（公共管理专业论文）我国出租汽车行业的规制研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 随着经济的快速发展和人民生活水平的不断提高，我国出租汽车行业取得了迅猛 发展，在城市客运交通中扮演着越来越重要的角色，但也逐渐暴露出一些矛盾和问题。 政府对出租汽车行业的规制政策成为社会关注的焦点，并受到广泛的质疑。本文主要 以政府规制相关理论为基础，运用理论分析和实证研究相结合的方法，分析我国出租 汽车行业政府规制存在的问题，并提出一些具体的规制对策，为相关政府规制机构更 好地实施行业管理提供决策参考。 本文首先介绍了出租汽车的基本概念和在我国的发展历程，阐释了政府规制的定 义，系统介绍了规制公共利益理论、规制俘虏理论及寻租理论等重要的规制理论，在 此基础上介绍了针对出租汽车行业实施的准入规制、总量控制、价格规制和服务质量 规制等四大方面，进一步阐述了政府规制的理论依据和出租汽车行业规制的必要性。 随后文章列举了我国出租汽车行业的规制实践，并分析了出租汽车行业存在的突 出问题。通过对问题的剖析，本文对我国出租汽车行业如何进行合理政府规制提出了 相应的对策，建议通过合理收取有偿使用费、建立弹性的价格机制、取消经营方式的 限制、构建运力动态增长体系和构建公平博弈的体制机制，使出租汽车行业不断满足 消费者的需求，保持健康、有序、稳定发展。 关键词：出租汽车行业政府规制准入规制 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 i 页 a b s t r a c t w i t ht h er a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dr i s i n gl i v i n gs t a n d a r d s ，c h i n a st a x ii n d u s t r y h a sa c h i e v e dr a p i dd e v e l o p m e n ti nt h eu r b a np a s s e n g e rt r a n s p o r t p l a ya ni n c r e a s i n g l y i m p o r t a n tr o l e ，g r a d u a l l yr e v e a l e d s o m ec o n t r a d i c t i o n sa n d p r o b l e m s g o v e r n m e n t r e g u l a t i o no ft h et a x ii n d u s t r yp o l i c yh a sb e c o m et h ef o c u so fa t t e n t i o n ，a n dh a sb e e nw i d e l y q u e s t i o n e d t h i sa r t i c l er e l a t e dt og o v e m r n e n tr e g u l a t i o nt h e o r y , u s i n gt h e o r e t i c a la n a l y s i s a n de m p i r i c a lr e s e a r c hm e t h o d sc o m b i n e d ，a n a l y s i so ft h et a x i i n d u s t r y , g o v e r n m e n t r e g u l a t i o np r o b l e m s ，a n dp r o p o s es p e c i f i cr e g u l a t o r ym e a s u r e s ，g o v e r n m e n tr e g u l a t i o nf o r t h er e l e v a n ta g e n c i e st ob e t t e ri m p l e m e n tt h ei n d u s t r ym a n a g e m e n td e c i s i o nm a k i n g t h i sp a p e ri n t r o d u c e st h eb a s i cc o n c e p t so ft h et a x ia n dt h ec o u r s eo fd e v e l o p m e n ti n c h i n a ，e x p l a i n e dt h ed e f i n i t i o no fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ，t h es y s t e mi n t r o d u c e st h ep u b l i c i n t e r e s tt h e o r yo fr e g u l a t i o n ，r e g u l a t o r y c a p t u r et h e o r ya n dt h ei m p o r t a n t t h e o r yo f r e n t - s e e k i n gt h e o r yo fr e g u l a t