（公共管理专业论文）东莞行政区划调整方案评析.pdf

4 j如量； 原创性及学位论文使用授权声明 论文原创性声明内容： 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论支作者签名：类荔彳 日期：五前f 月日。 学位论文使用授权声明内容： 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 ， 学位论文作者签名：茎最宁导师签名：l 舍乒 日期：跏眸i ) 月丫同 j 同期：嗜年矿月，p 同 论文题目：东莞行政区划调整方案评析 专业：公共管理 硕士生：莫晓宇 指导老师：王金红教授 摘要 本文通过介绍行政区划领域有关学术研究，探讨国内外行政区划 特点和政策走向，分析东莞现行行政区划体制的利弊，指出东莞开展 行政区划改革的必要性，对比分析东莞市政府提出的行政区划调整三 大方案，从中选取最优方案，并对其提出改进意见和建议，希望通过 适当的行政区划调整，能够有效地解决东莞在快速城市化、工业化和 现代化中所面临的问题。 关键词：行政区划方案评析政府层级城市化 1 _ l t it1e ：t h ea n aly siso fd o n g g u a nc it ya d m i nistr ativ ed i v isi o n a d j u st m e n tp r o g r a m m a j o r ：p u b li cm a n a g e m e n t n a m e ：m o x i a o y u s u p e r v is o t ：w a n g ji n h o n gp r o f e ss o t a b s t r a c t b yi n t r o d u c i n gt h ea d m l n i s t r a t i v ed i v i s i o n so ft h e a c a d e m i cr e s e a r c h ，d i s c u s s i o no nt h ea d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o n s a th o m ea n da b r o a d 。sp o l i c yt r e n d sa n dc h a r a c t e r i s t i c s ， a n a l y s i so ft h ep r o sa n dc o n so ft h ec u r r e n ta d m i n i s t r a t i v e d i v i s i o ns y s t e r ni nd o n g g u a n ，a n dt h en e e df o rr e f o r mo f a d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o n s ， c o m p a r a t i v ea n a l y s i s o ft h e d o n g g u a nm u n i c i p a lg o v e r n m e n t 。st h r e ea d j u st m e n tp r o g r a m m e s o ft h ea d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o n s ，s e l e c t e dt h eb e s tf r o mt h e m ， a n dm a k et h ev i e w sa n ds u g g e st i o n st oi m p r o v e ，h o p et h a t t h r o u g ht h ea p p r o p r i a t ea d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o na d j u s t m e n t e f f e c t i v es o l u t i o nt ot h ep r o b l e m st h a tt h ed o n g g u a nf a c e d b yi nt h ep r o c e s so ff a s tu r b a n i z a t i o n ，i n d u s t r i a l i z a t i o na n d m o d e r n i z a t i o n k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o n sp r o g r a m a n a l y s i s g o v e r n m e n t l e v e lu r b a n i z a t i o n 卜 一 l 目录 中文摘要i 英文摘要i i 目勇乏i 第一章绪论l 第一节选题目的和意义1 第二节国内外相关研究文献综述1 第三节研究方法与资料来源6 