征收和统筹使刚意味着税收的跨部门、甚至是跨地区的再分配，而收费中“谁收取、谁所有、谁 使朋”的权属关系意味着部门间、地区间的苦乐不均。资金的统筹使用可以提高资金的使_ i = l 效率， 资金的分散使用却可能造成收费多的部门浪费资金，而收费少的部门无法履行其基本职能。国家 机关收费是凭借国家法律赋予的国家管理职能产生的，其收费资金理应归国家。虽然收支两条线 在形式上将收费资金纳入了财政管理轨道，但井未改变收支挂钩的实质收费主体支配收费资金 的格局仍没有根本改变 河北农业大学硕士学位论文 最后。税收划入预、决算管理，而费不纳入预算，是预g t 步l , 瓷金必须经过预决算程序的开支 才便于监管：进入“小金库”的预算外资金很容易被随意支配和使用。在我国财政收入由预算 收入和预算外收入两大块组成。根据预算法，预算收入主要由税收收入组成。根据国务院关 于加强预算外资金管理的决定，预算外资金包括；法律法规规定的行政事业性收费、基金、附加 收入、国务院或省级人民政府及其财政、计划( 物价) 部门审批的行政事业性收费，国务院及其 财政部审批建立的基金、附加收入等。可见。收费是预算外资金的主要组成部分。尽管我国制定 了预算法、预算外资金管理试行办法、关于违反财政法规处罚的暂行规定等财政法 律、法规和规章，确定了“收支两条线”的财政收支原则，但在我国的财政实践中由于财政部 门地位的不超脱和监督职能的软化，又涉及到同级政府、同级各部门及其人员的监管，加之至今 没有权威性的财政收支划分法、财政支出管理法等相关法律，使得对预算外资金的管理 既缺乏行之有效的法律约束规范机制又无强有力的权威部门严格执法。p - 9 2 4 费大于税的后果 改革开放以来，随着以放权让利为主要特征的体制改革的逐步深化，预算外资金的规模迅速 扩大。尤其是近年来收费项目越来越多，规模日趋膨胀。收费以从财政收入的补充形式成为与税 收收入并驾齐驱，甚至超过税收收入的一种形式。到目前为止，仅各级政府部门批准设立的以收 费和摊派为来源的自收自支项目有数千个；其规模仅行政事业单位收费一项就达1 3 1 7 亿元，比 改革之初增长近2 0 0 倍。我国财政收入占g d p 比重快速下降的过程。同时也就是收费收入迅猛 增长的过程。如果将这些资金回归财政，财政收入占g d p 的比重将提高5 l o 个百分点。因此说 明在目前的政府收入格局中税费关系极不规范，收费过多过滥，以“费”代“税”、以“费” 挤“税”现象十分严重，这制约着正在进行的财税改革的进一步深化，影响了市场经济的正常运 行产生了严重的经济和社会后果。归纳起来，主要表现在： 2 4 1 过多过滥的收费极大地增加了征收成本 表现在：一是政府机构为收费设置机构、配备人员所花费的成本；二是由于缺乏法律约束和 规范管理，在费的征收过程中导致的低效率。大量收费的低效率作用，造成社会资源的低效率配 置和公批服务与行政管理管理质量下降。在目前政企不分。政府职能范围不够清晰的大背景下， 由于过多的收费在财政体外循环，许多资金被转入消费领域和重复性、盲目性的投资领域。造成 集团和个人消费的扭曲性扩张与产业结构、地区结构和产品结构的失衡，形成了社会资源的极度 浪费。同时由于利益动机的驱使和收费权的对称性，使各部门都将工作重心投入到对税费管理 权和审批权的争夺之中，而无暇顾及公共服务质量和行政效率的提高。 2 4 2 不断膨胀的收费，侵蚀了相应的税基，削弱了政府的宏观调控能力 从根本上说，“税”与“费”的税收基础是相同的。都来源于征收对象一定时期的收入。正 是从这个意义上说，税与费在量上存在着一种此消彼长的关系。“费多”从根本上源于“税少”， 又进一步加剧了“税少” 2 4 3 各种各样的收费由于缺乏规范化的管理机制造成分配的不规范 各种各样乱收费形成多主题参与收入组织帚| 支配使用资金的状况，肢解了国家财政的分配职 4 对我国农村税费改革问题的追踪研究 能，造成分配秩序的混乱和分配行为的不规范。