（公共管理专业论文）对加强基层海关法制部门建设的思考.pdf

山东大学坝t 学位论史 内容摘要 党的十五大确立了依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略。党的十六大把 发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标 之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。海关作为国务院直属 的行政执法机关，加强法制建设是当前面临的一项紧迫任务。海关要按照全面推进 依法行政实施纲要的要求。加快建设法治型海关、全面推进依法行政，健全科学民 主决策机制和行政监督机制。依法行政，归根到底是在基层，基层海关是海关执法的 第一线。因此。研究基层海关法制存在的问题并提出解决的方法十分必要。加强基层 海关法制建设，有利于进出口贸易的规范及健康有序发展，有利于海关依法行政建设 及行政管理能力的提高，有利于优化海关基层干部的素质及教育与培训。 本文从研究基层海关法制建设的重要性入手，简要介绍了国内外研究现状及与之 相关的官僚制与公共组织再造、公共部门绩效管理、行政效率等理论，通过分析及阐 述基层海关在法制建设上存在的诸如制度不健全、业务基础工作不完善、法律监督作 用没有充分发挥等问题及其原因，结合法制建设的两个案例进行深入剖析，提出了建 立基层海关法制小组、完善行政执法责任制、加强法治型海关建设等三个方面的加强 基层海关法制建设的对策及措旌。 关键词：基层海关；法制建设；思考 山东人学倾 。学位论史 a b s t r a c t 1 1 坨f i f t c e i l mn a l i o n a lc o n 黟e s sc 锄eu pw i mt h ep o l i c yo f n ：m n i n go l | rc o u i l 瞳f y a c o o f d i n gt ol a 订，“b u i l dn 峙s o c i a i i s m m o c f yc o 哪n y 1 1 1 es i x t e e i l mn a l i o n a t c g r e s ss e t 也eg o a lo fs u l 姗m s i l i gt l l e t i “t yo fa d m i l l i s 饥i l i o n p 邺l l i n gt l l el a w b a d 瓤蛐i s t 豫t i o nf o r v 阻r d a sa n 瓤h i l i n i s 饥娃i o nd = p ；日n m e n tw k c hd i r a m yi l i l d e rm ec o m l o f t h cs t a t ed 印缸t n 瑚吒i t sa nu r g e mt a s kf b rt h ec 璐触st o 蛐悯1 群h e nt h ec o m r o lo f 协e l e g a ld 印脚恤饥t c u s t o m sm u s tm e c tt l l ed e m 锄do fc b 幔p 烨，如，格f 1 孵俄如册卯m p 埘缸g 耐耖 饿砌加妇所口蹦口拧i 开z 础m e f 鲥d 珂墨“巩帕甜”t o 璐t m c t m el a w - k l s o do l i s t o m s t h c l a 肿b a s c da d i i l i i l i s t r a l i i sb a s e do nt h ee n f o r c e m e n to f t l l es i 岣f d i n a t cc u s t o m s w h i c hi s t l i e 丘o ml i n eo ft l l ec u s t o m sa 正r n e n t s oi ti sv e r yi n l p o n a mf o rt h el e g a ld c p 烈佃1 e n l o f 也cs l i b o r d i n a t ec u s t o m st o l v et l l ep r o b l 眦n sg o o df o rt h ed e v e l o p m e mo ft h e i m 挪咀觚de x p o n 仃a d e ，9 0 0 df o rt h ei n l p v 锄e n to ft t 帕。吣t 咖陷瓤i i i l i i i i s 咖t i o 玑舭d g o o df o rt h ec d a t i 觚dc m t i v 砒i o no f t l l cc u s t o m e 培 1 1 l i sa r t i c ks t a f b 丘o mt h ci m p 0 吡m c eo ft h et 1 1 er c f o 增盯o ft h el e g a ls y s t e mo f s u b o r d i i l a t ec 咖m s b r i e n yi m f ；0 d u c i n gt h es n l d ys t a _ t i l sh o m ea n da b o a r d 觚dm c 孤：c o r