第四节论文结构与主要内容7 第二章东莞行政区划体制沿革及现行体制存在的问题9 第一节东莞行政区划体制沿革9 第二节东莞市现行行政区划存在的主要问题9 第三节行政区划改革的必要性1 1 第三章东莞市行政区划调整的主要方案评析1 5 第一节大调整方案“1 + 6 模式”1 5 第二节中调整方案一“7 + 8 模式”1 7 第三节小调整方案一“1 + 2 3 模式”2 0 第四章完善东莞行政区划调整方案的对策建议2 3 第一：爷行政区划调整对制度的设定和安排的要求2 3 第二节行政区划调整对经济发展的影向2 6 结语28 参考文献29 第一章绪论 现阶段，东莞处于城市高速发展时期，城镇经济规模越来越大，人口和用 地规模不断扩大，城市化扩张猛烈，整个经济与社会正进入全面转型的关键阶段。 在这一特殊时期，结构性、体制性的矛盾更加尖锐地暴露出来，而作为一种特殊 的地缘政治，行政区划对经济社会的制约影响越发明显，行政区划问题成为东莞 城市发展最突出的矛盾之一。面对日益激烈的国内外的竞争，如何适应社会经济 发展的新趋势，对行政区划进行必要的调整，以带动城市升级和产业升级，推动 城市化过程，是东莞现阶段迫切需要解决的、具有深远战略意义的课题。 第一节选题目的和意义 一、选题目的 行政区划是国家结构体系的一种安排，是国家把其领土划分为各级行政区的 过程，是国家政权建设和行政管理的重要手段。行政区划的合理与否，对经济社 会发展以至城市化发展起着至关重要的影响。科学的行政区划不但可以有利于整 合资源，优化产业结构，也可以促进地方政府公共管理的科学性，有效地提高地 方政府综合治理的绩效，从而加快城市化进程的步伐。本文以东莞市政府酝酿出 台的东莞市行政区划调整三大方案为平台，借助行政区划调整领域有关学术研 究，通过研究国内外行政区划特点和政策走向，对三大方案进行可行性分析，提 出合理意见和建议。 二、选题意义 当前，随着户籍制度改革进程的推进，我国城市化的速度明显加快，城镇人 口大量增加和建成区规模成倍扩大，相应的城市管理和公共服务的任务更加繁 重。原有地域空问和行政区划格局在一定程度上束缚了城市经济社会的进一步发 展。现行的按行政系统、行政区划、行政层次组织经济社会活动的纵向管理体制， 已突显出其不适应社会经济发展的不足。作为上层建筑的行政区划设置模式与行 政管理制度，必须与反映经济、社会发展水平的“城市化”进程相适应。为此， 国务院在关于印发中国2 l 世纪初可持续发展行动纲要的通知中明确指出， 要适时、科学、稳妥地调整行政区划设置，构建适应我国城镇可持续发展的体制 框架。在保持行政区划相对稳定的前提下，适时适度地实施行政区划调整，可以 促进资源要素的合理流动和优化配置，为加快城市化与城市现代化进程创造更好 的条件。从这个意义上理解，行政区划调整是协调生产力发展与生产关系矛盾， 解放社会生产力的重要手段。 第二节国内外相关研究文献综述 关十e 1 j 发中翻2 1 世纪初口j 持续发展行幼纠化g 的通知，囡发( 2 0 0 3 ) 3i ，j i 文，2 0 0 3 年1 门1 4 i 。 国内行政区划研究主要观点 上世纪8 0 年代以来，国内学界和行政部门围绕着行政区划的调整变动进行 了很多讨论，其出发点基本上都是为了节省管理成本、改善治理。然而，由于各 级地方官员的政绩观有偏差，唯上级、唯城市化、唯经济是从，很少考虑民间和 社会诉求，于是许多初衷良好的改革措施在现实中扭曲、变形，乃至走到反面。 2 0 0 4 年初，民政部区划地名司司长戴均良接受香港文汇报记者专访时提 出了我国行政区划变更的总体思路，“缩省并县、省县直辖、创新市制、乡镇自 治”。据戴均良介绍，要调整好行政区划，第一要有利于经济的发展，要因地制 宜，实事求是。在控制的基础上，逐步的进行，不能一哄而起。必须在做好稳定 工作的前提下做好调整。第二、要有利于行政管理和服务群众。行政区划的目的， 一方面是管理社会发展经济，一方面是要为人民群众服务。比如乡镇的设置，我 们对规模过小的乡镇设置，因为浪费资源、重复建设问题比较突出，所以这些年 来，不断地进行了乡镇的撤并、精简，但是一定要从实际出发，要能够方便农民 群众办事，方便为农民群众服务，不能不切实际，不能调整后，不方便群众办事。 第三要服务和精简机构的原则。也就是有利于精简机构，在行政区划调整过程中， 原则上，从总量上，不能增加机构。不能增加编制。要提高管理效率，对规模过 小的一些地方，要进行适当的调整，减少机构、减少编制、减少行政的开支。第 四要有利于民族的团结和边防的巩固。 中国社会科学院政策研究中心主任李成贵认为：”缩省、撤地、强县、合并 乡镇，已经成为建立和完善中央与地方合理分权体制的必然选择。 复旦大学历史地理研究所周振鹤教授认为行政区划调整的出发点应该是减 少管理层次、节约管理成本，提高管理效率。 从经济发展方面而言，目前有一种意见认为，行政界限形成的地方壁垒和重 复建设等问题已是长期经济增长的主要阻碍之一。曾任宁波副市长、国家发改委 宏观经济研究院副院长的刘福垣曾提出：”在中国许多地区内部出现的产业类同、 基础设施重复建设、过度竞争等问题越来越严重，而解决这些问题，市场机制已 无能为力。