（公共管理专业论文）垂直管理体制下工商机关与地方政府的关系研究.pdf

出寒大学琰圭学整谂文 中文摘要 王裔行政管理帆关佟为国家主管市场监督管理和行政执法的职能部门，承担 着维护市场秩序的重要职责，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，迫 切需要维护怒好的经济秩序，营造公平竞争的市场环境。传统的分级管理体制， 限制积影响7 工裔行政管理梃关职能撵用的充分发挥。撵为行政管理体制改革蕊 重要内容，实行省以下工商机关垂直管理，是加强工商行政管理的一项重大措施， 箕哥的就是要建立政令畅通、执法统一、管理科学、运转协调的工商行政管理机 制，以适壅薪形势下市场监管和行政执法鳃需要，切实维护公平公正蘸经营交爨 秩序，保护消费者和经营者合法权益。 工商行政管理机关实行垂宣管理，其体制设计鞫标是通过市场秘管办脱钩挣 以及政企、敢事匏分离，镬工褒行政管理视关扶建设、营运市场等事务中解脱逝 来，集中精力投入到市场监管和行政执法中，突出行政执法机关的专属性；促进 工商行政管理机关发挥职能，排除地方干扰，冲破体制障碍，提高行政执法的独 立性；推动王巍幸亍政管理机关对市场靛准天、交易、竞争行药进行全方位鲶整管， 强化市场监管执法的统一性。其核心目的是理顺与地方政府的关系，把工商行政 管理祝关建设成统一、高效和有权威的执法机关。 实行垂壹管理黠调整王裔概关与地方政麝酶关系发挥了积极酶作用，取得了 实质性的成果。然而在新的体制下也出现了一些工商机关与地方政府的工作不协 调、褶处不和谐、关系没理顺等新的问题，以至于在一定程度上千扰了芷常的正 裔行政管理工作，破坏了统一豹市场监督管理耪行政执法。造成烹商规关与地方 政府的关系在实践中走样、变形。二者关系偏离体制设计目标的原因存在于鼹个 方面：对地方政府来说，有动力、有能力对行政执法采取忽视乃至干预的策略； 露对于王商机关来说，剃存在执法依据投威性不是、执法效能不高等勰题。切实 发挥垂盥管理体制的实际功效，解决目前存在的各种阀题，关键是构建王商机关 与缝方政府的良性关系。其基本特征应包括四个方面：统一领导、相对独立、依 法行政、各负其奏。 重构工商机关与地方政府的良性关系，一方面工瘫机关应进步完鹁法规体 系、规范执法行为、增强执法能力、树立统一商效的执法权威。另一方丽要转变 出寒大学硬士学位谂文 政府职能，深纯行政管理体制改革。核心阕越是建立法制化、制度仡的体制运行 环境。 关键词：垂直管理工商机关地方政府关系 2 山寒大学硪士学位论文 a b s t r a c t t h ei n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a la d m i n i s t r a t i o no r g a ni ss u p e r i n t e n d i n gt h eb r a n c h w h om a n a g e st h ef u n c t i o ne n f o r c i n gt h el a ww i t ha d m i n i s t r a t i o na sc o u n t r yp e r s o ni n c h a r g em a r k e t p l a c e ，i sb e a r i n gt h ei m p o r t a n td u t yd e f e n d i n gm a r k e to r d e r ，i sb u i l d i n g a n di si m p r o v i n ga n dp e r f e c t i n g 诹l has o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ys u c c e s s i v es t e p s ， u r g e n tn e e dd e f e n d sf i n ee c o n o m i co r d e r ，b u i l d st h ef a i rc o m p e t i t i o nm a r k e t p l a c e e n v i r o n m e n t t r a d i t i o nc l a s s i f i c a t i o na d m i n i s t r a t i o n s y s t e m ，s u f f i c i e n c yh a v i n g r e s t r i c t e da n da f f e c t i n gt h ei n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a la d m i n i s t r a t i o no r g a nf u n c t i o n e f f e c t sb r i n g si n t op l a y a si m p o r t a n tr e f o r mo ft h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mc o n t e n t ，t h e e f f e c t u a t i o np r o