（公共管理专业论文）中国城市社区养老体系建构研究.pdf

摘要 髓着城市老龄化进程的加快，城市养老问题日益凸现。本文围绕“社区养 老”这一主题，分析了我国城市现有养老方式面临的挑战与困境，提出社区养 老具有投资少、成本低、服务广、收益大、收费廉、见效快的特点，是符合中 国“未富先老”国情的城市老年人养老模式。 本文主要有五部分构成。第一章是绪论，介绍研究的背景和源起、综述相 关研究以及介绍本研究的视角、方法、概念释义与结构框架；第二章是我国现 有养老方式的分析，通过老年人需求供给模型，结合问卷调查的相关数据，分 析现有的家庭养老方式和社会养老方式对解决城市养老问题的重要意义及面临 的冲击和困境，提出新形势下，符合我国国情的养老模式社区养老模式； 第三章分析比较我国与英日等发达国家在实旌社区养老方式中的差异，总结出 可以借鉴的经验；第四章提出构建城市社区养老体系的总体框架，具体内容及 政策建议；第五章是全文总结，概括本文研究的主要成果和结论，指出本文研 究的局限性和有待进一步深入研究的问题。 本文采用个案分析和比较研究的方法，以英国和日本社区照顾模式的探索 与实践为典型个案，剖析了我国城市社区养老发展中存在的问题，提出了加快 构建我国城市社区养老体系的重要性和紧迫性，本文还运用新公共管理理论， 就这三方如何发挥各自的作用分别提出了政策建议 关键词：城市社区养老，体系建构 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h er a p i dr i s oo fa g i n gl o c e s s o fc i t i e s ，鹋甜i n 恤c i t yb l 枷em i , a - i n g l yo b v i o u ss o c i a l 班o b l e m s 哪o c t i n gt h et h m co f e o m m i m i t y o b a s 目lc 躺缸也e a g e d , t h i sa r l i o l ea a l y mt k oc h a n g c d 蛐c l l l 妇o fo u ro x i s t m gw a yo fa g e dc a 鸭d 1 1 o p o s o st h ee o m m t m i t y - b a 螺l 瓣缸也ea g e dh a st b ce l 址 a e t c r i s l i e so fl i t t l ei 曩髑；乜n c 咄l o w c o s t b r o a db t 咄i 唧e m i v oc h 舭g e 锄dq u i c ko f f e e t t h i sw a yc o n f h m st o 西ec k n 铭e n t i o n a lc a m l i t i o no f 疵b e f o a r or i e l m 目s 啦枷d ei sm i 1 yf a r m o d 椭f i v ep a r t s ，国i p t e r 嘴i s 缸蛐呱w h i e l a i n t r o d u c e st h ei , s e i , g r o u t l da l l d 砸g i no fi h e 聪砌锄d 鲫m m 口i z 鼯t h cr o l 目a i v os l l l l t i l a sw o l l a si n t r o d u e 器8 e 1 eo fv i e w t h em 刨眦f i l ee o e c p to x o l a m l i o na n d 矾n k 瓴玎a lf r a m i n go ft h i s i l t l l d y oc h 嬲t w o i st h e 锄咀睁s i s 西ea 面晒n gw a yo fa g c dc 瓣i no e o w r a y t h r o u g h d e m a n dm a ds u p p l ym o d e lo f t h ed d c a - t ye o m b i gw i t ht h er e l e v a n td a t ao f q u e s t i o n n a i s l r c e ，r t h i sc l a p t 日越m 嘶t h ei m p o r t mm e 龃i n ga n dp r o d i c a m o n to fl h eo x i s t i n gf a m i l y - b a s e da n d s o c i a lp c n s i a g 。