因此，打破由于行政区划造成的地方保护主义和诸侯经济，是问题的 关键。”很关键的一点在于，中国的行政区划和经济区划彼此间的矛盾比较尖锐， 在行政区划下官员们执政的功能和他们所执行的区域经济功能完全是割裂的。 而中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙喜欢把行政区划当作一个公共管 理问题来分析。从管理的角度来看，他认为，我们国家应该对现有的行政区域重 新划分。我圆现在的现行行政区划是五级管理( 包括实际上的村委会) 。基本的 有4 个层级：省( 直辖市、自治区) 、地级市( 地区、自治州、盟) 、县( 县级市、 城市的区) 、乡镇，西部少数边远山区在县与乡镇之间还设有县的派出机构区公 所，东中部地区的一些乡镇在乡镇与村之间设管理区或办事处。总之，管理层次 过多。从管理上来看，管理一般三个层次较佳，领导决策层，中间协调层，然后 是直接操作层。如果超过3 层，增加中间协调的层次，效率就会f 降，除非是空 间上密集、任务单一的组织，比如军队可以有很多层，但每一层的管理幅度一般 比较少，最常见的是三三制管理。毛寿龙认为，对行政区域重新划分并不能从 根本上解决地方保护主义对经济的影响。重新划分之后，从前的利益集团可能被 打破，但是新的利益集团也很可能会形成，对于行政区划重新划分的问题，它的 资料米源：h t t p ：w w w p e o p l e c o r n c n g 8 3 2 3 0 6 5 4 1 5 5 5 7 4 8 7 4 8 7 6 6 8 8 h t m l ，裁均良，区划地名1 j 和谐社 会矬改，2 0 0 6 年0 9 月2 9ji 。 2 本质是政治，我们更应该从行政的角度来看待。当然，它也会深刻影响经济。要 解决地方保护主义的问题，关键是要加强政府自身建设，实行政府职能转变，建 设法治政府，在制度上协调不同政府之间的关系，不让政府的行政分割变成市场 的行政分割问题。地方利益集团形成的原因在于，中国市场经济本身还不够成熟， 中国各级政府自身建设还没有到位，中国政府的经济变革还没有让政府和市场有 个比较正常的关系，政府权力的行政性分割往往变成市场经济的行政性分割。 行政区域重新划分以后，实现一定的分权，政府间关系会变得更加合理。在撤乡 并镇的事情上，在长江三角的一些地方做的撤乡并镇，一些富裕的镇并穷乡之后， 穷乡更穷了，出现这样的情况并不意外。因为经济实力高的地方政府相对于经济 实力低的政府谈判能力强，公共服务的需求高。所以，穷困地方的资源就流动向 富裕的地方。美国也有这个问题，一些地方本来想将穷困的城市和富裕的乡村合 并，让富裕的乡村帮助贫困的城市，结果却是乡村更富裕了，城市更穷了。所以， 进行行政区划调整关键还是要看当地的老百姓有没有这样的想法和要求。单纯依 靠政府从行政上调整很难，其结果也往往不尽人所愿。对中国来说，除了经济差 别之外，还有一个重要原因就是，我们政府自身建设不到位，治道变革还在进行 之中，很多事情还是习惯于用行政的力量去推动，而行政力量本身就带着一定的 偏好，这一问题必须在这次行政区化改革中得到认真的考虑。 对于行政村和居民委员会实际具有的政区意义，学者多予承认。如戴均良 曾提到，“市区实行两级政府，三级管理，加上居委会组织，实际有四个层次”， 刘君德等也认为：“在中国目前的政治、经济体制下，社区的建设、服务和管理 主要依靠政府去组织和引导，并投入大量资金进行社区建设，提供社区服务，改 善社区环境等。因此，中国的社区组织形态表现为行政社区的特点，这与西方国 家的社区有很大差别。非行政社区( 自然社区) 由于被行政区所分割往往得不到 发展，甚至会出现相对的衰落。”固类似的主张在郑法的农村改革与公共权力 的划分+ 文中有明确和完整的阐发。他提出，在改革“县政府”和“建立农民 三自组织”的制度安排下，可以“撤销乡镇政权”，“实行乡镇自治”，并 具体设计了有关的措施和方案。 二、现行行政区划体制存在的问题 1 经济区扩张与行政区稳定性的矛盾 上层建筑的设立具有相对稳定性，这是由上层建筑自身的性质和特点决定 的。属于上层建筑的行政区划在确定划分的过程中，是综合考虑历史、文化、民 族、经济、地理、政治、宗教等要素的结果。行政区划一旦确定，就有相对的稳 定性、历史继承性并具有法律效力。即使随着经济一体化和城市化的飞速发展， 当权者在考虑行政区划调整的时候也是很慎重的，行政区划的稳定是一个区域政 治、经济、社会发展的前提，特别是在文化认可度比较高的情况下更是如此。相 反，行政区划变动是一项复杂的社会系统工程。其涉及面广，波及社会生活、人 们心理、经济发展等各个方面，而且有可能造成政治上的不安定因素。因此，行 政区划的稳定性成为一种重要的政治现象和规律。 相对来 兑，经济区早期在行政区张力可以承受的范围内萌芽、发展，行政 见戴均晓著中罔市制( 北京：中围地幽版利：，2 0 0 0 ，第1 4 1 负) 。 见刘符德等堵中固政区地理( 北京：科学版4 1 ，l 9 9 9 ，第2 l o 贝) 。 3 区内的经济各个要素的分工越来越细、合作越来越强、联系越来越密切，行政区 内的经济就越来越活跃。