d i i l g 也r i s u c h 鹳b u 龇僦y 趾dr e f o r g 盯o ft h ep u b l i co i g m i z a l i 帆 m 锄a 蹦n to ft h e h i “e m ta n de 侬斌o fp 曲h cs o c t o 强a d m i l l i 咖l i e m c i e n c y s e c o n d i ta l l a l y s 船l h ep b k m so f t h ee n | 0 r c 锄e mo f t h eo l l s t o m sa i l dt l l ec a u t h 钮 协吣s 鹊a 坞c i t e d i n o r d 盯t 0 l v e t h e p b l e m f i i l a l l y i t t r i e s t 0 l v e t h ep r o b i e m 、】l r i 也 t i 陀c o m l t 涨a s u 旭o ft h ef o u n d a t i o no fm ek g a l 舻d u p ，u p g r a d i l l gt l l es y s t e mo fm e a i f o k e f n c n to b l i g a t i o i l ，锄d i n j o r c i l l gt l i ec m l s t n l c t i o f t l l el e g a lc u s t o i 璐 2 k - c yw o r d s ：s u b o r d i n a t ec u s t o m s ；r e f o r g e fo f t l l e1 e g a ls y s t e m ；a i l a l y s i s 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体己经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出 重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责 任由本人承担。 论文作者签名： 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文 和汇编本学位论文。 ( 保密论文在 论文作者签名： 山东k 学觏卜肇位论文 1 绪论 1 1 研究背景 党的十五大确立了依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略。党的十六大把 发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标 之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”2 0 0 7 年政府工作报告 中又指出：“发展民主，健全法制，是社会主义制度的内在要求。构建和谐社会，最 重要的是加强民主法制建设，促进社会公平正义。”“全面推进依法行政。”。加强和改 善行政执法。落实行政执法责任制。执法部门要严格按照法定权限和程序行使权力、 履行职责。”“加快建设法治政府，认真贯彻行政许可法、公务员法和全面推进依法行 政实施纲要。”全面推进依法行政实施纲要规定了十年内全面推进依法行政的指导 思想和具体目标、基本原则和要求，主要任务和措施，是进一步推进我国社会主义政 治文明建设和重要政策文件 海关作为国务院直属的行政执法机关。加强法制建设是当前面临的一项紧迫任 务。海关要按照纲要的要求，加快建设法治海关、全面推进依法行政、健全科学 民主决策机制和行政监督机制。 海关作为国家进出境管理机关，我国目前从理论方面对基层海关法制建设进行论 述的并不多见，主要在中国海关及海关执法研究等海关杂志上有一些理论研 究，如海关总署龚正副署长在全国海关法制工作座谈会上的讲话提纲( 海关执法研究 2 0 0 7 年第2 期) 中指出，2 0 0 6 年法制工作有许多可圈可点之处，如；以“废、改、立” 并举为原则，健全完善海关法律规范体系；以增强法律意识为目标，全面启动“五五” 普法开局工作；以实施“执法过错纠正和责任追究规定”为契机，积极推行行政执法 责任制；以积极化解海关行政争议为前提，认真做好行政复议和应诉指导工作等。并 对今年海关法制工作提出了几点要求和希望：要充分发挥法制工作在建设和谐海关中 的作用；法制工作要服从服务于海关工作大局；要抓好基层海关法制建设；法制工作 要与时俱迸，开拓创新等。政法司孟杨司长在在题为。全面加强海关法治努力建设 和谐海关”的2 0 0 7 年关长会议上的发言( 海关执法研究2 0 0 7 年第3 期) 中提出了关于 建设法治型海关的几点思考：提高立法质量是建设法治型海关的前提和基础，严格依 法行政是建设法治型海关的关键环节，强化法律监督是建设法治型海关的重要保障。 化解行政争议是建设法治型海关的必然要求，并提出了2 0 0 7 年加强海关法制建设的 山东人学豌l 学位论史 基本思路：进一步加强海关系统全面推进依法行政实施纲要的贯彻实施工作努 力推进法治型海关建设；加强立法工作。为海关依法行政与和谐执法提供保障：继续 推动执法过错纠正和执法责任追究规定的贯彻实施。