巨额的预算外收费成为不正之风愈演愈烈和腐败 现象屡禁不止的经济根源。 2 4 4 过多过滥的收费加重了企业和农民负担，影响了正常的生产经营秩序 我国目前似乎存在着这样一种矛盾的现象：一方面，财政收入占g d p 比重日渐降低，政府 财力入不敷出；另一方面，企业和农民又抱怨负担过重。这其中的原因就是：分配秩序混乱，分 配关系被严重扭曲，过多过滥鲍收费取代收税而成为企业和农民负担的主要组成部分，更为严重 的是，如果这种矛盾的激化超过国家的控制能力，经济问题就有演化成政治问题的危险。【l “l 河北农业大学硕士学位论文 3 我国农民负担状况及原因 3 1 我国农民负担的概念和分类 现阶段我国的农民负担是农民无偿向国家、集体等公共部门支付的剩余产品和劳务的总和。 实际上就是国家、集体等公共部门在农民个人收入分配中得以扣除，它体现了国家、集体和农民 三者之间的利益分配关系。农民负担的内容包括：一是农业税、农业特产税、屠宰税等：二是村 提留和乡统筹；三是劳务负担。从不同的角度看，对农民负担可以有不同的理解。 3 1 1 从范围的大小看，有广义负担与狭义负担之分 广义负担是指农民所承担的所有的税收、工农业产品“剪刀差”、提留、统筹及各种集资摊 派等，狭义负担是指农民所承担的除税收以外的所有负担。 3 1 2 从其合法性上看，有法定负担和非法负担之分 法定负担是指农民依照国家的法律、法规和有关政策承担的税收、树提留、乡统筹、劳务( 义 务工和积累工) 及其他社会性负担：非法定负担是指农民承担的由一些单位和部门非法出台而又 违反农民意愿的乱集资、乱收费、乱罚款、乱摊派负担。国家现行政策、法规对农民法定负担的 征收主要有以下规定： ( 1 ) 农业税类的征收规定，税改前包括农业税、特产税、屠宰税、耕 地占用税。( 2 ) 国家规定的粮食、棉花等主要农产品的订购任务。( 3 ) 依法承担的村提留、乡 统筹、劳动积累工和义务工。( 4 ) 按国家规定，农民应承担的其他费用。包括：教育集资、行 政事业性收费、政府性基金。非法定负担包括：非法收取的农村税收：超过限额的村提留与乡统 筹；超过限额的积累工与义务工，以及强行以资代劳；其他各种未按规定审批的行政事业性收费、 政府性基金、除教育集资外的政府性集资；各种摊派；各种罚款等。o o i 3 1 3 从透明度上看，又有显性负担( 直接负担) 和隐性负担( 间接负担) 之分 显性负担( 直接负担) 是指农民向国家、集体和社会有关方面直接支付的负担，如税收、提 留、统筹费等；隐性负担( 间接负担) 是指农民承担的由不台理的价格转嫁而来的负担。如工农 业产品价格的“剪刀差”等。1 1 2 1 3 1 4 按常规和非常规性讲，农民负担分为常规性和非常规性负担 常规性负担分为农业税，农业特产税。契税村提留和乡统筹。非常规性负担主要有分摊的 修跆款建校款，教育集资，共同生产费，摊派折款的“两工”。目前未进行农村税费改革的 地医，农民的负担项目主要有：一是依法向国家缴纳的税收包括农( 牧) 业税、农业特产税、 厮宰税、契税、耕地i l 用税等：二是根据 农民承担费用和劳务管理例的规定，向乡镇政府和 村级组织按i c 【不超过上年农民人均纯收a 5 缴纳的村提留和乡统筹费( 又称“三提五统”) ；三 是按规定每个农村j ，动力每年承担1 5 3 0 个标准工日的劳动积累工和义务工( 简称“两工”) ；四 是各级政府和有关部门出台的涉及农【毛负担的其他行政事业性收费( 如结婚证书工本费) 、政府 性基金、集资( 如农村教育集资) 和各种摊派等。l ”l 6 对我国农村税费改革问题的追踪研究 3 2 我国农民负担过重的表现 一般来说，农民负担以不超过农民人均纯收入的5 为合理，超过则为较重。现阶段农民负 担指的是农民的直接负担当前税和费构成了农民负担的主要来源，费大大超过了税，税收没 有在理顺政府与农民分配关系上起到调节作用，农民的负担极不合理。