（企业管理专业论文）中国非政府组织小额信贷机构转型研究.pdf

摘要 小额信贷最早由非政府组织引入中国并得到成功推广。但是，从国内众多非 政府组织小额信贷机构的发展现状来看，普遍出现了资金来源匮乏，覆盖面难以 扩大，规模效应难以实现等问题。本文从制度学角度分析，发现非政府组织小额 信贷机构产权不清和治理结构落后是导致其发展滞缓的根本原因。为解决非政府 组织小额信贷的发展瓶颈，本文借鉴国外非政府组织成功转型经验，提出中圜现 有非政府组织转型的必要性和转型模式的选择；提m 通过引入战略投资者，完善 股权结构以及完善捐助者在转型中的作用，同时，建立利益相关者治理机制，完 善非政府组织小额信贷机构的产权结构等设想。最后，以国内最早也是最具典型 性的非政府组织小额信贷机构“扶贫经济合作社”为案例分析，探讨国内非 政府组织小额信贷机构转型的出路和具体实施，同时，提出了转型过程中应注意 的问题。 作者希挈本文的研究能对中国非政府组织小额信贷机构的转型工作起到积 极的作用，使得非政府组织小额信贷机构能够认清发展的瓶颈所在，并结合机构 实际情况找到一条适合自身转型的改革之路，从而在同益激烈的农村金融市场和 城巾微型金融市场竞争中可持续性地发展、壮大，实现机构和客户的双赢。 关键字：非政府组织、小额信贷、转型 a b s t r a c t m i c r o f i n a n c ew a si n t r o d u c e da n ds u c c e s s f u l l yi m p l e m e n t e di nc h i n ab y n o n g o v e r n m e n t a li n s t i t u t i o n s ( n g o s ) h o w e v e r ,m o s to ft h ec h i n e s e n g o - b a s e dm i c r o f i n a n c ei n s t i t u t i o n sf a c eav a r i e t yo f p r o b l e m sa n d c h a l l e n g e s ，i n c l u d i n gl a c k o f c a p i t a l ，d i f f i c u l t yt oe x p a n da n dt o r e a l i z e e c o n o m i c so fs c a l e ，e t c u s i n gi n s t i t u t i o n a im e t h o d o l o g y t h i sp a p e rd i s c u s s e st h er o o t so ft h e s e p r o b l e m sa n dd i s c o v e r st h a ti n d e f i n i t ei n s t i t u t i o np r o p e r t yr i g h t sa n di r e f f i c i e n t m a n a g e m e n ta r et h er o o t so ft h eu n d e r d e v e l o p m e n to fc h i n e s em i c r o f i n a n c e i n s t i t u t i o n s r e f e r r i n gt os u c c e s s f u in g om o d e l s t h i sp a p e rd i s c u s s e st h en e c e s s i t y f o rc h i n e s en g ot or e f o r ma n ds u g g e s t sp o s s i b l er e f o r mm o d e l s i ts u g g e s t s t h a tc h i n e s en g o sd e v e l o ps t r a t e g i cp a r t n e r s h i pw i t hi n v e s t o r s d e v e l o p s h a r e h o l d i n gs t r u c t u r e ，e n h a n c et h er o l et h a td o n o r sp l a yi nr e f o r m ，b u i l d g o v e r n a n c em e c h a n i s mo fi n t e r e s tr e l a t e dp a r t ，a sw e l la sd e v e l o pp r o p e r t y r i g h ts t r u c t u r ei nm i c r o f i n a n c ei n s t i t u t i o n s f u r t h e r t h i sp a p e ru s e sf p ca sa c a s es t u d yt od i s c u s sp o s s i b l em o d eo ft r a n s f o r m