全面推行行政执法责任制；全面 加强行政复议能力建设，依法、公正、高效解决行政争议；切实加强行政应诉工作， 提高海关应诉能力和执法水平：认真抓好“五五”普法工作，深入开展对海关关员和 管理相对人的法制教育等。梁争在以落实两个暂行规定为契机，全面提高海关依法 行政能力和水平( 海关执法研究2 0 0 7 年第1 期) 中提出了海关行政执法存在的主要 问题：依法行政、严格执法的意识相对淡薄；“重操作规程、轻法律法规”现象比较 突出；证据意识较为薄弱证据的收集、固定、保全工作不够到位：程序意识薄弱。 忽视执法程序问题比较严重；执法存在随意性，不当行使自由裁量权，对行政执法的 合理性和适当性重视不够：执法过错纠萨不力屡纠屡犯情况时有发生；基层法制工 作机构缺乏，法律人才配置失衡等并对落实执法过错纠正和责任追究制度、提高海 关行政执法能力和水平提出以下建议：高度重视两个暂行规定的贯彻落实工作；进 步加强领导干部学法用法工作：进一步加强法律法规的组织实施和贯彻执法工作：增 强“四种意识”( 规则意识，程序意识，证据意识和诉讼意识) 。避免发生执法问题； 及时纠币执法偏差。妥善处理行政争议等。阎伟国在关于引入程序价值和质量管理 理论开展基层海关法制工作的若干思考( 海关执法研究2 0 0 6 年第6 期) 中探讨了引 入程序价值理论和质量管理理论提出海关执法人员程序法治理念，健全行政执法运行 机制的可能性。南京海关依法行政课题研究组在南京海关全面推进依法行政行政课 题研究报告( 海关执法研究2 0 0 6 年第3 期) 中，分析了南京海关依法行政的现状， 提出了全面推进依法行政实施的诸多措施，如：完善海关行政决策机制；促进海关法 律体系建设：健全海关执法运行机制；完善海关执法监督机制；提高全员依法行政能 力等。以上文章虽有对现状的分析，但多是一些感性的总结缺乏系统性研究，深入 性研究及静瞻性研究。 1 2 研究意义 笔者是青岛海关法规处的一名机关干部，从事海关工作近十年先后从事了现场 通关，加工贸易，法规职能监管等多种海关业务，对海关工作有比较全面及深入的了 解。通过考取公共管理硕士研究生及对公共管理方面的较系统的学习，理论联系实际， 对海关的工作任务有了更加深入的了解，认为加强基层海关法制建设具有理论和现实 的重要意义。 山东丈学硕t 学位论文 依法行政，归根到底是在基层，基层海关是海关执法的第一线。通过行政复议和 行政诉讼案件反映出来的执法工作中的问题、矛盾、新的情况、新的挑战、新的特点 和难度都发生在基层。因为海关的任何行政行为是基层在做，所以基层工作有个什么 好的水平，有个什么好的状态，依法行政的水平、把关服务的能力、法治的意识、证 据的意识、程序的意识等等能不能真正的提高，对整个法治海关建设，构建和谐海关、 贯彻科学治关理念，起到基础性的保障任用。增强基层海关人员的法律意识、规范其 执法行为，帮助他们解决实际工作中遇到的法律问题是实现海关依法行政的重要保 障，必须认真做好这方面的工作 加强基层海关法制建设，有利于进出口贸易的规范及健康有序发展。有和于海关 依法行政建设及行政管理能力的提高，有利于优化海关基层干部的素质及教育与培 训。 1 3 研究方法 本文采用案例分析的研究方法，通过对两起典型寨例进行分析研究，剖析当前基 层海关在法制建设方面存在的问题与不足，提出加强法制建设几点设想 ， 山东人学碘 学位论文 2 相关理论综述 2 1 韦伯的官僚制理论与公共组织再造 韦伯的官僚制理论是传统的行政模式的最重要的理论。韦伯认为。有三种类型的 权威：。魅力型”，“传统型”和。理性法律型”。“理性法律型”的权威是效率最高 的，成为韦伯官僚制理论的基础。韦伯根据理性法律权威的思想，确定了现代官僚 制体系的六项原则： l 、固定和法定的管辖范围的原则，一般是根据各种规定一即根据法律或行政规 章一发号施令 2 、公职等级制和权力等级化的原则，这体现为一种上级与下级之间稳定有序的 制度，在这种制度下，较低职位受到较高职位的监督。 3 、现代公职管理建立在保存书面文件( “档案”) 的基础之上。一批积极从事“公 共”事务的官员与其的物质设备和档案构成了一个“机构”一般来说，官僚制将 官员的活动作为与私人生活领域截然不同的事务并与之分离公共经费和设备与 官员的私人财产分开。 4 、公职管理，至少是所有专门的公职管理，一这种管理显然是现代的通常以 全面而专门的训练为先决条件。 5 、当公职发展到完善程度时，官方活动要求官员完全发挥工作能力在以前 的所有案例中，一般情况是相反的，官方事务在执行过程中曾被作为一种次要的活动。 6 ，公职管理遵循一般性的规定，它们或多或少是稳定的、全面的，并且是可学 习的。对这些规定的了解程度代表了官员所具有的专门的、技术性的知识。它涉及管 辖权、行政或企业管理回。 韦伯的官僚制原则首先意味着：权威来自于法律和根据法律制定的规定。没有其 他形式的权威应被遵循。在此基础上，第二条原则是等级制，它或许是韦伯思想中人 们最熟悉的内容。严格的等级制度意味着，理性法规的权威和权力是由组织中的个 人在等级制中占据的职位而不是由任何个入维持的。特定职能可按照等级制结构授权 给较低的层次，这意味着任何官员都可以行使整个组织的权威。第三条原则是对第二 条原则的补充组织的存在是与其职员的每人生活相分离的。它是完全非人格化的。 