（公共管理专业论文）我国小城市土地储备运作模式研究.pdf

大连理工大学专业学位硕士学位论文 摘要 土地储备是顺应我国土地制度和市场基本规律而进行的政府和市场有效结合，配置 土地资源的制度创新，它在培育和规范城市土地市场，盘活存量土地，增加政府土地收 益等方面都具有积极作用。随着我国经济的发展和城市化进程的推进，小城市对土地的 需求也越来越大，小城市与大城市在发展规模与层次上有着根本差别，因此小城市在土 地储备运作过程中亟待建立健全符合当地特色的、有效的土地储备运作模式。 首先，本文依据供求理论、市场失灵理论、政府经济学理论和城市集约用地理论、 城市土地经营理论，借鉴国外经验，分析了我国目前城市土地储备的运作模式，认为小 城市与大城市的土地储备存在城市规划相对滞后、政府干预较多、土地储备资金紧缺和 发展后劲不足等差异，应该构建适合小城市的土地储备运作模式。 其次，通过对我国城市土地储备实践沿革和小城市土地储备存量与配置效益的现状 分析，认为目前小城市土地储备存在着政府尚未完全垄断土地一级市场、操作规范程度 不高、政府土地储备主体地位弱化、土地储备运作融资困难、土地收购范围狭窄等问题， 并对上述问题原因进行了剖析。 再次，从土地储备运作模式的构建依据、构建原则、运作模式和实施保障几个方面 探讨了如何构建我国小城市的土地储备运作模式。 最后，结合湖南省湘潭县土地储备运作模式的实施，分析其效果与问题，并提出了 改进建议。 关键词：土地储备制度；土地储备运作模式；小城市 我国小城市土地储备运作模式研究 r e s e a r c ho fo p e r a t i n gm o d ef o rl a n d b a n ki ns m a l lc i t i e so f c h i n a a b s t r a c t l a n db a n ki si nl i n ew i t hc h i n a sl a n ds y s t e ma n dt h eb a s i cl a wo ft h em a r k e ta n dt h e e f f e c t i v ei n t e g r a t i o no fg o v e r n m e n ta n dm a r k e t ，d i s t r i b u t i o no fl a n dr e s o u r c e st h r o u g h i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n ，f o s t e ra n dr e g u l a t ei ti nt h eu r b a nl a n dm a r k e t t h es t o c ko fl a n d m o v i n ge n t e r p r i s e st oi n c r e a s et h eg o v e r n m e n t1 a n dr e v e n u e e t c a r ea c t i v er o l e a sc h i n a s e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h e p r o m o t i o no ft h eu r b a n i z a t i o np r o c e s s as m a l le i t yt h e d e m a n df o rl a n dh a sb e c o m ei n c r e a s i n g l yl a r g ea n ds m a l lc i t i e sa n dl a r g ec i t i e si nt h e d e v e l o p m e n to fs c a l ea n dh a v eaf u n d a m e n t a ld i f f e r e n c eb e t w e e nl e v e l s s oas m a l lc i t yi nt h e c o u r s eo ft h eo p e r a t i o no fal a n db a n ku r g e n t l yi na c c o r d a n c ew i t hl o c a lc h a r a c t e r i s t i c so ft h e e s t a b l i s h m e n to fas o u n da n de f f e c t i v em o d eo f o p e r a t i o no fal a n db a n k f i r s to fa l l ，i nt h i sa r t i c l eb a s e do ns u p p l ya n dd e m a n dt h e o r y ，m a r k e tf a i l u r et h e o r y ，t h e g o v e r n m e n to fe c o n o m i ct h e o r ya n d t h e o r yo nu r b a nl a n dm a r k e t i n g ，t h e yl e a r n tf r o mf o r e i g n e x p e r i e n c e ，a