dc t l l r et os o l v et h ec i t ya g i n g 芦o b l o m 柚dp r o p o s et h ce o m m u i t y - b n 删lc 勰 f o r t h ca g e dw h i c h 锕赶妇i n gt oc h i n e l u i t i o n a lc o n d i t i o n a 归慨锄日鼢柚d e o m p n r e st t a c 击盈删i - t h ew a ya i m c e m 衄t i n go fe o m m m t y f o r 缸船e da n d 期m m 锄妇髂l h e a 单耐蛐c c t t i a t 湖b e u s e d f o r r o f o r o 哟_ 蜥f o u r p u t f m w n n t o v i i i j f r a m e ， 血嘲c m l 锄觚p c i h c y 髓m m 取i d a n o t 伽删啦哪o f t l a ee o m m m t yc 船s y s t 鼬f o r l h ea 烈a st h o 袖l i o n0 f 曲枷d e ，仇归t i w $ 1 1 m m l n i z m a i na e b i o v o m c n l 趾d e o n e h l s i o o f t h i sr 瞄e a t d la n dp o i n t so u tt h el i m i t a t i o no f l t l i ss t , , d ym i d l 】f o b l e m sr m m e d t ob e f u r t t l o ri v c s t i g a t o d b y h ew a yo f e a s oa n a l y s i sa n dc o m p a r a t i v es t u d y 舳dt a k i n gt h c 懿脚商n g 船dp m 甜o f 也ec , o m m t m i t yc 蛳m o d e li nt h ob r i t a i na n dj a p a n 嬲t y p i c a lc 酆；甑t t l i s 棚眦a n a l y z 嚣m o p r o b l e m s 血a le x i s ti nm cd e v e l o p m e n to fo i fc o m m u n i t yc ms y s t e mf ( r 曲喀a g e d 姐d o m p h a s i z t h o i m p o r t a 觚d u r g - y o f e o m l r u e t i o o f t l a e e o m m n i t y c 蛳s y s t e m i n o u i c i t y a l s ot h i sa a t i e l ep o i n t so u tt h em a i nc o n t e n to ft h ee o l 珊l m i t yc a l - os y a e mw h i e l au l i d n g 也e c o m m l m i t y a si t sc a l - t i 日j st of a r mt h 巧镕t c m st h a t 戤, t a i l yl i f ea u o a d a f a e o , m e a i e a lt r e a t m o n t m th e a l l t lc 舡岛e u l t u r o 血de d u e a t i o a m u s e m c m r h r o g l a 出ea e t i o o ft h et h r e es y 啦m s ，t h e 垒! 坐丝一 一 _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ 。- 。- 。_ 。1 1 一 一 锄m m t y m b h ed e m a n d so f 也ee l d e r l y t h ei m p l e m e n t a t i o ns u b j e c t so f t h ec o m m u n i t yc 粕 l y s t c m 锄g o v e r n m e n t , n o n p r o f i tm 掣m 枷a n dv o l u n t e e r sa n dt h e yu n d e r t a k et h ed u t yt m d t a s ko fl e a d i n g , o p e r a t i o na n dp a r t i c i p a t i o nf a c t o rr e s p e c t i v e l y r e g a r d i n gt ot h ei i c wp u b l i c m a n a g e m e n tt h e 啊y t h i s t i c l ea l s op u tf r o w a r dt h ep o l i c yr e c o m m e n d a t i o n sr e s p e c t i v d yo l lh o w t h i st h r e es i d e st op l a yt h e i ro w nr o l e s k e yw o r d s ：c o m m u n i t y b a s e dc a r ef o rt h ea g e d i nc i t i e s , s y s t e mc o n s t r u c t i o n 学位论文版权使用授权书 本入完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名： 矽多年z 月 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原刨性声明的法律责任 由本人承担。 