i o n ，i n t r o d u c e do nt h i sb a s i st h es y s t e mo fa c c e s sf o rt a x i r e g u l a t i o n ，t o t a lc o n t r o l ，p r i c er e g u l a t i o na n dq u a l i t yo fs e r v i c e s i nf o u rp a r t ss u c ha s r e g u l a t i o n ，g o v e r n m e n tr e g u l a t i o na n df u r t h e re l a b o r a t e dt h et h e o r e t i c a lb a s i sa n dt h en e e dt o r e g u l a t et h et a x ii n d u s t r y n e x ta r t i c l el i s t so u rt a x ii n d u s t r ye v e n to ft h et y p i c a lm a s sc a s e ， a n da n a l y z e st h eo u t s t a n d i n gp r o b l e m si nt h et a x ii n d u s t r y t h r o u g ha n a l y s i so ft h ep r o b l e m ， t h e p a p e rg i v et h es u g g e s t i o no fh e wr e a s o n a b l eo u r ，t a x ir e g u l a t i o np u t sf o r w a r d c o u n t e r m e a s u r e s ，a n dr e a s o n a b l ef e ep a i db yu s e rf e e s ，t oe s t a b l i s haf l e x i b l ep r i c i n g m e c h a n i s mt oi n s t e a do fr e s t r i c t i o n so no p e r a t i o nm o d e l ，t h ed y n a m i cg r o w t hs y s t e ma n d b u i l dc a p a c i t yi n s t i t u t i o n a lm e c h a n i s m sf o rb u i l d i n gf a i rg a m e ，s ot h a tt h et a x ii n d u s t r yt o m e e t c o n s u m e rn e e d sa n dr e m a i nh e a l t h y , o r d e r l ya n ds t a b l ed e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：t a x ii n d u s t r yg o v e r n m e n tr e g u l a t i o ne n t r yr e g u l a t i o n 西南交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授 权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密阢使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“v ”) 学位论文作者签名：姜样 指导老师签名： 日期：- i 面1 0 - 占。i ，1日期： 如o 莎， 西南交通大学硕士学位论文主要工作( 贡献) 声明 本人在学位论文中所做的主要工作或贡献如下： 1 、通过查阅大量的文献资料，系统掌握了公共利益规制理论、规制俘获理论以及 寻租理论等规制理论的主要观点和核心思想，为论文写作提供了理论基础。 2 、为确保论文的科学、严谨，写作过程中采用了走访问询、数据统计、文件汇总 等方式，收集到了g 市和全国各地有关出租汽车管理中的第一手资料，并结合理论研 究成果，对出租汽车作了深入、全面、系统的分析研究。 3 、结合自身工作实践，论证了出租汽车兼具公共性与市场性的双重行业属性；论 证了政府规制的合理性和正当性；论证了出租汽车行业错综复杂且频繁调整的利益关 系，在此基础上，提出了出租汽车行业存在着市场调节和政府规制“双失灵的可能 性，并在此基础上提出了政府规制的边界和方式。 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作所得的成 果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰 写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明。 本人完全了解违反上述声明所引起的一切法律责任将由本人承担。 