（公共管理专业论文）城市边缘社区管理对策研究.pdf

摘要 在统筹城乡发展、区域发展，推进城乡经济社会发展一体化，全面建设小康社 会的历史阶段，农村城镇化、城市扩张化步伐进一步加快，城区进一步向城市周边 农村地带扩展，城市数量和城市规模持续扩张膨胀。在乡村向城市转化迈进的过程 中，出现了大量独具特色、属于过渡类型的城市边缘社区，它们既接受着城市的辐 射，又部分保留着农村的一些特点，是城市与乡村、传统与现代、工业与农业的聚 合点和交汇带，也是城市发展扩张最为活跃的地带。加强城市边缘社区管理，探寻 科学有效的管理模式和对策，对于实现这一地域的有序发展、永续发展，加快推进 农村城市化、城乡一体化具有重要的意义。本文以公民社会理沦、治理理论、和谐 社会理论作为理论分析工具，第一章归纳概括了城市边缘社区的四种主要类型，分 析了城市边缘社区的内涵和基本特征；第二章阐析了城市边缘社区的形成机理和管 理现状，指出了当前社区管理存在的主要问题和症结所在；第三章基于当前城市边 缘社区管理理论，提出了城市边缘社区管理的取向选择、主要原则和对策措施，着 重从调整社区空间架构、创新社区管理运行机制、建立社区服务平台体系、完善社 区运转保障机制四个方面阐述了具体对策。 关键词：城市边缘社区；管理对策；研究 a b s t r a c t a tt h eh i s t o r i c a ls t a g ew h e nw ea r eh a v i n gt h eo v e r a l lp l a n n i n go ft o w na n dc o u n t r y d e v e l o p m e n ta n dr e g i o n a ld e v e l o p m e n t ，a n dp u s h i n gf o r w a r dt h ei n t e g r a t i o no fr u r a la n d u r b a ne c o n o m ya n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ，a sw e l la sb u i l d i n ga m o d e r a t e l yw e l l - o f fs o c i e t y , t h ep a c eo fr u r a lu r b a n i z a t i o na n du r b a ne x p a n s i o nq u i c k e n s t h en u m b e ra n ds c a l eo f c i t i e se x p a n dc o n t i n u o u s l yb e c a u s eo ft h ee x p a n s i o no fu r b a n a r e a s d u r i n gt h ep r o c e s so f t h et r a n s f o r m a t i o nf r o mc o u n t r y s i d et oc i t i e s ，al a r g en u m b e ro ft r a n s i t i o n a lt y p eo fu r b a n f r i n g ec o m m u n i t i e sw i t hu n i q u ec h a r a c t e r i s t i c sa p p e a r t h e yh a v eb e e ni n f l u e n c e db y c i t i e s ，a n da tt h es a m et i m e ，p a r t l yr e t a i ns o m ec o u n t r y s i d ec h a r a c t e r i s t i c s t h e ya r ec r o s s a r e a sa n dc o n g r u e n tp o i n t so fc i t ya n dc o u n t r y s i d e ，o ft r a d i t i o na n dm o d e r n i t y , a n do f i n d u s t r ya n da g r i c u l t u r e ，a n da r et h em o s ta c t i v ea r e a so fu r b a nd e v e l o p m e n ta n d e x p a n s i o n t os t r e n g t h e nt h em a n a g e m e n to ft h e s eu r b a nf r i n g ec o m m u n i t i e sa n dt o e x p l o r es c i e n t i f i ca n de f f e c t i v em a n a