讵如马克思在资本论中所指出的，商品和资本具有 天然的扩张性，作为经济重要要素的技术和资本必然不断地向行政区外扩张，并 与行政区外的经济要素能量和物质的交流h 益加剧，不断给行政区固定的边界以 压力。从发生学上讲，作为上层建筑的行政区划很大程度上是进行政治行政管 理的需要而不是完全考虑经济基础的客观要求；而经济基础或经济区却有很强的 内在扩张性和发展动力要求行政区划为经济基础服务，要求改变诸如“行政区经 济”之类的问题，这两种力量在交流和交锋过程很难达到均衡状态和帕累托最优 ( 2 j 0 2 行政区划政治性和管理性的矛盾冲突 吉德诺( g o o d n o w s ) 提出了政治行政两分法后，行政管理就从政治学中独 立出来成为一门新兴学科。行政区划作为国家权力在空间上的反映，是统治阶段 维护本阶级利益、巩固其统治地位的工具。同时，行政区划组织要履行国家的行 政区划管理职能，负有政府公共事务管理职能。因此，一方面，从政治性的角度 去看，行政区划调整涉及辖区内广大人民的切身利益，必须在民主、平等、法治 的原则下，采取诸如听证会、大讨论之类的形式，广泛而直接地听取广大人民群 众的意见和建议，鼓励和调动他们参与社会公共事务管理的积极性。另一方面， 行政区划体制宏观上来讲是属于管理手段，而管理是以科学、效率为主导价值取 向的，从成本和效率的角度来说，行政区划调整与变更必然是政府官员和相关专 家在充分调查和论证的基础上，初步确定备选方案，再进行多方案的比较和综合 合评价，从中选择一个最优方案，而很少广泛地争取相关利益的“无知”意见。 在实际操作过程中，领导者大都很难权衡政治和管理的力量对比和行政区划的张 力最大度，所有的因素至少在决策者决策的时候都不是很明朗，而某些未知因子 就会发生很大的“蝴蝶效应” ，产生很多的矛盾冲突。 一 3 行政区划管理层级和管理幅度的矛盾冲突 从双纬度综合分析，管理层级和管理幅度相互制约，特别是在工作量既定 的前提下，在行政区划结构中成反比关系：管理层级越多，管理幅度越小；反之 亦然。多层级的尖型结构有利于控制，责权分明，有利于增强领导权威，有利于 为f 级提供晋升机会，但增加管理成本，影响信息传达效率，不利于凋动f 级积 极性。少层级的扁型结构则反之，有利于培养下级管理能力，但对管理者素质要 求较高，横向沟通和协调难度大。 4 行政区划政策设置和需求之间的矛盾冲突 随着经济社会的整体发展和各地区经济社会不均衡的发展，对行政区划政 发生学强调的足对主客体共h 作用的发生认识论原理的运用。 帕累托最优足指资源分配的一种状态，侄小使任何入境况变坏的情况下，l i 口，能佴使某砦入的处境变好。 古德诺( 1 8 5 9 1 9 3 9 ) 炎困政治学家教育家，古德诺从法律角度f f j 究i l 了政机构和管理，研究2 0 世纪初期 炎罔城i i 了政治，足政治j 行政分离理论的倡导者之一。 蝴蝶效应( b u t t e r f l ye f f e c t ) 足指拒一个动力系统中，初始条件下微小的变化能带动整个系统的长期的h 人的连锁反j 遁。这是一种混沌现象。 见李 ；= 尼、刘青锋兽1 孛论分析：行政【x 划体制研究的新丰见角，k 沙：”肃利：会科学，2 0 0 8 年第1 期 4 策需求扩大的情况下，行政区划政策供给是不充分、不同步、过于简单和过时的。 例如：当前的行政区划关系仅在宪法中有所规定，但具体各层级的含义、权 责、划分方式和标准都语焉不详，又缺乏相关法规进行细化规定，目前直接涉及 行政区划管理的法规只有国务院1 9 8 5 年颁布的国务院关于行政区划管理的规 定，这一行政法规仅规定了不同政区设立变更的审批权限。有的法规过于陈旧， 如城市街道办事处条例制定于1 9 5 4 年，既不废止，也不修订。行政区划的 政策设置和需求的冲突下，矛盾层出不穷，更为重要的是两者的边际效益不是对 等的，某种程度上阻碍了经济社会的发展。 5 行政区划对城市规划的影响和制约 从静态上看，行政区划是城市规划得以顺利实施的前提和基础。东莞的快 速城市化是以农村工业化和农村城镇化来推动和实现的首先是各种类型的专业 化城镇的快速发展，并随着交通、物流、信息等基础设施的逐步完善最终形成网 络状的城市群落形态。在此过程中，上级分阶段、逐层次向地方政府放权，扩大 地方政府财政、引资、项目审批等各方面的自主权，以充分调动各级政府发展经 济积极性。由于城镇的行政级别与财政、投资、土地以及项目审批等权力紧密相 关，随着专业化城镇经济实力的增强，以及城市基础设施的完善与发展空间的逐 步饱和，行政级别所决定的权力以及行政界线成为城市规划建设深入开展的障碍 性因素。按照国家规定，县只能审批1 0 0 0 万美元的建设项目。而县级市就可以审 批3 0 0 0 万美元的项目。以东莞市虎门镇为例。2 0 0 1 年人口已达到6 4 万人( 外来人 i z l5 3 万) 。g d p 为8 4 亿元。创汇近1 0 亿美元，而同期高明市( 现佛山市高明区) g d p 仅为约3 2 亿元，三水市( 现佛山市三水区) g d p 为7 6 3 7 亿元。