签名：噩崎 7 卯石年多月 e t 第1 章绪论 1 1 研究的背景和源起 第1 章绪论 人口老龄化是指老年人比重日益上升的现象，国际上一般认为，6 0 及6 0 岁 以上老年人口的比例在1 0 以上，或6 5 岁及以上老年人口的比例在7 以上的 城市称为“老年型城市”，这样的社会即称之为“老龄化社会”根据这一标准，我 国于1 9 9 9 年加入了银色大军之列，当年我国老年人口达到1 2 6 亿，占总人口的 1 0 。 与此同时，我国的城市人口老龄化情况更为严重，根据最新的人口变动调 查资料显示，我国已有1 3 的省市人口显现老年型，其中，上海、北京、天津、 浙江、江苏、山东、湖南、广东、广西、四川等省市区6 5 岁以上的老年人已超 过总人1 2 1 的7 。上海，1 9 7 9 年6 5 岁及以上老年人的比例就达到了7 2 ；北京， 1 9 9 0 年6 0 岁及以上的老年人占总人口的1 0 1 1 ；分别比全国提早2 0 年、9 年 进入老龄化。我国城市人口老龄化的形式日益严峻，具体表现在： 1 1 1 老龄化过程周期缩短 和世界上的一些发达国家相比，我国城市老龄化过程更快、幅度更大、所 需的时间更短。以上海为例，6 0 岁及以上老年人口的比例由9 0 0 提高到1 8 仅用 了约3 0 年时间，不到法国的三分之一，是瑞典的三分之一强。而6 5 岁及以上 人口比重从7 上升到1 1 4 ，上海仅用了1 6 年( 1 9 7 9 - - 1 9 9 5 年) ，法国用了8 5 年( 1 8 6 5 - - 1 9 5 0 年) ，瑞典用了6 5 年( 1 8 9 0 - - - 1 9 5 5 年) ，日本则用了2 0 年 ( 1 9 7 0 _ 一1 9 9 0 年) 。 1 1 2 老年人口显高龄化趋势 从老年人口规模的变动上看，城市高龄老人增长速度远快于老年人口增长 速度，这意味着老年人口显现高龄化趋势，也意味着需要照顾和护理的老人越 来越多以上海为例，8 0 岁及以上高龄人口占6 0 岁以上人口的比重由1 9 5 3 年 第1 章绪论 的3 0 6 增长为1 9 9 0 年的9 0 9 ，2 0 0 0 年的1 2 2 ；天津市2 0 0 3 年末8 0 岁及 以上老年人口占城市6 0 岁及以上人口的1 1 5 ；杭州市2 0 0 3 年末8 0 岁及以上 老年人口占城市6 0 岁及以上人口的1 2 5 。 1 1 3 人口老龄化超前于城市经济发展 从老龄化与经济发展的关系上看，发达国家普遍是在经济“起飞”之后才开始 老龄化过程，如英国老龄化滞后于其经济“起飞”约5 0 年，而我国城市老龄化则 超前于城市经济发展，在人均收入水平较低条件下进入了老龄化社会，也是目 前世界上唯一比较低收入进入老年型国家的人口大国。以上海为例，上海进入 人口老龄化时( 1 9 7 9 年) ，人均国民生产总值仅2 5 0 0 元，面发达国家人均国民 生产总值突破1 0 0 0 美元时6 0 岁及以上人口比重才5 5 ，当6 0 岁及以上老年 人口比重为9 时，其人均国民生产总值已经超过1 万美元“未富先老成为中 国城市老龄化过程中的一个显著特点。 1 1 4 传统的家庭养老方式受到冲击 人口老龄化的发展和人们家庭观念、生活、居住方式的改变，家庭规模日 益小型化和核心化，越老越多的老年人与子女分开居住等等，传统的家庭养老 功能开始削弱，从经济保障上看，绝大多数家庭老年人经济收入有稳定的社会 养老保险金( 退休金) ，并有一部分老年人依靠自身的劳动获得经济收入，使得 代际之间的反馈物质基础发生动摇，从生活照料上，现代社会生活节奏加快， 竞争激烈，年轻人在时间上，人力上陪不起照料老年人，另外老年人经济条件 也负担不起请保姆照料的费用；从精神慰籍上，子女大多工作繁忙或者相距甚 远，加之当今尊老敬老风气的弱化。老年人常常孤寂无助，精神空虚。传统的 家庭养老方式已满足不了新增的老年人口的供养和照料需要，现实和未来呼唤 适应人口老龄化和社会经济发展水平的养老保障体系的产生，养老不再仅仅只 是家庭内部的事，已经深化为社会责任。 1 1 5 社会养老发展不足 我国现在处于社会主义初级阶段，同世界上其他老龄化国家不同的是：我 2 第1 章绪论 国是在经济不发达的情况下迎来了人口老龄化，进行社会养老所必须的国家的 强大的经济实力尚未奠定，致使我国目前的社会养老保障机制还不健全、社会 养老覆盖面较小，社会养老保险水平较低，社会养老方面存在诸多问题。社会养 老还不能弥补家庭养老在新形式下所形成的“空缺”，寻求和发展弥补家庭养老和 社会养老不足的新型养老方式是当前十分紧迫的任务。 