a t i o na n de x e c u t i o np l a n sf o r c h i n e s en g om f i i ta l s od i s c u s s e sp o s s i b l ep r o b l e m sd u r i n gs u c hr e f o r m s t h ea u t h o rh o p e st h a tt h i sp a p e rw i l ic o n t r i b u t et ot h eo n g o i n gr e f o f mo f c h i n e s em i c r o f i n a n c en g o s h e l p 竹1 e mt or e a l i z ep r o b l e m sa n dc h a l l e n g e so f t h e i rd e v e l o p m e n t o n l yt h r o u g he f f e c t i v ea n ds u i t a b l er e f o r mw i l it h e yd e v e l o p a n dg r o wi nas u s t a i n a b l ef a s h i o n a sw e l ia st os t a n do u ti nt h ec o m p e t i t i o n a m o n gr u r a l a n dm i c r o - f i n a n c em a r k e t k e yw o r d s ：n g o ，m i c r o f i n a n c e ，t r a n s f o r m a t i o n 6 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均己 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 特此声明 学位论文作者签名： 滔t j 、哎c 7 年乡月8e l 学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务；学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文；在以不 以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内 容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守此规定。 学位论文作者签名：泛山谢笔 导师签名： 褪平 川年岁月吕日 刃叼年j 月f f 日 中国非政府组织小额信贷机构转型研究 第1 章绪论 1 1 选题背景与意义 国际小额信贷自2 0 世纪7 0 年代创立以来，经过三十多年的发展，已经作为 一种信贷扶贫方式在很多国家得到广泛推崇。一些成功小额信贷模式在不l 州的政 治经济环境中得到成功复制，被各国实践者证明是一种有效的扶贫手段，一种既 具有经济效率又具有社会发展功能的金融模式。 在我国，发展小额信贷有着极其重要的现实意义。一方面，小额信贷瞄准贫 困户及相对贫困户，对我国扶贫事业的发展有举足轻重的推动作用。根据2 0 0 8 年最新出台的年均收入1 3 0 0 元的贫困线标准，中国的贫困人口由4 0 0 0 万增加到 8 0 0 0 万。加上相对贫困人群，中国面临的是一个巨大的小额信贷市场，发展小 额信贷对推动中国乃至全球的扶贫事业有着重大的意义。另一方面，随着2 0 世 纪9 0 年代的金融改革进程的深化，国有商业银行减少了农村地区的网点和贷款 服务。在中西部广大的农村地区，包括县城，不仅农户和微型企业贷款难的问题 没有解决，不少中小型企业也难以从正规金融机构得到贷款支持。企业和农户难 以实现他们的投资机会，增加收入、平滑消费乃至提高生活水平更无从谈起。因 此，发展小额信贷对改善城乡间，不同地区间和不同阶层的收入分配，创造就业 机会，建设社会主义新农村，以及构建社会主义和谐社会，有着极其重要的意义。 中国的小额信贷和世界大多数国家一样是以非政府组织的形式开始的，从上 世纪9 0 年代初引进中国至今，已经经历了近二十年的发展历程。但是，不管从 覆盖面还是从赢利水平衡量，中国的非政府组织小额信贷远远没有达到人们预 期，并且落后于许多同时起步或甚至更晚起步的发展中国家的小额信贷。 笔者在非政府组织从事小额信贷工作多年，对中国非政府组织的小额信贷运 作情况有深入的了解。笔者深切体会了中国非政府组织小额信贷发展面临的困 境：如资金来源匮乏，管理水平不高，发展滞缓等等。由于非营利组织与政府、 企业相比有着不同的产权基础和委托代理关系，这种产权结构的差异决定了其必 i 须要有特殊的治理机制与之相适应。而中国的非政府组织小额信贷机构产权不 清，治理结构落后，这是影响非政府组织小额信贷机构生存和发展的深层次的原 因。本文拟从产权和治理结构的角度提出非政府组织小额信贷机构转型的必要和 出入。希望通过个人的研究成果，对中国非政府组织的小额信贷机构发展起到积 9 极的作用，对其未来的发展方向选择有一定的借鉴意义。