（公共管理专业论文）池州市矿产资源开发利用与管理研究.pdf

池州市矿产资源开发利用与管理研究 摘要 矿产资源是自然资源的重要组成部分，是人类社会发展的重要物质基础之 一。随着池州市经济的持续、快速发展，矿产资源在该市国民经济中的作用和 地位越来越重要。然而，目前池州市矿产资源管理相对滞后，矿产资源开发利 用存在过度开发、资源配置效率和利用效率低下、矿业经济结构不合理、生态 环境退化等诸多问题，特别是随着工业化和城镇化的快速发展，资源需求急速 增长，资源短缺已成为制约该市和企业发展的“瓶颈”。要解决这些问题，关键 是要加强矿产资源开发秩序的有效管理。 本论文以管理学、行政学、经济学等学科的基本理论为指导，运用实证分 析和规范分析相结合、定性分析和定量分析相结合的研究方法，对池州市矿产 资源管理存在的问题及其成因进行较为系统的分析，并对这些问题的解决提出 了具体可行的对策和措施。本文主要分为三部分：第一部分，阐述了矿产资 源管理的基本概念和相关理论。叙述了矿产资源的特性，矿产资源管理的行为、 对象、内容和目的。第二部分，分析了池州市矿产资源赋存状况与分布特点， 并开展了对池州市矿产资源的经济评价；在此基础上，对池州市矿产资源开发 利用现状与存在问题进行了深入的阐释；第三部分，探讨了池州市矿产资源合 理开发利用与秩序管理的思路与对策。本文认为：池州市矿产资源在合理开发 利用与秩序管理的具体对策措施方面，首先要合理开发矿产资源，加强矿产资 源管理法制建设，进一步完善立法，强化执法；其次，要完善矿产资源管理体 制，针对矿产资源管理中的一些难点，创新管理方式和手段；第三，积极进行 矿业结构调整，推进矿业权市场建设；第四，努力搞好矿业开发建设布局，完 善和规范探矿权采矿权市场；第五，开展矿山生态环境防治技术的推广，不断 强化矿山环境保护；第六，深化矿权制度改革，加强矿产资源管理人才队伍建 设，以提高矿产秩序管理的水平。 关键词： 矿产资源；开发利用；管理对策： 池州市 2 s t u d yo nt h ee x p l o i t a t i o n ，u t i l i z a t i o no fm i n e r a lr e s o u r c e sa n d o r d e rm a n a g e m e n ti nc h i z h o u c i t y a b s t r a c t t h em i n e r a lr e s o u r c ei st h ev i t a lp a r to fn a t u r a lr e s o u r c e ，w h i c hi se s s e n t i a l a n db a s i cm a t e r i a lo fh u m a n s o c i e t yd e v e l o p m e n t w i t hq u i c k e re c o n o m y d e v e l o p m e n ti nc h i z h o uc i t y ，t h em i n e r a lr es o u r c ei sm o r ea n dm o r ei m p o r t a n ti n n a t i o n a le c o n o m yf u n c t i o na n dt h es t a t u s h o w e v e r ，b e c a u s eo ft h ed r a w b a c k so f m a n a g e m e n tt h e r ea r em a n yp r o b l e m se x i s t e di nm i n e r a lr e s o u r c eo fc h i z h o uc i t y s u c ha su n i v e r s a lo v e r d e v e l o p m e n to fm i n e r a lr e s o u r c e ，t h el o wu s ee f f i c i e n c yo f r e s o u r c e sd i s p o s i t i o n ，t h eu n r e a s o n a b l em i n i n gi n d u s t r ye c o n o m i cs t r u c t u r ea n d e c o 。e n v i r o n m e n td e g e n e r a t i o na n ds oo n e s p e c i a l l y ，c h i z h o uc i t yi si nt h e i n d u s t r i a la n dt o w n i s hf a s td e v e l o p m e n ta g e ，t h er e s o u r c e sd e m a n dg r o w sr a p i d l y , t h er e s o u r c e ss h o r t a g ei st h e “b o t t l e n e c k ”w h i c hr e s t r i c t st h e d e v e l o p m e n to f c h i z h o uc i t ya n dt h