面对着日益严峻的城市老龄化形势，关于城市老年群体养老问题的研究就 显得非常重要，在众多的老龄化问题中，社区养老问题是一个具有社会意义和 学术意义的问题。 因此，本文拟以城市社区养老为主题，主要探讨城市政府在公共事务治理 中应该如何推动社区养老体系的构建和发展。其目的，一方面是从现实意义上 来探讨在老龄化进程中，社区养老对解决城市老龄化问题所起的重要作用，及 在实践中表现出的特点和出现的问题，为这些问题的解决提出建设性建议，以 推动社区养老体系的建设。另一方面，拓展社区养老的学术研究，进一步与社 会学经典的养老理论对话。 1 2 研究现状 1 乏1 相关概念释义 社区和城市社区 社区：“社区”这一概念是由德国社会学家滕尼斯于1 8 8 7 年提出的。1 9 3 3 年， 费孝通等人第一次将英文c o m m u n t y 这个词语译为“社区”，并逐渐形成了中国社 会学的通用术语。据不完全统计，目前有关社区的定义己达1 0 0 多种，至今还 没有完全统一的定义。然而有一点是趋同的，即都承认社区是人们生活的一定 区域。根据社区的本质特点，可以这样简略地表述：社区是由生活在一定地域 范围内的人们所形成的一种社会生活共同体，是一个地域社会共同体。有人对 社区构成要素作了归纳，认为有五个要素：1 ) 一定数量的人口；2 ) 一定的地 域范围：3 ) 一定的区位结构；4 ) 大体相同的社区文化；5 ) 共同的社区意识。 这些概括具有一定道理，比较符合客观实际。 城市社区：城市社区是相对于农村社区而言的，城市社区一般是指聚集于 城市范围内的社会群体和组织按照一定的规范和制度结合而成的社会实体具 第1 章绪论 体而言，完全意义上的城市社区具有五个要素：1 ) 人，按一定社会制度和社会 结构关系组织起来的人口2 ) 地域，即按一定地域界线具备相对稳定的自然环 境和生活居住区域。3 ) 制度，在一定制度组织关系中生活的有相对稳定的社会 关系和生活方式的人群。4 ) 心理归宿与传统，有带土地特征的文化特质，存在 着情感上有沟通、心理上有认同和归宿感的群体。5 ) 团体与互动，相对互动频 率较高的群体与相关非正式组织的社会团体及中介性组织。对于城市社区的范 围无论是理论工作者还是实际工作者都有不同看法，概括起来主要有三种观点： 一种观点强调，“社区”主要是指居民委员会辖区；另一种观点认为主要是指街道 办事处辖区；还有一种观点认为，“社区”主要应该是指人们通常所说的“小区”， 而非街道、居委会辖区上述几种观点，各有一定道理，亦有部分的实践根据。 但是笔者认为，我国城市社区养老体系构建中的“社区”最恰当的应定位在街道办 事处辖区，这是因为：第一，比较适中的辖区面积和人口规模，既便于合理配 置社区瓷源，解决居委会不易办到的事情，又便于街道办事处具体指导居委会 和社会中介组织开展社区养老活动第二，社区内有各种组织和单位，从而需 要一定的权威机构领导、规划、组织、协调，而街道办事处作为基层政府的派 出机构，其功能已相当于一级政府，有资格、有能力协调辖区内各单位的关系， 主导全街道范围内的社区养老事务。第三，街道办事处具有完备的专职干部队 伍和组织机构，具有一定的经济实力，可以组织单个居委会无力开展的社区养 老服务项目，可以兴建单个居委会无力兴建的社区养老设施。因此，本文以大 中城市街道层次作为构建社区养老体系的操作单元， 社区养老和社区养老体系 社区养老：社区养老的概念来源于西方的社区照顾，是指老年人居住在家， 由社区通过科学的组织管理。向社区的老年人提供社会化服务以实现养老目标 的养老方式。其关注的重点内容是城市老年人的生活照料问题和精神慰籍闯题。 社区养老体系：社区养老体系则是指为实现社区养老方式所提供的社会各 个支持系统的整合。通常应该包括以下几个部分：一是制度支持系统。主要指 社区养老相关法制、法规、制度的建立与完善；二是需求支持系统。主要指社 区根据老年人的需求，提供医疗援助、心理援助、日常生活照料援助等项目， 满足社区内老年人的不同养老要求；三是物质支持系统。主要指社区养老设施 的建设和投入资金的筹措；四是组织支持系统。主要指实施社区养老的社会中 介组织的培育和发展；五是人员支持系统。主要指鼓励和引导更多的专业人员 4 第1 章绪论 参与社区养老事业。 公共管理和新公共管理 公共管理：关于公共管理的涵义，通常有以下几种解释：夏书章( 2 0 0 2 ) 在中国刚刚开始讨论公共管理职业学位时就指出，公共管理包括政府方面的公 共管理( 狭义) 和非政府方面的公共管理；顾建光( 2 0 0 4 ) 在讨论公共管理概 念时认为，公共管理是指公共组织( 以政府为主体) 为促进社会整体协调发展， 采取各种方式对涉及社会全体公众整体生活质量和共同利益的一系列活动进行 调节控制的过程；尤建新( 2 0 0 2 ) 曾经将公共管理概括为是面向社会公众，关 系到公众福利的管理活动；等等归纳部分学者和公共管理专家的论述，可以 这样来认识公共管理的涵义：公共管理是对公共事务的管理，其目的是维护公 共利益，为公众群体服务，其内容包括公共政策和公共项目的运作，公共资源 的组织、协调和控制，公共物品的合理利用和监管，提供公众需要的社会服务 等。