以服装、电子 信息业为主导的产业结构体系，现代化的内外交通运输网络以及配套完善的基础 设施使虎门镇具备了现代化城市的形态与规模，但是镇级的行政管理体系已经很 难驾驭城市和产业的快速发展，行政区划调整势在必行。 从动态上看，行政区划的调整一定程度上决定城市规划的广度和深度。比 如，东莞城市化主要是依靠外资推动的，外向型城市化决定了其城市建设很大程 度上必须依靠外资和民间资本。因此，适应城市规戈f j ；m 建设需求的行政区划调整 首先应遵循外商投资的空间轨迹展开，即从邻近外资主要来源地香港开始。然后 沿交通网络向珠江三角洲腹地逐步推进。行政区划的动态调整，一是通过提高行 政级别增强其发展经济的决策自主权。促使城市规翅j f u 建设向深度发展：二是采 取合并等手段扩大中心镇的行政范围，以使城市规划和建设可以在更广阔的范围 内整合经济资源，促进社会经济发展。 国内外行政区划改革的趋势 1 我国乡镇行政区划改革的方向。随着经济的发展，生产力空间布局的变化， 乡镇的规模、实力出现分化，一些中心镇人i x l 规模已经超过1 0 0 万，经济规模达 到许多县甚至地级市的水平，并具有巨大的发展潜力。显然，随着先发城市化地 区的快速发展，现有的乡镇政区建制与管理体制已经不适应这些乡镇经济社会发 展和城镇规划建设管理的需要。弱等级的“镇”政区体制已经不适应快速城市化 魏、，毕，削小培：快速城市化中城市舰划和行政区划的关系研究以珠江二三角洲为例，城市规划 2 0 0 4 年笫2 期。 5 地区的发展形势。权力小、责任大、能力弱是这些乡镇普遍存在的矛盾。特别是 缺少审批决策权和相应的财政，严重影响这些乡镇的施政能力。我国乡镇改革的 思路有以下几种：一是强化乡镇，使其成为真f 的基层实体政府；二是弱化乡镇， 使其成为派出机构，执行和完成上级政府交办的事务和指导村的自治活动。三是 撤并乡镇，将多数分散的乡镇进行合并，从而减少行政成本，加强空间资源的管 理和控制。后者是我国当前改革重点推进的方向。综合上述思路，行政区划体制 变革的前提是减少层级，精简机构，提高效率。对于如何解决一部分强镇发展中 的政区体制矛盾，有学者提出，将一些人口规模较大、经济实力较强的“强镇” 实级“镇级市”改革，按小城市政区进行管理。 2 少层次、幅度宽是世界上大多数国家行政区划的一个明显特征。西方发达 国家城市化发展呈多中心化和网络化，区域合作成为主流趋势。世界上各个国家， 都根据本国的宪政基础、自然地理、经济发展情况以及人口结构与历史特点等因 素，设置了不同层次和不同特点的行政区划架构。据有关资料统计，全世界1 9 1 个国家中，除8 个国家没有地方政府外，三分之二的国家实行一级制和二级制， 只有三分之一的国家实行三级制或多级制，而采用四级制及以上的只有1 7 个国 家，数量较少，所占比例不足二成。采用二、三级的大部分为发达国家，也有部 分发展中国家。以美国为例，美国国土与我国相近，实行州一市二级制与州一县一 镇三级共存制。一级行政区有5 0 个少i , l s t j 哥伦比亚特区，二级行政区有1 9 2 0 0 个 市和3 1 3 7 个县，三级行政区有1 9 4 2 9 个小市镇、1 6 5 0 4 个乡、3 5 0 5 2 个特别区和 1 3 5 0 6 个学校区；又如，法国一级行政区有2 2 个大区，二级行政区有9 6 个省， 三级行个体户区有3 6 7 6 0 个市镇。再如，f 1 本的行政区划则为二级制，一级行政 区有l 都、l 道、2 府、4 3 个县，二级行政区有市、町、村。而采用四级制及以 上的国家多为发展中国家如中国、泰国、印度、坦桑尼亚、塞内加尔等。其成因 主要是长期的殖民统治和封建统治，复杂的地理环境、人文环境、社会发展水平 低下和地方自治发展程度不高。同时，由于西方发达国家由于主要实地联邦制和 地方自治，政府间上下级的行政隶属关系也不像单一制国家那样强。山 第三节研究方法和资料来源 一、研究方法 1 案例研究法。以行政区划调整为研究对象，其中选取东莞市为典型案例， 结合我国行政区划改革的新形势，从中总结出找出如何通过合理的行政区划来提 高地方政府治理绩效的对策。 2 调查研究法和定量分析法。通过东莞市现辖各镇( 街道) 土地面积、常住 人口、暂住人口、g d p 、各项自然资源和经济资源等统计数据进行分析，从而对 当前的行政区划调整方案进行评价。 3 比较研究法。通过对东莞市行政区划的三个方案进行分析研究，分析各自 优点和缺点以及存在的阻力因素，对比得出较优方案。 侯录新、蒲善新、肖会成编著，行政区划，j i g 域管理，北京：中人民人学版礼，2 0 0 6 年 6 二、资料来源 本文关于东莞市行政区划调整方案研究的资源来源主要是三个方面： 一是笔者亲自参与东莞市行政区划调整的调研过程，实地收录了各种资料和 访谈记录。为了在新一轮的区域城市竞争中创新谋发展，学习其它地区特别是长 三角地区通过区划创新拓展城市发展空间的做法，东莞市于2 0 0 6 年6 月部署行 政区划调整调研事宜，笔者作为行政区划业务主管部门的年轻干部，全程参与了 此次调研，获得许多第一手的相关资料。就调研的范围来说，这次调研主要采用 了访谈式，访谈对象由市领导、部门领导至各镇( 街道) 的党委和政府班子干部。 