学位论文作者签名：姜老率 日期：弘，口占、f i 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 第1 章绪论 1 1 研究意义 我国现有正式出租汽车1 1 0 余万辆，从业人员约2 0 0 万人，年运送旅客1 3 0 多亿 人次。出租汽车作为城市公共交通之一，在促进城市发展、便利市民出行、缓解就业 压力等方面发挥了重要的作用，被誉为城市的“窗口和“流动的风景线”。随着我国 城市化进程的加快，居民收入水平的提高和经济社会的全面发展，出租汽车行业必将 扮演着越来越重要的作用。然而，出租汽车行业在发展中逐渐暴露出了一些矛盾和问 题，有些甚至激化成为群体性事件，如：重庆、三亚、温州等地发生的罢运事件，引 起了社会的广泛关注和行业的连锁反应，政府对出租汽车行业的管理思路和能力也受 到了公众的质疑和批评。 出租汽车行业兼具公共性和市场性的双重特征，行业内外利益交错，涉及公众出 行、司机生计、公司发展、政府财税等多重利益，对政府的管理能力提出了挑战。政 府在指导思想、行业政策、管理方式等方方面面，一直在公共性与市场性之间寻求平 衡，走过了从鼓励发展一全面规制一质量控制的管理阶段，分化形成了以公司化经营为 主要特征的北京模式、以个体化经营为主要特征的温州模式。但是，出租汽车行业的 矛盾和问题不仅没有得到缓和和化解，而且越来越严重和激化。曾广受好评，被认为 我国出租汽车管理“样本”的温州也在2 0 0 9 年发生了群体性事件，更令政府对行业 如何实施科学管理举棋不定。 论文旨在以规制理论为基础，综合运用公共利益规则理论、规制俘获理论、寻租 理论等理论知识，以我国出租汽车行业发生的典型群体性事件为切入点，结合自身工 作实际，从政府的角度探析出租汽车行业矛盾的根源，论证政府规制的合理性与正当 性，分析政府规制的边界和方式，提出规制变革的对策和建议，努力探求促进行业持 续、健康发展的管理模式和方法。 1 2 研究内容 通过对我国出租汽车行业规制实践的探讨研究，以出租汽车行业中爆发的有影响 力的群体性事件为突破口，结合国内外出租汽车行业的规制现状，剖析行业利益关系， 努力揭示造成出租汽车行业群体性事件的根源性矛盾，明确行业规制的思路，提出改 进和提高出租汽车行业规制的途径和措施，使出租汽车行业更好地适应社会经济发展 西南交通大学硕士研究生掌位论文第2 页 的趋势、更好地为城市发展和市民出行服务。本选题的主要研究内容为：出租汽车 行业规制实践；政府对出租汽车行业规制的合理性分析；政府对出租汽车行业的 规制范围；我国出租汽车行业群体性事件的诱因；解决出租汽车行业矛盾的对策 研究。 1 3 研究方法 1 3 1 文献研究方法 本研究的部分工作主要是采用文献调研的方法，充分利用图书馆和互联网络上提 供的资源，对有关期刊、相关论著、编著和译著等学术资料进行查找、搜集、阅读、 分析，熟悉出租车行业的实践和理论发展的脉络，力争使本文的研究概念准确、理论 完备、史实详尽。 1 3 2 实证研究方法 论文写作过程将采用调查问卷、走访问询、数据统计、文件汇总等方式，力争收 集g 市出租车管理中的第一手资料，结合理论研究成果，作深入透彻的分析，力争找 到出租汽车行业根源性矛盾并提出对策建议。 1 3 3 比较分析法 论文将通过纵向比较( g 市出租车行业管理的演变) 、横向比较( 我国现有的三种 出租车管理模式、国外与国内) 中，探索出租车管理的经验和教训。 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 第2 章出租汽车的基本概念及规制研究 2 1 出租汽车的基本概念 出租汽车，是指经主管部门批准的按照乘客和用户意愿提供客运服务，并且按照 行驶里程和时间收费的客车。1 出租汽车以小型客车为主要运输工具，一般在特定的区 域内( 主要在城市) 提供客运服务。我国现有正式出租汽车1 1 0 余万辆，从业人员约 2 0 0 万人，年运送旅客1 3 0 多亿人次，出租汽车已成为我国公共交通的重要组成部分， 对方便市民出行、促进城市发展等方面发挥了重要的作用，被誉为城市的“窗口 和 “名氏”。 2 2 出租汽车的行业属性 准确定位出租汽车的行业属性有利于制定符合行业实际的政策和标准。通常认为， 出租汽车占用公共道路资源，为公众提供无差别的客运服务，与人民群众的生产生活 息息相关，因此，该行业以社会效益为主，具有公共性。建设部1 9 8 5 年1 1 月发布的 国家标准g b 5 6 5 5 - 8 5 城市公共交通常用名词术语中，确认了出租汽车属于“公共交 通工具”。同时，出租汽车与公共汽车、地铁等“定线路、定站点、定班次”的公共 交通相比，在运营方式、线路、时间等方面具有较强的自主性，市场机制在行业中发 挥着重要作用，经营者往往追求运营收益的最大化，因此，行业具有鲜明的市场性。 综上，出租汽车行业兼具公共性和市场性的双重特征，属准公益产品。2 2 3 主要规制理论研究概述 “规制”一词来源于英文“r e g u l a t i o n ”或“r e g u l a t o r yc o n s t r a i n t ”，由于对规制 含义理解的争议，西方学者们的表述存在差异。 维斯卡西认为，政府规制是政府以制裁手段，对个人或组织的自由决策的一种强 制性限制。政府的主要手段是强制力，政府规制就是以限制经济主体的决策为目的而 运用这种强制力。史普博认为，政府规制是“行政机构制定并执行的直接干预市场机 制或间接改变企业和消费者供需政策的一般规则或特殊行为”。