n a l y s i so fu r b a nl a n di nc h i n a sc u r r e n tm o d eo fo p e r a t i o no fr e s e r v e sa n dh e l d t h eo p i n i o nt h a tt h es m a l lc i t i e sa n dl a r g ec i t i e st h e r ei sal a n db a n kw h i c h i sl a g g i n gb e h i n d u r b a np l a n n i n g ，m o r eg o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o n ，l a n db a n kf o rf u t u r ed e v e l o p m e n tf i n a n c i n g d i f f i c u l t i e sa n dal a c ko fd i f f e r e n c e ，i ts h o u l db es u i t a b l ef o rs m a l lc i t i e st ob u i l dal a n db a n k o p e r a t i o n s e c o n d l y ，t h r o u g ht h ep r a c t i c eo fu r b a nl a n db a n kh i s t o r ya n ds m a l lr e s e r v es t o c ko f u r b a nl a n d - e f f e c t i v e n e s so ft h ec u r r e n ts t a t u sa n dc o n f i g u r a t i o na n a l y s i sa n df o u n dt h a tt h e r e e x i s t sas m a l lc i t yg o v e m m e n tl a n db a n kh a v en o tb e e nc o m p l e t e l ym o n o p o l i z e dl a n dm a r k e t ， l o wl e v e lo fo p e r a t i n gn o r m s ，s t a t u sd e f e c t i v eo fg o v e r n m e n tl a n db a n k ，d i f f i c u l t i e si n f i n a n c i n gt h eo p e r a t i o no fl a n db a n k ，n a r r o wt h es c o p eo fl a n da c q u i s i t i o n ，a n dt h er e a s o n sf o r t h e s ei s s u e sa n a l y z e d o n c ea g a i n ，f r o mt h el a n db a n kb u i l dt h em o d eo f o p e r a t i o nb a s e do nt h ep r i n c i p l eo f b u i l d i n gam o d eo fo p e r a t i o na n di m p l e m e n t a t i o no fs e c u r i t ya s p e c t so fh o wt ob u i l das m a l l c i 哆o fc h i n a s1 a n dr e s e r v em o d eo fo p e r a t i o n f i n a l l y ，i nx i a n g t a nc o u n t yo fh u n a np r o v i n c et h em o d eo fo p e r a t i o no fal a n db a n ko f i m p l e m e n t a t i o n ，a n a l y s i so ft h ee f f e c t sa n dp r o b l e m s ，a n dp u tf o r w a r ds u g g e s t i o n sf o r i m p r o v e m e n t k e y w o r d s ：l a n db a n ks y s t e m ；m o d eo fl a n db a n ko p e r a t i n g ；s m a l lc i t i e s i i 大连理工大学学位论文独创性声明 作者郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下进行研究 工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用内容和致谢的地方外， 本论文不包含其他个人或集体已经发表的研究成果，也不包含其他已申请 学位或其他用途使用过的成果。