除了访谈外，此次调研还多次深入到基层第一线进行实地调研。但是由于调研时 间所限，这次调研还是有几点遗憾：一是调研的对象并不全面，主要是针对领导 干部的调研，没有基层民意代表的参与，所收录的意见有其局限性；二是本次调 研没有采用问卷调查，仅仅采用访谈，无法得到数量化的统计分析。 二是通过各种途径，包括网络，报纸等，收集到东莞行政区划调整的有关资 料。就网络而言，主要是通过中国学术期刊网、维普网等收集了大量关于行政区 划方面的研究文章，也可以在新浪、东莞政府网站等一些公众网站收集一些东莞 行政区划调整方面的一些基本素材和相关报导，通过百度等一些搜索类的网站有 针对性地查找相关研究资料。另一方面，笔者注意收集南方都市报、东莞日 报等一些东莞当地主流媒体对此次行政区划调整的讨论资料，从中吸收了一些 重点的观点和看法。 三是通过平时工作和学习中收集的一些书籍和文件，从中节录一些观点。这 些书籍包括行政区划学者的一些编著，也包括行政区划学科的一些教材，而一些 基础性的文史、数据资料由分别来自东莞市志、东莞市民政志和东莞市 统计年鉴等处。 在后面的论述中，所参考的文献我都将一一列出，以示对作者、以及知识产 权的尊重。 第四节论文结构和主要内容 首先分别介绍1 9 4 9 年以前的东莞行政区划体制沿革和解放后的东莞行政区 划沿革情况，总的来说，历史上东莞的行政区划体制基本保持稳定，行政区划辖 区没有发生过很大的兼并和分割，东莞现存各镇级行政区的基本框架已经形成多 年，决定了我们在未来的行政区划调整中要重点考虑保持现在镇级行政区的整体 完整。 现阶段，东莞市现行行政区划体制存在一系列突出问题：一是各镇( 街) 行 政管理幅度过小，不利于区域经济的资源整合和结构升级，城市中心功能弱化。 二是经济发展迅速，但城市化水平不高。三是镇级经济活力强，但重复建设严重。 四是镇街之1 1 日j 产业同构问题突出。 为了有效地解决上述问题，必须要进行一定的政策调整，其中最迫切需要的 是开展行政区划调整，主要原因包括以下几点：一是大部分镇街在建制镇的名义 下超过一般建制市的发展水平。二是调整行政区划是东莞经济社会转型的客观要 求。三是调整行政区划既是东莞适应珠江三角洲要率先基本实现现代化、城市化、 7 国际化的必然要求，也是全面提高东莞综合竞争力的必然要求。四是行政区划调 整与行政制度改革“双管齐下 是东莞实现城市现代化的引擎。五是行政区划调 整是引发行政体制改革，实现构造合理的行政架构的重要突破口。 同时，东莞市委市政府也试图通过行政区划调整来拓展东莞城市发展空间， 创新东莞发展模式，于是2 0 0 6 年开展了东莞市行政区划调整调研，并提出了东 莞市行政区划调整大调整，中调整和小调整的三个主要方案，分别是“1 + 6 模 式”、“7 + 8 模式”、“1 + 2 3 模式”，我们将逐一分析三个方案的基本构想、价 值取向，通过方案评估来对比其优劣，并重点分析每个方案可能面临的阻力因素。 最后，通过对比选择最好的方案，针对性地提出完善东莞行政区划调整方案 的对策建议，包括了行政区划调整对制度的设定和安排的要求，政府责权的重新 划分，城市发展资源的重新配置，行政区划调整对经济发展的影响这四个方面， 以期提高东莞市行政区划调整方案的可行性和可操作性。 8 第二章东莞行政区划体制沿革及现行体制存在的问题 东莞自东晋始立县，经历1 6 0 0 多年的行政区划体制变更，特别是改革开放以 来，由一个农业县升格为县级市，最终在1 9 8 8 年升格为地级市。东莞实行的是 以市带镇的行政区划架构，全国只有东莞、中山、三亚、嘉裕关四地实行这种特 殊体制。这种行政架构一方面对于降低行政成本，提高行政效率，促进地方经济 发展有很大作用，但另一方面，在经济发展到一定程度的时候，这种特殊的行政 架构也呈现出其局限性，主要体制在建制镇的体制妨碍了资源的全局性配置，限 制了产业升级，阻碍了经济的可持续发展。下面，我们通过了解东莞行政区划体 制的历史沿革，探讨现行体制存在的问题。 第一节东莞行政区划体制沿革 1 9 5 0 年3 月，东莞县隶属珠江区专员公署。 1 9 5 2 年1 2 月，撤销珠江专区，东莞县隶粤中行政区。1 9 5 6 年2 月，撤销粤 中行政区，东莞县隶惠阳专区。1 9 5 8 年11 月，东莞县曾短期隶广州市。1 9 5 9 年1 月，撤销惠阳专区，东莞县划归佛山专区。1 9 6 3 年6 月，复置惠阳专区， 东莞县隶属之。 1 9 8 1 年1 1 月1 2 日，从道洛人民公社中划出洪屋涡、新庄、梅沙、黎洲角、 醛涌、乌沙等6 个大队成立洪梅人民公社。 1 9 8 3 年l o 月改变人民公社“政社合一”体制，公社改设区公所，全县设区 公所3 1 年，区级镇3 个。 1 9 8 5 年3 月8 日，篁村区与莞城镇合署办公。同年l o 月4 日，虎门区与太 平镇合并成立虎门镇，实行镇管村体制。 1 9 8 5 年9 月，国务院批准撤销东莞县，设立东莞市( 县级) ，仍属惠阳地区 管辖。 1 9 8 6 年开始撤区建镇。