v i n c et h ef o l l o w i n gi n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a la d m i n i s t r a t i o no r g a n p e r p e n d i c u l a r i t ym a n a g e s ，b et h a tt h ec e n t r a lc o m m i t t e eo ft h ep a r t y ，s t a t ec o u n c i l r e i n f o r c eo n ei t e r nv i t a lm e a s u r eo fi n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a la d m i n i s t r a t i o n ，w h o s e p u r p o s ei st ow a n tt h em e c h a n i s mb u i l d i n g a l lt m j m p e d e dg o v e r n m e n td e c r e e ， e n f o r c i n gt h el a wu n i t i n g ，m a n a g i n gs c i e n c e ，w e l l c o o r d i n a t e d i n d u s t r i a la n d c o m m e r c i a la d m i n i s t r a t i o n ，n e e de n f o r c i n gt h el a wi no r d e rt ot i m eo fm a r k e t p l a c e i n s p e c t i o na n da d m i n i s t r a t i o na d a p t i n gt on e wc i r c u m s t a n c e s ，d e f e n di m p a r t i a l i m p a r t i a lm a n a g i n gc o n s c i e n t i o u s l yb u s i n e s so r d e r ，p r o t e c t i o nc o n s u m e ra n do p e r a t o r l a w f u lr i g h t sa n di n t e r e s t s m a n a g ei n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a la d m i n i s t r a t i o no r g a np u tt h ep e r p e n d i c u l a r i t y i n t op r a c t i c e ，w h o s es y s t e md e s i g n st h a tt h et a r g e ti st os e p e r a t ef r o me a c ho t h e rb y t h ef a c tt h a tt h em a r k e t p l a c eh a n d l e s 竹a n dp o l i t i c a la f f a i r sa n x i o u s l ye x p e c t s ，t h e g o v e r n m e n ta f f a i r ss e p a r a t i o n ，t h em a r k e t p l a c ew a i t sf o rt h em e s s e n g e ri n d u s t r ya n d c o m m e r c ea d m i n i s t r a t i o na l lo r g a nt os e r v i c ef r o mc o n s t r u c t i o n , t oe x t r i c a t es e l fi n a f f a i r ，c o n c e n t r a t es e w se f f o r t so nd o i n gs t ht h r o w i n gi n t ot h ee n da t t r i b u t ep u s h i n g a d m i n i s t r a t i v ea n dl a w - e n f o r c e m e n td e p a r t m e n t sf o r w a r di ne n f o r c i n gt h el a wt o m a r k e t p l a c ei n s p e c t i o na n da d m i n i s t r a t i o n , ；t h eo b s t a c l eb o o s t i n gt h ei n d u s t r i a la n d c o m m e r c i a la d m i n i s t r a t i o no r g a nb r i n g i