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献 均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 若有不实之处，本人愿意承担相关法律责任。 学位论文题目 作者签名： 鹰豸 大连理工大学专业学位硕士研究生学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关学位论文知识产权的规定，在校攻读学位期间 论文工作的知识产权属于大连理工大学，允许论文被查阅和借阅。学校有 权保留论文并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印、或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 学位论文题 作者签名： 导师签名： 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1绪论 1 1研究背景与意义 改革开放以来，随着土地有偿使用制度地建立和其它要素市场的发展，极大地推动 了我国土地市场和房地产市场的发展，但由于经验不足和制度上的漏洞，这两个市场也 出现过总量失衡和投机现象，国家相继出台运用了一系列调控政策： 1 9 9 2 年1 1 月国务院下发了关于发展房地产业若干问题的通知，强调深化土地 使用制度改革、出让土地使用权集中统一管理等问题；1 9 9 3 年6 月，中央开始加强宏观 调控，加强房地产市场的宏观管理是一项重要内容，同年7 月，原国家土地管理局下发 了关于加强宏观调控管好房地产市场的通知，再次强调“严格土地审批制度，确保 政府垄断土地出让 的原则；1 9 9 5 年1 月，城市房地产管理法开始实施，对出让土 地使用权作了法律上的规范。 1 9 9 6 年8 月，上海市成立了全国第一家土地收购储备机构，即上海市土地发展中心： 1 9 9 7 年，中央政府1 1 号文，要求加强总量控制，实行用途管制，同年，杭州市开始启 动土地收购储备制度；1 9 9 9 年颁布实施新的土地管理法，包括武汉在内的一些地方 政府开始进行土地储备制度的探索；2 0 0 1 年4 月，国务院关于加强国有土地资产管理 的通知中明确提出“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方要试行土地收 购储备制度 ，全国各地纷纷成立土地收购储备机构，土地收购储备工作在全国迅速展 开。 2 0 0 7 年1 1 月，国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布了( - i - _ 地储备管理办 法( 下称办法) ，这是第一部规范我国土地储备工作的全国性法规。办法首 次对市、县政府土地储备的主体、范围、程序和管理进行了规范。 纵观土地储备从建立到发展的历程，这种制度的创新在盘活存量土地、培育和规范 城市土地市场、增加政府财政收入等方面都具有积极作用。 从中我们还可以看到，虽然土地储备制度在一步步趋于规范，但现有的法律法规中 对土地储备运作模式并没有作相关的说明，因此各地做法各异，模式众多。我国的土地 储备制度是先从上海、杭州、武汉这样一些大城市和中心城市首先推行的，它们积累了 大量的经验，运作体系也相当成熟，对于小城市而言，多是模仿和参照大城市的土地储 备制度逐步建立起来的，小城市与大城市相比存在着较大的差异性，如何构建一套适合 小城市发展的土地储备运作模式，值得深思? 本文从理论到实证一步步深入，从小城市 我国小城市土地储备运作模式研究 与大城市土地储备的自身条件差异出发，在借鉴国内外土地储备运作模式经验的基础 上，通过对小城市土地储备运作现状的分析，试图构建合理的小城市土地储备运作模式。 1 2 关键词阐释 1 2 1 土地储备制度 土地储备制度起源于1 8 9 6 年的荷兰阿姆斯特丹，随后土地储备制度在欧洲的很多 国家得以展开，各国的土地储备在具体的实施规范上都有自身的特点，取得了不同的成 效，但实施的目的却大致相同：大多源于城市人口迅速膨胀，土地与住宅供给压力大、 投机现象严重、地价急剧上升。后来，土地储备的服务范围不断扩大，包括：为公共公 益设施建设取得土地、促进各种废弃地的开发利用、推动老工业基地改造以及工矿型、 资源枯竭型城市的改造等领域，如：美国麻省为解决废弃闲置的军事基地、德国鲁尔地 区为了促进闲置工矿企业土地的再利用，都实行了土地储备或建立了土地基金。 我国的土地储备制度是随着1 9 9 6 年上海土地发展中心的成立而建立起来的，一些 学者对我国的土地储备制度进行了较为深入的研究，目前，还没有公认的统一定义，这 与我国各地对土地储备制度的理解与实施模式的不同有关。根据我国土地储备制度运行 的现状，可以对宏观意义上的土地储备制度作如下界定： 为了保障我国土地市场的规范高效运行，政府依据城市规划和土地利用规划，由政 府委托的机构依法通过征用、收购、换地、转制和到期回收等方式收回国有土地使用权 或者征用集体土地，对相关权利人给与合理的补偿，并由政府或政府委托的机构组织进 行土地开发，在完成了房屋的拆迁、土地的平整等一系列前期开发工作后，根据城市土 地出让年度计划，有计划地将土地投入市场的制度。 1 2 2 土地储备运作模式 通常所称的土地储备是一种简略的提法，它的完整概念是土地收购、土地整理和土 地供应的全过程。