( 尤建新2 0 0 6 ) 新公共管理：从2 0 世纪7 0 年代开始，西方各国出现了声势浩大且影响持 久的公共行政改革运动，进而在8 0 年代中后期兴起了新公共管理运动，这个运 动以追求三f ( e c x m o m y 、e f f i e i r n c ya n de f f e o t i v e r m s s ) 即经济：效率和效益为 目标，融合各种学科相关的知识和方法，创立了一个公共管理( 尤其是政府管 理) 的新范式。胡德在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将新公共管理的 内涵和特征概括为如下七个方面：向职业化管理的转变：绩效的明确标准 与绩效测量；严格重视产出控制；公共部门内部由聚合趋向分化公共 部门向更具竞争性的方向发展；重视和运用私营部门的管理方式；强调资 源利用要具有更大的强制性和节约性。( 参见欧文e 休斯公共管理导论，第 7 2 7 3 页) 1 2 2 国内外社区养老的理论研究 西方社区照顾理论 社区照顾的概念与工作模式，起源于二战以后英国等一些西方国家的“反院 舍化运动”。“反院舍化运动”主要是受到疾病理论( d i s e a s em o d a l ) 的影响，疾病 理论认为老人、儿童、残疾人、精神病人等弱势群体的个人问题主要是由个人 生理或心理不平衡所产生的。院舍照顾容易给受照顾的人带来一些后遗症，如 第1 章绪论 自我照顾能力被削减，对专业人员的依赖性增加，与家庭及社区的接触减少， 自我形象变得衰弱等。另外，由于院舍照顾的服务标准与管理规范的提出通常 是按照服务使用者一般的需要去制定，以确保专业资源和服务质量能够达到一 定的水准，因此，这种统一服务难免会照顾不到个别老人的需要，使部分服务 要求得不到回应。通过反院舍化运动对院舍照顾模式负面影响的深刻反思，社 区照顾的理念渐渐得到了广泛的认可与应用此外，社区照顾的日益流行海域 近些年西方国家社会福利政策的转交有密切的关系。以社区照顾为主的福利哲 学，由于鼓励更多非正规服务和私有化服务的参与和发展，因此在很大程度上 减轻了中央政府和地方政府在社会福利服务提供方面的责任承担和资源投入 社区照顾泛指在社区层面为社会上有需要的人群提供照顾及支援，既包括 正式的社区结构与资源，也包括非正式的社会支持网络去为有需要的人士提供 照顾。社区照顾养老模式的特点是通过运用社区的各种正式与非正式资源，尽 量傲到使需要照顾的老人能够继续留在社区或他们原来的生活环境下维持独立 的生活，而同时又能获得必要的照顾。 1 ) 理想的社区照顾同时注重在社区内的照顾( 黜i n t h e c o m m u n i t y ) ”，“由 社区照顾( c a r eb yt h ec o m m u n i t y ) ”和“与社区一起照顾( c a r ew i t hc o m m u n i t y ) ” 通过在社区内提供小型院舍，或者在老人本身的居所内获得包括政府、专业人 士、家人、朋友、邻居及社区志愿者所提供的照顾，帮助有需要的老人能够独 立地、有尊严地在社区中继续生活。与院舍照顾相比，社区照顾的突出优势在 于接受服务的老人不需要离开自己熟悉的社区环境，一不需要改变自己的正常生 活习惯更为重要的是，社区照顾模式将老人的照顾问题与需要正常化，而不 是像院舍照顾中那样，将老人视为弱者或被帮助的对象。 2 ) 社区照顾还强调“正式与非正式的照顾( f o r m a lc a r ea n di n f o r m a lc a r e ) 互 相配合”。与院舍照顾模式源自疾病理论的思想不同，社区照顾模式受到系统理 论( t h eg e n e r a ls y s t e mt h e o r y ) 的影响，对老人等有特别需要的人士的问题与需 要进行新的阐释，指出老人等弱势人群的问题或需要的产生实际上是由特定的 社会环境所导致，因此，社区照顾模式的重点是放在老人等弱势人群与社会环 境的关系方面，强调改变老人居住和生活的社区环境。因此，理想的解决办法 是将饱们置于其所熟悉的家庭与社区环境中，由专业人士与家人、朋友和社区 成员共同提供帮助，即强调“正式与非正式的照顾互相配合”。院舍照顾的养老模 式强调由社会工作者和健康医疗专家去判断和甄别老人的需要，这固然可以发 6 第1 章绪论 挥专业工作者的特长与优势，但明显忽略了家庭与社区所能发挥的照顾作用， 没有充分利用社区内的非正式照顾资源。而社区照顾模式则可以很好地利用正 式与非正式两种照顾资源。一方面充分发挥老人所熟悉的家庭成员、邻里及社 区志愿者在照顾老人中的主要作用，另一方面接受专业人士的指导与协助，为 老人提供更有针对性地服务。这样，在老人熟悉的社区环境中，通过两种不同 照顾资源的互补与结合，达到非常经济和良好的照顾效果。 3 ) 社区照顾的发展方向和落脚点是支持家庭照顾。