em i n e r a le n t e r p r i s e i no r d e rt os o l v et h e s ep r o b l e m s ，t h ek e y s t r a t e g yi st oe n h a n c et h ee f f i c i e n tm a n a g e m e n to fm i n e r a lr e s o u r c ei ne x p l o i t a t i o n o r d e r t h i st h e s i st a k e st h e m a n a g e m e n t ，t h ea d m i n i s t r a t i o n ，t h ee c o n o m i c s ，t h e s y s t e m se n g i n e e r i n gk n o w l e d g ea st h eb a s i ct h e o r y ，u s i n gc o m p r e h e n s i v er e s e a r c h t e c h n i q u e ss u c ha se m p i r i c a la n a l y s i s ，l o g i c a li n f e r e n c e ，q u a l i t a t i v ea n dt h eq u o t a t oa n a l y z et h ee x i s t i n gp r o b l e m sa n dr e a s o n si nm i n e r a lr e s o u r c em a n a g e m e n to f c h i z h o u c i t y s y s t e m a t i c a l l y ， a l s o ， s o m ee f f e c t i v ec o u n t e r m e a s u r e sa n d m e a s u r e m e n t st os o l v et h ep r o b l e m sh a sb e e np r o p o s e d t h i st h e s i sc o n s i s t so ft h r e ep a r t sa sf o l l o w s ： t h ef i r s tp a r ti sa b o u tt h eb a s i cc o n c e p ta n dt h er e l e v a n tt h e o r i e so fm i n e r a l r e s o u r c em a n a g e m e n t t h em i n e r a lr e s o u r c ei sas p e c i a lm a t e r i a lt h a th a ss p e c i a l f e a t u r e sa sn o n r e n e w a b l e ，m a yu s e du p ，d y n a m i c ，u n h a r m o n i o u s ，a n dt h ec o m p l e x t h em i n e r a lr e s o u r c em a n a g e m e n ti st h eg o v e r n m e n t a lb e h a v i o rw h i c ht a k e st h e g o v e r n m e n ta g e n c ya st h em a i np a r ts ot h em a n a g e m e n to b je c ti st h en a t u r a lt h e m i n e r a lr e s o u r c e sa n db e h a v i o ro fr e l a t i v ep e r s o n ( n a t u r a lp e r s o na n dl e g a l p e r s o n ) ， t h em a n a g e m e n tc o n t e n ti s w i d e s p r e a d ，e n t i r e ，w h i l et h eg o a li st or e a l i z et h e u n i f i c a t i o no ft h em i n e r a lr e s o u r c ee c o n o m i c ，s o c i a la n dt h ee n v i r o n m e n t a lb e n e f i t s oa st or e a l i z em i n e r a lr e s o u r c es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t h es e c o n dp a r ti st h e a n a l y s i so ft h es t o r a g es i t u a t i o na n dd i s t r i b u t i o n c h a r a c t e ri nc h iz h o uc i