g e m e n tm o d e l sa n dm e t h o d sa r eo fg r e a ts i g n i f i c a n c e t oe n s u r ea no r d e r l ya n dc o n t i n u o u sd e v e l o p m e n to ft h e s ea r e a sa n dt op u s hf o r w a r dt h e u r b a n i z a t i o na n di n t e g r a t i o no fc i t ya n dc o u n t r y s i d e u s i n gt h et h e o r yo fc i v i ls o c i e t y , t h e o r yo fm a n a g e m e n t ，a n dt h e o r yo fh a r m o n i o u ss o c i e t ya sm e a n sf o rt h e o r e t i c a l a n a l y s i s ，t h ef i r s tc h a p t e ro ft h i st h e s i si n t r o d u c e sf o u rm a i nt y p e so fu r b a nf r i n g e c o m m u n i t i e sa n di n t e r p r e t st h e i rc o n n o t a t i o na n db a s i cc h a r a c t e r i s t i c s ；c h a p t e rt w o a n a l y z e s t h ef o r m a t i o nm e c h a n i s ma n dc o n d i t i o no fm a n a g e m e n to fu r b a nf r i n g e c o m m u n i t i e s ，a n dp o i n t so u tt h em a i np r o b l e m si nt h ec o m m u n i t ym a n a g e m e n ta n dw h e r e ，t h et r o u b l el i e s ；a n dc h a p t e rt h r e e ，b a s e do nt h eu r b a nf r i n g ec o m m u n i t ym a n a g e m e n t t h e o r ya n dp r a c t i c e ，a n a l y z e sa n dp r o p o s e st h eo r i e n t a t i o n ，t h em a i np r i n c i p l e sa n d s t r a t e g i e sf o ru r b a nf r i n g ec o m m u n i t ym a n a g e m e n t i nt h i sp a r t ，t h es t r a t e g i e sa r e c l a r i f i e dm a i n l yf r o mf o u ra s p e c t s ：a d j u s t i n gt h es t r u c t u r eo fc o m m u n i t y s p a c e ，c r e a t i n g n e wc o m m u n i t ym a n a g e m e n ta n d f u n c t i o n i n gm e c h a n i s m ，e s t a b l i s h i n gc o m m u n i t y s e r v i c ep l a t f o r ms y s t e m ，a n d p e r f e c t i n g t h e g u a r a n t e em e c h a n i s mf o rc o m m u n i t y f u n c t i o n i n g k e yw o r d s ：u r b a nf r i n g ec o m m u n i t y ；m a n a g e m e n tc o u n t e r m e a s u r e s ；s t u d y 学位论文独创性声明、学位论文知识产权权属声明 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文中 依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义上 已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或成 果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果。 