u 欧文体斯公共管理导论 北京中国人民人学m 敝社2 0 0 乞i 盼l 山东大学硕士学位论文 书面文件的保存是必不可少的事情，当类似事件发生时，以前的案例则成为先例。只 有保存档案，组织在运用各种规定时才能保持一致。第四条是，行政是一种专业化的 职业，它不是任何人都可以完成的事情，它应当有全面的训练。第五条，官僚制的工 作是一种全职职业，而不是像以前那样的一种次要的活动。最后，公职管理遵循一般 性的规定，它是一种可以学习的活动。一般认为，无论是谁担任某一公职，都将以同 样的方式执行公务。 韦伯的官僚制原则在早期行政中确实代表了一种实质性的进步，而等级制原则也 是当代政府管理的基础。从投入产出的比较看，等级制结构并不必然是最有效率的组 织方式。官僚制组织就控制而言显然是颇为理想的组织形式，但在管理方面却不一定 如此。它保证了确定性，但行动起来却常常显得迟钝，在强调工作标准化的同时却又 以牺牲创新作为代价。官僚制组织形态也因其制造惰性、缺乏进取精神、官僚作风、 中庸和无效率而遭到批判，这些缺陷被认为是公共部门所特有的病症。官僚制理论遇 到两个特殊的问题，其一是官僚制与民主之间的关系存在问题，其二在于人们不再视 正规的官僚制为一种特别有效的组织形态。 2 2 公共部门绩效管理 在传统的行政模式中，绩效管理都是欠缺的，这种情况对个人绩效或组织绩效都 是如此。在现有的测量方式中，任何一种绩效的测量都是单独进行的，并且测量方式 十分不系统。 绩效管理的是管理主义方案中一个特别重要的部分。绩效评估制度旨在评估个体 成员的绩效，甚至可以对一年中所期望取得的主要贡献进行估测，然后把这些贡献与 年终实际取得的成就进行比较。一般认为，非正式的评估方法是无效的，并且会产生 更为不良的组织结果。一般的目标是，监督和推动工作人员和机构实现目标的进展过 程。国 “政府绩效”这个范畴是公共管理学领域理论创新的重要成果之一西方国家又 称“公共生产力”，。国家生产力气“公共组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等。 政府绩效不仅包括“过程绩效”，还包括“结果绩效”，不仅是指政府在行使职能的过 程中的效率和能力，还要包括政府提供的公共服务的质量和效果，具体表现为效率、 效能和结果、效益。政府绩效可从宏观、中观和微观三个层面来理解：宏观层面，是 指整个政府为满足社会和民众的需求所履行的职能的绩效，具体体现为政治的民主与 。欧文体斯公共管理导论，北京i 中国人民大写幻i j 版挂2 1 2 i p 2 1 3 山东大学硕十学位论文 稳定、经济的健康与发展、生活水平的提高与改善、社会的公正与平等，精神文明的 提高等方面；中观层面，是指政府各分支部门即特定的政府机构，如何履行其被授权 的职能及服务的质量等方面的绩效；微观层面，是指政府工作人员工作业绩、贡献的 绩效。宏观层面和中观层面的绩效为组织绩效，微观绩效为个体绩效。不同层面的“政 府绩效”的评价标准也会有很大的不同。政府绩效评估是一项涉及不同个体与部门的 系统工程，通过责任的层层分解，最终的落脚点在于个人身上，但体现出的却是宏观 层面和中观层面的绩效 绩效管理是一种注重结果的管理，将个人绩效和组织绩效整合在一起，使整个组 织处于高激励、高服务质量的状态。行政学者夏夫里茨和卢塞尔( s h a f r i t z8 n de w r u s s e l l 。1 9 9 7 ) 认为，“绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为，绩效 管理区别于其他方面纯粹管理之处在于它强调系统的整合，它包括了全方位控制、检 测、评估组织所有方面的绩效”。w h o l e y 等人认为，公共组织绩效管理是改进公共组 织和公共项目的生产力( p r o d u c t i v i t y ) 、质量( q u a l i t y ) 、时效性( t i 舱l i n e s s ) ，回应 性( r e s p o n s i v e n e s s ) 以及有效性( e f f e c t i v e n e s s ) 的综合系统。它是一种“融入多种 判断价值的工具模式”。美国国家评估中的绩效衡量小组曾给它下了一个经典性的定 义：绩效管理是“利用绩效评估得出的信息，帮助确定能被认同的绩效目标，进行资 源的优化配置，告知管理者维持或者改变当前的政策或计划，以实现这些目标和报告 实现这些目标的成效”的管理过程。在中国行政管理学会联合课题组也对政府绩效管 理给出了一个系统的表达：所谓政府绩效管理，“就是运用科学的方法、标准和程序， 对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效 进行改善和提高”。从根本上说，“公共组织绩效管理就是把对组织的管理与对组织成 员的管理结合在一起的一种体系，它强调以组织成员的绩效为核心，并以此来提高组 织绩效，在这个绩效管理体系中，个人目标与组织目标是结合在一起的政府绩效管 理是提高政府绩效的途径，要提高绩效，必须首先了解现有绩效水平，因此绩效评估 是它的核心环节，具有重要作用和意义。 政府绩效评估的内涵包括两个方面：1 在效率方面，注重结果导向。