t y ，m e a n w h i l ee c o n o m i ce v a l u a t i o na b o u ti t b e i n gm a d e o nt h eb a s i so fw h i c h ，d e e pe x p l a n a t i o n s u p p l ya n dd e m a n dc o n d i t i o n a b o u t r e s o u r c e si nc h iz h o uc i t ya r em a d e o fp r e s e n ts i t u a t i o n ，e x i s t i n gp r o b l e m sa n d t h e e x p l o i t a t i o n ，u t i l i z a t i o no f m i n e r a l t h et h i r dp a r ti sa b o u tt h ep r o b e sc o n s i d e r a t i o n sa n dc o u n t e r m e a s u r e so ft h e e x p l o i t a t i o n ，u t i l i z a t i o no fm i n e r a lr e s o u r c e sa n do r d e rm a n a g e m e n ti n c h i z h o u c i t y t h ea u t h o rp r o p o s e ss o m ef o l l o w i n gs u g g e s t i o n sa b o u tr a t i o n a le x p l o i t a t i o n ， u t i l i z a t i o na n do r d e rm a n a g e m e n to fm i n e r a lr e s o u r c e si nc h i z h o uc i t y ，i n c l u d i n g c o n c r e t ec o u n t e r m e a s u r e sa n dm e a s u r e s f i r s t ，e x p l o i t a t i o nm i n e r a l r e s o u r c e s r e a s o n a b l ya n dt i g h t e n i n gu pt h el e g a ls y s t e mo fm i n e r a lr e s o u r c e sm a n a g e m e n t ， m a k i n gf u r t h e ri m p r o v e m e n to fl e g i s l a t i o na n ds t r e n g t h e n i n gl a we n f o r c e m e n t ： s e c o n d l y ，b e t t e r i n g m i n e r a lr e s o u r c e s m a n a g e m e n ts y s t e m a n d i n n o v a t i n g m a n a g e m e n tm e a n sf o rs o m ed i f f i c u l t i e sa b o u tm i n e r a lr e s o u r c e sm a n a g e m e n t ； t h i r d l y ，m a k i n ga d j u s t m e n t so fm i n i n gs t r u c t u r ea c t i v e l ya n dp u s h i n gm a r k e to f m i n i n gr i g h tb u i l d i n g ；f o u r t h l y ，a r r a n g i n gm i n i n gl a y o u t w e l la n db e t t e r i n g ， s p e c u l a t i n gm a r k e to fp r o s p e c t i n ga n dm i n i n gr i g h t ；f i f t h l y ，p o p u l a r i z i n gm i n e e n v i r o n m e n tc o n t r o lt e c h n i q u ea n ds t r e n g t h e n i n gm i n ee n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n ； s i x t h l y ，d e e p e n i n gt h er e f o r mo fm i n i n gr i g h ts y s t e m ，t i g h t e n i n gu pt a l e n t e dt e a m b u i l d i n go fm i n e r a lr e s o u r c e sm a n a g e m e n ti no r d