另外，产权不清晰，治 理不完善是众多不同性质小额信贷机构的共同问题，比如农信社小额信贷同样面 临这样的问题，希望本文对产权和治理结构的研究也对其他性质的小额信贷机构 有借鉴意义。 1 2 非政府组织小额信贷研究背景 1 2 1 小额信贷一般含义及特点 小额信贷是指利用小额度的信用贷款为贫困人群和微型企业提供金融服务 的活动。它的核心基于一种基本信念：即相信通过给贫困户创造一个相对有利的 资源分配条件，使穷人得到会融服务帮助他们对付j x l 险，从而保护和赋权穷人。 尽管国际小额信贷界将小额信贷分为制度主义小额信贷和福利主义小额信 贷两类，但是两者区别只是一者更强调扶贫，另一者则更强调机构和财务的可持 续性。然而，根据( ( 2 0 0 3 年中国小额信贷公告公布的数据显示，1 3 9 家盈利的 小额信贷机构，其中有4 1 家将其客户定位于最贫穷的人群，而其平均盈利水平 却高于1 3 9 家的平均盈利水平，这说明扶贫和可持续发展两个目标是可以相融 的。实践证明，扶贫性和保证机构可持续性已经构成了完整的小额信贷特性。国 际上很多专家对小额信贷影响评估进行过深入研究，发现被调查的小额信贷组的 家庭收入比对照组( 没有参加小额信贷项目) 家庭收入和就业数等都更高，小额 信贷在提高教育、促进性别平等和妇女赋权等方面均表现出色。 1 。2 。2 中国非政府组织小额信贷的有关研究 自上世纪8 0 、9 0 年代始，各个不同经济政治背景的国家纷纷试行图际成功 的小额信贷模式，国际小额信贷事业得到蓬勃发展。中国非政府组织也在这个时 期开始施行小额信贷试验，但困难重重，发展缓慢。很多国内外专家在不同时期 从各个角度对中国小额信贷机构的问题进行深入探索和研究。一部分研究者主要 关注于非政府组织小额信贷机构外部环境方面存在的问题：例如政策法规的缺 失，政府干预、资金来源匮乏、利率限制等等。还有些研究者则从组织内部的角 度如管理能力、员工素质等来探询。中国社科院农村发展研究所杜晓山( 2 0 0 7 ) 认为：“从实践中看，更加重要的是制度安排以及人员的素质，仅仅有扶贫的 宗旨、意愿、热情还不够，内部人力资源的素质、管理水平、组织结构、管理体 制和机制等是否能够适应我国小额信贷发展的要求也非常重要。”有的小额信贷 专家提出：非政府组织小额信贷机构之所以不能够在一个有效的内d 几m - 0 度框架下 叼小额信贷：在市场中寻找成长之路h t t p ：l l w w w j r j c o r n 2 0 0 7 l o 运作，小额信贷的创新特征没有体现在实际运作上来，其原因在于非政府组织小 额信贷在制度安排上的缺陷。小额信贷组织在产权、治理结构和激励机制方面的 缺陷，导致了非政府组织小额信贷不能够按照商业化的、可持续的方式运作下去， 因而也没有能在农村金融创新方面发挥示范作用。 本文将在自仃人研究的基础上，结合自身从事小额信贷实际操作工作的体会和 经验，拟从制度的角度分析非政府小额信贷组织存在的根本问题，探讨非政府组 织小额信贷机构的未来方向，以期对国内非政府组织小额信贷的机构未来的发展 ( 如转型) 起到一定的借鉴意义。 1 2 3 非政府组织小额信贷的发展趋势和方向 有些学者认为：推行小额贷款、提供扶贫服务的n g o 扶贫组织完全可以取得较政 府系统更好的效果，应当充分利用n g o 扶贫组织发展小额信贷。原因是n g o 小额 信贷机构的优势在于较正规金融机构更易获取捐赠资金和软贷款等。还有一些研 究人员则认为非政府组织小额信贷应加强制度化建设，非政府组织小额信贷与私 人资本和商业资本的结合将是中国非政府组织小额信贷的最好归宿。商业化将使 n g o 小额信贷更方便获得商业资金，明晰产权提高效率；扩大覆盖面以及实现产 品多样化。 1 3 非政府组织的产权结构与治理机制理论综述 本文的研究视角基于制度经济学中的产权理论，在此对引用的产权以及非政 府组织治理等方面的相关理论进行梳理。 1 3 1 非政府组织产权的特殊性 非政府组织产权结构特征不仅表现为所有权与控制权的两权分离，同时也存 在着剩余索取权与剩余控制权的分离。在非政府组织的治理中，剩余控制权、剩 余索取权与控制权分别属于不同的三方。这种特殊的产权结构称之为“公益产 权”，它的财产及其运作财产的收益不归属任何个人，属于社会，是一种区别于 私人产权和国家产权的新的产权形式。这种产权结构需要一种新型治理模式，才 能进行有效的监管，从而促进非政府组织的发展。 1 3 2 非政府组织的治理 组织的治理是非政府组织能否有效运作的首要课题。非政府组织的治理是指 非政府组织用以设定长期方向并维持组织整合的机制。但由于非政府组织与政 府、企业相比有着不同的产权基础和委托代理关系，这种产权结构的差异决定了 n g o r s p s c o o p e r a t i v e s t r a n s f o r m a t i o ng u i d e l i n e s d r a f t ，w w w c g a p o r g 1 1 非政府组织必须要有特殊的治理机制与之相适应。 现代企业、组织的治理结构通常是委托一代理制。由于委托人和代理人之间 的信息不对称和高昂的监督成本使得委托人往往难以控制代理人的行为。现实生 活中，委托人更多的是靠创立激励机制来激励代理人按照委托人的利益努力工 作。