3 日本学者金泽民雄认 为，政府规制是在以市场机制为基础的经济体制下，以矫正、改善市场机制内在的问 题为目的，政府干预和干涉经济主体活动的行为。另一同本学者植草益指出，政府规 l 见城市出租汽车管理办法第3 条。 2 手成钢：城市出租汽车客运不是特许经营对象，城市交通2 0 0 5 年第1 9 卷第6 期。 3 美 丹尼尔f 史酱博著：规制与市场，余晖等译，上海人民出版社1 9 9 9 年版，第2 7 3 1 页。 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 制是指依据一定的规则，对构成特定社会的个人和经济主体的活动进行限制的行为。 萨缨尔森把政府规制限定在政府对产业行为的限制上。而斯蒂格利茨则将规制拓展到 更广大的范围，认为政府对产业的保护、扶助以及合理化和转换等，都应看作用于政 府微观规制的范畴，如为了促进技术创新而进行的税收和减轻反托拉斯法的执行力度， 以及对幼稚工业的保护等。我国经济学家苏东水教授认为，政府规制是“政府为实现 某些社会经济目标，而对经济中的经济主体作出的各种直接的具有法律约束力的限制、 约束、规范以及由此引出的政府为督促经济主体行为符合这些限制、约束、规范而采 取的行动和措施”。4 2 3 1 公共利益规制理论 公共利益规制理论以市场失灵和福利经济学为基础，认为规制是政府对公共需要 的反应，其目的是弥补市场失灵，提高资源配置效率，实现社会福利最大化。波斯纳 指出，市场是脆弱的，如果放任自流就会趋向不公平和低效率，而政府规制是对社会 的公正和效率需求所做出的无代价、有效和仁慈的反应。米尼克认为政府规制是针对 私人行为的公共行政政策，是从公共利益出发而制定的规则。欧文和布劳第根将规制 看作是服从公共需要而提供的一种减弱市场运作风险的方式，也表达了规制体现公共 利益的观点。公共利益规制理论隐含“政府是慈善的、无所不能的和无所不知的，能 实现社会福利最大化”的理论前提。5 不足之处：( 1 ) 从实证研究来看，政府本质上也是由“经济人”组成的，其趋利 避害的本性与市场制度下的行为主体的本性并无差别，因此，政府并不总是代表公共 利益。( 2 ) 市场失灵中存在的信息不对称与交易成本等问题，在政府规制过程中同样 存在并引发规制失灵，但常常被忽略不计。( 3 ) 引发市场失灵的原因有很多，但是以 市场失灵作为前置条件从而实行政府规制，往往竖起了防止竞争的壁垒，远远高于成 本的价格让公众很难承认这是为了公共利益。 2 3 2 规制俘获理论 基于对公共利益规制理论的批判与反思，规制俘获理论出现并不断发展。斯蒂格 勒在1 9 7 1 年发表的经济规制论一文中提出，规制通常是产业自己争取来的，规制 的设计和实施主要是为规制产业自己服务的。1 9 7 6 年，佩尔兹曼在对市场失灵、对政 府规制结果的预测以及进而推断政府规制在经济上的有效性的三个层次上进一步发展 4 苏东水著：产业经济学，高等教育出版社2 0 0 0 年版，第3 8 4 页。 5 张红风：西方政府规制理论变迁的内在逻辑及其启示，载教学与研究2 0 0 6 年第5 期。 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 了规制俘虏理论。他认为无论规制者是否获得利益，被规制产业的产量和价格并没有 多大差异，其主要差别只是收入在各利益集团之间的分配。1 9 9 5 年，伯恩施坦树立的 “规制机构生命周期理论认为，规制机构起初能独立运用规制权力，但逐渐被垄断 企业所俘虏。综合学者观点，规制俘获理论认为政府对市场规制不是为了公共利益， 而是特殊的利益集团“寻租”的结果。规制给公众带来的有益因素并非政府监管市场 实际的初衷，充其量不过是市场监管的意外结果而已。一旦产业集团通过政府俘获获 得高额稳定利润，就会和官员结成利益联盟，即资本和权力的结合变成权力资本，这 将导致国家在政府俘获的陷阱中形成路径依赖，任何试图改变现状的努力都会遭到官 商同盟顽强的阻扰和抵抗。6 不足之处：规制俘获理论的纯粹“经济人”认定过于绝对，在舆论监督和法制约 束的双重影响下，政府同样可能基于公共利益的需要而进行有效规制。 2 3 3 寻租理论 经济学家丹尼斯缪勒认为，“政府可以帮助创设、提高或保护某个集团的垄断 地位。在这样做时，政府会使既得利益集团的垄断租金增加，却损坏了这个集团的产 品或服务的购买者的利益。政府能够提供的垄断租金是一笔值得追逐的奖金。”学者 们把对这些租金的追逐行为命名为寻租。寻租理论把市场规制过程看成是一个寻租过 程，把视角扩展到规制的政治决策过程，认为由于被规制企业有需求或者出于想拥有 垄断权的动机，使他们通过各种合法和非法的努力，如游说和行贿等，来达到让规制 者帮助建立和维持其垄断地位，获得高额垄断利润( 即经济寻租) 的目的。寻租理论 指出，市场规制是消费者、企业和规制机构互相进行的社会“结约”过程，即规制的 过程实际上是指消费者和企业在对规制政策及其后果进行讨价还价的过程。因此，对 规制机构的行为可以放到经济学领域考察。然而，规制机构的行为还会受到立法、司 法、行政三大机构的约束和监督，这就使得规制者与经济当事人之间的互动关系首先 需要消费者和企业利益集团通过对当选的政府官员所施加的影响来决定，这些政治影 响包括消费者和企业对规制机构内官员的公开游说影响，以及消费者和企业通过合法 行动或者合法威胁行动对特别规制措施的创设和变更的影响等。