詹姆斯q 喊 尔逊认为：政府绩效评估意味着这样一种制度设计：在该制度框架下以取得的结果而 不是以投入要素作为判断政府公共部门的绩效标准。p 8 u 1de p s t e i n 认为，政府绩 效评估是政府用来衡量其是否提供了优质的公共产品，而且是在合理的财政支出范围 内奥斯本与盖布勒认为，政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织，谋求有使命 山东大学硕士学位论文 感的政府，就是改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机制。1 9 9 3 年美国国家绩效评论把政府绩效评估界定为政府官员对结果负责，而不仅仅是对 过程负责：其目的在于充分发挥公务员的积极性和主动性，以便他们对结果负责，而 不再仅仅是对规则负责。2 在公共责任方面，强调服务质量和公众导向。政府绩效评 估作为改善政府与社会公众的关系、加强社会公众对政府信任的措旋，蕴涵着服务和 顾客至上的管理理念。随着政府角色和职能的重新界定，政府管理所隐含的政府部门 的基本运行方式、政府与市场和公众之间关系基本定位发生变化。政府公共部门与公 众之间的关系从治理者与被治理者之间的关系变为了公共服务的提供者与消费者，顾 客之问的关系。政府绩效评估是利用绩效信息和评估结果来体现公共服务和社会责任 的工具，它强调政府管理活动必须以顾客为中心，以顾客的需要为导问，以服务质量 和公众需求的满足为第一位的评价标准。库普尔把政府绩效评估定义为一种市场责任 机制。其含义概括为：一是“经济学的效率假设”；二是“采取成本一收益的分析方式”； 三是。按投入和产出的模式来确定绩效标准，注重对产出的评估”：四是“以顾客满 意为基础来定义市场责任机制”。这种定义方法是把公民视为消费者，因此，政府绩 效评估这种市场责任机制就是消费者对公共服务的直接控制和选择，政府公共部门对 消费者负责。没有消费者的选择就难以形成市场机制，就不能激发公共服务供给者的 竞争，最终也就难以形成公共责任机制 2 3 行政效率 行政效率是政府管理追求的重要目标之一，也是政府管理的重要内容之一，对政 府行政效率的考核是政府绩效考核的一个重要方面。1 8 8 7 年威尔逊在行政学之研 究一文中首次提出“行政效率”是行政学研究的根本任务，要弄清。政府怎样才能 够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”之 后，。行政效率”、。如何提高政府绩效”便成为行政学家们研究的重点和热点，并相 继产生了一系列的理论例如，以泰勒为代表的科学管理学派提出，行政管理如同企 业管理，也是运用一定的方法手段，将有限资源转化为特定产品的过程。在这个过程 中，其关键的要素是方法和技术，若方法和技术对头，它就能节省人力、减少浪费， 增加产品的数量和提高产品的质量，就能不断地提高行政绩效。官僚制理论学派认为， 行政绩效的关键在于从事行政工作的各个部门之间的协力与合作：而这种协力与合作 关系处理得好坏的关键又在于各机构之间权责关系的明确与否为此，其代表人物韦 伯还在理性的基础上，建立了一整套的以层级制、分工制，专业化，常任制、制度主 7 山东大学硕士学位论文 义、规范化和职业精神为核心特点的组织体系，即“官僚制”。官僚制组织后来为西 方各个文官制度和行政组织设计提供理论基础。以法约尔、克利克为代表的行政功能 学派指出，行政管理是由一系列相互衔接的和联系的活动环节组成的，行政绩效的获 得以各个环节功能的高效及它们的合理搭配为前提和基础。这些也就是我们通常所说 的传统效率观。尽管它们思考的角度各有侧重，但对今天的政府绩效考核具有一定的 指导意义：第一，他们认为行政效率，就是用最小的成本达到既定的目标，或者成本 既定时产出最大，因此，在考核政府的绩效时，重点要考虑政府的投入或成本，以此 来作为考核的标准；第二，他们也认为政府续效管理模式应是一种纯工具理性的范式， 其以物质、规章制度等为基础，追求的是用产出、时间等来度量的经济和效率。因此， 在政府绩效考核体系设计的同时，要考虑规章制度的建立、经济和效率的度量等因素。 2 4 公正与效率 依法行政和行政效率都是当前相关学科研究的热点，而且都是行政管理的重要内容， 依法行政突出了“法”在行政管理中的地位，而法的基本价值之一就是公正。公正， 即公平、平等，也可以理解为正义。公正与效率的关系问题是学术界一个一直以来探 讨的问题。同时公正与效率也是行政法制最为基本的两个重要价值范畴。两者首先是 相辅相承、互相促进的，效率提高有利于公正在更大范围实现；公正是效率的根本保 证。这样就可以通过依法行政中所蕴涵的“公正”之义与行政效率建立了一个链接点， 以此为基础探讨依法行政与行政效率的关系。 公正与效率是一个永恒的话题。作为行政法的两个重要的基本价值，公正与效率 首先是相辅相承、互相促进的。一般来讲，社会则富的公平分配有利于社会效率的提 高：而社会效率的提高则有助予公正在社会更大范围内的实现。所以，可以这样说， 公正是效率的根本保证，效率是公正的必要条件；行政公正的缺失将直接导致行政效 率的低下，而没有行政效率的保证将无法实现行政管理的目标和社会公正。行政法作 为法律的一个部门，必须符合社会的基本原则社会正义原则，同时又必须能够为 追求最佳社会效益提供利益方案。行政公正与效率的这种同一性关系是行政过程中对 社会现实利益选择的结果。