e rt oi m p r o v el e v e lo fm i n e r a l o r d e rm a n a g e m e n t k e yw o r d s ：m i n e r a lr e s o u r c e s ；e x p l o i t a t i o na n du t i l i z a t i o n ； o r d e rm a n a g e m e n t ；o r d e rm a n a g e m e n t ；m e c h a n i s ma n dm e a n s ；c o u n t e r m e a s u r e s ； c h i z h o uc i t y 4 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所 知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得 金月墨王些太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同 工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：签字日期：年月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解盒目曼王些太堂有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权金罡王些太堂可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手 段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 签字日期：年月e t 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 荪少 怨一 孙 搠 捌 阳 砼 字d y z 鼢 签 致谢 值此论文完成之际，衷心地向我的导师周永务教授表示崇高的敬意和诚挚 的感谢。本研究是在导师的亲切关怀和悉心指导下完成的。本研究论文无论是 从选题、论证、资料搜集和调研考察，还是从初稿写作到修改、定稿的每一环 节，无不凝聚着导师的心血。导师严谨认真的治学作风，渊博宽广的专业知识， 开阔灵敏的科研思路，谦和坦诚的待人态度，崇高而又伟大的人格魅力，诲人 不倦的教育情怀和对事业的忠诚，尤其是在学业指导及各方面所给予我的关心 以及从言传身教中学到的为人品质和道德情操，以及谆谆教诲，将使我终身受 益! 并激励我勇往直前。 同时，真诚感谢管理学院的老师在专业知识方面的教诲，为我三年的求学 与研究及本毕业论文提供了坚实的理论基础，并创造了许多必要条件和学习机 会：感谢管理学院的的领导和同仁们，在我课程学习和论文撰写期间，给予我 的大力支持! 感谢赵恩桃、朱克春、贺大龙、汪从国、胡劲松等同学给予的鼓励与帮助。 由于自己毕竟工作多年，对学校的学习生活多多少少有些不习惯，学习压力很 大。好在管理学院的周永务教授、吴骏副教授等老师都给予我教导、关心和帮 助，使我在校学习期间学到许多新的知识。但在毕业论文的撰写过程中还是遇 到了不少的困难，有幸的是不论是论文的框架设计还是内容的组织安排都得到 了导师周永务教授的耐心指导和帮助，同时池州市国土资源局的同事也为论文 的修改提出了很多好的建议，使我的论文得以顺利完成，在此衷心地感谢我的 导师! 感谢上述关心和帮助过我的人! 在管理学院学习期间，我仍在池州市国土局上班，正是单位领导在时间上 给予安排，同事们在工作上给予支持，合工大管理学院的同学们给予无私的帮 助，使我能静下心来不间断学习，借此机会，也向他们表示感谢! 我还要感谢 的是我的妻子，正是她在家中承担了大量的家务，照顾好家人，给我支持和鼓 励，使我能顺利地完成学业。由于自己水平所限，文中所提到的池州市矿产资 源开发利用和秩序管理的有关对策和措施还很不成熟，尚待于在今后继续探索 和研究。 陈烁 二o o 八年九月二十日于池州 第一章前言 1 1 选题背景和意义 1 1 1 选题背景 矿产资源是国土资源的一个重要组成部分，是一种不可再生的有限的宝贵 资源，是人类生产和生活的基本源泉之一，也是国民经济和社会发展的物质基 础。随着国民经济、科技、工业生产等的不断发展，对于矿产资源的需求也越 来越大。由于当前我国经济进入了能源和重要矿产资源需求快速增长时期，在 全面推进建设小康与和谐社会的背景下，特别是伴随着重工业化和城市化建设 的加快，矿产资源需求总量将持续攀升。据统计，能源的9 0 ，工业原材料的8 5 ， 农业生产资料的7 5 ，都来自矿产资源。目前我国矿产开发远不能满足经济发展 的需求，地质找矿总体滞后，后备勘查基地严重不足，可供开发的资源基地严 重匮乏；重要矿产严重短缺，安全问题突出，资源利用效率较低。特别是由于 “三率( 回采率、选矿回收率、冶炼回收率) ”低，资源损失大，致使池州市一 些矿山的经济效益差，服务年限缩短。为了适应国家矿产资源长期发展的战略 要求，实现已有矿产资源的秩序管理与科学管理、合理规划及规范开采矿产， 就成为当前一项重要的任务。 随着我国经济、社会的迅速发展，对矿产资源的需求势必有急剧增长，而矿 产资源经济是一国国民经济的重要组成部分，矿产资源管理是重要的经济管理。 