论文作者签名：圆雩叫 f t , 菇i ：；p 哆年多月互同 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。 学校享有以任何方式发表、复制、公丌阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校 后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为 青岛大学。 本学位论文属于： 保密口，在年解密后适用于本声明。 不保密彤 ( 请在以上方框内打“”) 论文作者签名： 田雩国，j r 期：加哆年孑月同 剔磁孙孑新 嗍叩私肭同 ( 本声明的版权门青岛人学所有，朱经许可，任何单位及任何个人不得擅白使川) 4 1 青岛人学m p a 硕士学位论文 引言 改革开放以来特别是统筹城乡经济社会发展提出以来，我国城乡经济社会发展 呈现新的格局，尤其是大城市的发展更为迅猛，城镇化、城市化步伐明显加快，对 周围地区的吸引力不断增强，城市边缘区成为我国城市扩张蔓延的主要地域，其所 处地域的特殊性使其成为发展最迅速、活力最强劲、矛盾最集中、问题最复杂的地 域之一。今天的城市边缘区将随着城市的扩张成为未来城市的建成区，其发展质量 和成效至关重要。 1 研究的目的和意义 ( 1 ) 城市边缘社区是推进城市化的“桥头堡”，是统筹城乡发展的关键。当前 正处于城镇化、城市化加速发展的时期，城市边缘社区地处城市与乡村结合部，既 接受着城市辐射，又部分保留着农村特点，是城市与乡村、传统与现代、工业与农 业的聚合点和交汇带，是昨天的乡村、明天的城区，这一区域良性发展在统筹城乡 发展、推进城市化进程中的地位和作用越来越突出。研究城市边缘社区管理，探寻 科学有效的管理模式和途径，促进这一区域的科学演进和发展，对统筹城乡发展、 推进城市可持续发展具有重要意义。 ( 2 ) 城市边缘社区是多元主体多种矛盾交织的细胞，是城市管理体制改革的重 点。城市边缘社区是“城”和“村”的交集，属于城市、乡村和外来成分共同作用 的地域，具有过渡性、混杂性、动态性等特点，类型多元化，主体多元化，需求多 元化，矛盾多元化。按照建设社会主义和谐社会的要求，如何加强和改进城市边缘 社区管理，在这样一个多元的功能空间实行“善治”，协调处理好各种利益关系和 矛盾，建设文明祥和的社会生活共同体，是城市管理亟待研究探讨的重要理论和实 践问题，这对丰富社区治理理论有着重要的意义。 ( 3 ) 潍坊城市发展进入高速增长期，城市边缘社区管理i u j 题显得同益重要和突 出。近年来，潍坊大力实施中心城市带动战略，积极推进城郊城市化、城郊村社区化 进程，目前城市化率己达n 4 8 8 ，预计未来五年城市化牢将达至1 j 5 3 ，城市空间以 前所未有的速度增长，中心城区中部、东部、西部、南部、北部“五大板块”膨胀 发展的架势已经形成，城市边缘社区区域空间、功能空问和管理内容、管理模式等 诸多方面已经和正在作出改革调整。瞄准城市社区管理自订沿问题，紧密结合潍坊 发展实践，在城市边缘社区管理模式和机制创新方面作些研究探索，找到契合发展 规律和趋向、更加符合潍坊实际的发展路子和管理对策，对推进城市基层管理体制 i i l 潍坊统计年鉴一2 0 0 8 m 中国统计出版社，2 0 0 8 ：4 1 引言 改革、推动潍坊城市又好又快发展，具有重要的指导作用和实践意义。 2 国内外研究现状 ( 1 ) 国外研究现状 国外社区发展可追溯到欧洲工业革命的出现，但一直没有引起社会主流的关注， 自2 0 世纪5 0 年代联合国提出社区发展计划后，国际社会才真正注意和重视社区的发 展与建设，并发展成为一项世界性运动，越来越多的政治家和专家学者关注研究社 区发展和管理。 社区发展和管理的地位作用越来越突出。美国政府在2 0 世纪初已经开始关注 社区发展问题，布什竞选总统的目标之一就是建立白宫社区行动计划办公室，旨在 推动建立以信仰为基础的社区组织参与国家社会问题的解决，并在7 个内阁部门建立 1 0 个社区中心来推行社区行动计划；英国从2 0 世纪8 0 年代提出了社区重建计划，依 托社区组织使政府、企业、民间组织和公民结成伙伴关系；加拿大把提高和保持社 区生活质量作为社区建设的主要内容，其社区组织的发展对于该国家庭和社会做出 了重要贡献。 社区发展和管理的理论实践研究形成各具特色的理论和模式。比较有影响的 社区发展和管理理论，诸如人文区位理论、社区治理理论、社区关系理论、社区行 动理论。在社区管理模式上，根据社区发展过程和社区发展的组织特征看，主要有 以印度和菲律宾为代表的整体模式、以缅甸和牙买加为代表的代办模式、以美国和 英国为代表的分散模式，以同本和新加波为代表的混合模式；从社区组织体制特征 角度，主要有以新加波为代表的政府主导模式、以美国为代表的社区自治模式、以 澳大利亚为代表的混合模式。 