乡统筹、村提留及其他行 政事业性收费和政府性基金、集资占比重偏重，农民负担在总体上表现为过重或成上升趋势。农 民的负担正以更隐蔽的方式出现，农民负担仍未得到很好的控制。l l “ 3 2 1 农民人均纯收入水平存在巨大的统计差异 1 9 9 1 年底，国务院颁布了农民承担费用和劳务管理条例，以法规的形式明确规定农民承 担的村提留和乡统筹费用不能超过上年农民人均纯收入的5 ，作为衡量农民负担轻重的最主要 的指标。在这种情况下，一些地方尤其是传统农区的基层政府和乡村组织，要想既不违反法规规 定，又能有效地筹集资金，以弥补其巨大的资金缺口，最好的办法就是人为地提高农民人均纯收 入水平。近些年人为地高估农民纯收入的现象比较严重。若按统计部门的上报数字提取“提留 统筹费”，显然要比农业部门统计数字大约高5 4 。而各地在征收提留统筹费时都是以统计部门 上报的人均纯收入为依据。 3 2 2 农民负担不公平 市场经济讲求公平分配，我国的农民负担也应遵循市场规律。农民负担相当不合理、不公平。 表现在：第一。财政体制上实行分税制之后农业税由中央税变成了地方税，成了财政收入的主 要来源，征收比例提高加重了农民负担。第二城乡之间的税负不公。城镇居民有起征点作扣 除而农民不论种多少地、产多少粮、增多少收，都要就收入全额纳税。第三，一方面，在产业 之间从事粮食等农业生产的农户收入少，负担重。而从事非农业生产的农户收入高而负担轻：另 一方面，农民负担分摊不公平，农民收入贫富不均，提留和统筹按人均纯收入的5 计征，采用 按人头或田亩计征，造成商收入者负担低于5 ，低收入者负担高于5 。我们将样本农户按2 0 0 2 年的人均纯收入进行分组不同组农户的入均纯收入负担总量进行对比，结果见表1 。 表1税改前后的绝对负担和农户收入的关系 瓷1 4 来源：国务院发展研究中心农村部对湖南省的2 十县( 市) 8 镇1 6 村3 5 0 余农户的抽样调壹 7 河北农业大学硕士学位论文 第四村集体组织负债造成农民负担不公平。村集体将沉重的负债通过加重农民负担征收 使农民负担加重。第五，农民上缴税费由地方政府说了算，不根据具体情况具体安排。严重损害 了农民利益。”6 1 第六，农业户与非农业户的减负程度不同，造成了农民负担不均。见表2 。【l l 表2 农业户和非农户的减负程度 费聿耳来嚣：国务院发展研究中心农村部对湖南省的2 十县( 市) 8 镶1 6 村3 5 0 余农户的抽样调查 3 2 3 社会负担和隐性负担加重 农民的杜会负担主要包括上交国家有关部门的负担和行政事业收费、罚款、集资摊派等。据 计算，农民直接上缴国家有关部门的负担，1 9 9 4 1 9 9 7 年的年均数是1 9 9 0 1 9 9 3 年的年均数的9 倍；而农民直接负担的行政事业性收费、罚款、集资摊派等社会性负担1 9 9 4 1 9 9 7 年的年均数 是1 9 9 3 年的2 倍以上，集资摊派则达到3 3 8 倍，这都高于农民人均纯收入的增长倍数。特别是 配台教育“双基达标”而进行的教育集资活动。在很多地方不仅把它当作经常性的集资项目，而 且集资数据巨大。湖南省湘潭县近年为完成教育“双层达标”验收，共投入1 7 5 亿元，基本上都 靠向农民收取1 9 9 5 - 1 9 9 7 年连续三年每年分别向农民集资5 0 0 0 万元，1 9 9 8 年又集资2 6 0 0 万元。 另据对湖南安乡县安丰乡1 0 个村的调查。1 9 9 7 年各部门的收费项目有9 6 种，收费总额为2 6 3 5 万元，村均2 6 4 万元农民人均负担2 0 元。 农民的隐性负担主要表现在变相提高农用水、电、农用话费及农用生产资料价格。有的地方， 以农业共同生产费的名义，一次或多次向农民摊派收取农用水费，有的则变相提高农用水价。尤 其是近年来农民生活用电价格上涨更快根据笔者调查，一般地说电费的出厂价在o 3 2 元度 左右但到了农民那里，生活用电价格便宜的也达o 8 1 元度，中等电价要达1 1 5 元度，虽 高的要达2 5 元度。