在经济全球化的推动下，近2 0 年来，世界各国，无论是经济发达的西方国家还 是经济转轨的原社会主义国家或经济较为落后的非洲国家，都对矿产资源管理 进行了若干重大调整、改革和创新，以求在激烈的国际竞争中赢得先机、强化经 济发展。过去2 0 年中，无论是矿产资源的管理理念、管理方式，还是管理政策、 方针、管理重点等均发生了重大变化。 为了建立基本适应社会主义市场经济要求的矿产资源管理体制和运行机 制，初步实现管理方式和开发利用方式的转变；建立规范的探矿权、采矿权市 场，发展矿业资本市场；初步实现公益性地质调查评价与商业性矿产勘查分制 运行、协调发展；铜、铅、锌等金属矿产资源储量有所增长，主要非金属矿产 后备资源储量充足；矿业结构初步优化，布局基本合理，资源利用水平和集约 化程度显著提高，非金属矿产精深加工产品得到长足发展；主要矿山“三废 达标排放，矿山生态环境整体改善。研究矿产资源开发利用和秩序管理十分必 要。 1 1 2 研究意义 池州市是我国第一个国家级生态经济示范区，又是一个发展中的矿业区， 如何处理矿产资源开发利用与环境保护问题，关系到全区国民经济可持续发展 和人民生活质量提高的战略目标能否实现。建国以来，矿业活动在该地区的经 济建设中占有主体地位，起到重要作用，但也对环境造成了较为严重的污染和 破坏，且随着社会经济的发展，其影响程度会越来越大。因此，在加强矿产资 源开发利用的同时，还必须本着可持续发展的原则，对其带来的环境问题予以 高度重视，积极采取各种有效措施，最大限度地减轻这些不利影响。探讨研究 矿产资源可持续开发利用与秩序管理的问题，对于池州市经济社会的可持续发 展有着较重大的现实作用和深远意义。有助于指导矿产资源管理改革和提高矿 产资源管理水平我国矿产资源管理经过不断改革，特别是改革开放以来进行了 几次大的改革，对我国矿产资源开发利用起到了一定的保障作用。但是，现有 管理还是带有计划体制的烙印，还不能很好满足新形势下矿产资源开发利用的 需要。因此，研究我国矿产资源管理存在的问题，结合我国资源管理面临的形 势，提出我国矿产资源管理改革的思路与对策，是十分必要的，对提高我国矿 产资源管理水平，促进我国工业化、现代化发展具有重要意义。 ( 1 ) 有助于落实科学发展观 中国高度重视可持续发展和矿产资源的合理利用，把可持续发展确定为国 家战略，把保护资源作为可持续发展战略重要内容。中共十六届三中全会提出 了科学发展观，即“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进 经济社会和人的全面发展 ，坚持“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社 会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求 。科学发展 观的提出，是我国多年改革开放和现代化实践的宝贵经验的总结和升华，是新 世纪全面建设小康社会的必然要求，是我国社会主义现代化建设指导思想的重 要发展。研究我国矿产资源管理问题，就是从矿产资源开发利用的角度，如何 落实科学发展观，实现“资源节约 、“环境保护”和“经济增长 的目标嵋。 ( 2 ) 有助于进一步完善我国矿产资源管理理论 正如何贤杰在矿产资源管理通论前言中所指出的“我国矿产资源管理 工作的推进和管理体系的建立是一个长期改革、探索、研究的过程，人们对矿 产资源管理的认识也是一个从理论到实践的往复循环逐步发展的过程”。矿产资 源管理理论的发展正是在研究现实问题的过程中实现的阳1 。本文研究我国矿产 资源管理改革和创新问题，需要对现有理论进行梳理，需要研究新形势和新问 题，需要明确解决问题的理论基础、指导思想和原则及相应的对策，这些无疑 对我国矿产资源管理理论的完善能起到一定的积极作用。 2 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 在经济全球化的推动下，近2 0 年来，世界各国，无论是经济发达的西方国家 还是经济转轨的原社会主义国家或经济较为落后的非洲国家，都对矿产资源管 理进行了若干重大调整、改革和创新，以求在激烈的国际竞争中赢得先机、强化 经济发展。过去2 0 年中，无论是矿产资源的管理理念、管理方式，还是管理政策、 方针、管理重点等均发生了重大变化哺钔。 ( 1 ) 对资源一产业与环境生态进行综合管理的趋向 近2 0 - - 3 0 年来，世界各国在矿产资源管理中，特别是在矿产资源的勘查和 开发中，都十分强调对环境和生态的保护作用，强调资源开发与生态环境的同步 发展。澳大利亚是世界最重要的矿产国之一，矿产资源丰富，其矿产行业在国民 经济中一直占有重要地位，每年的矿产行业的产值约占国民生产总值的7 9 ， 是澳大利亚最重要的基础产业之一，然而，在2 0 世纪7 0 年代前，由于在矿业发 展过程中未进行同步的生态管理，导致环境与生态恶化，资源效益降低j 严重影 响了可持续发展。进入2 0 世纪8 0 年代，澳大利亚政府决定改变发展模式，走可 持续发展之路，对资源一产业与环境生态进行综合管理，即在矿业进行生产运 营包括勘查和开发、冶炼的同时，兼顾环境与生态的影响，使矿业发展与生态达 到动态的平衡，以求在发展生产、发展经济的同时最佳地保护环境，为子孙后代 造福。