因此，市场规制的制 定过程常被称为“政治选择”的过程。综上，寻租理论认为租金是政府干预的结果， 在市场经济中，只有政府才能借助于法律和政治权威运用强制性手段，创造不公平的 6i - i e l l f f , 州js ，k a u f m a n nd c o n f r o n t l a gt h ec h a l l e n g eo fs t a t ec a p t u r ei nt r a n s i t i o n e c o n o m i e s j f i n a n c e d e v e l o p m e n t ，2 0 0 1 ，3 8 ( 3 ) ：3 4 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 竞争环境并维持一部分人享有租金。7 不足之处：寻租理论过度关注市场规制的社会成本而忽视市场规制所带来的社会 利益，使其只能解释负面效应较多的市场规制，而不能解释正面效益较多的市场规制， 缺乏理论的全面性和现实的解释力。 2 4 国内外出租汽车行业研究综述 国外由于出租汽车行业市场化程度高，发展较为成熟，专门针对出租汽车行业的 研究较少。我国出租汽车行业起步晚，但群体性不稳定事件频繁发生，广大学者通过 实证研究的办法力求揭示行业中的矛盾和问题，需求解决的办法和措施。 2 4 1 政府管制失灵 中国人民大学法学院教授史际春认为，人为控制出租车总量和出租车企业规模是 典型的计划经济思维和行为定式，不符合改革开放和市场经济的价值取向。中国社科 院研究员余晖认为出租车行业是一个可完全竞争的行业，其从业者的进入壁垒几乎为 零。因此，政府应当放松行业准入限制，鼓励行业自由竞争。当前，政府管制的不当 和失灵直接造成了行业矛盾重重，积重难返，大大增加了企业、消费者和纳税人的成 本，影响了社会的和谐与稳定。 2 4 2 行业垄断失灵 传知行社会经济研究所创办人郭玉闪认为，政府的数量管制在本应自由竞争的出 租车行业造成了垄断经营，形成了获取超额垄断利润的出租车公司或车主的利益集团。 一旦公共政策影响其既得利益，就会通过种种手段与之对抗。经济时报记者王克勤认 为，出租车行业大部分群体性事件本质上都是由于车主与政府或公司争夺经营权而引 爆的，出租车行业目前最大的矛盾其实就是争夺垄断经营资格，即对获得垄断暴利的资 格争夺。因此，应当取消数量管制，发挥市场无形之手的作用，引导行业充分竞争、 优胜劣汰、进而达到市场均衡，从而增进社会的总福利。 2 4 3 利益博弈失灵 北京天则经济研究所首席经济学家盛洪认为，目前出租车公司与司机的合同是不 平等的条约，司机的谈判地位与出租车公司管理者的谈判能力是不对称的，在目前劳 动力供给过剩、资本稀缺的情况下，合约是可接受的，但显然不利于司机。北京工业 大学教授姜爱林、南华大学教授刘升学等认为公共决策作为一种公共物品，理应具有 广泛的民主性和公共代表性。在出租车行业中，对话与沟通渠道的缺失，导致公共政 策受到了受到了出租车公司所组成的利益集团的影响，最后导致的结果，往往是出租 7 卢现祥著：寻租经济学导论，中国财政经济出版社2 0 0 0 年版，第2 5 页。 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 量曼曼皇璺曼曼皇曼量曼曼舅。 - - i_i i i_i i i 曼曼曼皇曼量! 曼! 曼皇曼皇曼曼皇曼鼍 车大公司的利益占了上风，而为之买单的，永远是毫无游说能力和缺乏组织性的司机。 当矛盾进一步激化的时候，出租车驾驶员由于缺少博弈的能力和沟通的渠道，往往采 取上访、罢运等极端方式表达自己的诉求，维护自身的利益。因此，应该建立公平的 利益博弈机制，搭建出租车运营的群体利益冲突解决协调机制，组建出租车驾驶员工 会或协会组织，在政府与出租车运营者之间建立更加畅通便捷的诉求反映和沟通渠道， 可以随时化解矛盾，避免矛盾积累与激化。 2 5 出租汽车规制的理论争议 2 5 1 主张加强规制以解决市场失灵 出租汽车行业中以下市场失灵现象： ( 一) 无法形成有效的价格竞争机制 英国的d o u g l a s ( 1 9 7 2 ) 分析了巡游类市场的价格和服务水平，指出该行业的主要问 题在于消费者不能有效地表达减少等车时间以提高服务质量的意愿，这一问题由巡游 类市场等车时间的不确定、下一辆出租汽车提供的服务质量不确定等原因造成，没有 明显的对比致使竞争形成市场价格表现得并不明显。导致的结果是价格只具有向上浮 动的趋势，缺乏向下调整的压力。由于巡游类出租汽车服务的技术特征使得任何一位 司机难以向消费者传递“自己的价格低于其他司机”的信息，因此无法形成价格竞争， 低价司机也不能达到薄利多销的增收，不过，d o u g l a s 承认，如果出租汽车协会或者车 队能够通过协议达成统一价格，则有可能形成降低价格的有效竞争。s h r e i b e r ( 1 9 7 5 ) 也提出了一种类似于上文阐述的观点。s h r e i b e r 认为，只有通过价格规制才能解决信 息不对称和需求缺乏弹性等问题。 由于大部分行业的经营者提供商品或服务的场所是固定的，消费者有时间比较不 同经营者的商品质量，并通过讨价还价来达成最佳交易。而巡游类出租汽车市场提供 的是“过程服务”，消费者无法在固定地点购买出租汽车服务，致使他们没有机会比较 不同出租汽车的服务质量；出租汽车市场缺乏降价的压力，致使市场价格竞争失灵， 供给价格水平居高下。