1 月5 日，根据粤府函( 1 9 8 6 ) 2 号文批复，将樟木 头、大朗、中堂、寮步、厚街、常平、横沥、茶山、道溶9 个区撤区建镇，为建 制镇。各镇管辖原区公所的行政区域，下设村( 居) 民委员会。1 1 月8 日，根据 粤府函( 1 9 8 6 ) 2 2 6 号文批复，对石碣、望牛墩、高士步、东坑、石排、企石、桥 头、黄江、谢岗、塘厦、清溪、凤岗、大岭山、长安、沙田、麻涌、洪梅、新湾 1 8 个区进行撤区建镇。下辖村( 居) 民委员会。这时全市2 9 个镇全面实行镇管村 ( 居) 体制。至1 9 8 7 年，全市2 9 个镇均经省政府分四批先后批准为“珠江三角 洲经济开发区重点工业卫星镇”。 1 9 8 8 年1 月7 日，国务院批复，东莞升格为地级市，直隶广东省辖。 1 9 8 9 年1 月，石碣镇黄家山、王屋洲两管理区划归石龙镇管辖。 1 9 9 2 年5 月，虎门镇沙角管理区四甲闸村划归新湾镇管辖。 1 9 9 8 年7 月，撤销新湾镇建制，将其行政区域划归虎门镇管辖。 1 9 9 8 年1 0 月，将新湾镇先锋和红锋两个管理区分别划给沙刖和中掌镇管辖。 2 0 0 2 年1 月，撤销城内区、城外区街道办事处，合并设立莞城街道办事处。 第二节东莞市现行行政区划存在的主要问题 9 一、行政管理幅度过小不利于资源整合和结构升级，城市中心功能弱化 全市3 2 个镇( 街) ，平均每个镇7 7 平方公罩，其中面积不足4 5 平方公罩的 镇( 街) 有8 个，户籍人口不足4 万人的镇( 街) 有1 3 个。生产要素布局分散， 形成遍地开花、满天星斗的发展格局。各镇( 街) 的资源很难在更大的范围内流 动、配置和整合，资源综合要素效应未得到充分发挥，最终也影响了各镇( 街) 经济发展速度。现有的城市中心区( 包括莞城、东城、南城、万江4 个街道办事 处) ，总面积2 4 6 平方公里，户籍人口3 5 万，规模偏小，集聚程度不高，辐射力 有限，中心城市的功能难以有效发挥。城市建设和管理滞后等诸多弊端逐步暴露 出来。 二、经济发展迅速，但城市化水平不高 改革开放以来，东莞充分利用自身地缘优势，通过提供廉价的土地，吸引 低成本的外地劳动力，吸引外来加工贸易，走出了一条以“三来一补”为起步， 以经济国际化带动农村工业化和城市化的发展道路，经济社会发展迅速。目前已 有4 0 多个国家和地区来莞投资，兴办了1 4 0 0 0 多家外资企业，累计利用外资1 7 0 多亿美元，基本形成覆盖全球的市场网络和参与困际市场大循环的格局。东莞也 由此成为国际性的加工制造业基础，尤其是全球重要的电脑及周边产品生产基 础，一些工t 产品占据了世界市场二至四成的份额，电脑零部件综合配套率达到 九成五。在不到三十年时间罩，东莞就完成了西方发达国家曾用上百年才完成的 工业化，迅速从一个农业县发展成为一个以国际加工制造业闻名的新兴城市，创 造成令世人瞩目的“东莞奇迹”。东莞城市化是以“农村工业化”和“农村城镇 化”推动和实现的。国内外资本在地理空间一k 的爆发式的集中促进各种类型的工 业镇或专业镇快速发展，从而引发无规划、零散式的快速城市化，最终形成散点 状的城镇群落形态。尽管产业结构和就业构成的非农化水平已相当高，但由于分 散的工业化模式及城乡二无管理体制等多因素的复合作用，使东莞形成了并长期 停滞在一种城乡土地利用混杂交错，“半城半乡”的过渡性地域类型，呈现出“村 村像城镇、镇镇像农村”的独特区域景观，形成了“准城市化”现象。东莞的“准 城市化”现象主要有以下几个特点：第一，经济持续高速发展与可持续发展能力 较差共存。这些年来，东莞的( ；d p 以年均2 2 的速度持续快速发展，分别是同期 省内、国内年均增速的1 1 4 倍和1 4 3 倍。在近几年国家统计局的测评中，东莞 连续位居“全国综合实力百强城市”的r ”u - 一- 十位。但另一方面，东莞经济高速增 长是以镇村级经济高速增长为支撑的，过分依赖于低廉的土地成本和廉价劳动 力，大部分的产品都位于令球生产系统价值链的术端。镇村经济的自我发展和创 新能力低，各自为政的发展格局阻碍全市对经济的统一向局，导致城市经济社会 发展逐渐步入死胡同，可持续发展难以为继。第二，流动人口增长迅猛，在城市 化面前难以找到自身的位置。人口通过迁移流动进行城市继而完成城市化的进 程，至少须经历居住地、职业和身份的变更。东莞的流动人口总数已经超过本地 居民四倍以上，事实上构成东莞社会的人口主体。但是，由于管理的滞后和服务 的缺失，流动人口在城市生存和发展环境恶劣，他们作为劳动者的基本权益得不 到保障，作为城市居民的身份得不到认同，成为城市的边缘群体，从而对城巾社 会整合和综合治理都造成了很大压力。第三，非农化程度非常高，但农民市民化 1 0 程度低。2 0 0 5 年，东莞市三大产业结构比例为1 0 ：5 6 5 ：4 2 5 ，非农化水平非常 高。但当地农民依靠“坐地收租”获得稳定、富足的经济收入，甘于原来的社会 管理和生存方式。 三、镇级经济活力强，但重复建设严重 东莞经济社会的高速发展，除了区位优势、政策得当等因素外，还得益于 特殊的行政区划架构。这种架构具有以下特点：( 1 ) 市直管镇的行政架构释放了 经济发展的活力，自下而上的发展模式营造了百舸争流的局面，也导致城市管理 失彼。