美国是当今世界在进行资源与产业管理时，最注重环境保护和生态管理的 国家之一。在矿产资源管理方面，无论是在内政部的政策宣示中，还是在内政部 矿产管理局和土地管理局的政策宣示中，均突出强调环境保护的重要性。在矿产 管理局的2 0 0 0 - - - 2 0 0 5 年战略规划中，多次强调环境保护的重要性，并在管理实 践中具体落实。在土地管理局的矿产管理程序中，除对矿山开采后规定必须进行 复垦、对有害废物必须进行处理外，对事先的探矿权、采矿权申请者，都必须进 行严格的环境影响评估，对采矿的不同阶段也需要提交环境影响报告和预防措 施报告等。在美国各州矿产资源管理中，也同样规定在进行矿产资源开发前，要 提交环境影响报告。加拿大也是世界最重要的矿产资源国之一，有1 5 0 多年的 矿产资源利用历史。近2 0 年来，加拿大在进行矿产资源开发利用的同时，突出 强调对环境的保护作用，强调可持续发展理念。在其自然资源部的政策宣示和职 能任务中明确表明，保护环境是政府的最重要工作之一旧1 。 ( 2 ) 着眼于全球化的管理趋向 所谓着眼于全球化的管理趋向，是指管理的视野趋于全球化，也就是趋于用 全球的眼光而不是用局部的眼光来看待、处理矿产资源的管理问题，更进一步说， 就是从全球的市场和环境考虑矿产资源问题。近2 0 年来，随着世界形势的缓和 和经济全球化的不断发展，矿产资源管理和矿产经济发展日趋全球化，在网络技 术和信息技术支持下，世界各国，特别是发达国家，都试图用全球的视野和眼光 来分析、处理矿产经济问题，包括矿产资源勘查、矿产资源开发、矿产品加工、 矿产品销售、矿产品价格、矿产品贸易、矿产资源环境、矿产品储备等。 美国一直是矿产资源管理面向全球最积极、活跃的国家。无论是其内政部、 能源部的政策宣示中，还是内政部矿产管理局、土地管理局的战略计划中，都强 调了全球市场、全球战略的思想，并大力支持其国内企业、公司走向国际市场。 事实上，美国在过去2 0 年中，一直在行动上不断推进其全球战略、推进其全球 市场思想。以矿产资源勘查开发为例，美国在全球8 0 多个国家进行过矿产勘查 和开发，累计投资超过l0 0 0 亿美元，创造的利润据初步估计超过30 9 0 亿美 元。 加拿大在矿产资源管理中，十分重视全球化作用和经济全球化可能带来的 挑战和影响。在其管理矿产资源的自然资源部的政策宣示中，就明确表明，要同 时用国内、国际两个角度看待包括矿产、化工能源等自然资源问题，并提出要与 世界其它国家和国际组织一道促进加拿大的国际利益。由于加拿大8 0 的矿产品 需要出口，矿产品出口占其总出口收入的1 3 ，因而，加拿大在世界舞台上重视 倡导、维护矿产品及其它产品的自由贸易机制，以维护其经济利益。加拿大政府 矿产资源管理着眼于全球化作用还反映在未雨绸缪、积极应对上，在其自然资源 部矿产与金属部( s e c t o r ) 的2 0 0 6 年焦点：2 0 0 1 2 0 0 6 年的战略展望中，就多 次提出要积极应对全球化可能带来的挑战，包括矿产品的竞争力、全球矿业市场 等，并强调，必须保持加拿大矿业在国际上的竞争力及科学技术在国际上的领先 地位。同时也告诫，面对全球强烈的竞争，加拿大矿产和金属生产者应能够灵活 应变和创新，大幅降低成本，提高生产率，保持在国际市场上的竞争力。 事实上，早在加拿大政府1 9 9 5 年新的矿产与金属政策中，就明确提出了 要积极应对全球化问题。在过去2 0 年特别是近1 0 年中，加拿大政府还积极参与全 球化进程，积极鼓励其矿业公司参与国际市场竞争，包括找矿勘查、矿床开采和 加工冶炼等。韩国和日本一样，是矿产资源较为贫乏的国家。近2 0 年来，韩国的 矿产资源管理也积极面向全球化。为保证资源的供给安全，保证经济稳定发展， 韩国政府实施了矿产资源多元战略，即进口来源的多元化、供给方式的多样化等， 大力和世界主要矿产资源国发展经贸关系和矿业合作。近2 0 年，特别是近1 0 年来， 澳大利亚矿产资源政策关注经济全球化发展，着眼于全球经济竞争。 澳大利亚工业、旅游和资源部在其2 0 0 3 2 0 0 5 年总体规划中，强调了通过优 化政策的制定和实施，创造一个有国际竞争力的矿产工业，并试图通过在部级层 次上具体落实和实施人力投资战略、信息和通讯技术战略、资金战略和业绩管 理战略等4 个行动战略来达到、实现这一目标。事实上，澳大利亚自2 0 0 0 年以 来一直试图通过一系列行动议程( a c t i o na g e n d a s ) 来全面推动“创造一个有 国际竞争力的矿产工业目标的实现，如在澳大利亚正在实施的采矿技术服务行 4 动议程( m t 2 s a a ) 中就明确提出，要使澳大利亚的采矿技术服务业成为世界采 矿技术的领导者，并要求澳大利亚矿业公司要能够在全球的采矿技术服务市场 上保持有力的领导地位。近年来，南非矿产资源管理也十分重视、着眼于全球化 的影响和作用。在南非矿产能源部的4 大关键战略目标中，就把为应对全球竞争、 准确定位南非矿产和能源产业放在第二重要位置上呻3 。 ( 3 ) 管理趋向民主化、程序化、规范化的趋向 管理民主化、程序化、规范化是现代西方国家政府管理活动最重要的准则 之一，它是管理活动不断进步的标志，是现代化政府管理的根本要求，是政府管 理降低成本、增加效益与效率、增加公平与公正的必然选择。美国是世界上实 行矿产资源民主管理最为充分的国家之一。