城市郊区问题研究宽泛深入。伴随城市化、郊区化推进和郊区的崛起，许多 学者把目光投向郊区，从社会学、历史学、地理学、政治学等不同视角展丌广泛深 入的研究，涉及人口结构、阶级结构、经济和政治组织以及郊区化的原因、进程、 特点、趋势和影响等各个方面。西方郊区发展模式和理论研究对我国城市边缘社区 发展和治理有一定借鉴意义，但是中西方困情不同，公民参与在坦方有着深厚的历 史文化积淀，西方蔓延式、低密度、功能单一和过滤机制也不符合我国国情。 ( 2 ) 国内研究现状 上世纪三十年代，著名社会学家费孝通等把“社区 概念引入了中国，但因受 历史、文化、政治等冈素影响，尤其足建因后受“左”倾思潮的影响，我国对社区 的研究和实践几乎处在停止状态。真f 意义上的社区发展和研究足从2 0 世2 一, 8 0 年代 后期，社区发展和管理研究重新受到政府和学术界的重视，城市边缘社区问题逐渐 i 孙群郎美国城市郊区化研究【m 】商务印1 5 馆，2 0 0 5 ：4 2 9 2 青岛人学m p a 硕十学位论文 引起专家学者的兴趣。 城乡社区发展和建设引起各级高度重视。上世纪八十年代中期民政部把“社 区”概念引入城市基层管理和服务领域，首先提出城市社区服务，社区建设随之发 展。进入2 1 世纪中央先后出台关于在全国推进城市社区建设的意见、 关于加 强和改进社区服务工作的意见，城市社区建设获得突破发展。2 0 0 6 年7 月，民政部 下发关于做好农村社区建设试点工作推进社会主义新农村建设的通知，在全国 部署开展农村社区建设试点，社区建设进入城市社区和农村社区统筹发展阶段。 城市社区建设试验和城市社区管理体制构建实践取得进展突破。在社区定位、 社区划分、社区组织体系构造、社区发展资源等方面积极研究探索、大胆创新，形 成了一些具有很强实践性和代表性的模式，具有典型意义的包括沈阳模式、江汉模 式、上海模式、青岛模式。沈阳模式通过在社区内设立社区成员代表大会、社区协 商议事委员会和社区居民委员会，创新组织建设，尝试建立社区民主自治的体制框 架；江汉模式以转变政府职能为核心理顺政府部门与社区关系，探索政府依法行政 与社区依法自治相结合、政府管理功能与社区自治功能相互补的全新社区管理模式； 上海模式将社区建设与“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革紧 密结合，将社区定位于街道，形成街道社区，依靠行政力量，在街居联动中发展社 区各项事业，以先进的文化、便利的社区卫生服务引领社区建设；青岛模式将城市 管理转化为服务，以社区服务为龙头，通过提升社区功能来发展社区。 城中村、城郊村问题r 益引起各方面研究关注。针对城中村、城郊村、城乡 结合部社区问题，一些地方“摸着石头过河”，研究采取了一些有针对性的政策措 施。一些专家学者也对此展丌研究，从历史形成、构成要素、主要特征、现实问题 和规划建设、管理体制、服务体系等角度和方面作了一些探讨，形成了一些成果， 总的还处于比较零散的阶段，在创新性、实践性方面都有待进一步研究探讨。 3 研究方法 论文主要采用文献研究、比较研究、个案研究等方法来研究城市边缘社区管理 问题。通过借鉴国内外专家学者的研究成果和相关文献，阐释了城市边缘社区管理 的理论基础；通过与传统乡村式管理、现代城市社区管理的比较研究，通过政府主 导型、社区自治型、混合型三种管理模式的比较研究，分析了城市边缘社区管理的 特殊性和取向选择；通过对潍坊“大社区”管理、“网格化”管理的个案研究，为 城市边缘社区管理对策研究提供了启示借鉴。还选择部分城市边缘社区进行了实地 调查。 i l l 多吉才让城市社区建殴渎本【m 】中国社会出版社，2 0 0 1 ：2 3 6 3 引言 4 研究框架 i 对象选取及其基础资料 上 分类分析 4 现有研究整理 土 系统的观点 i 初步分析 青岛人学m p a 硕+ 学位论文 第1 章城市边缘社区的界定与基本特征 1 1 城市边缘社区的概念界定 1 1 1 城市边缘区的概念界定 城市边缘区是与城市中心区相对的一个概念，由于专业领域、研究视角不同， 这一概念存有“城乡交错带”、“城乡边缘带”、“城乡结合部”等多种称谓。早 在2 0 世纪5 0 年代，西文城市地理学家奎恩( q u e e n ) 和汤姆斯( t h o m a s ) 将大城市地 域结构分解为内城( i n n e rc i t y ) 、城市边缘区( u r b a nf r i n g e ) 、城市腹地( u r b a n h i n t e r l a n d ) 三个部分，明确提出了“城市边缘区”的概念，城市边缘区通常指城市 建成区的外围地带，或由城市中心区向远郊区过渡的地带。我国学者崔功豪认为，城 市边缘区“是城市地域结构中的一个重要组成部分，是城市环境向乡村环境转化的 过渡地带，是城乡建设最复杂、最富变化的地区”。为了方便说明城市边缘区这 一概念的外延和内涵，本文通过借用洛斯乌姆的城市区域结构模式来界定。