有记者对电费的调查亦显示：从发电厂发出电输送到乡电管所。电价从o 3 2 元度涨到o 5 2 元度，上升6 4 3 ，而从乡电管所输送到用电农户，电价则从0 5 2 元度上升 到1 3 元度。上升1 5 0 。【l q 3 1 3 我国农民负担过重的原因 3 3 1 乡村两级组织开支缺口巨大，举债现象严重 根据有关部门的调查统计，1 9 9 4 1 9 9 7 年全国村级人均净负债年均递增4 7 ：东北某省负债村占 总村数的8 8 ，华东某省负债乡镇占总乡镇数的9 0 以上。根据全国农村固定观察点的调查1 9 9 3 年3 0 0 个样本村中净负债村有1 4 9 个，村人均净负债5 2 1 7 万元；1 9 9 7 年净负债村为1 3 8 个，村 均负债额高达5 9 8 7 万元。另据湖南省安乡县的调查，1 9 9 7 年财务年度末，全县2 0 个乡镇负债 8 对我国农村税费改革问题的追踪研究 总额4 2 2 3 万元( 不含村及乡属企业负债) ， 村均3 2 3 万元( 其中不负债的村只有1 4 个 乡镇平均2 1 1 万元；2 6 4 个村负债总额8 5 2 4 万元， 占5 3 ) ，而且负债增速快，1 9 9 6 年比1 9 9 5 年村 负债增长2 0 ，1 9 9 7 年比1 9 9 6 年增2 8 9 ，1 9 9 8 年比1 9 9 7 年增4 5 4 。湖南省津市反映，1 9 9 9 年底全市乡村负债总额( 含站所) 达9 2 2 0 万元，乡人均负债4 4 5 万元，村均负债4 4 6 万元。涉 及面如此之广、数量如此庞大的乡村负债，最终必然要通过各种渠道转移到农民头上。i l 3 3 2 中央政府、省级政府与农村基层政权之间事权财权划分不合理，是导致农民担 沉重的内在原因 一方面，农民过多的承担了维持国家政权机构正常运转的费用。2 0 0 0 年，我国农业增加值约 占全国g d p 总量的1 5 9 ，乡村人口则占全国总人口的6 7 8 。按照现行财政体制的规定，从占 全国1 5 9 的g d p 中征收的农业税费，实际支撑了占总人口比例6 7 8 的政权运转费用以及提供 基本公共产品的费用。二者之间，比例严重失衡，对农民很不公平。另一方面，农民承担了农村 义务教育、计划生育、民兵训练以及优抚等方面的支出，优势公平合理。实行计划生育是国家的 基本政策，从这项政策中收益的是全国民众，政策成本自然应由总体g d p 承担：农村义务的实 际收益对象主要在城市，而不是农村，其支出理应由省级财政以至中央财政支出，而不是由农民 承担：国防建设是典型纯公共产品，应当百分之百地由中央财政支出，现在民兵训练费却由农民 负担。 3 3 _ 3 现行分税制财政体制下乡镇财源薄弱，是导致农村乱收费、高负债的体制原因 现行财政体制下，征收数额大、税源集中、征管难度较小的税收归入上级政府，收入数额小、 税源分散、征管难度较大的税收划为下级政府，农业税就多被划为县乡两级财政收入。而中央对 各省的财政转移支付制度还很不完善。从收入角度考虑，中央一般性转移支付资金都纳入省、市 级财政收入，转项转移支付除最近农村税费改革和农村基础教育外基本上都是用于城市的用途。 省以下规范化的财政转移支付制度还没有建立起来。从支出角度考虑。支出缺口层层下推，最后 使乡村形成除向农民摊派再无其他任何来源弥补公共支出缺口。相对于东部乡镇企业发达的地 区，中硬部地区由于乡村集体缺乏相应的收入来源，又要完成国家任务和养活自己，所以地方干 部就通过备种各样的巧立名目米攫取财富，这种看法与杜赞奇对解放前夕华北地区财政和税收研 究的观点一脉相承，都是将国家和农民之间的乡村干部看作是问题的关键所在。因此乡镇政府和 村级组织只有依靠两条办法：一是乱收费，二是乱借款。一方面，国家财力无力维持各级行政事 业单位的基本开支；另一方面，地方各级政府却因各种原因不断膨胀。