在行政活动中，我们所要追求的目标就是既要保护行政相 对人的合法权益，又要保证行政机关依法行政，提高行政效率。 行政公正与效率在一定程度上又存在着冲突。一方面，从公正原则出发，行政活 动力求公平、正义，而行政机关执行自己的行政意志虽提高了行政效率，但却削弱 了对行政意志正当性的监控。倘若行政意志非法，就会影响到相对人的正当利益。而 山东大学硕士学位论文 且，行政公正要求行政过程合理、公正，行政过程因而变得小心谨慎，这就会使行政 活动的效率受到一定损害。另一方面，从效率原则出发，行政效率的根本要求就是从 一个给定的投入量中获得最大的有效收益。意味着自然资源、社会资源和人文资源的 价值最大化。行政效率要求行政过程应是一个经济、便捷的过程，尽可能减少行政过 程的成本消耗，反映在程序法上则是要求简易、迅速、及时、灵活及一定的自由裁量 权，而这就可能影响到行政公正。 行政执法的基本原则之一为效能原则，即是行政执法效率与效益的有机组合，是 行政执法过程和结果，手段和目的的辩证统一。任何一种行政执法，都应当坚持效率 与效益并举，强调在提高行政执法效率的同时，增强行政执法的效益，以更好地实现 行政执法的总体目标 现代政府既需要依法行政，又需要高效行政。二者的关系问题，既涉及到经济领 域又涉及到社会领域，在实践中处理好它们的关系。对于转变政府职能，推进行政管 理体制改革具有重要的意义 9 山东大学硕七学位论文 3 基层海关执法工作存在的问题及其原因 近年来，青岛海关法制建设有了长足的发展，但由于海关执法任务繁重，执法环 境复杂，整体执法基础还比较薄弱，存在较高的执法风险，特别是因执法过错产生的 赔偿诉求、因执法不当产生的复议诉讼时有发生，还存在机械执法、随意执法的现象， 存在着重实体、轻程序的现象，法律意识有待强化，在很大程度上阻碍了海关行政执 法能力和水平的提高，主要表现在： 3 1 制度不健全 海关总署在各直属海关设立法规处，负责关区海关行政复议、应诉、知识产权、 贸易管制等方面的工作，然而由于机构配备、人员编制等种种原因，一些基层海关并 没有相应的机构，例如，青岛海关并未在所辖的各基层海关设立相应的法制科，无专 职的法制机构，相应的工作由各基层海关根据需要安排在如办公室、查验科、通关科 等不同的部门，如各关的法制部门一般在办公室，黄岛海关的知识产权保护部门在办 公室，日照海关的知识产权保护部门在统计科，流亭机场海关的知识产权保护部门在 查验科等，由于没有“腿”，没有相应的执行机构，容易产生政策贯彻不力、执法尺 度不统一、队伍人员良莠不齐，不易进行组织等问题，管理问题较为突出，严重制约 了法制部门在基层海关效能的发挥，在很在程度上限制了青岛海关法制队伍的建设。 基层海关存在的法制问题在基层海关内部没有一个权威的部门进行解决，往往会进行 内部的消化与吸收，如果消化吸收得好，执法问题就不复存在，但常常由于关员不懂 法，不按法律办事，使执法行为存在隐患，为以后的行政复议和诉讼埋下了伏笔。 由于法制机构的设置和人员配备滞后于海关业务发展的需要，法制工作的基础 性、全局性、保障性作用并没有充分发挥。目前关区各基层海关办理法制业务的人员 大多隶属于各关办公室，且身兼数职，大量事务性工作影响了法制工作的成效，没有 足够的时问与精力推动法制工作的进一步深入，同时由于岗位人员交流频繁，难以保 证相对稳定的人员，选拔条件、作用考核尚未真正形成制度，法制办案人员自身的法 律素质、业务水平和综合能力也会极大影响法制机构职能作用的发挥。 2 0 0 6 年，海关总署下发了海关行政执法过错纠正暂行规定和海关行政执 法责任追究暂行规定，青岛海关也相应下发了青岛海关行政执法责任追究暂行办 法和青岛海关行政执法过错纠正暂行办法，这对为了加强海关执法监督，促进 1 0 山东大学硬七学位论文 青岛关区海关及其工作人员依法行使职权，提高依法行政能力，防止和纠正海关行政 执法过错行为起到了重要预防作用。但由于过错纠正和责任追究涉及的问题较为复 杂，存在着过错及责任的大小难以确定、一些情况无法纠正及追究、是否应追究连带 责任等问题，办法下发以来，并没有真正得到贯彻与落实，仅仅起到了预防而非警示 作用。行政执法责任制仍需进一步落实。 3 2 业务基础工作不完善 近年来，对外贸易量不断攀升，业务量的增长与海关监管资源的短缺产生了较大 的矛盾，许多新入关关员在经过短期培训后匆忙上岗，由于对海关业务了解的不全面 和不熟练，加之业务繁忙，许多岗位成为了“签字盖章”岗位，忽视了对报关单据的 审核，也出现了一些不应有的失误。 业务工作中还存在着业务交叉环节缺乏相应规范，业务管理制度仍有空白，部门 职责、分工以及业务衔接部分的配合闯题未通过制度进行规范，相应联系配合机制还 不健全，业务结合部责任不明、沟通不畅造成执法不规范等问题，因此在业务交叉环 节容易出现责任不明确及推诿扯皮的现象。 重大业务改革法制论证机制有待健全，法制工作仍未全程介入业务改革，。平 时不讲法、出事找法规”的“法制工具论”现象仍然存在。法规工作应实现前推后移， 为海关改革创新提供保障，为有效开展海关监管提供依据，将海关法规作为平时执法 的依据。 3 3 制度落实力度有待加强 衡量依法行政水平不仅要看是否制定了“良法”，更要看是否有法必依。