洛斯乌 姆将城市区域结构划分为五大部分，如图1 1 所示分别是：城市中心区：城市核心建成区； 内边缘带：靠近城市中心区，绝大多数土地已 用于或规划为城市建设用地：外边缘带：农 村土地利用的特征明显，但城市影响已经并持 续渗入：城市阴影区：自然景观受城市的影 n l a l d , ，但已有非农业人口和非农业用地存在，可 以感受到城市的影响；农村腹地：基本上全 为农业用地，也可以发现一些城市影响。比1 图1 1 洛斯乌姆的城市区域结构模式 本文所研究的城市边缘区，主要指位于城市内边缘带、外边缘带的区域内，受城 市化发展影响较为突出，结构、特征和功能介于传统城市和乡村之间的城乡过渡和 交融地带。这一区域处于城市与乡村的结合部，两种地域的特征都兼而有之，在城市 边缘区的内侧是以城市建成区为主，倾向于城市形念，而外侧则以乡村为主，倾向于 乡村形态。这一区域受城f 订、乡村和其他外来成分相互作用、相互渗透，呈现出明 显的人口混杂性、经济混杂性、景观混杂性和管理混杂性。妇这一区域是城市增长 的前沿，是昨天的乡村、明天的城区，具有过渡性、动态性的重要特征。 i l 姜芸人城市边缘社区公共服务殴施发展研究 d 西南交通人学，2 0 0 7 1 2 1 卢为吣人都市郊区社的细织与发展 m 尔南人学出版 卜，2 0 0 2 1 3 l 干玲慧论上海边缘社区的和合发展 d 同济人学，2 0 0 6 5 第1 章城市边缘 t 区的界定i j 基奉特征 1 1 2 社区的概念和内涵 社区是社会学的一个基本概念，其源于拉丁语，意思是“共同的东西”或“亲 密伙伴问的关系”。最先将“社区一词用于社区研究的是德国社会学家滕尼斯， 1 8 8 7 年他在社区与社会中进一步阐述了这一概念，认为社区是由同质人口组成 的关系亲密、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会团体。社区一词产生后， 人们对社区有不同的理解和界定，据社会学家粗略统计关于社区的定义有1 0 0 多种。 其中，多数定义都包含三个方面的本质要素：社会互动、地域性和共同约束。据此 认为，所谓社区是指聚居在一定的地域内的相互关联、相互交往的人群形成的具有 共同生活特征及地缘感、归属感的相对独立的社会生活共同体。社区主要有四个方 面的构成要素：( 1 ) 地域。地域是社区存在和发展的基本条件，是社会居民从事生产、 生活活动的依托；( 2 ) 人口。人口的数量、疏密程度以及人口素质等是社区形成和发 展的重要因素，社区以同质性为主形成该社区的人口特点；( 3 ) 精神文化和生活方式。 每一个社区都有自己特有的历史传统、风俗习惯、文化制度和生活方式，以区别于 其他社区甚至是临近社区；( 4 ) 地缘感。社区居民在情感或心理上具有共同的地域观 念、乡土观念和认同感。人们在研究社区中，一般把社区分为农村社区和城市社区 两大类型。 本文所研究的“城市边缘社区”，是指地理位置处于城市边缘区，结构和特征 介于城乡之问的“第三类社区”，是在城市和农村的交融地带上由本地居民、农民 和外来流动人口构成的社会生活共同体。这类社区是伴随农村城市化、城市扩张化 而催生的一种社区类型，“既是中国城市化过程中普遍存在的一种社区类型，也是 中图特有的土地征购、户籍管理等政策体系下的产物”。心。 1 2 城市边缘社区的类型 1 2 1 城中村社区 城中村社区是在城市化发展进程中，由于城市建设用地的不断扩展，原来位于 城市边缘的农村被划入城市总体规划发展区内或城建区内，农村建设用地己经或即 将被城市用地所包围，农业用地已经很少或没有，居民己非农化，形成“城市包围 农村”，但其内在体制、管理、形态以及景观环境等方面与城市形成隔阂，成为城 市中封闭的村庄。既具有城巾化的某些特征，又保留了不少农村社区的特征，未能 完全融入城市的发展体系中，是城市管理体制改革相对滞后造成的一类异质型毫i ：区， 是农村社区向城市社区过渡的城市边缘社区。这种类型的村庄存在建筑伽局混乱、 外来人口混杂的问题，但是由于区位条件较好，村庄己经被城市设施所包凼，或者 1 1 1 多占才止城市社区建没读本 m 中国社会出版社，2 0 0 1 ：3 1 2 l 周人明，高崇城乡结合部社l _ x 的研究 j 社会学研究，2 0 0 1 ( 0 4 ) 6 青岛人学m 队硕十学位论文 村庄自身己经部分地成为城市丌发的载体，因而村庄土地已升值，村民可依靠出租 房获取村改居后的经济支撑。如潍坊市奎文区西上虞社区居委会位于虞河路以东， 要柬源；村内人口构成复杂，除了原村民外 胜利街两侧，地处繁华市区的黄金地 段。由于诸多方面原因，“城中村” 西上虞丌发改造被搁胃至今，一排排 建于上世纪六七十年代的旧建筑与 周边城市景观极不协调，( 见左图； 拆迁改造现场) ，村里居民没有土地 耕种、不以务农为生而是转到第二、 第三产业等领域就业，村集体分红、 房屋出租、村外务工成为居民收入主 外来人门聚居其中，比例远远高于本 地人口，且来源广泛、流动性强、差异较大，给治安管理、卫生管理、汁生管理等 造成很大压力；在管理体制卜，基本上是以原村党支i ；| i 为核心，以届委会为主体的 管理体制，党支部、居委会高度合一，管理职能全能化，居民参与度极低。