自7 0 年代以来，美国对一些重大的 涉及矿产资源( 包括能源) 产业的问题和战略都广泛征询社会各界意见。加拿 大也是矿产资源管理民主化、程序化、规范化的典范。加拿大政府不仅在重要 的矿业政策制定方面广泛征询民众意见，一些在环境敏感区作业的矿业公司也 得实行听证制度，回答有关方面对土著社区、环境保护等方面的质询。1 9 9 5 年， 加拿大政府在制定新的矿产与金属政策时，就广泛征询了联邦其它机构、各 省、土著社区、工业界、环保组织、劳工等多方面的意见，以寻求各方的支持和 了解，并完善这个对加拿大矿产工业发展有重要影响的政策纲要。秘鲁、印度尼 西亚、菲律宾等国政府在近些年的矿产资源管理中，也突出了民主化、程序化、 规范化过程。在涉及矿产资源和矿业开发的重大政策中，这些国家政府都加强了 征询社会各界包括土著居民和当地居民的意见，充分考虑他们的利益和要求，以 减少矿业开发中不稳定因素，并强化了管理过程中的程序化与规范化。澳大利亚 政府重视对采矿及与采矿有关的活动进行民主化管理，对一些重大的规划和管 理项目征询社会各界意见，如，为了让公众、工业界、环境团体、利益相关团体 等了解政府的工作，政府将战略规划、年度工作计划和工作重点包括主要政策、 各个项目和项目执行情况等上网公布，以便大家知晓，这些都充分体现了澳大利 亚政府的民主管理作风u 引。 综上所述，在当今激烈的国际竞争中，为有效进行矿产资源管理，我们必须 密切跟踪和知晓国际发展动态与先进理念，及时调整我们的方针、战略和部署， 使我们的管理切实能够与时俱进、不断完善，切实跟上世界潮流的发展，切实能 够为保障国家经济安全和产业可持续发展服务。 1 2 2 国内研究现状 随着矿产资源开发利用中各种问题的暴露和资源供需关系的紧张，矿产资 源管理已成为政府部门、学术界和实业界高度关注的问题。当前，国内对矿产 资源管理的研究主要集中在两方面： ( 1 ) 开展国内与国外矿产资源管理的比较研究 钱丽苏分析了国外自然资源管理演化与发展、机构设置和职能、管理方法 和手段，归纳了市场经济条件下自然资源管理的三种体制模式集中统一管理模 式、分散管理模式、部分集中分散管理模式m 1 。根据钱丽苏的观点，我国现行 自然资源管理体制模式属于大部分集中、个别分散的管理模式。 李燕花对美国联邦和各州的矿产资源税费政策、税费征收情况等进行了较 系统的归纳、总结和分析，并得出以下结论美国的油气资源税费结构、水平等 比较合理，值得借鉴，其暴利税征收的利弊对我国油气行业管理和税费征收有 参考价值n 羽。吴尚昆等分析了西方矿业体制，认为西方矿业体制是市场经济条 件下比较完善、符合地质工作特点的运行机制和管理机制，具有完善的矿业权 制度、统一的管理机构、完备的矿业立法、资源税费制度和环境保护措施。在 矿业全球化的新形势下，我国应结合国情借鉴西方矿业体制，从矿业权的保护 和管理、矿业立法、矿业管理机构的行政职能和国有矿业企业的改革等方面来 完善我国的矿业体制n 钉。 ( 2 ) 结合实际探讨我国矿产资源管理的完善与创新问题 刘天祥从产业组织角度，提出我国矿产资源的管理应选择基于市场机制与 政府的宏观调控相结合的政府调控下的垄断经营体制。其基本思路为政府通 过对探矿权、采矿权的有偿发放或拍卖，鼓励探矿权、采矿权进行交易，限制 过多的参与者进入矿产资源的勘探和开发，控制矿产资源按市场需求进行开发， 扶持垄断企业形成。他认为这种管理体制能提高矿产资源的利用率、减少矿产 储量的损失、减少矿山重复建设、减少管理费和治理费、保护生态环境。刘欣 从所有权角度提出建立以矿权为核心的矿产资源管理体制。认为国家应当从所 有权人与管理者这两个层面上进行变革，建立市场机制与政府宏观调控相结合 的管理体制。当务之急是要建立明晰的产权管理制度，以资源的有偿使用为杠 杆，以所有权益的实现为目标，根据市场需求设置探矿权采矿权，通过市场主 体平等参与产权竞争和交易，确保国家获取应有的收益，确立起国家在矿权市 场中的重要经济调节地位。程世洪从行政管理的角度提出了调整现有矿产资源 行政管理机构的设想。他认为，把探矿权管理、采矿权管理和储量管理分为三 段，各职能部门各管一段，只了解一个方面的情况，无法全面了解某种资源的 储量状况、勘探和开发的实际情况，这不符合市场体制的要求。各管理职能部 门容易互相争权，遇事推诱，企业办一件事要找几个部门。因此建议以矿种设 立职能部门，比如设立能源矿产司、金属矿产司、非金属矿产司等。每一职能 部门从探矿权、采矿权的管理到储量的统计登记、年报，以及补偿费的征收都 实行统一管理。这样可以权责统一，也可以杜绝腐败，有了问题容易追究u 4 1 。 袁怀雨等从产业发展的角度提出了必须确立矿业是第一产业的产业地位， 并建立利益分享又制衡的激励和约束机制n5 1 。他们认为，我国矿业未具有独立、 恰当的产业地位，这是造成矿产资源管理不健全和矿业处于困境的主要原因之 6 一。按矿业的自身性质，借鉴国际惯例，应该将矿业与农业一视同仁，把矿业 确定为一个独立的基础产业，划归第一产业，予以高度重视。此外，应在与矿 业利益相关的国家及其代表一各级矿管机构、各级地方政府、矿业权转让方、 矿业权受让方、矿业咨询评估机构、当地民众等各方之间建立健全激励和约束 机制，否则，矿产资源管理难以管好。 综上所述，国内对矿产资源管理研究比较深入、广泛，但系统性不强，笔 者认为，矿产资源管理的改革与创新面临的环境和问题有其复杂性，必须要系 统研究，才能把握我国矿产资源管理改革的方向和重点。