土地收购是指通过征用集体土地、收回闲置土地、调整不合理配置用 地和土地置换等行为取得土地使用权；土地整理是指通过统一规划、统一拆迁、统一配 置和统一开发等方式对所收购的土地进行整理与包装；土地供应是指根据社会发展、城 市规划和供地计划而采取向社会公开，通过土地招标、拍卖、挂牌等形式出让土地使用 权。 土地储备运作模式是指由储备目标、储备主体、储备客体、储备运行方式以及资金 保障等关键因素决定的具有代表性的土地储备运作方式，土地储备运作模式特点是具有 相对固定的内在运行机制和外部运行环境。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1 2 3 ，j 、城市 根据管理工作的需要，按市区( 不包括市辖县) 的非农业人口总数对城市规模进行划 分，目前我国统计工作中将城市分为以下几组：1 0 0 万人口以上为特大城市；5 0 i 0 0 万人口的为大城市；2 0 5 0 万人口的为中等城市；2 0 万人口以下的为小城市。 1 3 国内外文献综述 1 3 1国外土地储备研究状况 国外土地储备制度的建立与实施时间相对比较长，许多学者对土地储备的理论与实 践问题进行了研究，研究内容涉及到土地储备的必要性、土地储备的作用、土地储备决 策等方面。 ( 1 ) 土地储备的涵义界定 由于各国的土地所有制、土地管理体制、历史和文化传统存在差异，土地储备的目 标也有所不同，各国的研究者对土地储备的涵义有着不同的界定。 理查德p 菲什曼( r i c h a r dp f is h m a n ) 认为，土地储备是一种政府取得未来开发需 用的土地，用以控制城市发展和方向的制度n 3 。他认为土地储备融入现存的计划及法规 体系中相互配合，提供土地使用规范。 西尔迈卡姆( s y l v a nk a m m ) 认为，土地储备是一种大规模的土地获取、管理及供应 计划，对城市的发展形态和土地价格具有实质性影响瞳1 。 哈罗德b 都可利( h a r o l d g d u n k e r l e y ) 认为，土地储备是政府在没有需要前，预先 取得相当面积的土地，最后将其释放，进行与计划目的相一致的开发，以确保计划有效 执行并引导城市合理发展的管制措施1 ，是土地管理制度的一种创新手段。 ( 2 ) 土地储备的必要性 理查德p 菲什曼( r i c h a r dp f i s h m a n ) 主张城市土地利用应综合考虑经济效益和社 会效益，应以土地公共效用的最大化为基本原则h 1 。土地储备是政府调控与管制土地市 场的有效手段，为实现公共效用的最大化，政府应该对土地市场进行适当的管制。 安l 斯庄格( a n nl s t r o n g ) 认为政府为了解决住房短缺、抑制投机，应建立一套 新的开发机制，城市土地储备制度便应运而生1 。他通过几个土地储备项目的运行，认 为政府在这些土地储备项目中都起了很大的促进作用。 ( 3 ) 土地储备机构设计与决策分析 唐t 约翰逊( d o nt j o h n s o n ) 和拉瑞b 科沃特( l a r yb c o w a r t ) 对公共部门的土地 储备决策行为进行了研究，列举了土地储备决策中应考虑的经济因素1 ，作者通过成本 效益分析和现金流分析，为地方政府的土地储备决策行为提供了一个决策模型。 我国小城市土地储备运作模式研究 迪斯( t e a s e ) 和诺亚曼德( r o y a m o n d ) 认为只有当土地持有预期收益等于贷款利 率时，开发商的土地储备量达到最优，高利率会迫使土地开发商选择早开发口1 。他们通 过对香港土地市场的分析，提出了净资产预期收益率最大化条件下的企业最佳土地储备 模型。 ( 4 ) 土地储备的作用与效果 国外许多学者都认为实施土地储备可以促进城市健康发展、降低住房价格、抑制土 地投机、优化土地资源配置等。 杰克卡尔劳伦斯b 史密斯( j a c k c a r r l a w r e n c e b s m i t h ) 研究了土地储备对地价的影 响，如政府实施土地储备并不是以土地投机为目的，基于它的规模效应，只需要较低的 土地开发成本和较低的土地储备成本等1 ，由此可见，土地储备可以起到降低地价的作 用。 e c 帕所j r ( e c p a s o u rj r ) 认为土地储备是一种公共投机行为，若使用不当， 则会降低土地市场上自由土地投机调节地价的正面作用。因为土地市场上的土地投机者 相互之间也存在着竞争，这种竞争能自动将投机收益降低到合理水平阳1 。因此，要正确 使用这种手段，抑制土地投机行为。 哈罗德b 都可利( h o a r d lb d u k n e r e l y ) 认为通过土地储备这种手段，政府在需要 使用土地之前就预先取得相当面积的土地，最后将其释放到市场，进行和规划一致的开 发n 引，这样，有利于对土地资源的优化配置。 1 3 2 国内土地储备研究状况 我国土地储备实践起步较晚，土地储备的理论研究却比较丰富，产生了许多具有历 史意义和实践指导意义的研究成果。目前国内关于土地储备的研究，主要集中在土地储 备的功能、土地储备的运行模式、土地收购补偿价格问题、土地储备资金来源及风险管 理、土地储备的法律保障、土地储备、土地金融与经营城市的战略思考等方面。 ( 1 ) 土地储备的功能 冷宏志、宫玉泉( 2 0 0 1 ) 认为土地储备制度构筑了城市存量土地供应的卖方市场、规 范与调控了土地市场、推进了土地利用方式的转变、为国企改革提供了巨额资金、刺激 了经济发展等n 1 1 ，总结了我国城市土地储备制度的多项功能。 