上述社区照顾的几个层 面，无论是“在社区内的照顾”，“由社区照顾”还是“与社区一起照顾”，其最终的 落脚点或关键点是推行和发展支持性的社区服务，特别是支持家庭照顾的服务 社区照顾虽然可以直接以单个的老人为服务对象，但更重要的是要把老人所在 的家庭作为一个整体，通过向家庭提供全方位的服务，维持家庭的照顾能力， 以达到满足老人日常生活照顾需求的目的。 我国对社区养老词题的理论研究 同国外的研究相比，我国在这方面的研究起步更晚，是从2 0 世纪8 0 年代 中期开始2 0 世纪8 0 年代中期一些家庭方面的研究表明中国家庭规模小型化， 同时，由于人口流动和迁移，一部分研究者指出我国家庭养老能力受到削弱， 关于家庭养老的现状，问题和影响因素的增多，主张社会养老的呼声越来越高 最开始社会养老的探讨是养老院和养老设施机构，随后是社区养老、养老保险 和社会化养老服务，这一发展过程似乎较多地受到国际上养老问题研究的影响。 学者们主要是从以下两个方面研究分析了社区养老： 1 ) 关于社区养老概念的界定。对什么是社区养老，学者们进行了界定。一 般认为，社区养老是指老年人居住在家，由社区通过科学的组织管理，向其提 供社会化服务以实现养老目标。 学者们认为，社区养老是对传统家庭养老方式的改革与刨新，是社会经济 充分发展条件下的必然产物。社区养老模式产生的客观条件是：城镇老年人的 经济供养方式基本实现了社会供养；城镇老年人口的生活服务开始出现社会化 趋向：符合中国传统文化对家庭”的特殊感情，有利于老年人安度晚年。 陈军通过分析传统家庭养老面临的挑战，如家庭小型化，核心家庭增多， 传统家庭养老功能削弱，老年入口高龄化等问题，提出养老功能在家庭和社会 之间的转移、替代和扩展是一个历史的必然( 陈军。2 0 0 1 ) 王宗廷分析到，社 区养老是由中国的生产力水平决定的，是子女与老年人的共同愿望，是权利与 7 第1 章绪论 义务的统一传统家庭的裂变冲击了传统家庭，使之发生深刻的变化，从而对 养老问题带来新的冲击( 王宗廷，2 0 0 0 ) 。 洪园栋从家庭养老与社区养老的区别来分析，认为“社区养老并不是家庭养 老”，这里的家是指养老的一个载体，与建立在家庭经济基础上的家庭养老是 有本质区别的“这时的家与家庭养老时的家已经有全然不同的涵义了因 为这时老年人养老的经济来源不是依靠家人和子女，而是政府发给的退休金， 生活照料和精神慰藉大部分也来自于社区和邻里所提供的各种服务。”社区养老 是发达国家社会保障有了充分发展的情况下提出的，这种社区养老并不是家庭 养老而是社会养老的一种方式。”认为发达国家提出“回到家庭中去实际是提倡 一种社区养老和社会服务相结合的养老模式。” 王海燕分析了社区养老的优越性，提出社区养老可以帮助实现老年人传统 家庭养老观念的心理需求，社区熟悉和了解老年人的生活需求，可以就近为老 年人提供低成本且周到的服务，社区养老还有利于充分挖掘和利用社区内各种 养老资源( 王海燕，2 0 0 2 ) 。 王俊霞在分析了社区服务的性质后，认为社区养老是解决老年人养老问题 最重要的出路。指出：社区服务具有福利性、服务性、群众性、互助性和地域 性五个特点，其中福利性是它的本质特点。社区服务的主要对象是老人、残疾 人、优抚对象等特殊困难群体，社区服务的福利性决定了这种服务不以盈利为 目的，而是以最大程度地方便困难群体的生活为目的( 王俊霞，2 0 0 3 ) 。 2 ，关于社区养老支持体系的研究。随着社区养老理念的提出和被广泛接受， 人们开始越来越关注对社区养老实施支持体系的研究。有学者认为在社区养老 认识上存在几种误区，如把居家养老与社区养老混同，将社区养老与家庭养老 的差别扩大，将社区养老夸大为老年保障的新阶段等。这都说明了我国对于城 市社区养老问题的研究尚处于讨论和试验阶段，几乎没有清晰的理论界定和完 整的理论体系，致使目前社区养老的发展还相对比较落后，无法适应城市老龄 化发展的要求。 孙仲彝提出了建设社区养老社会化服务体系的设想：多方筹措资金，建设 必要的养老服务设施；组织各方参与，开办实惠的养老服务项目；根据不同需 求，提供相应的养老服务方式；有偿无偿结合，采取良性循环的养老服务机制； 民办公助结合，实行可持续的运行机制；纵向横向联合，建立高效运作的城市 养老服务网络。他最后提出建议：把社区养老社会化服务体系建设列为政府工 8 第1 章绪论 作跨世纪的重要战略任务；充分动员与利用社会各类资源；建设高素质、高效 率、办实事的管理队伍。上海大学老年社会研究所所长张钟汝等提出，为了让 老年人尽可能居家养老，必须促进社区各项生活服务、保健服务、医疗服务， 形成系列，联成网络，使老年人能就近利用设施，延长生活自理能力；同时必 须充分发挥社区居民的主体作用，形成街道、片块、居委“上三层”以及居民组、 居民楼、居民户“下三层”的服务网络，既发挥服务中心与设施的辐射作用，又强 调针对性结对服务，把社区服务落实到户，切实帮助家庭发挥赡养老人的功能 刘艳红等提出加快建立社区为老服务体系，为老年人提供多种健康服务项目， 开展生活照料服务，开办老人日托所，提供文化娱乐服务。提供一些其他服务， 如法律咨询服务、老年婚姻介绍服务等( 刘艳红等，2 0 0 1 ) 。 复旦大学人口研究所所长彭希哲等通过对上海浦东新区老年人口状况及养 老意愿的调查，提出了构建社会、社区和家庭相结合的新型养老体系的设想。 