n gaf u n c t i o ni n t op l a y ，r e m o v i n gt h e l o c a l d i s t u r b a n c e ，b r e a k i n gt h r o u g hs y s t e m ，t h ei n d e p e n d e n t c h a r a c t e r i m p r o v i n g 山东大学硕：l ：学位论文 a d m i n i s t r a t i o ne n f o r c i n gt h el a w ；t h eo r g a nd r i v i n gi n d u s t r i a la n d c o m m e r c i a l a d m i n i s t r a t i o ne n t e r st ot h em a r k e t p l a c ec e r t a i n t y ，t h eb e h a v i o rt r a d i n g ，c o m p e t i n g c a r r i e so u ta 1 1 d i r e c t i o ni n s p e c t i o n ，s t r e n g t h e nam a r k e t p l a c eo v e r s e e i n gt h eu n i t a r i t y e n f o r c i n gt h el a w w h o s ec o r ep u r p o s ei st or a t i o n a l i z et h er e l a t i o nw i t ht h el o c a l g o v e r n m e n t ，t h ei n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a la d m i n i s t r a t i o no r g a ni sb u i l tb e c o m i n g u n i f i c a t i o n ，h i g h e f f e c ta n d t h ea u t h o r i t a t i v el a we n f o r c e m e ma g e n c y p u tp e r p e n d i c u l a r i t yi n t op r a c t i c em a n a g i n gt h ea c h i e v e m e n th a v i n gb r o u g h tt h e a c t i v ee f f e c ti n t op l a y ，h a v i n gg o tas u b s t a n t i a l i t yt ot h er e l a t i o na d j u s t i n gt h ei n d u s t r y a n dc o m m e r c eo r g a na n dt h el o c a lg o v e r n m e n t af e wi n d u s t r ya n dc o m m e r c eo r g a n n e wp r o b l e ms u c h 於g e t t i n ga l o n gw i t ht h el o c a lg o v e r n m e n tj o bo u to ft u n e ，r i o h a r m o n i o u s l y ，c o n c e r n i n gn o tt oh a v es t r a i g h t e n e do u th a v ea l s oa p p e a r e db u tu n d e r n e w s y s t e m ，h a v ee n f o r c e dt h el a wt os u c ha ne x t e n te v e nt h eu n i f i e dm a r k e t p l a c et oa c e r t a i ne x t e n t ，h a v i n gd i s t u r b e dt h er e g u l a ri n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a la d m i n i s t r a t i o n j o b ，h a v i n gd e s t r o y e ds u p e r i n t e n d sa d m i n i s t r a t i o na n da d m i n i s t r a t i o n t h er e l a t i o n b r i n g i n ga b o u tt h ei n d u s t r ya n dc o m m e r c eo r g a na n dt h el o c a lg o v e r n m e n tc h a n g e st h e o r i g i n a lf o r m ，b e c o m e sd e f o r m e di np