王敏燕，黄海珍( 2 0 0 4 ) 认为土地储备的主要目标应为：规范和培育城市土地市场， 增强政府对土地市场的调控能力：增加政府土地收益，防止国有土地资产流失；为居民 提供可负担的住房；推进国企改革，盘活企业资产；确保城市规划的实施n 引。突出体现 了政府实施土地储备是调控土地市场，实现城市经济和建设的可持续发展的重要手段。 大连理1 = 大学专业学位硕士学位论文 黄小彪，黄曼慧( 2 0 0 5 ) 将城市土地储备制度的功能概括为：有利于增强政府对 城市土地的宏观调控能力；优化城市土地利用结构，盘活城市存量土地，提高土地利 用率；筹集城市建设资金，实现“经营城市 的建设理念；提升城市总体价值，提 高政府效率；提高房地产开发门槛，调整财富分配格局；将推动土地金融的发展n3 1 。 ( 2 ) 土地储备的运行模式 ， 陈建设( 2 0 0 0 ) 认为，我国土地储备制度的运行模式大体分为三种：按照市场机制 运行的模式，即土地储备机构通过与被收购单位的协调，确立土地收购价格或约定收益 分成，按约定支付收购金后取得土地，并办理土地过户手续，再对土地进行拆迁、平整 和相关基础设施配套，对易于转让的储备土地由土地管理部门出让给新的用地者。行 政指导和市场运作相结合的模式，即收购土地的范围由政府行政法规规定，规定范围内 的土地统一由储备机构根据计划进行收购、储备、开发，由土地管理部门实行统一出让。 行政指导、市场运作与土地资产管理相结合的模式，即政府规定用于储备的土地范围， 对可收购的土地由土地储备机构与原用地者签订国有土地使用权收购合同，储备机 构按合同规定支付土地收购补偿费用，取得土地使用权n 引。 谭术魁、彭补拙( 2 0 0 3 ) 从土地储备机构收购土地的性质、土地储备机构的职能、用 地者转让土地的权力、调控土地市场的方式与效果以及储备土地的出库方式五个方面比 较了上海、杭州、南通、武汉四个城市的土地储备运行模式n5 l ，通过各种模式的对比， 分析总结了各个模式的优点和缺点。 冯庆福( 2 0 0 3 ) 把我国各地土地储备概括为三种模式：即以上海市为代表的市场主导 模式、以杭州市为代表的政府主导模式和以武汉市为代表的政府与市场相结合模式n 6 1 ， 对我国城市土地储备运作模式作了最为典型的概括。 杨志荣，张晟伟( 2 0 0 8 ) 认为，从土地储备的意义来看，城市土地储备制度的建立应以 强化政府对土地市场调控和实现国有土地资产保值增值为最终目标，以政府主导型作为 土地储备的运行模式是毋庸置疑的n7 1 ，他们对土地储备初期进行了模式选择，对土地储 备成熟期进行了模式优化，对土地储备运作模式进行了一定的创新和尝试。 ( 3 ) 土地储备的利益分配和收购补偿价格问题 毕继业，朱道林，王秀芬( 2 0 0 3 ) 认为目前确定土地收购价格的具体方法有以下五 类：一是按规定的补偿标准确定；二是由评估机构来确定；三是由收购双方自行协定； 四是直接比照基准地价确定；五是由政府统一定价n 引。 谢钊，李炳新，罗彩云( 2 0 0 7 ) 提出应健全土地储备收益分配和补偿机制。土地收 购价格评估应坚持权利和利益相结合、收购价格与安置补偿费分离、综合协调等原则， 采用市场比较法、剩余法，收益还原法、基准地价系数修正法、资金平衡法等方法进行 我国小城市土地储备运作模式研究 价格评估。同时要合理分配政府和企业之间的土地收益，要从土地权利、国际惯例和企 业的实际困难等多方面考虑并通过制度安排加以约定n 9 i 。 ( 4 ) 土地储备资金来源及风险管理 刘维新，张红( 2 0 0 1 ) 提出两种土地储备资金筹集方案：其一，借鉴台湾土地银行的 运作经验，由政府出资成立专业性的土地银行，以金融运作的方式，参与土地储备和经 营城市，逐步形成：土地储备一经营城市一土地金融的良性循环机制；其二，由政府适 度拨款，并运用土地出让的收益积累及经营城市收益，建立土地储备资金，由土地储备 中心进行管理。前者更加符合市场经济运作，也便于我国加入w o t 以后与国际接轨。后 者在运作中难以摆脱行政指令，不容易发挥资金效益啪，。 宋继军( 2 0 0 4 ) 认为，中国土地储备制度的核心目标是推动和完善土地市场，而非垄 断土地收益，只要能够建立合理的利益分配机制融入需要的资金，把土地储备工作开展 起来，没有必要非得恪守政府单一主体的资金运作模式乜1 1 ，主张通过多途径的融资渠道 来突破资金“瓶颈。 吴锦楚( 2 0 0 4 ) 提出了化解土地储备资金风险的建议：引入项目管理模式、根据市 场变化调整土地储备计划、合理确定信贷规模、设立土地储备风险基金、设立财政空转 账户、改革政府征地资金的财政拨付体制、制定资金核算制度、建立预报和监管机制位羽。 颜雪梅，龚健( 2 0 0 7 ) 提出尽可能考虑以多种途径运作资金，拓宽融资渠道：一方面， 可以积极争取财政部门的大力支持，政府每年从土地出让收益中留出一定数额作为土地 储备基金，以增强自我积累能力，增加土地基金的权益资本，进而建立滚动经营、滚动发 展的资金良性循环机制。另一方面，通过实施土地债券化、推行“换地权益书 等做法 吸收社会资金或相应的土地权力来实施土地储备。此外，对于已经进入储备但尚未进行 拆迁的土地，可在按计划进行开发整理前进行出租，以获取的租金收益来充抵银行贷款 利息。 ( 5 ) 土地储备的法律保障 杨继瑞，朱友仁( 2 0 0 2 ) 认为，关于建立土地储备制度的法律建设，可以借鉴国外赋 予政府土地优先购买权的作法，根据我国土地基本制度，从根本上解决建立城市土地储 备制度的法律保障问题。建立和完善我国城市土地储备制度，不仅要在继续完善国家对 农地征用权的基础上，赋予城市政府对土地的优先购买权，并从法律上明确城市土地储 备的范围。另外，还应当从法律上规定对政府拥有的开发条件还不成熟的土地，可以依 法实行年租或短租，并将租赁收益纳人土地储备基金进行管理。同时，还应当对土地储 备基金运作主体及相应的监督机制作出明确的法律规定乜钔。借鉴了国外的经验，又根据 我国的现实国情有针对性地提出了建议。 一6 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 颜雪梅，龚健( 2 0 0 7 ) 认为，要在继续完善土地管理法和房地产管理法的基 础上，在法律法规上明确规范土地储备的内涵、性质、范围、施行机构及其权利，制定土 地收购、拆迁、出让等的操作方法与管理制度，建立土地储备的监督制度，规范土地储备 资金的运作与管理，严格规范地方政府行为，保证地方政府最大限度地按照公共利益开 展土地储备工作，保证土地储备制度运作的合理性、合法性、合规性、可操作性瞄1 。 ( 6 ) 土地储备、土地金融与经营城市的战略思考 刘维新，张红( 2 0 0 1 ) 认为土地储备是经营城市的基础，而土地储备又需要金融的支 持，运营、储备与金融之间，因此要构建城市建设资金的良性循环机制、优化投资环境， 重组城市资源、创建土地金融，建立土地储备资金、加大城市基础设施有偿使用力度、 加大城市建设投融资机制改革力度汹3 。通过这些举措形成良性的循环机制，并逐步建立 与完善循环体系。 黄小彪，黄曼慧( 2 0 0 5 ) 提出将政府经营城市的收益分为两部分，一部分用于投入 新的城市设施建设，一部分进入土地储备基金；城市土地储备所需的土地收购资金，主 要来源于银行贷款等金融渠道，通过土地经营获得的土地收益，一部分作为城市建设资 金积累，其余进入土地储备基金，用于归还银行贷款：土地金融部门负责多渠道筹集土地 资金，从而在三者之间形成资金良性循环机制瞳 。从具体操作上说明了经营城市、土地 储备与土地金融的良性互动机制的建立。 综上所述，国内外的学者对土地储备的各个方面都进行了大量的研究，为后期深入 研究奠定了基础，但尚未形成完整的理论体系，其中，对于土地储备运作模式方面的研究 主要是总结了几种典型模式，并进行了模式类型的比较，同时也进行了一定的创新和尝 试，但由于城市发展的差异性，各地的土地储备模式不可能生硬照搬，在上述研究中都 没有针对性地据不同环境和情况来构建土地储备运作模式，本文拟对这一问题深入探讨， 以期能更好地推进土地储备制度的完善。 1 4 研究内容和方法 1 4 1 研究内容 本文从我国土地储备制度的研究背景和意义入手，阐述土地储备制度的内涵，对我 国土地储备实践中三种代表性的运作模式进行了对比分析，对国外中小城市土地储备运 作模式进行了经验借鉴，核心内容是从我国城市土地储备的实践探索、小城市土地储备 的存量与配置效益、小城市土地储备运作的现存问题及其原因分析四个方面深入解析我 国小城市土地储备运作的现状，提出构建我国小城市土地储备运作模式的设想，最后， 通过实证分析来发现问题并提出可行性对策。 我国小城市土地储备运作模式研究 1 4 2 研究方法 本文主要运用对比分析、定性分析与定量分析相结合、理论分析与实证分析相结合 的方法展开研究。 对比分析方法。在本文中多处运用了对比分析方法，如：国内外土地储备研究状况 的比较，国内三种代表性土地储备运作模式的比较、小城市与大城市土地储备的差异对 比。 定性分析与定量分析相结合的方法。定性分析能找到事物的本质和内在联系，揭示 事物发展的规律和方向；定量分析能准确地描述事物的现状，反映事物存在的规模和方 式。本文对小城市土地储备运作现状、问题等进行定性分析，并运用定量分析工具，增 强定性分析的可靠性。 理论分析与实证分析相结合的方法。本文主要运用了供求理论、市场失灵、政府经 济学、土地集约利用等相关理论提出土地储备运作的现状问题，并用实证分析的客观描 述来解答。 论文和思路和结构如图： 大连理工大学专业学位硕士学位论文 绪论 我国小城市土地储备运作的理论与实践依据 我国土地储 备运作的理 论依据 国夕l - d , 城市土 地储备运作模 式的经验借鉴 我国小城市土地储备运作的现状分析 实践探索 问题的原因 分析 我国小城市土地储备运作模式的构建 湘潭县 概况 实施保障 实证分析湘潭县土地储备运作模式 土地储备 运作模式 改进建议 结论 图1 1 论文的思路和结构 f i g u r e1 1 t h ei d e a sa n ds t r u c t u r e so ft h i sp a p e r 我国小城市土地储备运作模式研究 2我国小城市土地储备运作的理论和实践依据 2 1 土地储备运作的理论依据 2 1 1供求理论 土地作为一种特殊商品，既受一般商品供求规律的制约，又有与一般商品不同的供 求形式。 由于土地具有的多重经济属性，土地需求表现出了多样性，在开发利用意义方面表 现为土地需求者对土地的功能和效用等方面的需求，在土地产权的拥有、占有、及以此 关系而获得土地收益方面表现为对土地资产的价值需求。