一般情况下。委托人可运用以下三种动力机制来激励代理人：在一定的激 励条件下，代理人能处于团结的考虑而将委托人的目标作为其目标。在只涉及少 数人的场合，合作者处于某种考虑能高度忠诚于所有者，或所有者能直接要求其 员工按照他的利益办事；而在一个较大的单位中委托人可通过教育来培养代理人 的忠诚度使其按照自己的利益行事。节约监督成本和其它交易成本：运用直接 监管和强制命令来控制代理人。这种方法适用于信息较对称，监督成本较低的情 况。如果委托人对代理人的行动和可能的行动了如指掌，那他就可以采用这种办 法；创造一些代理人能够遵守的规则。这些规则能够创造出激励，使代理人出 于自身利益的考虑而追求委托人的利益。 1 3 3 非政府组织的治理模型 针对非政府组织的特殊治理机构，国内外学者都做了大量的研究。而其中南华大 学非营利事业管理研究所专任副教授兼所长王振轩提出的三权分立制衡结构 比较有代表性。他认为，治理本身是一种动态的过程与活动，目的在于体现组织 的使命与服务宗旨。也就是说，整个非政府组织的治理工作，应该足一个整体的 “组织系统的概念”，无论是“内部系统”( 组织内部) 还是“外部系统”( 组织 外部) 都应该是组织治理的范畴。在此基础上，他提出了非政府组织治理结构( 见 图1 1 ) 。其中，外环境的主要构成为：志愿者与捐助者；而环境的主要组成因 素为：董事会和执行人员。 图1 1 ：非政府组织治理范畴与架构分析概念图 i j 振轩：台湾 恃利组织领导行为与组织绩效之关系研究 1 2 外 郡 连 结 ( 基层社会资源连结) 参与者 | 。 ( 捐助者) 外部环境 第2 章中国非政府组织小额信贷简介 2 1 非政府组织概况 2 。1 1 非政府组织内涵 非政府组织( n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ，n g o ) ，又称为“非营利性 组织”、“市民社会”、“第三部门”等。国际社会对于n g o 的定义，较为流行的 是美国约翰一霍普金斯大学莱斯特萨拉蒙教授提出的五特征法，即将具有以 下五个特征的组织界定为n g o ：( 1 ) 正规组织( f o r m a lo r g a n i z a t i o n ) ，指有f 式的组织机构，有成文的章程、制度，有固定的工作人员等；( 2 ) 非政府性 ( n o n g o v e r n m e n t a l ) ，指不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配； ( 3 ) 非营利性( n o n p r o f i t d i s t r i b u t i n g ) ，指不以营利为目的，不进行独 立的决策或利润分配：( 4 ) 自治性( s e l f g o v e r n i n g ) 指有独立的决策与行使 能力，能进行自我管理；( 5 ) 志愿性( v o l u n t a r y ) 指成员的参加特别是资源的 集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的，组织活动中有一定比例的志愿者参力h 。 在中国，n g o 大体上涉及社会团体、事业单位和民办非企业单位三类组织结 构。但是，按照上述非政府组织的五项特征衡量，中国可能还没有完全符合标准 的严格意义的n g o ：满足“组织性”的n g o ，也许都不满足“非政府性”和“自 治性”，因为任何正式注册的n g o 都要有业务主管单位；而具有“非政府性”和 “自治性”的n g o ，很可能又不满足“组织性 ，它们或是未经注册，或是没有 萨拉蒙：全球公民社会非营利部门视界，社会科学义献f = 版社2 0 0 2 版。 1 3 法人资格，或是以企业身份存在。同时，中国又确实存在一些从行为和运作机制 上不同于政府又不同于企业的社会组织，因而我国学者大多更倾向于从推动和促 进非营利部门的发展的角度出发，不将定义限制得过于严格。比如有学者定义认 为，凡是依法注册的j 下式组织，从事非营利性活动，满足志愿性和公益性要求， 具有不同程度的独立性和自治性，即可称为“中国的n g o ”。清华大学n ( ；0 研究 所所长王名( 2 0 0 4 ) 则界定中国的n g o 为：不以营利为目的、主要开展公益性 或互益性社会服务活动的独立的民间组织。本文采用此定义，认为中国非政府组 织小额信贷的运作主体不以营利为目的，从事小额信贷的主要出发点是基于公益 的角度。 2 1 2 中国非政府组织现状，监督与治理 中国绝大多数n g o ，走的是自上而下的自治化道路，其基础在于政府改革和 由此带来的政府职能的社会化。表现为：在政府周边出现一大批不以党政面目出 现的机构，它们通常登记为独立的法人，往往行使着原由党政机构承担的职能， 再加上长期的官本位思想，使它紧紧“挂靠”政府主管部门，且具有了相应的行 政级别，成了政府的附属机构。而只有极少数的n g o 来自于社会自身，即由某 些共同利益的社会成员自发组织起来并经合法认证登记后专门从事社会公益活 动和民间互助活动。因此，目前我国的n g o ，大多数具有身份上的官民二重性。 