可喜的 是，缓村综合改造方案现己通过政府审批，并丌始了拆迁改造。总的看，这类社区 位r 城区内但城市化不彻底，处于明显的乡村一城市、农民一f h 民、村务一居务 转型过程之中。 122 城乡结合部社区 城乡结合部社区是在城市和农村的交融地带上，随着城市化扩张、中心城区向 城郊地区扩展，近效农村大量土地被征用，使原先的村庄被纳入城市版圈，村庄原 有的特点逐渐减退，但其管理体制并未完_ 争纳入城市管理体系，在城乡结合部形成 了城巾有村、村中有城、非城非乡的城市与农村犬爿。交错的复杂情7 兕，在人蚰构成、 思想脱念、就业结构、社会镑理等方丽形成与城i l j 社区= = l = = 同的特征。“。这类社区往 往处于城市建成区以外、城i 舰划建设用地之内，经济结构、人口构成、社会管理 等符力丽都处于发展演变之。 j ，是城耵发展的活跃点、社会问题的集聚部、址市管 州的攻，轻区。从调查了解情况看，城郊村( 社区) 是“城”和“村”的变集，具备 了“城”的属性特点，保鹫着“村”的发展痕迹是舆型的城市化农村。1 ：要有以 下特征：一是基础设施城市化。城镇、园区完善的基础设施，使城郊村成为“近水 楼台”，文化、医疗、教f i 等基础设施完备，水、机路、有线电视等n l 套牡术实 现个覆盖。二是村民生活椭利化。通过建l h 场，办企业，出租，房、i 也、商t 协房 等选径。村级集体经济逐步发展利：大文化大院、u 巾室、超市等便比服务殴施健 i i i 生涧忠城市化进科中城郊利p - 管理体制探索【d 】e 潍 l 潍受通人学t2 0 0 6 7 第1 章城市边缘社k 的界定甚奉特舐 全，有的还免费为村民办理合作医疗和养老保险，定期发放现金或生活用品。三是 村民就业多元化。由于临近城镇和工业园区，多数青壮年村民离开土地，在城镇或 园区工作，从业结构逐渐由以农业为主转为以二、三产业为主，8 0 以上村民年纯收 入l 万元以上。四是村务管理复杂化。外来人e l 增多，社会治安紧张，村庄规划、 土地征用拆迁任务重，环境污染、社会保障、劳动就业压力大，村民收入差距拉大 等，使村务管理任务比普通村庄更多更难更新。 i23 拆迁安置社区 在城市化和农村建设过程中，拆迁安置区是较为常见的一种类型其代表的是 以村为单位的整体城镇化类型。安置区的建设，通常以城市或产业用地建设需占用 原有村镇用地为起因，由地方政府、村集体为主导，将拟征用村庄的居民整体迁往 城区内或城区边缘由政府统一规划的住宅小区居住而形成的社区。这主要是由于城 市建设和快速城市化，城市建设用地急剧扩张，而当| j i 国家实行比较严格的土地政 策，村f f 拆迁腾地成为城镇化延伸拓- - 展的种重要形式和手段。如潍坊市 翼 坊予新医双羊新城社区，位f 坊予新 区风凰大街以南、双羊街以北，东临 龙山蹄，西靠朝风路，涵盖了原来东 西臼t 埠两个自然村。当地政府抓住 坊了城区北移丌发的发展机遇，实施 “腾笼换鸟”，将东、西自羊埠两个 自然村穆体拆迁改造，规划建设“双羊新城”小区，告别了祖祖辈辈居住的、r 房， 井建起了风凰商贸市场，现每年实现租赁收入6 0 多万元，创造了良好的经济和社会 效益。馥项p i 已被国家建设部列入“国家康居示范工程”。 124 外来人员聚居区 外来人员聚居区是在城市化和农村剩余劳动力大规模流动的背景f ，以白发在 _ l = 会经济部门从事经济 l i i k 务活动的城市暂住人口为届民主体，以房屋租赁为主导 建构方式，以城乡结合部为区位选择的自然衍生型集巾居住区。这类社区在社会届 性、区干记分柑、居民构成、作用影响等方面均已呈现出了不同于一般城市社区和农 村社| 1 i ( 的边缘性和异质性。它们一般较为普遍地形成于改革丌放之后外束i 相对集 中旧维济发达地区，以城乡结合部为区位选择，以进触农民作为基本居民，以同乡、 同村、川业或同族为群体聚结，以亲缘、地缘、业缘等为基本纽带，如北尔的“浙 t i ：h ”、南京的“河南村”和r 州的“新搬村”。当然，也有一小部分的聚居区足 以1 它类型的暂住人口们为堆木居民，居民来源7 昆杂，没有形成明确的 导性纽带。 青岛人学m p a 硕七学位论文 属于混居型聚居区。1 1 1 3 城市边缘社区的基本特征 城市边缘社区介于城市与乡村之间，既不同于职业结构单一、人口密度小和血 缘色彩浓厚的典型农村社区，也不同于人口密度较大、社会活动高度聚集、业缘关 系突出的典型城市社区，“亦城亦乡”、“非城非乡”，具有明显的城乡二元特征。 ( 1 ) 人员构成的复杂性。随着城市与乡村两种社区相互接触、混合与交融，随 着城市化进程的加快和经济发展中产业结构的变化以及人员流动的增加，农村社区 原来基本稳定、世代在此居住的、以农业为主的单一人口构成已为复杂化的人口构 成所取代，在这里不仅有城市居民与农村居民的相互混杂，而且还存在着本地常住 人口与外地流动人口的异质反差，各种不同职业、不同籍贯、不同生活方式、不同 信仰、不同价值观念、不同需求以及不同心理文化素质的人群形成强烈的对比与共 存共融。 ( 2 ) 成员关系的业缘性。在城市边缘社区由于人员的构成复杂多样，外来人员 不断增加，以血缘、地缘为主的社会关系j 下逐渐淡化，业缘关系逐步强化。特别是 随着经济发展水平的提高，产业结构的变化，本社区成员的活动空问范围扩大，生 产、分配、消费、教育等基本上都已超出本社区，人们除了血缘、地缘关系外，在 从事共同的工作生活中形成了密切的业缘关系。同时由于居住条件的改善，生活节 奏的加快，以及每家都有独立完善的设施，人f l j n 互间来往减少，血缘、地缘关系 交往弱化，建立在合作共事基础上的业缘关系f 1 益加强。 ( 3 ) 管理体制的交叉性。这些社区基本上己经实现了产业的非农化和社会成员 职业构成的非农化，但在管理上仍然沿用城乡二元社会结构模式。一方面，它作为 城市社区的组成部分，必须接受城市政府的领导，应当在城市社区管理体制下运行； 另一方面，它属于农村社区，在土地制度、户籍管理制度等方面必须执行农村社区 管理体制。城市与农村“二元管理体制”并行存在、共同发挥作用，管理体制交叉， 这构成了城市边缘社区的另一基本特征。 ( 4 ) 城乡文化的混杂性。社区内城市居民、农村居民与外来人口共存共生，他 们的职业构成、经济条件、文化程度、生活习惯各不相同，来自城市与乡村的人口、 物质、技术、信息等在这罩相互作用与竞争互生，意识形念、价值观念多元混合， 既不同于城市居民，也不同于农村居民，既有着乡村文化特征，又具有现代城市所 赋予的新型文化特征，是新l 同两种文化碰撞冲突所产生异质性的文化积淀物。 ( 5 ) 动态发展的过渡性。城市边缘社区受到城市和乡村双向发展的深刻影响， 不断发生着复杂而动态的过渡性变化。其空问结构及内部各种经济、社会要素的有 l l i 吴晓边缘社区探察【j 】城i l f 规划，2 0 0 3 ( 0 7 ) 9 第1 章城市边缘 i ：区的界定与基本特征 机构成与主城区及农村地区具有必然的继承关系或延续关系，具有城市与农村两种 形态的过渡特点。随着城市扩张，这类社区处于不断演变的动态过程中，一方面， 边缘社区随时可能从郊区转变为市区，成为真正意义上的城市社区组成部分；另一 方面，又会有部分其他类型的农村转变为新的边缘社区乃至明天的内城。 1 0 青岛火学m p a 硕十学位论文 第2 章城市边缘社区管理现状及透析 2 1 城市边缘社区的管理现状 随着城市化迅速发展和城市规模扩张，原来的农村逐步并入城市，拥有了城市 社区的外壳，但事实上多数社区并没有真币融入城市管理体系之中，由此形成了城 市边缘社区这一独具特点的社区类型。综观各地城市边缘社区的形成和渊源，主要 有两种方式和途径：一是主动式。在自下而上的城市化进程中，农村社区依靠自身 积极主动的发展，逐步向城市社区过渡，进而渐进、平稳地演化为城市社区。这种 方式较大地保持了社区原有的经济形态、乡村文化和社区认同。二是被动式。在政 府推动、自上而下的城市化进程中，农村社区被城市扩张而蚕食，整行政建制地划 归为城市社区。这种方式系突变类型，原有农村社区的经济结构、社会结构和文化 结构随之被打破，新的机制尚在建构中。n 1 从潍坊的实践看，与城市边缘社区的两 种形成途径相对应，在社区管理体制上，主要存在两种模式：一是镇管社区( 居委 会) 模式。潍坊市目前设有1 3 个建制镇居委会，由乡镇直接管理社区( 居委会) 。 特别是近年来适应城乡统筹发展、城乡一体发展的新形势，积极探索镇管社区的新 路子，围绕打破城乡二元结构、实现公共服务均等化，在城市边缘地域大力推进农 村社区化建设，按照“资源共享、方便居民，节约成本、提高效率”的原则，每5 6 个村、1 0 0 0 - 2 0 0 0 户居民设立一个社区，每个社区服务半径2 3 公罩，为社区群众提 供医疗卫生、就业指导、文化教育、社会保障、社会救助等公共服务和技术技能培 训、科技市场信息咨洵等社会服务，致力打造以工促农、以城带乡的服务平台，构 建城市现代文明向农村传播扩散的有效载体。乡镇设立社区管理办公室，统筹负责 社区的规划、建设、管理和服务。通过这种新型农村社区的发展培育，逐步改革演 变城郊边缘农村传统的管理服务模式，进而向真- f 意义上的城市社区管理模式靠近。 潍坊市目前f 在按照“一年大发展、二年全覆盖、三年上水平、持续完善提高”的 思路目标，全面推行这一创新做法。实践证明，这一模式有利于加快转变政府职能， 创新工作体制机制，提升社会管理服务水平；有利于引导工业资源、城市资源和其 他社会资源向农村延伸和辐射，推进城乡融合、统筹发展，构建城乡经济社会发展 一体化新格局。二是街道社区模式。这是各地在实践中普遍实行的一种典型模式。 即将城市扩张区域内的中心镇改为街道办市处，将村民委员会改为居民委员会，将 村民身份转换成为市民身份，将乡村型管理模式转换为城市型管理模式。