他们认为应该大力开发社区功能，使社区成为解决老年问题的中坚力量；应该 改变政府包揽的现状，让更多的社团组织参与，形成各种力量和多种组织并存、 多元互助和相互竞争的格局，提高机构运行效率，统筹高效地利用社区内所有 的养老和社会服务资源；应该从市场经济原则出发，推行时间( 劳动) 储蓄制 度，建立志愿者与利益导向相结合的社区服务体系，形成一个自我良性循环的 新型社区养老机制。 1 2 3 国内外社区养老的实践 国外的一些社区养老实践 社区养老是世界各国纷纷提倡的养老模式。据不完全统计，美国老人9 5 在社区养老，荷兰则为9 1 4 ，日本是9 6 9 ，这些国家根据老人健康程度和需 求的不同，采取了为其提供不同的社会服务的方式：对健康老人，提供交通和 伴陪、老年食堂、法律服务，帮助寻找和提供就业机会等；对居家的体弱老人 和高龄老人，提供家务、家庭保健、送饭上门、定期探望、电话确认、紧急响 应系统等服务；对有些特殊情况的老人，提供保护及咨询服务、进行日托中心 照料等。这些社会服务为老人安全和健康地独立在家居住提供了尽可能满足需 求的帮助和相应的保证( 方可欣，2 0 0 1 ) 。 2 0 世纪5 0 年代以来，北欧建立了世界上最发达的保障老年公民权利的体系， 称为“全民化”服务模式。它强调国家提供服务的责任和公民在使用服务时的权 9 第1 章绪论 利。另外，家庭和社会组织对老年人的照顾、关心只被视为“爱好”和“兴趣”，是 为福利国家做些小事，而不是履行责任。8 0 年代后期以来，在芬兰和瑞典许多 地方开始试验公民权利和义务结合的“多元化”原则。“在照顾老人的方式上，北 欧国家普遍把照顾的重点从设施照顾向社区照顾转移。人们正在重新认识家庭、 社区、志愿组织和赢利组织在照顾老人中扮演的角色”( 谢泽宪，2 0 0 0 ) 这几年，由于受到经济、政治等多方面因素的影响，一些国家还把竞争机 制引入传统的福利制度之中，目的是提高社区工作效率，适应多样化的居民寻 求，提供多样化的社区服务( 高黎，2 0 0 1 ) 我国城市社区养老服务的初始实践 发达国家的社区养老模式，是在相对完善的养老医疗保险制度、福利保障 制度、社区服务体系的强有力支持下得以实现的。没有它们的支持，住家养老 就无法实现。我国城镇已初步建立起的城镇职工社会统筹和个人帐户相结合的 养老保险制度、城市居民最低生活保障线制度，为住家养老的实现提供了一定 的物质基础。社区养老体系的建立尚处于摸索阶段，总体上显得滞后，难以适 应快速发展的人口老龄化、高龄化、家庭养老功能弱化的形势需要目前，我 国社区养老服务主要涉及日常生活、精神生活、医疗保健三方面，其形式有老 年日间护理中心、入户家务料理、救助f - j 、聊天站、家庭病床等等多种多样 的服务，满足了一部分老年人的需求，呈现出本国特色与国际化相结合，生存、 发展、享受相结合，城市间发展不平衡，需求与实际相背离等特点。 1 3 研究的视角方法、意义和本文的结构框架 1 3 1 研究视角 综合上述的研究背景和研究现状，本文将研究的视角定位在从政府治理的 角度出发，针对中国城市未富先老等老龄化特点，运用新公共管理理论分析研 究社区养老在中国城市推行的重要性和可行性，并对中国城市社区养老体系的 建构提出一些建设性建议。 1 。3 2 研究方法 本文采用了实她调查和工作访谈相结合的方法收集资料，并采取了理论分 1 0 第l 章绪论 析和比较分析方法，具体有以下五种： 闯卷调查。在研究过程中以抽样的方式向上海市杨浦区平凉社区的2 0 0 0 名老年人、3 0 0 名父母健在的成年子女、3 家养老机构、6 6 名居家养老服务员发 放调查问卷，广泛了解不同类型的人群、组织对城市养老方式的不同意愿和看 法，通过调查，分析探讨家庭养老、机构养老、社区养老的现状及发展态势。 工作访谈为了尽可能全面收集到社区养老方面的各种资料，获得一个 接近社区养老全貌的认识，笔者走访了一些相关的政府工作部门、群众团体和 居委会，收集了大量的资料并与他们进行访谈，试图通过与社区养老实际操作 者的直接对话，透视政府治理过程中对社区养老的思考和谋划，了解社区养老 发展的瓶颈闯题和发展方向。主要走访了上海市民政局、杨浦区民政局、上海 市老龄委、杨浦区老龄办及有关居委会。 统计资料分析用人工统计的方法，对闯卷调查项目进行了分类汇总统 计，并对统计的结果迸一步深入分析。同时充分利用( i - 海市2 0 0 0 年人口普查 资料、杨浦区2 0 0 0 年人口普查资料等权威性强的数据资料分析城市人口和 家庭结构的变化及趋势，为构建设区养老体系的可行性分析提供有力的依据。 另外，通过搜集研究国内外有关社区照顾的法律法规政策等文件资料，分析社 区养老的发展演变进程，及不同政策h j - 茬：区养老模式所产生的利弊结果，有助 于制定出适合我国城市社区养老体系的政策与措施。 跨国比较。本文选取了英国、日本两国作为跨国比较的对象，主要是基 于这样的考虑：一一英国是最先推崇和实行社区照顾的国家，一对社区照顾的研究和 实践已有五十多年的经验；而日本是世界上老年化程度最高的国家，社区老年 服务的产生和发展为解决日益膨大的老年群体日常生活护理照料问题起到了重 要的作用。