非营利组织作为治理结构的重要主体之一，其监督管理，以及组织内部的篱 理体制，对非营利组织的良好运作和作用的实现具有重要意义。目自订，对非营利 组钐 的监督管理主要由民政部门负责统一登记注册，在监督管理七实行“登记管 理机关”( 即各级民政部门) 和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监 管的原则，财务等情况通过年检上报，资产来源属于国家资助或者社会捐赠、资 助的并接受审计机关的监督；对非营利组织的人事、财会、保障等方面尚缺乏系 统性的规定，尚没有形成一个适应于非营利组织特性的组织建设规范。 2 2 中国非政府小额信贷发展现状及特点 2 2 1 中国非政府小额信贷发展历史 中国的小额信贷最早开始于2 0 世纪8 0 年代，主要是国外的援助机构以项目 的形式引进。之所以采用依靠非政府组织运作而非单独成立商业化的小额信贷公 司，或依托政府f 规金融机构的原因，主要是考虑到中国的会融抑制政策以及 国外非政府组织在运作小额信贷方面的经验。具体来说，中幽会融领域，尤其是 农村金融领域存在着严重的金融抑制，表现为：利率限制、市场准入限制以及鼓 1 4 励农村会融主体发展的相关政策法规缺失。政府小额信贷项目往往过分注重扶贫 效益，采用低利率、援助性扶贫的方式开展小额信贷，最终造成资源浪费以及小 额信贷瞄准机制的偏离。正规金融机构现存的机构设置、人员配给、管理体系等 方面不能适应小额信贷自身特点，开展小额信贷项目成本过高，因而小额信贷业 务往往不被纳入正规会融机构传统业务范围之内，非政府组织以其独特灵活的组 织形式，可吸引大量社会资金、国内外资金参与扶贫事业的独特优势，成为特定 时期运作小额信贷的唯一选择。中国非政府小额信贷大致经历四个发展阶段( 见 表2 - 1 ) 。上世纪9 0 年代是中国小额信贷发展的重要时期，这段时间，小额信贷 ，! 机构开始f 规化，在试行g b 模式基础上进行本地化改良，有章程、有不断成熟 的操作流程和组织制度，国内外关于小额信贷培训、交流机会增多，关注小额信 贷的人士增多。小额信贷操作模式也逐渐被客户认可，形成一批忠实的小额信贷 客户。 表2 - 1 ：中国n g o - m f i s 发展历史 时间小额信贷n g o 名称 特点 2 0 世纪8 0联合图用十改善妇女地位和扩大就业，改善医疗和生育+ j 生条件的白：o #没自系统建口小额 年代项日信贷制度。 2 0 世纪9 0l中困 l ：会科学院农村发展研究所和易县、南召县、虞城县等合作自组织、有章程、经 年代初期创建的“扶贫经济合作社”过注册的小额信贷一! 2 香港乐施会( o x f a m ) 农村综合发展项目 机构正武成，移； 3 山西临县龙水头扶贫基金会规模都比较小，社会 影响小；模仿乡村银 行g b 模式 2 0 世纪9 01 联合周开发计划署u n d p 与中固国际绎济技术交流中心合作的项目 介入小额信贷项日 年代后期( 云南麻榘坡、金平、p q 川仪隆、西藏珠峰保护区) 的固酗、机构增多；小 2 。世界粮食规划署w f p 与国际农业发展基金i f a d 在p qj 1 l 东北部和青额信贷模式多样化； 海海东地区的农业开发项目以乡村银行模式为 3 联合国儿童基金会u n i c e f 的小额信贷项目 主；公益性小额信贷 4 世界宣叫会在广西的小额信贷项耳机构开始提 l ；u j 持1 7 5 澳人利砸因际发展署和加拿人困际发展署袖：两海和新桶的小额信 续发展的u 标。 贷项目 6 德围技术合作公司g t z 支持的江两山江湖小额信贷项目 7 围勋i 渐进组织tup 和国际鹤类基金支持的贵州草海小额信贷项 目 8 “幸福t 程” 21 世纪 成谚“小额信贷发展促进网络”根据其成员统计，此时，直接运骨小额1 f 政府小额信贷机 信贷的n g o 有83 个，小额信贷业务主管机构22 个。构数量增多覆盖地 区点广，但符机构规 模却都f i 人。 。 2 2 2 中国非政府小额信贷( n g o - m f i ) 发展现状 经过十多年的发展，中国目前最主要的非政府组织小额信贷机构包括商务部 交流中心管理的由u n d p 资助的小额信贷机构、中国社科院的扶贫经济合作社、 中国扶贫基余会的小额信贷和四j i l 省乡村发展协会。近期，中央有关管理当局明 显加快了出台小额信贷政策法规的速度，但对社会组织丌展的公益性制度主义小 额信贷( 坚持扶贫和服务中低收入弱势群体) 至今还没有明确的政策法规。以我 们人口大国的地位衡量，中国的小额信贷和普惠性金融体系固发展仍属于初级阶 段( 杜晓山，2 0 0 8 ) 。 中国非政府组织小额信贷，根据发起者的不同主要分为以下三类( 如图2 2 所示：) ：1 、在中国国内较早开展和资助小额信贷项目和机构的包括多边捐赠 机构，如联合国的机构，世界银行、国际农发基金、欧盟等；2 、双边援助机构， 如加拿大发展援助署、澳大利亚发展援助署、荷兰政府等；3 、国际非政府组织 和国内的非政府组织，如中国扶贫基金会和中国社科院在县级成立的扶贫社。 图2 2 ：中国非政府小额信贷组织分类( 按发起者) 普趣释金融伟系、l 川的足将包打穷人仵内的仑融雕务仃帆的溶入十微观、中舰和 ：艇i 个甚面的融体 系，这种包：奔一抖的金融体系能够对发胰巾冈家的绝人多数人，包拈过去难以达到的池贫帛1 电偏远地k 的 客户外放金融f l 场。 