据此，有必要实施价格规制以确定有效的出租汽车载客水平和 供给数量。具体表现为，十九世纪8 0 年代之前，美国、瑞典和新西兰的交通部门的法 规、规章等严格限定了出租汽车的运价规制。 ( 二) 自由进入导致过度竞争 s h r e i b e r ( 1 9 7 5 ) 支持价格规制和进入限制的观点基于出租汽车产生的外部负效 应，如道路拥堵和空气污染等。在自由进入条件下，出租汽车供给价格没有考虑出租 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 汽车产生的社会成本。与替代品( 如大容量的交通工具) 相比，出租汽车定价较低，导 致多于社会有效数量的公众选择出租汽车，而不是大容量交通工具。出租汽车市场的 自由进入和退出有可能导致出租汽车供给出现较大幅度的波动。尤其是在高失业时期， 大量的新进入者会导致出租汽车供给超过经济繁荣时期，进而造成供求失衡，此类周 期性波动会损害那些长期提供出租汽车服务的司机之利益。因此，限制进入有利于稳 定司机的收入水平，进而保证服务质量和安全水平。例如，日本出租汽车行业于1 9 3 0 年生效的机动车交通交易法案就限制了出租汽车的准入，其中规定，如果市场供 给不能满足需求，新牌照的申请可以由当地政府机构批准，在东京，要想申请成立新 的出租汽车公司，申请者必须满足以下条件：至少要有6 0 辆车，一定的办公设施，像 修车厂，办公室和司机的休息室等，还有一定的财政经济能力，有能力赔偿交通事故 的损失，同时，他还要拥有足够数量的合格驾驶员等等。对于个体经营牌照，申请者 需要满足以下要求：曾经当过专职驾驶员1 0 年以上，从没有因为违反交通规则而受罚， 有一定的经济能力，一旦发生交通事故有经济能力赔偿，有合适的修车厂等，同时还 要通过有关地形、法律的相关考试。这些严格的申请条件严重限制了公司经营者和个 体经营者进入市场。 2 5 2 主张放松规制以解决政府失灵 ( 一) 政府规制导致经营成本增加 表3 - ig 市大型国有出租汽车企业单车每月成本测算表 序号项目金额( 元)备注 单车成本( 元车)9 6 4 6 1 经营权成本 7 5 0 经营权有偿使用费 2车辆折旧费 2 0 7 0 含购置税、g p s 、计价器等 3资金占用息7 3 0 按银行最低贷款利息测算 4 车辆保险费 1 2 4 0按最优惠保险政策测算 5 车船税 3 5 6 营业税费 3 3 7 7 计提大修费 2 0 0 出租汽车三年一次强制大修 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 , ：。 ii mm e m - - _ h iii s i i ：! 曼曼曼 8缴纳社保费1 8 0 0 五险一金、福利、工会等费用 9工 资 2 0 0 0 含基本工资、福利等 1 0服装费8 4 1 1管理成本4 0 0 管理人员福利、办公经费等 该公司现有出租汽车1 0 5 辆，管理人员1 3 名，全部实行公司化经营。公司与驾驶 员签订劳动合同，承担驾驶员工资、依法缴纳“五险一金 。驾驶员按照公司下达的目 标任务上缴营收任务( 按淡、旺季浮动标准，平均3 4 0 元天) ，超收部分作为效益工 资全额返还。 表3 - 2g 市大型民营出租汽车企业每月管理成本测算表 序号项目金额( 元)备注 单车成本( 元车) 2 4 7现有车辆1 6 4 辆 1 工资 1 6 8 0 0 2职工保险5 3 4 0 3 车辆维修 3 0 0 0 4燃料费1 8 0 0 5车辆保险费9 6 4 6 职工福利费 2 3 5 2 7 安全经费 2 9 8 0 8 工会经费 3 3 6 9 职工教育经费 2 5 2 1 0 房租 2 0 0 0 1 1水电8 0 0 1 2 电话费 1 8 0 0 1 3 办公费 1 2 0 0 1 4 折旧费 8 5 4 该公司现有出租汽车1 6 4 辆，管理人员9 名。该公司大部分车辆属个人拍卖所获 经营权，经营权与车辆所有权归竞买人所有，车主自负盈亏，按照统一标准缴纳一定 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 的管理费用，公司提供教育培训、政策咨询、业务办理等服务，车主与公司是松散的 “挂靠关系。 综合以上数据分析，在出租汽车行业中，规制越严格，管理越规范，公司所付出 的管理成本越高，分摊到单车的经营成本越重。因此，在出租汽车行业中，存在“劣 币驱逐良币 现象。公司规模越小、管理越不规范，盈利水平越高。如果属“黑车” 非法营运，利润水平更高。由严格规制引发的此种现象，过分强调出租汽车公司的义 务和责任，没有给予相应的权利和扶持，不利于提升全行业的整体服务水平。 ( 二) 市场竞争能够产生有效价格 c o f f m a n ( 1 9 7 7 ) 全面反驳了s h r e i b e r 的观点。他认为巡游类市场和站点候车类市 场的市场竞争应该能够形成有效价。巡游类市场可以通过广告宣传来告知服务价格， 通过区分不同公司车辆来帮助消费者辨别价格较低的出租汽车。在出租汽车数量大致 适度的条件下，该市场存在有效的价格竞争；而站点候车类和电话叫车类服务方式因 存在讨价还价的时间及固定地点，有利于消费者选择价格合理的出租汽车。相应地， 价格竞争会促使价格进一步下降；而经营者为了与大容量交通工具展开竞争，也不得 不降低价格。