r a c t i c e t h er e l a t i o nt h e r ee x i s t si nt h ec a u s e d e f l e c t i n gt h es y s t e md e s i g no b j e c t i v ei nt w oa s p e c t t ot h el o c a lg o v e r n m e n t ，h a v e d r i v i n gf o r c e ，h a v ec a p a b i l i t ye n f o r c i n gt h el a wt oa d m i n i s t r a t i o na d o p t i n gt h et a c t i c s i g n o r i n ge v e ni n t e r f e r i n gw i t h ；b u th a v ee n f o 粒et h el a w t h ee f f i c a c yi sn o ta d v a n c e d a c c o r d i n gt oa u t h o r i t yi sn o tw o r t he n f o r c i n gt h el a wp r o b l e mt h e n 黼f o ri n d u s t r ya n d c o m m e r c eo r g a n a c t u a le f f e c tb r i n g i n gp e r p e n d i c u l a r i t ym a n a g e m e n ts y s t e mi n t op l a y c o n s c i e n t i o u s l y , s o l v ev a r i o u s e x i s t e n c ep r o b l e m ，k e ya r et h eb e n i g nr e l a t i o n s t r u c t u r i n gt h ei n d u s t r ya n dc o m m e r c eo r g a na n dt h el o c a lg o v e r n m e n ta tp r e s e n t 。 w h o s ee s s e n t i a lf e a t u r e ss h o u l di n c l u d ef o u ra s p e c t ：c e n t r a l i z e dl e a d e r s h i p ，i s r e l a t i v e l yi n d e p e n d e n t ，e v e r ys h o u l d e rw h o s ed u t yp e r f o r mo f f i c i a ld u t i e sa c c o r d i n gt o l a w t h ei n d u s t r ya n dc o m m e r c eo r g a na n dt h el o c a lg o v e r n m e n tb e n i g nc o n c e r n w e i g h ts t r u c t u r e ，t h ei n d u s t r ya n dc o m m e r c eo r g a nr e s p o n d st ot h ef u r t h e rp e r f e c tl a w a n dr e g u l a t i o ns y s t e m ，n o r mo no n eh a n de n f o r c et h el a wb e h a v i o r , s t r e n g t h e n s e n f o r c et h el a wt h ea b i l i t y , s e t su pt h ea u t h o r i t yw h ou n i t e st h eh i g h e f f e c te n f o r c i n g 4 出袤大学强圭学链论文 t h el a w a n o t h e ra s p e c tn e e d st oa l t e rt h ef u n c t i o n so ft h eg o v e r n m e n t ，d e e p e nr e f o r m o ft h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e m c o r ep r o b l e mi st ob u i l dt h es y s t e mi n s t i t u t i o n a l i z i n g ， b e i n gi n s t i t u t i o n a l i z e dr u n n i n g 蹦e n v i r o n m e n t k e y w o r d s ：p e r p e n d i c u l a r i t ym a n a g e si n d u s t r ya n dc o m m e r c eo r g a n l o c a lg o v e r n m e n t r e l a t i o n 5 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果尊除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个入或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个入和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本入 承担。 