就青岛 海关而言，将法律规定、制度规范束之高阁，随意变通，有法不依的现象仍然存在， 仍是海关在司法审查中处于被动的重要原因，主要表现在：执法不统一、对类似案件 前后处理标准不同，“重实体轻程序”，片面理解法律条文、机械执法和按经验办事， 责任心不强、反复出现回类错误的现象仍然存在。关注执法效果、忽视执法程序的还 比较普遍，海关在许多案件的调查取证方面做了大量工作，行为在实体上也符合法律 规定，但由于忽视了诸如行政处罚的“告知”、估价征税的“质疑”和“磋商”等关 键程序和执法步骤，致使所作具体行政行为的合法性受到司法机关的质疑。 3 4 证据意识、自我保护意识淡薄 证据意识、自我保护意识淡薄主要表现在：忽视对案件有关事实的认定和行政机 关应承担的举证责任。未充分收集证明当事人违法行为的全部证据，没有形成完整证 山东大学硕士学位论文 据链，仅凭当事人供述或其他孤证即对案件定性处理，致使依法履行职责的行为因为 证据不足而存在被撤销风险，如：某起复议案件中，海关当初做出具体行政行为的证 据主要为两份笔录，没搜集其他物证、书证相印证，且笔录本身存在瑕疵，因申请人 翻供产生不利影响。证据意识是一种更高层次的法律意识，是政府法制建设对海关执 法工作的基本要求，每一名关员都应牢固树立。 3 5 对行政行为合理性要求未给予足够重视 对行政行为合理性要求未给予足够重视，行政合理是国务院全面推进依法行政 实施纲要中对依法行政提出的基本要求之一。随着法治国家建设进程的加快，法院 在审理海关行政诉讼案件中，越来越关注海关行政行为的合理性问题，受传统行政诉 讼理念影响，海关执法过程中对自由裁量尺度问题未引起足够重视，如：某起行政复 议案件中，海关对企业违规行为的罚款幅度超出涉案货值，如果企业提起诉讼，面对 法院可能的诘问海关是没有充分理由答复的。 3 6 法制监督作用没有充分发挥 法律监督制度有待完善，虽然每年各个职能部门都采用自己的一套考核指标体系 对基层海关进行年终考核，但职能部门对基层海关的考核多为被动考核，基层海关可 以针对考核指标体系来提高自己的业务指标，应该说考核指标体系在提升基层海关业 务水平上起到了积极的作用，但也存在着基层海关唯指标论、忽视其它方面建设等多 种问题。应构建起一套职能管理与基层自控相结合、日常监督与年终考核相结合、专 项检查与联合执法相结合的监督控制机制，对执法权力全过程实现有效监督与控制。 应加强案件的反思、总结工作，通过复议应诉工作发现漏洞、完善制度、提高执法水 平的能力有待提高。 以上问题的存在，都是因为海关法制建设不够健全，它严重影响和制约了海关执 法活动的实行，有些问题甚至直接导致了严重的后果。 1 2 山东大学硕士学位论文 4 案例分析 本章中，笔者将就在海关执法过程中发生的两个案例进行深入剖析，分析其中存 在的问题及其解决的途径，以期在今后的工作中不断改进工作方法，提高工作效率， 进一步加强基层海关法制建设。 4 1 案例一 4 1 1 基本案情 某年1 月2 6 日，a 公司凭已办理的进料加工贸易手册( 备案进口集装袋5 5 0 0 条， 出口尿素5 2 8 0 吨) 以进料对口贸易方式向某关申报出口3 票尿素，现场接单关员经 过接单审核后予以放行。 5 月初，该关通关统计部门在事后的统计执法审核中发现上述3 票货物存在漏征 税款情况，共计2 9 2 5 万元。该关随即通过电话方式多次通知、督促其履行纳税义务， 并数次约见其主要负责人，向其解释国家相关税收政策法规，催缴税款，但a 公司迟 迟不履行纳税义务。 1 1 月8 日，根据关长办公会议的要求，该关将有关线索移交该海关缉私分局。 1 1 月2 8 日，该关缉私分局认定：“经调查，未发现该公司有其他违法情事。” 次年1 月1 8 日，该关将海关补征税款告知书送达a 公司。该公司在法定期 限内未办理补缴税款的手续。2 月7 日，该关将海关出口关税专用缴款书送达a 公司。2 月1 4 日，a 公司向青岛海关提起行政复议，请求撤销该关具体行政行为。5 月1 6 日，青岛海关做出 行政复议决定书，维持该关具体行政行为。 5 月3 0 日，a 公司不服青岛海关做出的行政复议决定，向青岛市中级人民法院提 起诉讼。具体诉讼请求为：1 、请求确认被告没有依法履行职责，其针对原告所出口 尿素业务所作核定关税或补缴关税的行为具有违法性；2 、请求被告赔偿因其没有依 法履行职责而给原告造成的损失人民币2 9 2 5 万元；3 、本案诉讼费用由被告承担。 7 月1 9 日，青岛市中级人民法院公开开庭审理了a 公司诉某海关关税行政征收 附带行政赔偿案。7 月3 1 同，青岛海关在收到青岛市中级人民法院行政裁定书，裁 定准许a 公司撤回起诉。至此， 公司诉讼案正式结案。 4 1 2 存在问题 a 公司诉海关行政赔偿案是近年来海关系统为数不多的一起海关补税行为引发 山东大学硕i ：学位论文 的赔偿诉讼案件。与一般纳税争议诉讼案件不同，原告不仅主张返还补征税款，还要 求海关对因补征税款给其造成的经济损失( 主要是销售应税商品的利润损失) 承担行 政赔偿责任。此类案件诉讼争议触及海关税收基本制度，涉及海关补税决定是否意味 着先前作出的税收征管决定违法或者两者之中是否必然存在一个违法行为以及海关 应否承担行政赔偿责任等一系列复杂问题，应诉工作较为棘手；该类案件若处理不当， 对海关征、补税制度将造成严重负面影响。 该案主要存在以下问题： 4 1 2 1 通关环节未严格依照有关规定实施监管。 