东莞1 9 8 5 年9 月撤县设市，1 9 8 8 年升格为地级市，下辖2 8 个镇、4 个街 办。东莞行政架构的优越性就在于“市直管镇”。这种扁平化行政架构，减省了 中间环节，降低了办事成本，提高了办事效率，合理配置了资源，充分调动了镇、 村一级的积极性，极大释放了发展活动，推动经济社会快速发展。但同时，由于 镇级建制数量过多，管理幅度过大，导致在城市管理中容易顾此失彼，市级宏观 调控能力没有得到很好的发挥，镇级基础设施重复建设、资源浪费严重。( 2 ) 在 城市化方面，各镇在城镇建设中盲目追求小而全，造成基础设施和公共服务设施 重复建设。尽管镇与镇之间首尾相连，但是，镇级地政界线成了屏障，导致城镇 基础设施不配套、不衔接，不能共享，跨镇基础设施建设不力等，不仅带来了有 限的城市发展资源严重浪费和低效利用，而且带来区域城镇体系功能布局的不合 理和碎片化，难以从空间形态上凸显城市的功能优势。 四、镇街之间产业同构问题突出 东莞镇街之间产业同构问题非常突出，如石龙、石碣等水乡一带镇和清溪 等山区镇都是以电了加工产业为支柱产业，厚街、大岭山两镇也分别以家具生产 为支柱产业，樟木头和常平则均是以物流和房地产开发为支柱产业，几乎所有镇 都遍布五金加工业，等等，形成”小而全”的地区经济结构，人为地割裂了产业结 构合理分工的链条，降低了产业按专业横向分工和按生产环节纵向分工的比较 效益，造成社会资源的巨大浪费。产业同构使大量的生产能力放空和由此造成严 重的资源浪费：产业同构使各地区都无法发挥自身的资源和地理环境之优势， 相互之间也无法实现区域性的分工和相应的协作：由产业同构使可使用的资源 分散投入，直接制约着企业技术装备水平的提高和产品高科技含量的升级：产 业同构同样也严重制约着企业规模的扩大：产业同构直接影响经济总量均衡， 破坏国民经济的f 常运行：产业同构破坏了统一的大市场的形成和发展：产业 同构会导致过度的竞争，打乱市场秩序，破坏社会生产力，阻碍社会生产发展等。 因此，随着时洲推移，东莞行政区划过去的那种优势，逐渐演变为城市产 业转型、城市现代化的障碍。尽管目前这种行政架构仍有活动，但已经是一种低 水平的发展活力，它已经完成了它的阶段性的历史使命。东莞的进一步发展，需 要创造新的行政区划制度模式来释放高水平的发展活力。东莞的发展目标，是通 过产业升级和转型，建设高效的城市管理机制、高质量的城市人居环境、高效益 的土地利用及经济系统的现代化城市。 第三节行政区划改革的必要性 1 1 一、大部分镇街在建制镇的名义下超过一般建制市的发展水平 东莞城镇发展模式的成功不仅是城镇经济发展模式的成功，同时更是小城 镇发展模式的成功。结合统计可以看出，在2 0 0 5 年公布的全国小城镇综合发展指 数排名前1 0 0 0 位名单中，东莞的2 8 个镇除了望牛墩镇外，全进入币i 5 0 0 名，其中， 虎门、长安、塘厦3 镇进入前5 名，进入前1 0 0 名的共有1 1 个镇。可以说，东莞建 制镇的综合实力是相当强的，也是周边地区所不能相比的。2 0 0 5 年，东莞2 8 个镇 中，经济总量超过1 0 0 亿的有5 个，超过5 0 亿的共有1 1 个，而同期，广东6 7 个县市 中，经济总量在5 0 亿以下的还有3 4 个，可见东莞建制镇的经济规模已经普与县 域相当。由于东莞各镇在聚集了大量劳动密集型产业，使得大量外来农村劳动力 进入东莞，从而使东莞各镇的人口集聚模式非常突出。据统计：截止2 0 0 5 年，东 莞2 8 个镇中，除4 个镇外，总人口都已达到了1 0 万人以上，其中7 个镇总人口超 过了3 0 万人，最多的长安、虎门2 镇分别达7 3 3 2 万人和7 3 1 7 万人。有2 5 镇的总 人口是户籍人口的2 倍以上，其中，长安、风岗、清溪、黄江4 镇的总人口已经达 到户籍人口的l o 倍以上，长安镇的总人口是户籍人口的近2 0 倍，人口规模为全 国建制镇之最。目前，东莞的虎门、长安、常平、清溪、塘厦、厚街等镇的人口 集聚能力和经济发展水平，普遍高于广东省内的阳江、潮州、梅州、云浮、河源、 清远、汕尾等地级市的市区，而且，虎门镇的财政收入，就与广东沿海的汕尾、 揭阳、阳江3 个地级市的财政收入总和相当。可见，东莞的一些大镇与部分地级 市之间已经没有实质差异，甚至在很多方面还明显地超过一些地级市市区的发 展水平。同时，由于东莞的建制镇普遍达到了中小城市的规模，并脱离了东莞中 心城区对其的绝对性影响。所以，东莞的建制镇实质上相当于一个个独立发展的 中小城市( 其中虎门和长安已经相当于大城市) ，已经远远突破了建制镇的发 展范畴，并在城镇规模和经济实力上超过了一般建制市的发展水平。 二、调整行政区划是东莞经济社会转型的客观要求 东莞经济社会转型主要表现在：一是由农业大县向工业大市转型。到2 0 世纪8 0 年代，东莞仍是一个农业大县，经济社会以农业为基础，经济社会管理 也是以农业和农村管理为基础。自2 0 世纪的9 0 年代以来，东莞已迅速发展成为 一个工业大市，经济社会已以工业为基础和主体。但东莞无论是从观念上还是在 实际工作中，东莞经济社