d - 额信贷项目或机构开始年项目数项目项目项目资金小额信贷每县小额 省数县数总量资金总量信贷资金 总量 百万美元百万美元兀 多边捐赠项目 联台国开发计划署1 9 9 53 2 4 8 1 1 1 18 2 1 1 ，3 6 8 ，3 3 3 u n d p 联合国j l 基会 1 9 9 66 86 8 j l 基台s p p a 项目1 9 9 6 2 _ 51 32 _ 56 ， 2 ，0 8 0 ，0 0 0 j l 基会l p a c 项目2 0 0 1 4 ：34 ：3 联台国人口基金组织 1 9 9 91 51 31 55 0 52 2 5 1 ，2 0 0 ，0 0 0 世界银行 1 9 9 7323 国际农发基金怕访1 9 ：b 0 1 99 _ 54 7 3 ，0 83 4 5 7 2 9 ，1 1 2 ，6 1 5 欧盟林业项目 双边捐赠项目 = b 口发署 1 9 9 7 澳发署青海 1 9 9 61l342 0 5 4 ，1 1 4 ，3 3 3 荷兰社反发屡瓷金 新发署社区基金2 0 0 51l2 其他捐赠者的项目 圆醑菲馥寤组织 _ - r 香港乐旎会 i ； 宣明会 国雕弓类资金 1 9 9 411l 机会国际 国际，卜母牛项目 国内菲政爵 盆织硬g 社科院挟贫社 1 9 9 44241 8 7 3 ，7 5 0 ，0 0 0 中国椟锗甚拿会1 9 9 61 11 l2 5 5 ，0 0 0 ，0 0 0 四j i i 省乡村发展协1 9 9 6 1 会 山西陵县小簿h 言贷 1 9 9 31ll l ，5 0 0 ，0 0 0 从以e 的内容可以看出，中国非政府组织小额信贷在过去的十几年罩成功的引 进、推广了小额信贷，是当今中国小额信贷的先锋和探索者。然而，中国非政 府组织小额信贷的规模却比较小。根据对6 6 个中国小额信贷发展促进网络成员 财务报告进行统计( 见表2 3 ) ，由此可以看出，中国非政府小额信贷机构的规 模，不论是资金舰模还是客户覆盖面，以及盈利能力都没有达到人们的预期。 根据中国小额信贷发展研究提供的数据反映，非政府组钐 小额信贷的平 均贷款余额仅有2 0 0 万元，而且在近几年内没有增长。发展的停滞导致支持非政 府组织小额信贷的政策法规也很滞后，尚待健全。 表2 3 不同地区非政府小额信贷机构的基本情况 地区 机构数贷款余额贷款客户数净利润信贷员数资产总额 ( 个) ( 万元) ( 个)( 元)( 个) ( 万元) 东部地区 61 7 0 88 7 4 8 1 9 0 0 9 2 ，4 3 6 02 2 7 3 。t 中部地区 132 0 2 71 2 6 2 04 5 9 6 7 7 3 43 0 33 5 55 西部地区4 71 1 5 9 77 8 9 9 5 9 16 10 8 14 3 7 1 2 1 9 3 全国合计 6 615 3 3 210 0 3 6 32 6 6 3 3 8 3 38 0 018 0 2 1 大量的资料显示，中国的非政府小额信贷的财务自立能力普遍很弱，对外部 捐助和补贴( 软贷款、操作费) 的依赖程度很高。不可否认，有些经营得好的小 1 7 额信贷组织已在财务l 实现了自负盈亏，不过这样的组织为数不多，因此可以看 出，与围际小额信贷发展水平高的国家相比，目前我国的小额信贷还处丁非常初 级的阶段。 第3 章中国非政府组织小额信贷制度困境 i 制约非政府小额信贷发展的瓶颈到底是什么呢? 在一定程度上，制约小额信 贷发展的瓶颈是缺乏不依赖赠款和持续补贴的小额信贷机构，以及那些经营收益 足以覆盖其资金的商业成本而不用消耗自有资本的小额信贷机构。非政府组织小 额信贷机构在制度方面所存在的问题才是制约小额信贷机构成功、健康发展的根 本障碍。正如f j 文提到，非政府组织利用自身从事公益事业的特点比较容易地得 到小额信贷的种子资金，进而成为从事信贷业务的非金融机构。针对中国非政府 组织小额信贷的特点，本文对非政府组织小额信贷制度特征的分析侧重在产权安 排和治理结构两个方面，同时，也分析这种产权安排和治理结构对小额信贷运作 的影响。 3 1 非政府小额信贷机构的产权不清 产权问题涉及组织的所有者、组织结构、运作方式、决策机制、监督机制等 重大问题。非政府组织小额信贷的产权问题一直是众多学者研究讨论的内容。 3 1 1 所有权之争 所有权在产权中居于首位，它是指“在法律范围内，产权主体把财产当作自 己的专有物，排斥他人随意加以侵夺的权利。”非政府组织小额信贷的资金一般 都是国际捐赠，往往是通过政府出面接受捐赠转为由一个政府组织( 如社团) 操 作运用。很多非政府组织小额信贷成立时注册资会的来源也是捐赠资金。根据中 华人民共和国公益事业捐赠法规定可知，公益性社会团体受赠的财产及其增值 为社会公共财产，受国家保护，任何单位和个人不得侵占、挪用和损毁。但是社 会公共财产的所有权在法律上到底归谁所有呢? 外援资金管理机构认为，外援小 额信贷资金是国有资产，由他们监管小额信贷资金的使用是分内的工作和责任。 地方政府则认为，国有资产也可以归地方政府所有，既然资金是援助我地扶贫，。 就应该归地方所有，而且在某些地方外援扶贫项目实际上已经成为当地财政的一 个重要补充。