在现有研究基础上， 还有下面一些方面需要进一步研究，如矿产资源管理法律体系的完善问题、矿 产资源管理体制和机制问题、矿产资源管理方式和手段问题，此外还有矿业权 市场建设及矿产资源管理人员队伍建设等问题。这些问题是解决我国矿产资源 管理问题的基础性的、内在的问题，对于指导我国矿产资源管理的改革具有深 远意义。 1 3 本论文的研究方法、路径和基本框架 通过开展与矿产利用管理相关的图书资料和网络资料查询及有关管理、研 究机构和有关矿山等企业调研，运用实证分析和规范分析相结合、定性分析和 定量分析相结合的研究方法，对池州市矿产资源管理存在的问题及其成因进行 较为系统的分析，并对这些问题的解决提出了具体可行的对策和措施。结合我 国矿产资源管理的有关法律、法规、政策、池州市矿产资源管理体制以及国外 矿业发达国家矿产资源管理及管理体制进行研究分析，探究矿产资源秩序管理 规律和池州市矿产资源管理存在的问题和面临的形势，在此基础上，提出我国 矿产资源合理开发利用与秩序管理的指导思想、基本原则、主要目标及具体的 对策与措施。 本文主要由三个部分构成。第一部分是矿产资源开发利用与秩序管理的理 论阐释，主要界定了矿产资源管理的相关概念，并且对矿产资源管理的相关理 论进行了梳理和概括。第二部分，分析了池州市矿产资源赋存状况与分布特点， 并开展了对池州市矿产资源的经济评价；在此基础上，对池州市矿产资源开发 利用现状与存在问题及供需情况进行了比较深入的探析；第三部分，探讨了池 州市矿产资源合理开发利用与秩序管理的思路与对策。主要针对池州市目前矿 产资源开发和管理方面存在的问题，在借鉴国外矿业发达国家矿产资源管理经 验的基础上，探讨了池州市矿产资源开发利用与管理改革创新的目标、原则和 具体措施。 研究的基本内容如下面的框架图所示( 详见图卜1 ) ： 矿产资源利用管理研究综述il 国内外研究概况ll 矿产管理的理论阐释ll 研究方法与基本内容 池州市矿产实证研究 赋存状况与分布特点评价ll 现状与存在问题分析ll 池州市矿产利用管理思路与对策 结论与展望 图1 - 1 研究基本内容框架图 8 秩序管理的对策 矿产管理的目标矿产管理的原则矿产管理的思路 供需分析存在问题利用现状 矿产经济评价矿产分布特点矿产赋存状况区域地质条件 第二章矿产资源管理的基本理论阐释 2 1 矿产资源管理的基本概念 2 1 1 矿产资源 所谓矿产资源，是指在地壳中或地表由地质作用形成的有用物质的自然富 集体或堆积体，包括各种金属矿产、非金属矿产和能源矿产，也包括在采矿、 选冶、或提炼加工等经济活动过程中生产、形成的矿产品，它具有利用价值和 经济意义，可以是固态、液态和气态n 6 1 。 矿产资源除了具有物质资源的共性外，还具有特殊性，这主要表现为矿产 资源的不可再生性和可耗竭性矿产资源是在千万年以至上亿年的漫长地质时代 形成和富集的，相对短暂的人类社会来说，矿产资源是不可再生的，人们可以 通过劳动去寻找发现矿产资源，但不能人为的创造矿产资源。矿产资源的消耗 不同于土地、机器，不只是肥力的减低或机器的磨损，而是资源本身的耗竭， 在社会生产过程中，矿产资源本身己“投入 到产品矿产品及其加工品的形成 中去进入社会经济的运转，这种可耗竭性不仅带来了矿产资源消耗补偿的特殊 形式，也决定了矿产资源开采权的转让不仅是使用权的转让，而且带有所有权 转让的性质。矿产资源的不可再生性和可耗竭性，决定了人类在生产社会活动 中必需注意合理开发、利用和保护矿产资源n ”。 ( 1 ) 矿产资源的动态性和不均匀性 矿产资源具有时间的概念，其赋存空间是地球，受地质、技术和经济条件 三大因素的影响和制约。其中地质条件是天然形成的，就人类社会历史来说， 它是不变的。地质作用已经把物质在地壳内部进行了分配，这种分配是不可变 化的。而技术和经济条件是随人类社会进步而不断发生变体的，这就使得矿产 资源所包含的内容和范围也发生变化。同时由于地壳运动的不平衡，地球上各 种岩石的分布也是不均一的，因而造成了各种矿产资源在地理上的不均匀性。 现阶段人类利用矿产资源的能力，反映了现阶段人类认识改造自然的能力和水 平，随着科学技术的进步，人类对矿产资源开发膨胀的广度和深度不断扩展。 从人类社会的某一些发展阶段，某一水平上看，资源是有限的，而从人类社会 发展的长河来看，人对资源的认识是没有止境的，人对自然而然的改造能力也 是没有过止境的。这种有限无限的对立统一的科学资源观，反映了矿产资源的 基本自然属性和社会属性n 刚。 ( 2 ) 矿产资源的隐蔽性和复杂性 矿产资源除少数表露者外，绝大多数都埋藏在地下，看不见，摸不着，人 们对矿产资源的开发利用，必须在“租地”的前提下通过一定程序的地质勘查 工作。矿产这种“有形资产 必须以“无形资产 一一地质勘探报告、储量来 9 表示。而各种矿产又可以划分出众多的矿床类型、工业类型、矿石类型，不同 类型的矿产其价值是各不相同的，矿产资源按照其地质勘探程度和经济可利用 程度，又划分为不同的储量级别。这些特点带来了矿产资源产权关系的复杂性 【1 9 o 2 1 2 矿产资源管理 根据中国资源百科全书的定义，矿产资源管理是国家政府机关以矿产 资源所有者和国家行政管理者身份对矿产资源的积累、储备、使用、配置的全 过程进行规划决策、调节控制、监督协调，以保障矿产