但是，如何确定适度数量的出租汽车始终是出租汽车规制问题研究的难 点之一。 ( 三) 政府规制可能导致失灵 政府规制也有可能导致市场失灵，主要原因有以下几点：( 1 ) 规制者无法获得充分 的信息。规制机构必须从受规制的经营者那里获得出租汽车运营的相关信息，而经营 者为了使规制价格高于平均成本，从而获得超额利润，并使本行业看似趋于“饱和”， 具有隐瞒信息甚至提供虚假信息的动机。因此，规制机构所获得的行业信息很可能是 不充分的，而且常常包含虚假信息，会直接扭曲行政公共定价机制。( 2 ) 寻租可能导致 规制垄断。c o f f m a n ( 1 9 7 7 ) 指出，规制者被俘可能会导致规制垄断，因而他反对 s h r e i b e r ( 1 9 7 5 ) 提出的限制进入出租汽车市场以稳定司机收入的观点。其理由在于， 寻租导致规制者制定有利于生产者而非消费者的规制制度，如美国的农业价格支持 法、最低工资法案和公平交易法等；而且，寻租问题同样存在于出租汽车市 场，很多出租汽车公司最终成为了政府规制的最终受益对象。 西南交通大学硕士研究生学位论文 第1 1 页 量皇皇皇 m mmm。i ：_ i i i 皇曼曼曼曼曼曼曼量笪皇曼! ! ! 舅曼曼曼 第3 章出租汽车行业规制内容及国外运用实践 3 1 出租汽车行业的规制内容 世界各国对于出租汽车行业都实施不同形式的政府规制。b e e s l e y ( 1 9 7 3 ) 提出， 出租汽车行业的经济规制主要包括三类，即特许经营权、进入条件和价格规制。其中 特许经营权主要是指，经营者的专营权和特许“扬招”类服务形式进入条件主要包括 规定特定生产要素，控制数量。其中，特定生产要素主要包括车型规制、出租汽车司 机标准等；数量控制主要包括出租汽车数量限制和司机执照限制两类。8 根据相关文献 的观点，结合目前己有的规制方式，本文将出租汽车行业规制归纳为以下四大方面， 即准入规制、总量控制、价格规制和服务质量规制。 3 1 1 准入规制 准入规制是指政府规制机构根据自然垄断行业的特点，为确保这些部门或行业产 品或服务的规模经济效益并提高生产效率，尽可能达到资源配置的最优化，通过行政 法规、规则只允许一家或少数几家经济实体进入该领域，而限制其他实体的进入。其 目的在于，一是将微观经济主体纳入依法经营、接受政府监督的范围；二是控制进入 某些行业，主要是自然垄断行业及存在明显信息不对称部门企业的数量，以保证企业 资质，防止过度竞争，降低这些不确定性和风险，准入规制并不等于不容许新企业进 入，规制者应该根据各种条件的变化允许新企业适度进入，发挥竞争机制的积极作用。 政府通常采用两种措施进行准入规s u 一是对一般竞争性行业的所有微观经济主 体实行注册登记制度，即按照有关法律、行政法规限定微观经济主体必须具备规定条 件，经政府有关部门认可履行注册登记手续，领到营业执照方可从事生产经营活动； 二是对某些特殊行业( 如自然垄断领域) 实行申请审批制度或特许经营制度，即在一 些行业中，企业需履行特殊报批手续，经政府有关部门赋予特许经营的权利，才能进 入这些行业开展经营活动。出租汽车行业准入规制是指政府行政规制部门为防止该行 业过度竞争，尽可能优化资源配置，对申请进入出租汽车行业的公民、法人或其他组 织等各种经营主体的经营资质的限制和规定。主要内容包括：( 1 ) 规制机构对经营者 ( 企业或个人) 资质的要求；( 2 ) 授予经营者在某一区域市场内提供出租汽车服务的 专营权。 8 参见陈明艺：国外出租汽车市场规制研究综述及其启示，载外国经济与管理2 0 0 6 年第8 期。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 2 页 3 1 2 总量控制 出租汽车牌照，是指当申请出租汽车经营的从业者和出租汽车配置符合法律规定 的标准时，行政规制机构授予经营者进入市场，允许其在一定期限内经营出租汽车业 务的权利许可证明，代表着经营者具备经营出租汽车业务的资格。出租汽车牌照实质 上代表着出租汽车经营权。根据行政许可法第1 2 条规定：“有限自然资源开发利 用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权 利的事项”为可以设定行政许可的事项之一。当前主要的行政许可法著述通常认为，出 租汽车占用城市公共道路资源，车辆数过多，会发生交通拥挤和空气污染( 外部不经 济) ；车辆数过少，满足不了市民出行需求，导致社会总福利的损失，因此，出租汽车 经营权是有限的公共资源，市场机制无法解决行业自由竞争带来的问题，或者说解决 问题的代价太大。因此，“放开”出租汽车行业，由市场自治不可行，由政府实施一定 的数量规制是必要的。通过数量规制，实现出租汽车主经营安定，确保出租汽车运输 服务这一准公共物品供给的水准，并使一般公众能比较容易地获得该种公共服务。实 施数量规制必须能够把握供求的平衡点，确定营运出租汽车的恰当数量，否则就会产 生“政府失灵”。而规制的数量不是政府随意决定，而是由社会经济发展状况的条件决 定。在出租汽车市场实施进入限制时期，出租汽车牌照因为数量有限而成为市场上的 稀缺资源，随之产生可观的溢价。牌照是否应该产生溢价，如何消除牌照溢价，始终 是理论界和行政规制机构的研究重点。 