在土地的供给方面，能够提供 土地市场需求所必需效用的土地只是土地可供量的一部分，调节土地市场供给可以通过 调整存量土地来实现汹1 。土地交易在一般的情况下遵循一般商品的供求规律：地价下跌， 供给减少，需求增加；地价上涨，供给增加，需求下降。 土地作为一种特殊的商品，其供求关系具有特殊性：首先，存在一些把土地当作投 机对象的土地购买者，其购买目的是为了以后能以更高的价格卖出去而获利，一些价格 较低但升值能力不强的土地，购买者很少，保值升值能力较好的如市中心等地段的土地， 虽然价格相对更高，购买者反而较多；其次，由于土地自然供给总量并不是没有限度的， 超过了一定限度，不管价格如何上涨，土地的供给也无法再增加。 城市土地储备的主要目标是为了实现土地资源合理配置。资源的合理配置是价格杠 杆通过市场机制来调节和实现的，而价格又是由产品供求状况决定的，因此供求理论成 为资源合理配置的理论基础。 2 1 2 市场失灵理论 市场失灵是指市场机制在很多情况下并不能保障资源的有效配置。 市场机制可以借助于供求关系、竞争机制、价格机制等手段来控制和引导城市土地 资源的合理利用，从而达到土地资源配置优化的目的。市场机制在解决我国城市土地利 用效率低、不合理的结构布局等方面发挥了重要作用，促进了土地的合理利用并保障了 城市经济的发展。 但事实证明，在城市土地资源的市场配置中容易产生市场失灵。这是因为： ( 1 ) 城市土地市场是一个不完全竞争的市场。首先，土地的有限性，不可再生性和所有权的 垄断性，使土地市场具有强烈的垄断特点，导致土地市场供给主体之间的竞争不充分、 不广泛；其次，城市土地具有固定性和单一性，地域性十分明显，不能形成统一的市场 大连理工大学专业学位硕士学位论文 竞争，城市土地也不能随市场价格的变动而自由地进行移动，以迅速消除土地价格上的 差异；最后，土地的稀缺性导致土地交易的金额巨大，自然形成一定的市场门槛，使市 场竞争的广泛性受到很大限制，形成不完全竞争市场。( 2 ) 由于土地利用外部性的存 在，经济的资源配置不可能达到帕累托最优状态，城市土地的利用也很容易产生外部影 响，因为土地用途不易改变，区位决策和选址中的任何失误都会给私人和社会带来极大 的效用和效率的损失，付出极高的代价。( 3 ) 城市土地利用的公共产品特性，使得作 为市场主体的厂商及个人，所关注的往往是短期的个人利益，并不真正重视整体和长期 利益。 市场失灵引发了政府必须采用宏观调控对土地市场进行干预，从而起到了保护耕 地、调节城市增量土地、控制城市无序增长等方面的作用，土地储备制度的建立便是顺 应了土地市场的这种需要，政府主导型土地储备模式的选择便是以此为依据。 2 1 3 政府经济学理论 政府经济学是以政府及其它公共部门的经济行为、经济职能及其对资源配置和社会 福利的影响为研究对象的。政府行使职能的总体目标可以归纳为三个方面：有效配置资 源、增进社会福利、维护社会稳定。 在我国土地是重要的国有资产，土地储备的本质上是一种政府经济管理行为，其实 质是在政府控制下进行的土地资源优化配置。因此政府管理的相关理论是指导我国城市 土地储备的重要理论依据。 我国土地市场还处于培育与发展阶段，政府对土地市场过分干预和放任不管都不可 取。政府对国有土地资产的管理是一种宏观管理，所重视的是国有土地资产的宏观配置， 立足于通过宏观经营政策的制定和相应调节手段的运用来促进国有土地资产的配置优 化。因此政府经济学的相关理论是指导土地储备的重要理论依据。不管是土地储备经营 制度的实施，还是土地储备经营机构的建立，都应该以政府经济学理论作为依据。 与市场失灵相似，政府在履行其经济管理职能时同样存在着失灵现象。政府失灵是 指政府在试图弥补市场机制缺陷时的过程中，由于干预不当而产生的另一种缺陷，即政 府干预不当造成经济效率低下和社会福利损失汹1 。为避免政府失灵，必须明确政府的功 能定位，合理确定土地储备的目标，采取有效的政策和措施来调控土地市场。 2 1 4 城市集约用地理论 土地集约利用的概念最早来自于古典经济学家在地租理论中对农业用地的研究，是 指在一定面积土地上，集中投入较多的生产资料和劳动，使用先进的技术和管理方法， 以求在较小面积土地上获取高额收入的一种农业经营方式。随后，土地集约利用的概念 我国小城市土地储备运作模式研究 被引入城市土地研究中，形成城市土地集约利用的概念，但由于城市土地利用方式的多 样性，城市土地集约利用的内涵远比农业土地集约利用复杂和丰富。 城市化不仅不会造成土地的浪费，而且带来土地的节约啪1 。从以下数据中可以说明： 城市居民的平均用地大约是1 0 0 平方米，但是在农村，农民的宅基地就远远超过1 0 0 平 方米，有些地方高达1 6 0 平方米或者更大。那么，若让农民转化为城市居民则可以极大 地节约土地，提高土地的产出率。这样，既可以使农村的许多耕地集中到耕作专业户或 种地能手手里，有利于提高农业的规模化、产业化，又能使大量的农村非建设用地转化 为城市建设用地。基于我国人多地少的现实国情和土地利用中存在的诸多问题，集约利 用土地是我国城市化发展的必然选择，是我国解决土地问题的重要途径。 2 1 5 城市土地经营理论 城市经营，亦称“经营城市 ，其核心是以土地资本、基础设施为经营对象。即要 把市场经济中的经营意识、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市建设，全 面归集和盘活资产，促使城市资产重新配置和优化组合，从而建立多元化的投融资渠 道，不断扩充城市建设的资金来源口。