中华人民共和国海关总署公告2 0 0 3 年第2 3 号规定：“一、加工贸易项下出口应 税商品，如系全部使用进口料件加工的产( 成) 品，不征收出口关税。 二、加工贸易项下出口应税商品，如系部分使用进口料件加工的产( 成) 品，则 按海关核定的比例征收出口关税。具体计算公式是：出口关税= 出口货物完税价格 出口关税税率出口成品中使用的国产料件占全部料件的价值比例 三、企业应在向海关备案或变更手册( 最迟在成品出口前) 时，向海关如实申报 出口成品中使用的国产料件占全部料件的价值比例。” 某海关现场关员缺乏必要的业务敏感性，没有严格执行上述规定，仅审查了出口 货物的贸易方式，没有调取a 公司进料加工手册备案信息并核查涉案货物国产料件使 用情况，未能及时发现该公司没有如实申报国产料件所占价值比例问题。在该公告已 明确加工贸易项下出口应税商品征税问题的情况下，该关现场审单关员未能熟练掌握 相关规定，仅就贸易方式进行判断，没有做到具体问题具体分析，忽略了进出口货物 具体情况，没有及时调取该公司手册备案信息，查看其国产料件使用比例、企业在手 册中申报情况及进出货物情况等，致使a 公司得以蒙混过关。虽然本案出口货物通关 环节漏征税款主要系a 公司违反规定所致，但该关未严格审核把关也在一定程度上导 致了漏税情形的发生。这与审单关员通关业务和保税业务的脱节也有一定的关系。海 关关员应当加强业务基础性工作，掌握海关的各项法律、法规及规范性文件的规定， 而不因仅局限于本部门的业务规定。假使审单关员在审单环节就能发现漏税的情事而 要求企业及时改单缴税，企业在货物未放行的情况下就不会一味拖延了。海关关员应 成为学会通盘考虑的海关业务全才。 一4 1 2 2 工作不细致，执法不规范 由于不存在基层海关法制机构，该关法律意识不强、程序意识淡薄，导致从发现 i 山东大学硕七学位论文 a 公司漏税到正式制发海关补征税款告知书时间较长。本案中，某海关现场关员 在办理涉案货物通关手续时对当事入申报情况也曾产生过疑问，但没有进行深入核 查，只是简单电话咨询相关职能部门后便放行货物，对于涉案货物随附单证中存在的 单证不符问题也未能及时发现，反映出有关关员盲目追求通关效率而忽视审单质量、 工作不严谨、不细致的问题。此外，本案也在一定程度上暴露出海关执法不规范的问 题，某海关在发现亚美公司漏税后，虽曾通过电话催缴等方式要求该公司补缴税款， 但没有及时启动补税程序并制发海关补征税款告知书，致使实际补税延误较长一 段时间，影响了后续工作的开展。 根据有关规定，基层海关遇到业务上的问题应当主动行文请示相关职能部门或通 过网上答疑系统进行咨询，职能部门应予以明确答复。该案中，该关没有正式行文向 总关职能部门咨询尿素出口征税政策，也没有通过网上答疑系统进行询问，而只是习 惯性地以电话方式咨询相关职能部门，且未详细记录电话咨询事项，只是由经办人员 在报关单打印联上批注“经请示相关部门，该票货物不征税”。批注内容不明晰且存 有歧义，而据此放行存疑货物，反映出该关咨询业务方式不规范，执法较为随意，做 出的具体执法行为不严谨的问题。仅据电话方式咨询相关部门，而非正式行文请示， 仅电话催缴。而没有留下相应的记录及证据，说明该关证据意识、自我保护意识淡薄， 在诉讼过程中处于不利的地位。我们现在已经无从知晓当时电话咨询的具体情况，也 无法判断究竟是由于现场审单部门表述不清还是由于其它原因造成职能部门给出了 不予征税的答复。但如果现场审单部门按照正式途径进行请示并保存相关证明，不仅 可以做好自我保护及证据的保留，责任的划分也就一目了然了。基层海关的执法水平 有待进一步提高。 4 1 2 3 征税适用上存在异谈。 中华人民共和国进出口关税条例第五十一条规定：“进出口货物放行后，海 关发现少征或者漏征税款的，应当自缴纳税款或者货物放行之日起1 年内，向纳税义 务人补征税款。但因纳税义务人违反规定造成少征或者漏征税款的，海关可以自缴纳 税款或者货物放行之日起3 年内追征税款，并从缴纳税款或者货物放行之开起按同加 收少征或者漏征税款万分之五的滞纳金。” 中华人民共和国海关进出口货物征税管理办法( 中华人民共和国海关总署令 第1 2 4 号) 第六十八条规定：“进出口货物放行后，海关发现少征税款的，应当自缴 纳税款之开起1 年内，向纳税义务人补征税款；海关发现漏征税款的，应当自货物放 1 5 山东大学硕士学位论文 行之日起1 年内，向纳税义务人补征税款。”第六十九条规定：“因纳税义务人违反规 定造成少征税款的，海关应当自缴纳税款之日起3 年内追征税款；因纳税义务人违反 规定造成漏征税款的，海关应当自货物放行之日起3 年内追征税款。海关除依法追征 税款外，还应当自缴纳税款或者货物放行之日起至海关发现违规行为之日止按日加收 少征或者漏征税款万分之五的滞纳金。” 本案中，相关职能部门对于是由于纳税义务人违反规定造成漏征还是由于海关原 因漏征存在异议。有的部门认为，a 公司应当知晓海关2 0 0 3 年第2 3 号公告的有关内 容，也有主动向海关申报国产料件所占比例的义务。因此应当属于纳税义务人违反规 定造成漏征，应适用3 年的追征期限，可以在期限内追征；有的部门认为，是由于海 关对于单证审查不力造成漏征，应适用1 年的补征期限，由于期限已过，不应再补征 税款。由于在纳税义务人是否违反规定上存在疑义，基层海关比