通过对上述两国社区养老时间的分析，从中吸取经验，获得启示。 理论分析。本文以新公共管理理论为支撑，充分运用公共经济学、私营 部门管理、公共选择理论和管理主义等理论基础，来剖析经济与养老的关系、 政府与非政府组织在城市养老体系中应承担的责任等问题。 i 3 3 研究意义 本文研究的意义主要在于以下三方面： 通过对社区养老模式理论和实践层面的研究分析，指出了社区养老在我 第1 章绪论 国城市推广的重要意义，希望能有更多的人能了解和关注社区养老模式，使此 模式成为解次中国城市老龄化问题的有效方式。 通过对老年人养老需求、子女对父母养老方式意愿，养老机构情况的调 查分析及跨国比较研究，为社区养老在中国城市的推广和发展提供一些初步的 资料和可行性分析，希望为决策者制定相关政策提供一些有效的依据。 作为一名从事社区老龄工作多年的实践者，希望通过此次研究，丰富自 身的老年工作理论知识，从社区养老的理论框架出发，努力探索社区养老在操 作层面上的有效途径和方法，寻求理论和实践的完美结合， 1 3 4 本文的结构框架 本文共分五章 第一章是绪论部分。主要论述研究的背景和意义，通过对城市老龄化现状 与特点的阐述，提出解决好城市养老问题的重要性、紧迫性和严峻性，并从理 论韶实践两个层瑟分别分绍国内夕 在社区养老忍盛上进亍亍的趼究现状和实践。 第二章是我国现有养老方式的分析。通过老年人需求供给模型，结合闯卷 调查的相关数据，分析现有的家庭养老方式和社会养老方式对解决城市养老问 题豹重要意义及面旆的_ j 申击帮困境。提出新形势下，符合我国国情的养老模式 社区养老模式。 第三章分析比较我国与荚日等发达国家在实旅社区养老方式中的差异，总 结出可以借鉴的经验。 第四章提出构建城市杜区养老体系的总体框架，具体内容及政策建议。 第五室是全文总结，橇括本文研究的主要成果和结论，指出本文研究的局 限性和有待进一步深入研究的问题。 第2 章城市养老供需现状分析 第2 章城市养老供需现状分析 2 1 城市老年人需求供给模型 根据中国城市老年人的养老现状，我们对其需求和供给的基本情况可以直 观地用下述模型来表示，见图2 1 图2 1 老年人需求和供给模型 下面，就对这一模型进行分析： 2 1 1 老年人的需求 老年人的养老需求主要包括经济帮助、生活照料、精神慰藉三个方面，其 中既包括物质形式的内容又包括非物质形式的内容。老年人对于养老的需求主 要取决于两个内容，一是老年人自立的能力；二是老年人的意愿。一般来说， 第2 章城市养老供需现状分析 老年人自立能力的大小与对外界的需求大小成反比，老年人的自立能力越强， 对外界的需求越小。老年人的意愿表现在两个方面，一方面是老年人是否愿意 向外界提出需求或在需求的量上作出选择。在考虑老年人主观意愿问题时，笔 者认为我国的老年人在能够维持自己的正常生活( 且不提提高生活质量) 的前 提下，一般都是自食其力，不愿依靠他人帮助而生活这与我国较多提倡奉献 的义务而较少要求自己的权利的价值观念相符。在现实生活中我们可以观察到 许多老年人很少要求自己的子女为自己提供什么，相反在自己可能的情况下是 倾力帮助子女，甚至有时是一种“自我牺牲”式的帮助，在不能够维持自己的正 常生活情况下，我国老年人也是尽量减少对他人的依赖，避免成为家庭和社会 的负担这个观点在我们这次闯卷调查中得到了证实，在2 0 0 0 名接受调查的老 人中有9 1 8 人认为目前生活中不需要人照顾，有4 1 2 人认为无所谓是否有人照 顾，两者占调查样本的6 6 5 。因此，老年人对外界的需求在现实表现上可能 出现很大的伸缩弹性。有些老年人实际上对外界的需求很大，却由于很少提出 要求而显得需求很少，容易掩盖老年人问题的严重程度值得注意的是这种伸 缩弹性是有限度的，往往以老年人低水平的存活为代价，这就要求我们在判断 老年人需求时要注意到老年人的实际困难，不能因老年人提出的要求少而放弃 家庭和社会的责任，忽视他们的应有权利。另一方面是存在多种养老方式的同 时，老年人的选择倾向问题。大部分老年人可能更倾向于向家庭成员提出需求， 而在提出需求时在不同的家庭成员上又存在倾向性，而有的老年人更愿意接受 社会的支挣。 2 1 2 养老需求的供给 从供给的渠道而言，主要有家庭和社会两种，且主要侧重于生活照料和精 神慰籍的供给，因为当前我国城市老年人的经济供养已基本实现社会养老金统 筹供给为主的制度，绝大多数子女对老人经济上的供养只是起到补贴、提高生 活质量的作用。 家庭养老方式的供给 家庭养老是指有血缘关系和婚姻关系形成的共同生活的群体中的家庭成员 来担负对老人的经济供养、生活照料和精神慰籍的责任和义务。从家庭角度出 发，包括三大“支柱”，即配偶、子女和其他亲属。对于这三大“支柱”，我们从 1 4 第2 章城市养老供需现状分析 分析的角度认为主要应关注四大要素，即有无、意愿、能力、居住方式 “有无”，是指是否有这种支持力的存在，例如，如果没有配偶，当然就谈 不上配偶支持。这是十分关键的内容。 “意愿”，是指家庭成员主观上是否愿意为养老提供支持。如果不愿意，当 然也就谈不到养老。我们这