经营城市的核心是运营城市的空间资源，其中尤 为重要的是土地资本，因为，人类的活动都依赖于土地。土地的供给具有稀缺性，政府 的土地储备在达到相当的量的情况下，才能有效调控土地市场，对土地资源进行优化配 置，显化土地价值。因此，建立与完善土地储备制度、合理调控与配置土地资源是经营 城市的重要环节。 2 2 我国城市土地储备运作的模式 我国城市土地储备模式主要有：以上海为代表的市场主导型模式、以杭州为代表的 政府主导型模式以及以武汉为代表的市场与政府结合型运作模式射。 2 2 1市场主导型土地储备运作模式上海 以上海为代表的市场主导型运作模式，以市场机制为基本运行机制，充分体现市场 机制配置土地资源的功能。 性质市场主导型。在政府规定范围内的土地，由土地发展中心与原用地单位协商， 达成一致协议后才进行收购储备，不具有强制性。 运作特点土地储备机构根据自己的收购计划和政府的要求，向规划部门申请确定 拟收购地块的规划条件，并对其进行评估，然后与原土地使用者协商，确定土地收购价 格，签订收购协议，支付收购金，再按规定办理土地过户手续。储备机构取得土地后负 大连理工大学专业学位硕士学位论文 责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套，对易于转让的储备土地由土地管理部门 出让给新的用地者。 土地储备资金的来源及管理上海土地发展中心是自收自支的事业单位，资金的主 要来源是财政拨款、银行贷款、自有资金、土地收购补偿费和前期开发费的返回、土地 增值部分按一定比例的返回。 2 2 2政府主导型土地储备运作模式杭州 以杭州为代表的政府主导型运作模式，在政府主导的基本上充分发挥市场机制配置 土地资源的功能，实现行政主导与市场运作有效结合。 性质政府主导型。杭州市土地储备实施办法规定，杭州市区范围内所有需要 盘活的土地都要纳入土地储备体系，由政府垄断收购和储备，并经土地储备中心开发后 统一向市场提供，其他任何单位、个人都不能收购土地，也不能供应土地，划拨土地使 用者也不能通过补办出让手续的方式自行转让土地使用权。政府的收购具有强制性，由 政府出台统一规定，土地使用者的补偿金完全按照政府制订的相关规定的标准给予。 运作特点收购土地的范围由政府行政规定，规定范围内的土地统一由土地储备机 构根据计划进行收购、储备、开发，土地管理部门根据用地需求用招标、拍卖方式对储 备土地实行统一出让，规定范围内的划拨土地使用者不能像过去一样通过补办出让手续 的方法自行转让土地使用权。政府的主导作用主要体现在两点：一是政府抓土地“统一 收购权”，二是政府抓土地“统一批发权。通过土地收购、储备、出让这三个环节实 现市区土地一级市场的政府垄断。 土地储备资金的来源及管理这种模式资金需求量非常巨大，目前杭州市的土地储 备资金来源主要有：财政拨款、银行贷款、周转金( 土地使用权出让金的垫支) 、土地 储备资金( 出让地块成交价的4 5 留存土地储备中心) 、储备土地再利用的收入( 在原 土地所有人交付土地后，土地出让前，土地储备机构将储备的土地连同地上建筑物再利 用获得的收益) 。 2 2 3市场与政府结合型土地储备运作模式武汉 性质市场与政府结合型。一方面，体现政府意志但决非政府主导，对于储备范围 以内的土地并不全部储备，而且也没有垄断土地市场的供应，不存在其他土地使用者合 法向市场供应土地的可能；另一方面，体现市场导向但也决非市场主导，对于储备范围 外的土地以及虽属储备范围内但不适宜储备的土地，其土地使用者拥有转让土地的权 力，但并不能自由转让，而是需要获得政府许可并在公开的土地市场内进行。 我国小城市土地储备运作模式研究 运作特点一方面，原则上对经营性用地实施统一收购储备；另一方面，作为土地 储备的补充方式，对未实施储备的经营性用地实行交易许可制度。 土地储备资金的来源及管理土地储备资金来源于政府财政投入、土地收益和银行 贷款等。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 表2 1 三种土地储备运作模式比较1 t a b l e2 1t h ec o m p a r i s o no f t h r e ek i n d so f o p e r a t i n gm o d eo f l a n db a n k 对比项目 上海 杭州 武汉 性质市场主导型，不具强制性政府主导型，具强制性市场与政府结合型 机构职能储备土地 储备土地储备土地、交易许可 储备权力所政府储备机构和房地产 政府储备机构政府储备机构 在开发企业 仅包括未经土地使用权 范围最广，只要是市区 主要为经营性用地，而对于其 出让的国有土地或土地内的国有土地储备经营 储备范围他用地则由交易许可制度予以 使用权出让后应当依法均由土地储备机构垄断 规范。 收回的国有土地。实施。 深化国有土地使用权制 盘活存量土地资产，合构筑统一、规范和良性循环的 度改革，增强政府对土地 目标定位理利用土地，优化土地土地有形市场，经营城市土地 供给的宏观调控，盘活存 资源配置。资产。 量土地、规范供地方式。 财政拨款、银行贷款、自 有资金、土地收购补偿费 财政拨款、银行贷款、政府财政投入、土地收益和银 资金来源及和前期开发费的返回、土 周转金、土地储备资