但是，小额信贷操作机构却认为他们是受援的具体单位，应该是资 金的所有者。 一般来说，非政府小额信贷组织自身没有明确的所有权，它是为某种公益事 业而成立的机构。不同于企业的股东拥有企业的所有权，非政府组织的理事会成 员或管理人员并不拥有非政府组织的所有权。那些为非政府组织提供资金的机构 也不拥有非政府组织的所有权。从某种意义说非政府组织没有明确的所有权主 体，而是由各利益相关方共同拥有。 作为公益资金的代理人，非政府组织根据自己的宗旨和目标从事非营利性质 的公益活动，机构的管理层不受利润的驱使，而是依靠理念和宗旨通过非政府组 织自身的治理结构来指导自己的行动，所从事的公益活动本身也不要求可持续 性。但是，小额信贷活动与传统的社会公益活动有很大的不同，它的基本理念足 以可持续的方式为穷人提供信贷服务。如前所述，既有扶贫的社会目标，又有商 业性质的可持续性目标。由于非政府组织在商业化的可持续性操作方面有先天的 不足，因此，从组织形式上就决定了非政府组织很难完全实现小额信贷的理念。 这就需要依赖于一个明晰的机构所有权来保证小额信贷的j 下常运作。因此，明晰 的机构所有权是保证小额信贷可持续发展的前提，只有明晰的制度安排才能够把 小额信贷的理念和原理融合到机构的目标中去。 从中国非政府组织小额信贷的实践来看，机构所有权一直是小额信贷运作中 的一个困扰。基层非政府组织小额信贷操作机构受来自于资金管理者( 或称“总 部) 的领导，同时受制于地方政府的干预。有的项目中基层政府的职能部门占据 了这些非政府组织理事会的多数，政府对基层非政府组织有绝对的控制权，这样， 虽然目标都是为了扶贫，但是由于政府部门的理念和小额信贷理念之间存在差 异，小额信贷的理念很难得以贯彻。 3 1 。2 小额信贷机构所有权的不明晰带来的后果 首先，是机构缺乏承诺，业绩对机构的影响不大，因此小额信贷所承诺的可 持续发展和服务于更多的穷人这两个目标不能贯穿到机构的实际操作中去；其次 是责任不明确，管理机构( “总部”) 和操作机构之j 、日j 的关系不明确，责权利也 不清晰，那么，出现问题后很难划分清楚是谁的责任，谁应该为出现的问题负责， 结果是哪一方都不承担责任；第三是机构行为扭曲，表现为非政府组织和政府部 门之间的利益冲突干扰了小额信贷机构的f 常运作，政府按照自己的目标干预小 额信贷的运行，当出现政府目标和小额信贷目标冲突时，小额信贷目标往往会让 位于政府目标，因此出现大量的不良资产。第四是不利于小额信贷机构的扩展和 筹资，也不利于未来小额信贷的商业化和资产处置。 3 1 3 非政府小额信贷机构资金的产权不清 从国际范围来看，非政府组织小额信贷机构的所有权不清晰是一个普遍现象，这 与非政府组织小额信贷机构的资金性质有直接的关系。非政府组织小额信贷的初 1 9 始资余大多来自于捐赠或推广机构提供的种子资金，种子资会多以软贷款或无息 贷款的形式提供。这些资会应该属于社会公益资会，对这些资金的使用和管理属 于公益信托的范畴。公益信托由委托人、受托人和受益人三方组成。委托人将资 会赠与受托人，受托人有义务将这些资金按照委托人的要求传递给受益人，让受 益人从这些资金中受益是公益资金的最终目的。严格意义的公益信托资金没有明 确的产权所有者，它不属于某个个人或团体，这种资金是为社会公益而存在。对 公益信托资金的管理实际上成了受托人内部的事情，由于对受托人行为的社会评 价机制还没有形成，因而，受托人的行为则不能得到客观的评价。 一般地，对于受援的贫困地区政府来说，外援资会是政府财政的一个重要补 充，政府对援助资金拥有很大的控制权。由于小额信贷项目要求对资金的循环利 用，因而，在项目执行期内地方政府对这部分资金的约束相对比较宽松，基本能 够保证资金用于小额信贷项目，但对于项目结束后的资金使用问题则存在较大的 争议。我们看到，一些国际援助的小额信贷项目在项目结束后在资金的归属方面 存在较大的争议，由此也引发了地方政府和资金管理机构之间的矛盾。外援资金 产权不清晰，或者说各利益相关方对处理公益资金所有权方面表现出的利益矛盾 是当初对这部分资金的性质定义不准确造成的。应该在各利益相关方对公益资会 的使用和处置达成共识，并且划分了责任和义务后才丌始小额信贷的操作，这样 才会避免目前所出现的资产处置方面的矛盾。现在的局面是各利益相关方对小额 信贷操作中出现的资产损失和低效率都不愿承担责任，而对剩余资会的控制杖则 表现出极大的兴趣。这是中国非政府组织外援资金小额信贷普遍绩效低下的根本 原因。 中国最先丌展的非政府组织小额信贷利用的是国际软贷款作为种子资金。孟 加拉乡村信托公司为在全世界推广孟加拉模式而设立了乡村信托公司，专门为推 广孟加拉模式小额信贷的机构提供种子资金，我国最早使用这种软贷款的是中固 社科院的试验研究项目，然后陆续又有云南的会平、麻栗坡、江西山江湖项目、 内蒙古赤峰妇联项目等。国际软贷款因其利率比较低，且负有推广乡村银行模式 的任务，从某种意义上说也带有扶持的性质。就软贷款本身来说其债权债务关系 是比较明确的，但是，由于这种负有推广小额信贷模式任务的软贷款还不能算是 严格意义上的国际借款，加上债权人和债务人之间的特殊关系，因此，即使足产 权明晰的资金，在所有权不清晰的机构罩也不能体现出其约束力。