所以，国家不得不向各级 政府部门和单位提供一种特殊的制度供给，即向地方各级政府部门转移事权，允许各级行政事业 部门和单位白找财源，进行各种收费、集资等“刨收”活动，同时，上级部门对下级政府部门缺 乏必要的约束平管理，致使各部门在追求各自利益的过程中不断膨胀，各种乱收费等集体和个人 “寻租”现象越来越普遍，规模也越来越大。1 3 3 4 农村收费管理权失控，是引发农村“苛捐杂费”的直接原因 虽然农业税政策由中央政府制定，制度规定税收总额也由中央控制，实际上中央控制的只是 名义税率，而计税土地币i 常年产量这两项农业税税基的决定权却掌握在乡村两级行政人员手中。 乡村两级对各项收费的决定决定权更大也更加随意而农民在现行的法制环境中获得的法律 9 河北农业大学硕士学位论文 保护的可能性又很小，成本也很高，使得农村牧费管理失控，各项收费层出不穷。】 3 3 5 农村基层政权职麓错位，导致基层政权机构人员搿胀，进一步加重了农民负担 首先，地方各级政府部门机构林立，组织膨胀，干部队伍庞大。县级县级政府为了工作方便 要求乡镇一级政府对口设置相应的机构，除了党委政府和人大政协外，工、农、商、学、兵、财、 青、妇等二级机构一应俱全，连同七站八所，大约有2 0 来个，而且部门人员还在进一步扩张。 但隧着财政收入的减少，各级政府部门为了其人员工资和日常公务开支，不得不通过各种收费行 为及其他“寻租”活动来弥补其收支缺口。口1 其次，振兴地方经济是地方政府的主耍职能。提高本地区的经济实力，需要大量的资金投入 来兴办各种第二、三产业。但是，由于地方税制本身的不合理，转移支付制度的不完善。仅凭其 税收收入根本不可能做到。于是。地方政府只能求助于各种收费办实业。 以上两种原因可以用图l 来进一步解释。在图l 中我们作如下假定；( 1 ) 横轴和纵轴分别代表地 方政府利益和农民利益；( 2 ) 存在一组班财政收入为约束条件的预算线；( 3 ) 存在一组政府利益 和农民利益问的无差异曲线。税制改革前，地方政府的财政收入决定的预算线l i m j ，同时，政 府在部门利益和农民利益间选择无差异曲线u l ，以达到政府效用最大化。此时，政府可以获得x 单位的收益，为农民提供b 单位的服务和物品。税制改革后，大部分税收收入上交国家地方 政府的财政收入减少到预算线l 2 h 乜。如粲地方政府仍按效用最大化原则选择无差异曲线u 2 ，势 必导致农民和政府的财政收入都减少，但由于政府工作人员的工资刚性，他就会想办法维持其原 有利益，选择一条过e 2 点的无差异曲线。这样，虽然政府的利益没有减少，农民乖j 益却比无差 异曲线u 2 更少了，即政府虽然能保证既得利益但无力发展地方经济。于是政府开始增加收 费使预算线升高到l 3 m 3 在这种情况下再选择一条过b 点的无差异曲线不仅可以保持原来的 既得利益而且可以拿出更多的资金来发展地方经济，提高公职人员福利，显示政续“1 o 农民 利益 l 】 l 2 ox m 2m 1m lx 政府利益 图i 政府增加预算外收费诠释囤 对我国农村税费改革问题的追踪研究 4 我国农村税费改革试点方案的比较 所谓税费改革就是针对我国当前各种收费过多过滥、管理失控的状况，借鉴成熟市场经济 国家的通行做法，按照社会主义市场经济体制下政府职能转变和建立公共财政的要求，结合国家 税收制度改革的深化和完善，对现有收费进行全面清理整顿，取消不合法、不合理的政府性收费， 将部分属于市场行为的收费转为经营服务性收费，对一些体现政府职能，具有税收性质的收费、 基金，用相应的税收取代，将保留的规费纳入规范化管理，进一步理顺分配关系，规范政府行为， 促进社会稳定和经济健康发展的一项综合性改革。我国近几年开展的农村税费改革大体上可以分 为两个阶段：第一阶段是地方自发试点改革阶段，从1 9 9 3 年到2 0 0 0 年3 月；第二阶段是中央指 导农村税费试点改革阶段从2 0 0 0 年3 月开始。 4 1 我国实施农村税费改革的意义 ( 一) 农村税费改革是建国