论文作者虢丝 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 。 论文作者签名 券夫学磺士学霞谂文 前言 一、磷究主题与意义 本选题主要是通过研究工商行政管理机关实行垂直管理以来存在的问题和取 得的成效，分析垂壹管理体制下工商机关与地方政府关系的实际状况，探索建立 符合垂直管理体毒l 设计蟊标的两者囊好豹薪型关系。 ( 一) 现实意义 通过对工商机关与地方政府关系的描述与剖析，明确垂直管理体制的目标路 径，歇蔼达到发挥垂直管理酶体制优势，增强工商瓿关执法效髭的蠢翡。工商机 关实行省以下垂直管理，是为了理顺管理体制，建立统一、高效、权威的市场监 管和行政执法部门，维护良好的市场经济秩序，促进国民经济健康发展，最终爵 的是蠹了强化市场鲶监管，实现职戆到馒。主要手段是改变工商行政管理机关原 来条块缝合、以块为主的管理体制，从蕊排除地方保护主义和地方对行政执法的 干预，打破因地区和行政封锁造成的市场发展条块分割的局面，推动形成统一歼 放、竞争有序的枣场体系。实行垂直管理焱年多来，工商行政警理视关实施了市 场管办脱钩、机构升格、监管体制改革等多项改革举措，实现了组织结构的调整 和领导关系的变革，在一定程度上加大了工商执法力度、加强了市场监管。但是 垂直管理酶效戆未毖真正体现、垂壹管理魏捧餍未能充分发挥，其中的重要原露 就是未能建构市场经济体制下与地方政府的理想关系模式，并且建立统一、高效、 权威的市场监管和行政执法部门的目的亦未实现。甚至于嘏现了工商行政管理职 簏翡泛他、弱化、边缘纯的倾向。因此制析其深层骧因，提出改进嚣措施和途径 就具有明显的现实意义。 ( ：) 理论意义 研究这一课遂斡理论意义在予铁工商行政罄理撬荧实行垂直管理詹实践药研 究对象，分析垂直管理体制模式下，地方政府与垂直管理部门如何相互影响、相 互作用、相互博弈，以及如何在原有的制度设计框架下，制定与之相适应的配套 播旅，扶两减少改革的阻碍，降低改革成本，实现覆有制度设计酶晷标，秀其他 已经实行垂直管理的部f - 1 ( 如国土、质检) 和准备实行垂直管理的部门提供理论 指导。 山东大学硕士学位论文 二、研究现状 工商行政管理系统做为最早实行垂直管理的部门之一，其管理实践引起了系 统内外部分学者的关注。李亚非在工商行政管理垂直领导体制确立后执法力度 和难度研究文中提出了工商内部机构调整的设想；赵胜元在发挥体制优势， 拓展市场监管领域文中提出应改革现行内部管理机制：凌学武在论政府之间 关系协调失灵文中提出“进行冲突管理，组织网络合作治理 的建议；陈策在 提高工商系统垂直管理效能的对策文中提出从管理主体、客体、载体入手， 增强管理效能。 通过对国内学术期刊、专业网站和国内有关学术会议论文集进行分析整理可 以发现，现有的对工商行政管理机关实行垂直管理的研究主要侧重于实行垂直管 理后如何加强系统内部的管理以及垂直管理对工商行政执法的影响等方面，缺乏 全面性和系统性。垂直管理做为一项较为成熟的制度，对它的研究却尚处于初级 阶段，现有的研究主要侧重于各垂直单位实行垂直管理后的实际功效和利弊分析 的客观描述。没有对两者关系的相关分析。因此，本论文提出对垂直管理体制下 工商机关与地方政府的关系研究本身就有很大的创新意义。 三、研究的基本框架和主要特点 全文共分为五部分。第一部分是分阶段对工商机关的体制沿革进行了介绍， 重点阐述了在社会主义市场经济逐步建立的背景下，分级管理体制对工商行政管 理职能的限制和影响，以及实行垂直管理体制的目的和意义。第二部分是客观描 述了实行垂直管理体制后对工商机关与地方政府关系的影响，突出分析了新体制 下两者关系的种种问题，从而对垂直管理体制的实际功效有一个全面清晰的认识。 第三部分从两个方面对地方政府与工商机关的关系偏离体制设计目标的原因进行 了分析，深入准确地剖析了影响垂直管理体制作用充分发挥的各种现实因素。第 四部分在前三部分的基础上进一步明确了地方政府与工商机关良性关系所应具备 的基本特征，提出了构建地方政府与工商机关良性关系的目标路径和对策建议。 最后部分归纳总结了全文的基本观点，进一步诠释了理顺地方政府与工商机关的 关系对发挥垂直管理体制优势，切实推进政府市场监管职能到位的重要意义。 本文以地方政府与工商机关的关系为主要研究对象，具备了新颖的研究视角， 将研究的中心归结为建构符合体制设计目标和现实要求的地方政府与工商机关的 良性关系，从而把握住了垂直管理体制的核心价值和目标导向。文章采取实事求 2 l l l 东大学骥士学位论文 是的研究态度，在深入分析垂直管理体制下两者关系的运行状况时，并不篱单偏 重于一方，而是以促进体制效能发挥为主旨，重事实，重效果，在客观分析的基 础上，理性对待现实运行中出现的各种偏差，为寻求切实可行的解决之道提供了 傺障。