3 1 3 价格规制 价格规制是指政府行政规制机构对某些行业部门( 主要是垄断行业、保护行业、 存在信息不对称的部门等) 的商品或劳务通过公共定价的方式影响企业决策，以达到 优化资源配置，促进社会分配效率，激励企业生产和保障企业利益的目标，包括价格 水平规制和价格结构规制。价格规制的目的并非是实现利润最大化，而是在一定程度 上恢复价格的本性，使它确实能够反映资源的稀缺程度，真正成为一种激励因素，成 为沟通经济活动参与者信息的有效方式并切实反映市场关系，并解决自然垄断、准公 共物品、信息不对称等问题。价格规制是政府行政规制的核心内容，价格水平高低和 价格结构情况不仅影响着企业的生产经营行为和生产经营效果，也直接关系到资源配 置效率和社会分配效率。行政部门可能采取的定价方式主要有：规定最高价、规定最 低价、规定价格涨跌空间、规定按边际成本进行定价、规定按平均成本进行定价等。 作为城市公共交通重要组成部分的出租汽车属于公用产品，按照公共经济学理论， 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 3 页 这种产品是准公共产品，它既具有公共产品和准公共产品的共同属性，又具有自身特 殊的技术和经济特征，因此各国政府都对其通过行政法规实行经济性规制。而价格规 制是该行业规制的核心内容，因为价格规制是实现政府行政对出租汽车行业规制目的 的最直接、最重要的手段；同时，从价格规制同准入规制和服务质量规制的相互关系 上看，后两者如果没有价格规制配合，都无法发挥有效作用。 根据价格法的规定，政府在必要时可对与国民经济发展和人民生活关系重大 的极少数商品价格、资源稀缺的少数商品价格等。自然垄断经营的商品价格、重要的 公用事业价格、重要的公益性服务价格。出租汽车行业具有公益性特征，国家建设部 和公安部联合颁发城市出租汽车管理办法第十七条规定，出租汽车经营者应当执 行由城市的物价部门会同同级建设行政主管部门制定的收费标准为保证。因此，我国 绝大多数城市对出租汽车行业均实行政府定价。 3 1 4 服务质量规制 服务质量规制，是指行政规制部门为保护消费者利益而对某些产品或服务的质量 提出标准要求，未达标者不能提供这些产品或服务。它主要是针对一些自然垄断行业， 由于生产的无竞争压力可能使其产品和服务的质量下降；同时防止一些竞争性行业， 为了竞价偷工减料、粗制滥造而出现质量低劣的产品。在西方发达国家，公用事业行 政规制法规中都明确规定，公用事业企业必须无差别地提供服务，保证服务质量、数 量和安全，如果达不到标准则必须改进，作为公共交通系统重要组成部分的出租汽车 行业当然也不例外。因此，完善出租汽车行业产品的质量和服务标准并贯彻落实，是 该行业进行规制的一项重要内容。出租汽车行业服务质量规制内容主要包括：一是对 车辆技术性能、空调、音响、计价器等设施及车辆容貌的要求，不符合要求的车辆不 能投入运营。二是统一出租汽车的服务标志，如对顶灯、经营者名称、专用牌照、驾 驶员服务卡、营运证、准运证等作统一规定。三是对经营者服务态度、服务规范等服 务质量的要求。 3 2 国外出租汽车行业的规制实践 3 2 1 爱尔兰出租汽车行业规制实践 爱尔兰自2 0 0 0 年后，没有关于限制或者控制出租车数量的任何规定。成立出租车 管制委员会，由国家交通部长命令组建，具有独立法人资格，依据出租车管制法独立 行使职权，在司机和车辆的入行标准和日常运营监督等方面拥有广泛的管制权。如： 有特定犯罪和违法记录的人禁止或限制获得经营牌照。在价格规制方面实行最高费率 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 4 页 皇曼量曼鼍皇mi - - - - _i ii i 皇 制度，司机有权按低于最高费率的价格向乘客收费或者提供折扣，高于最高费率的收 费则构成违法。出租车管制委员会有权重新划定或调整运营区域，有权为各运营区域 制定最高费率和计价标准。 3 2 2 新西兰出租汽车行业规制实践 新西兰于1 9 8 9 年针对出租汽车行业颁布实施了交通服务准证法，放松了数量 规制，加强了质量规制。任何个人均可以申请获得出租汽车经营准证，但加大了对申 请者的资质认定力度，申请者必须通过公示、考试、提供财务和信誉状况、提交姓名 和住址档案材料等环节并经认可合格后方能取得经营准证。而从事出租汽车驾驶工作 的驾驶员，则在取得驾驶执照的基础上，必须持有有效的“客运准运证书”，没有准 运证书的人一旦开车载客即为违法行为。个人取得出租汽车经营准证必须必须隶属于 某一出租汽车公司方能运营出租车业务，因此，新入行的司机如申请加入公司，须支 付一笔加盟费，购买以该公司名义做生意的许可证。出租汽车公司负有管理、维护属 下所有从业人员的资质；保证营运准证持有者和司机都“服从”管理部门的相关法规； 提供投诉服务和投诉登记记录等日常管理职责。出租车公司可自行决定价格，但任何 更改，都要在管理部门备案。 3 2 3 纽约出租汽车行业规制实践 纽约市长期坚持数量规制政策，自1 9 3 7 年开始不再发放新牌照，出租车数量从 1 9 3 7 年的1 3 5 9 5 辆，经过一个非常复杂的演变过程，到2 0 0 4 年成为1 2 4 8 7 辆。由于牌 照长期不能增加，为了应付日益增长的打车需求，发展出相对完善的预约出租车服务 市场。出租汽车需求的增长使得固定的牌照数量远远不能满足出行需求，于是使得作 为车辆经营资格的牌照变成有价之物，纽约的一个公司牌照在2 0 0 4 年值2 6 万美金， 个体