一旦出现偿还 软贷款困难的情况，机构则会用其它公益资金偿还贷款。 2 0 私人赠款是典型的公益资金，小额信贷机构使用私人赠款发放小额信贷，让 受益人从中受益。还有一种私人无息借款，其资金仍归私人所有，小额信贷机构 可以无偿使用该笔资会用于出资人所要求的公益活动。私人赠款的公益性质与国 际机构赠款性质类似，无息借款虽有明晰的产权，但就整体来说这类借款的数额 较小，不具代表性。 目前非政府组织小额信贷所使用的不同性质的资金绝大多数是刚，i ：始运作 的时候取得的，是创建新的小额信贷机构的种子资金，这些资金并不是出资者依 据小额信贷机构的经营状况和机构能力而提供的，即这些资金的获得与机构的绩 效没有联系。而后续的追加资金则与机构绩效有紧密的联系，出资者是在对机构 进行全面评估的基础上做出决策的。遗憾的是，中国非政府组织小额信贷的后续 资金非常少，多数的小额信贷机构仍然依赖于最初的资金，规模难以扩大，实质 ：，! 上是逐年萎缩。 。 3 1 4 资金产权不清晰对非政府组织小额信贷的影响 首先，表现为委托人监督功能的缺失。如前所述非政府组织小额信贷的资金 来源大多为外来捐赠。项目初期，外来捐赠机构和政府会对小额信贷机构实行监 督、绩效评估等控制措施，小额信贷机构也会接受相应的监督治理。但项目结束 后，小额信贷机构则往往不愿意继续接受监督管理，而外援机构也4 会继续对此 进行追踪管理。因此存在比较严重的委托代理问题。其次，对受托人来说也没有 还款压力，也没有增值的压力，所以资金的利用效果很差。此外，由于在此过程 中存在着大量的法律空白，即使出现还款困难也很难通过法律途径解决，这也是 机构转型和商业化的障碍之一。 3 2 非政府小额信贷机构的治理结构落后 3 2 1 非政府组织小额信贷机构治理的特殊性 就全世界范围而言，大多数的非政府组织是非营利性的。因此，了解非政府 组织治理结构的特点是非常有必要的。非营利性n g o s 一般依靠捐赠者的捐赠或 者提供的贷款成立，因此它没有真正的所有者。在所有者缺位的情况下，非营利 。： 性机构一般都假定它们的董事会向其资金来源负责、向机构使命负责。在缺乏委 托人监督的情况下，这些机构的经营更多的是靠领导者的责任心。但是，非政府 组织自身的制度安排不合理，自上而下的非政府组织体系本身具有半官方的性 质，政府的治理方式被移植到非政府组织中来，内部人控制特征愈加明显。另外， 社会上还没有形成对非政府组织进行监督和评估的机构。由于非政府组织的透明 2 l 度不够，对非政府组织的评价指标还没有形成，尤其是对小额信贷机构的评价体 系还没有建立起来，所以，还不能根据小额信贷的业绩对机构进行评价，因而也 无法通过社会监督对小额信贷机构的治理结构进行监督。 当然，国际上也有一些很成功的n g o ，他们的董事会成员都是由有责任心的 人组成，对机构使命的责任心会激励他们去努力工作。同时，n g o 的成功和失败 都紧紧关系到董事的名誉，这对他们形成了约束机制，会使他们努力工作，从而 形成高效的治理。取得成功的n g o 事例是很多的，如玻利维亚的p r o d e m 、多米 尼亚的a d e m i 、肯尼亚的k r f p 、埃及的a b a 、孟加拉的a s a 等等。这些机构的成 功使得它们可以选择是否转化为f 规的机构，事实上大多数的机构也选择了转换 - j 为f 规机构。 小额信贷机构所有权和资会产权的不清晰的直接后果是不能建立有效的治 理结构，内部人控制现象非常突出，从而影响了非政府组织小额信贷机构目标的 实现。中国现有的非政府组织小额信贷机构是在中国小额信贷法律法规缺失情况 下的特殊产物，是在没有明确机构所有权和资金产权的情况下，为了运作小额信 贷而建立的。因此，在注册为法人社团之前，机构的宗旨和目标没有明确，这种 情况下建立的法人治理结构就形同虚设。参与机构管理的人员甚至不清楚自己的 责任和义务，参与理事会的人员所代表的机构或部门的宗旨和目标也不一定与小 额信贷的宗旨与目标一致，就成为小额信贷机构名义上的决策人。虽说从形式上 建立了一整套管理体系，但从功能上说，有效的管理体系是缺失的，因此内部人 控制就成了小额信贷管理的实质。 3 2 2 非政府组织小额信贷的治理结构问题分析 下面以中国社科院农村发展研究所成立的扶贫经济合作社为例，分析困内非 政府组织小额信贷的治理结构( 如图3 1 ) ，可以看出：大部分机构的治理模式 也主要由董事会、执行人员、监管人员所组成。而且与三权分立制衡模式相同， 在没有股东的治理结构中，董事会是核心枢纽，对整个组织的生死存亡起到关键 性作用；客户层也被纳入治理结构之中。但如果细分每一个组成部分在内部治理 过程中的功能，结论是各个层面基本没有发挥j 下常作用，依然存在很多问题： 图3 1 ：扶贫社治理结构框架 送卜箧暑 - “7 匝丑 旨i ( 1 ) 董( 理) 事会 董事会是财团法人均需设置的法定机关。董事会为其权力中枢，法定的最簿 权力机关。在法人型非营利组织中，董事会也是法人财产权主体，作为非营利组 织的舵手，负责实现组织的重要使命。此外，为使董事会更好地履行职能，大型 的非营利组织多在董事会下依功能专门化的理念设专门委员会，如执行委员会 审计委员会、财务委员会，薪酬委员会，人事委员会等。 而中国非政府组织小额信贷机构，表面上也设立了作为