文章借鉴了符政学、法学、管理学等领域的成果和研究方法，从丽使本项 研究具备了跨学科、多领域的特点。 山东大学硕士学位论文 第一章工商行政管理机关的体制沿革 新中国成立以后，我国工商管理体制的发展大致可以分为三个阶段：一是1 9 9 4 年以前的分级管理体制。二是1 9 9 4 年部分大中城市实行垂直管理，其它仍实行分 级管理的“混合管理 体制。三是1 9 9 8 年1 1 月2 4 日，国务院下发国务院批转 国家工商行政管理局工商行政管理体制改革方案的通知( 国发 1 9 9 8 4 1 号) ， 决定改革现行工商行政管理体制，全面实行省以下工商行政管理机关垂直领导。 通过此次改革，基本建立了办事高效、运转协调、执法统一，与社会主义市场经 济体制相适应的工商行政管理新体制。 一、分级管理体制及其弊端 工商行政管理机关过去实行分级管理的领导体制，国家工商行政管理局是国 务院直属机构，地方各级工商行政管理局是同级人民政府的组成部门，接受地方政 府对人、财、物的领导，同时业务上接受上一级工商行政管理机关的指导。在这种 “以块为主、条块结合”的双重领导体制下，地方政府凭借手中的人权、财权、 物权，在管理中居于主导支配地位。这一体制是在计划经济时期形成并巩固的， 是与计划经济体制相适应的。改革开放以来，各级工商行政管理机关在当地政府 的直接领导下，为维护市场经济秩序，培育市场体系和促进地方经济发展发挥了 重要作用。但随着社会主义市场经济的发展，工商行政管理职能不断延伸，执法 范围不断扩大，执法层次不断提高，这种体制越来越不适应市场经济发展的要求， 掣肘和影响了工商行政管理职能的充分发挥。主要表现在以下几个方面： ( 一) 工商行政管理机关无法超脱地方利益 分级管理体制下，工商机关的人、财、物隶属于地方人民政府，在监督管理和 行政执法中，在宏观利益和微观利益面前，在执行上级政策和地方政府指令时， 难免向地方倾斜，特别是在两个上级和政策有差异或有矛盾，又不可兼顾的情况 下，难免保地方而弃上级，圆从而无法保证工商行政管理法规和有关政策实现的 统一性和全面性。同时作为地方政府的直属职能部门，工商机关亦无法摆脱地方 关系网对行政执法工作人为因素的影响，不利于秉公办案，公正执法。 国苍震华：推进管理体制改革建立权威执法机构，工商行政管理，1 9 9 4 年第2 4 期。 国王贵友：完善工商行政管理宏观调控的思考，理论观察) ，1 9 9 4 年第2 期。 4 幽寒大学颈学位论文 ( = ) 地方政府直接控制王商执法工作 分级管理的体制强调正商机关必须围绕当地政府的工作重心和要求，安排部署 工作，这就使得工商机关不得不大量承担与工商行政执法无关甚至影响公正执法 的工佟。对上级工商机关郝署的任务，有时刻未熊列入工作尽程，对液请示汇报 的问题不能及时向上级请示汇报，造成上下级工商机关政令不畅、步调不一、工 作脱节。国工商行政执法极易受到地方政府的干预和影响，而工商机关只能唯地 方利益是从，成炎实现地方利益的执行机关。焉打破地区封锁、部门垄断、清除 市场障碍等法定职能，一虽与地方利益相背就成了空谈，一些工商机关甚至成为地 方保护主义的代言入。那些忠予职守、秉公执法的工商干部往往被撤换，大大削 弱了王商行政执法的严肃性和权威性。 ( 三) 机构人员不稳定制约了工商事业的发展 分级管理体制下，地方政府对工商机关的机构设置和人员管理处予不稳定状 态，带有一定的随意性。有的县在精简机构中把王商局合并或撤销。有的地区把 基层工商所下放给乡镇，由乡镇负责领导。圆1 9 9 3 年山东省县级党政机构改革 实施方案规定，将工商行政管理与物价管理合在一起，成立新的机构，省内一 些地方直到1 9 9 9 年体制改革时才将工商物价分设。同时分级管理体制下，工裔机 关无法把住进人关，一些基层工商所成为地方利用职权安置人员的集中地，造成 工商机关一方面严重超编、一方面急需的行政执法人才进不来，队伍整体结构得 不到根本改变。以上因素都阻碍和影响了工商事业的发展。 二、19 9 4 年大中城市实行垂直管理的探索与成效 1 9 9 4 年5 月，豳务院决定调整全国大中城市工商行政管理体制，大中城市的 区工商行政管理局改为声王商行政管理局的分曷，作为市工裔行政管理局的派出 机构，实行垂直的领导管理体制。工商行政管理机关在大中城市实行垂直管理， 做为一种体制创新，对于改变传统的分级管理观念，冲破原有的体制束缚，起到 了积极熬示范作用。特别是部分市工商行政管理局殍展的对县一级工商行政管理 局直接领导的试点工作，为四年后工商行政管理系统全面实行省以下垂直管理， 积累了宝贵的经验。大中城市实行垂直管理取得了显著的成效： ( 一) 严把7 进人关蠲 国宋寰：实行垂_ 敷管理加大执法力度) ，工商行政篱理，1 9 9 9 年第4 期。 尊陈国志：关于旗层工商行政管理体制的慰考，中国工商管理研究，1 9 9 4 年第2 期。 5 山东大学硕士学位论文 市局党组直接管理各分局领导班子，对全系统的人员进、出、调动统一把关 审批，变原来的多个入口为一个入口。根据具体工作需要选调符合规定要求的专业 对口人才和具备任职条件的人员进入工商机关，通过严把进入关，优化了队伍的年 龄、文化、专业结构，提高了队伍的整体素质。 ( 二) 巩固了机构设置 体制调整后，市局根据具体情况，把经济较发达地区、承担较繁重管理任务的 基层工商所升格为工商分局。通过这一举措，不但陆续解决了一些基层工商机构 级别低、权限小、监管力度受制约的问题，而且为工商干部的培养成长、优秀人才 的脱颖而出创造了良好的环境。 ( 三) 强化了执法职能 改革工商行政管理内设机构，强化了市场监管与行政执法部门。启动了市场 的办管脱钩工作，促使全市尤其是基层工商行政管理逐步从集贸市场的日常管理 等事务性工作中解脱出来，促进了整个工商行政管理职能由监管集贸市场逐步向 监管社会主义统一大市场转移。 三、1 9 9 8 年省以下工商机关全面实行垂直管理的背景和意义 ( 一) 工商机关实行垂直管理的背景 工商机关的体制改革是在社会主义市场经济体制不断建立和完善的大背景下 进行的，是为适应经济发展的需要而展开的行政执法体制的改革。改革开放以来， 中国经济的发展很大程度是从放权开始的。从1 9 8 0 年的财税权下放，到1 9 8 2 年的 部分立法权下放，再到1 9 8 4 年的投资决策权下放，分权是改革中央和地方关系的 总方向和总趋势。通过放权，激发了地方政府的发展活力，调动了地方发展经济 的主动性，推动了中国经济的高速增长。但随着地方经济主动权的增加，在一些 地方不可避免地出现了地方保护主义。由此形成的地区分割、各自为政，使中央 政策被消解，不仅削弱了中央的调控能力，也损害了统一法治和统一市场。其中 在经济领域的突出表现就是地方保护主义形成的地方贸易壁垒，导致假冒伪劣商 品猖獗，不正当竞争现象突出。在新的形势下，如何重构中央和地方关系，如何 在不损害地方发展经济的积极性的同时，确保中央的政令畅通和法度统一，成为 一个新的课题。1 9 9 4 年开始的分税制改革，是中央和地方关系的重要分水岭。在 泉州市工商局：推进工商行政管理体制改革促进工商事业发展 ，福建论坛) 。1 9 9 9 年第8 期。 6 t l l 东大学硕士学位论文 分税制实施藤的当年，中央财政收入占全星财政总收入比例由上年的2 然急升至 5 6 ，中央对全国的宏观调控能力空前加强。9 0 年代初开始的经济过热，以及继 之而来的亚洲金融危机，促使中央政府更加认识到确保政令畅通和法令统一的难 度和必要，遂从体制上着手加强中央的宏观调控能力和监督管理簏力。在这种背 景下，制度性的新型体制架构开始构建。其中，在市场监管领域实行垂直管理 的一个重要开端，是1 9 9 8 年党中央国务院决定改革工商行政管理体制，省级以下 工商机关实行垂直管理。 ( ：) 工商机关实行垂直管理的目的和意义 实行工商行政管理垂宣管理体制，目的是按照发展社会主义市场经济的要求， 把工商行政管理机关建设成为统一、高效、有权藏的执法部f ，进一步强化市场监 管和行政执法工作。工商行政管理机关实行垂直管理，对予消除行政区域间的贸 易壁垒，形成全国统一市场、促进社会主义市场经济的健康发展具有非常积极的 作用。其意义在于：一是有利予工商机关强化市场监管，实现执法到位。促进工 商机关按照维护市场秩序的要求，严格执法标准，阻断地方干预，维护执法的统 一性和公正 生；统一执法决策，清除市场障碍、打破部门封锁、地区封锁，确立 执法的权威性和独立性。整合执法力量，集中调度指挥，加大执法力度，增强执 法的系统性和有效性。二是有利于推动工商行政管理职能转变。促进工商机关按 照监管社会主义统一大市场的要求，从主要箍管集贸市场向监管各类市场转变， 从主要监管小商小贩向监管各类市场主体转变，从主要监管国魂市场蠢监管国际 国内统一市场转变，从直接兴办市场向主管市场监督管理转变，从微观管理为主 向宏观管理为主转交。三是有利于提高队伍素质和依法行政水平。为造就一支政 治坚定、业务精通、执法严格、公正廉洁、作风优良的高素质子部队伍提供7 组 织保障。 何忠洲腐建光；r 垂直管理”进行时， 中国新闻周刊 ，2 0 0 6 年第l l 期。 7 山东大学硕士学位论文 第二章垂直管理体制下工商机关 与地方政府关系的现状分析 一、垂直管理体制对工商机关与地方政府关系的积极效应 ( 一) 在干部及编制管理上理顺了与地方政府的关系 省以下工商行政管理机关实行垂直管理后，省级工商行政管理局为同级人民 政府的工作部门；地市和县级工商行政管理局为上一级工商行政管理局的直属机 构。地市、县工商行政管理局的编制及领导职数上划到省一级统一核定和管理。 地市、县工商行政管理局领导干部管理，以上级工商行政管理局党组为主，地方 党委协助。通过以上改革，把住了进门关、上收了干部管理权限，突出了人事管 理的紧缩性和高效性。全国工商行政管理系统共分流超编人员8 万人，进一步优 化了干部队伍。 ( 二) 在财务经费管理上脱离了地方政府的制约 实行垂直管理体制后，省工商行政管理局按照“收支两条线 原则，对全省 工商行政管理系统财务经费实行统一管理。各级工商行政管理机关的行政性收费 和罚没收入，统一由省工商行政管理局汇缴省财政，纳入财政预算外资金专户。 省财政厅按照各地上划的人员数，将由省以下财政部门供给的人员经费、公用经 费、专项经费等上划至省。经费上划后，由省财政将全省工商行政管理系统所需 各项经费纳入省级财政支出预算。同时加强了财务规范管理工作。通过以上改革， 省以下工商局实现了经费统管，市县级工商局的经费保障与市县级财政完全分离， 增强了系统的经费保障能力。 ( 三) 行政执法独立性有所增强，市场监管领域及力度加大 在实行垂直管理的同时，国家对工商机关的职能进行了重新定位，将与地方 经济联系紧密但与市场监管无关的职能，包括引导个体私营济发展、市场培育建 设、指导广告业发展的职能从工商机关中剥离出去，新增加了消费者权益保护、 商品质量监管等市场监管职能，使工商机关在对地方经济实施监管时更加超脱。也 进一步确立了工商行政管理机关监管社会主义大市场的综合行政执法机关的地 位。明确了监管的目标是建立和维护社会主义市场经济秩序，监管的核心任务是 吴仪。 在全国工商行政管理工作会议上的讲话，工商行政管理) ，2 0 0 0 年第l 期。 8 山东大学硕士学位论文 规范市场主体的准入、退出、交易和竞争行为，监管的对象是各类市场主体。也 就是对市场主体及其所从事市场活动进行监督和管理，维护正常的市场秩序，保 证市场运行的有序化，为市场机制充分发挥作用创造良好环境。通过以上调整， 进一步增强了工商执法的独立性、有效性、权威性。通过实行垂直管理，增强了 工商机关的执法力度。以山东省为例，垂直管理后的1 9 9 9 年共查处各类经济案件 1 3 1 万件，相比垂直管理前的7 9 万件大辐增长。 二、垂直管理体制下工商机关与地方政府关系中存在的问题 ( 一) 地方本位主义干预了正常的执法活动 1 、片面的发展观代替监管 一些地方政府认为，发展是硬道理，只要有产值、有税收，不管是什么企业 都可以办。而且越是国家产业政策和法律法规限制类的项目，由于进入门槛高， 企业“竞争力 强，其带来的经济效益越明显。因此，地方政府要求工商行政管理 机关要从支持地方经济发展的角度放宽准入，降低门槛、简化手续，需要报上级部 门审批的项目要变通处理，对其它地方不能上的项目，工商机关要开绿灯。并提出 了诸如“先发展、后规范 ，“先上车、后买票 ，“黄灯赶快走、红灯绕着走 ，“要 开放、先放开一等发展“经验 。对本地企业和产品要优先保护，要通过行政手段 保护好本地的市场、本地的企业、本地的产品。这些要求给工商行政管理机关统 一执法、公正执法、严格执法造成了困难。 2 、扭曲的环境观制约监管 目前各级政府把发展作为第一要务，一心一意谋发展，采取各种措施，制定优 惠政策，改善投资环境，吸引外来投资。但是在具体操作过程中，不少地方把支持发 展和工商执法对立起来，把改善投资环境问题曲解为限制执法机关的行政行为上， 人为地设置执法障碍，认为工商行政管理机关对企业进行检查，对一些违法企业实 施行政处罚，影响了投资人的积极性，破坏了投资环境。因此，有的地方不分情况 一律要求对企业或个人的违法行为首犯不罚，未经当地政府批准一律不得到企业 进行检查和实施处罚。有的在软环境治理中不适当地干预工商执法，有的甚至认 为工商行政管理是地方经济发展的阻碍，工商机关撤销了，环境就改善了。 回手崇训：前进中的二十年山东省工商行政管理2 0 年统计资料汇编 ，山东省工商局编，2 0 0 1 年 第1 8 页。 杨卫东：工商行政管理执法环境问题的思考 ，。行政执法环境研究课题研讨会一材料。2 0 0 4 年，成 都 9 山东大学硕士学位论文 3 、狭隘的社会评价影响监管 地方政府组织开展的一些民主评议，在评价的标准上往往呈现出单一性，即 以为发展提供的服务作为主要的评判标准，忽视了不同部门间的职能差异，而对 行政执法机关的“不同声音 主要来自于监管职能的实施。有时为了取得良好的 评价效果，免不了“大事化小，小事化了 ，出现了以弱化、甚至放弃监管来迎合 的现象，从而导致监管职能在外来压力下出现不得已的边缘化倾向。在评价主体 上，对行政执法机关的执法监督应由法律法规规定的机构进行，而让非法定机构 监督，如以监管对象为主体的“行风 评议。这种评议失去了它原有的公正与公 平的意义，往往是轻监管的执法部门“行风 评议得好评。这些行政执法机关为 了“不影响地方经济发展 ，不当“破坏投资环境的罪人 ，在“行风 评议上多 得赞成票而陷入放松监管的“怪圈 。回 ( 二) 地方政府弱化了对工商机关的支持 1 、行政执法协调难度加大 省以下垂直管理体制建立起来之后，在地市县范围内，上收的监管派出机构与 所在区域的地方政府之间的协调难度明显加大。圆主要原因是实行垂直管理后造 成地方政府对相关工作不愿再承担责任，往往把一些责任重大的工作看成是部门 工作，在实旌中的一些事项决策上，听不迸甚至不听垂直管理部门意见，对违禁 违规事项又不允许部门上报。对部门安排的有些工作，不予以重视甚至不予理睬， 致使基层行政执法部门工作难以开展。而一旦出现重大失误或事故，地方往往向 部门推，其理由是垂直管理的部门工作由部门负责；工作追究责任，也通常是部 门“重 其他“轻 。 同时，由于现行工商行政管理法律法规中缺乏强制手段，执法没有力度，( 有 人戏称工商行政管理法律法规都是“君子动口不动手的“秀才法) ，因而难以 保证工商监管职能到位。而工商机关在和其他部门联合执法时，因利益分配、联 动机制等方面非制度化、法定化的原因，现实中经常出现这样那样的问题。相关 部门往往是片面圈定部门职能，各自为战，对于行政监管边缘现象漠然视之，不 管不问，对于具有共同管辖权的，则以部门利益为前提，有利则上，无利则推。 近年来，当事人拒不配合乃至暴力抗法的事件时有发生，从一定程度上损害了法 盛小伟：- t 商行政管理监管职能的边缘化倾