当然，由 于城市边缘社区正处在发展演进之中，许多社会组织形态尚在变动和探索之中，社 区现存的结构也具有过渡形式的特征，它的管理方式还在不断的改革和凋试，然而 i l l 史润忠城市化进程中城郊社区管理体制探索 d 上海：上海交通人学，2 0 0 6 1 1 第2 章城市边缘 区管理现状及透析 总的看城市边缘社区的管理机制大体上正沿着城市社区的街居管理体制的大方向发 展。 无论是镇管社区模式还是街道社区模式，都是对以往“镇管村，村管民 农村 行政管理模式的变革，都是在统筹城乡发展、推进城市化发展上思维创新、实践创 新和制度创新的具体体现，对于加强城市管理、提高城市管理水平、推进城市化发 展产生了积极的推动作用。主要体现在以下三个方面：( 1 ) 功能定位更加明确。社 区的核心功能定位是服务，具体承接政府行政部门依法延伸到社区的政务服务及有 关公共服务。乡镇政府( 街道) 及其部门与社区是指导与协助、服务与监督的关系， 需要社区协助完成的行政事务或临时性工作，应与社区进行协商，并且曝持“权随 责走、费随事转 ，以服务引领城市边缘社区建设，把服务群众、造福群众作为社区 建设的出发点和落脚点，使社区真正成为服务居民需求、引领城乡发展的高效平台。 ( 2 ) 规划布局更趋科学规范。城市边缘社区的功能定位明确以后，能够更好地按照 “资源共享、方便居民，节约成本、提高效率”的原则，根据政府的公共服务供给 能力，充分考虑地域特点、资源配置、历史沿革和居民生活习惯等因素，合理确定社 区规模，科学规划空间布局，无论是管理服务的幅员、半径，还是基础设施的共享 性，都能适应社区的管理需要和发展要求。( 3 ) 城镇化进程明显加快。城市边缘社 区被纳入城市规划管理体系，加快了农村向城市、农民向市民、民工向职工转化的 步伐，在居民安置就业、失地保障以及生产条件、生活方式、消费观念等方面进一 步与市民化接轨，使非农化步入规范有序的轨道，既保护了农民的利益，也兼顾了 其它各方的利益，整合了各类资源，为地区的可持续发展奠定了基础。( 4 ) 社区建 设得到加强。按照城市化发展的功能定位和总体规划，对城市边缘社区规划进行修 订完善，从长远发展和居民实际需求出发，加大了对社区建设的政策倾斜、物质投 入和工作力度，道路、水电、通讯和文体活动场所等社区基础设施得到完善，医疗 卫生、社会保障、治安警务等社区服务功能得到加强，以活跃居民生活、繁荣社区 文化为目的的社区活动逐步活跃，居民归属感得到提升 城市边缘社区管理在实践和制度设计上取得了一些重要突破，在促进城市化发 展方面起到了良好的推动作用，但是由于体制机制构建时间还不长，运行中还有许 多亟待完善的地方，“村改居”后真t f 意义上的乡村向城市、农民向市民转变尚需 时同，同时城市边缘社区本身存在着明显的过渡性和不确定性。为深入调查掌握城 市边缘社区的有关情况，在全面查阅有关文献资料的基础上，选取了潍坊城区2 3 5 个城市边缘社区进行实地走访和问卷调查，其发放调查问卷4 7 3 7 份，回收4 7 2 1 份。 从调查情况看，城市边缘社区管理目前主要存在以下几个方面的“不适应”、“不 符合 问题。 青岛人学m p a 硕士学位论文 2 1 1 体制机制转换尚未真正到位 城市边缘社区基本上是按建制转换过来的，乡镇改设街道后，其管理模式尚未 完全脱离乡村模式，其管理职能、管理方式、管理手段多数还沿用乡村模式，在职 能上凡是乡镇有的街道也有，城市管理和城市建设的职能特征并不突出，应有作用 没有得到充分发挥。从社区组织的管理运行情况看，多数社区组织能够从自身实际 出发，开展社区管理和社区服务，组织领导能力比较强，作用发挥比较好，党群干 群关系比较融洽( 见表2 1 q 5 ) 。但也有不少社区组织软弱涣散，凝聚力、战斗 力不强，工作覆盖面、管理方式手段不适应，不能很好地担负起建设文明祥和社会 表2 1 您认为您所在社区组织 人数 白分比 选项 党员居比合计党员居民 合计 组织健全，纽织领导能 力较强 1 1 8 51 2 4 22 4 2 76 6 17 1 16 8 5 作刖发挥般5 1 25 0 l1 0 1 32 8 52 8 7 2 8 6 较差，坌f l 织涣散8 83 9 14 9o 22 6 根本没行党 瞅 9 l1 0 o 5o 10 3 总计1 7 9 4 1 7 4 73 5 4 11 0 01 0 0 11 0 0 资料米源：作者根据问卷调杏结果制表。以。卜表格资料来源相同。 表2 2 您认为您所在社区组织活动开展情况 人数百分比 选叭 槲村贼乡结合拆迁安城弗 于与够结合拆迁安 孝十部衬仄置 h 又： 合计 合计 社区豁l 替恹 滞黟邪蔬勒9 2 95 7 9 7 9 1 5 8 78 5 28 6 59 6 38 6 2 偶尔开展活动1 5 47 8o 2 3 21 4 11 1 701 2 6 从不开展活动 71 2o1 90 61 8ol 没参加过 00 3 3003 70 2 总计1 0 9 06 6 98 21 8 4 l9 9 9 1 0 0l o o1 0 0 表2 3 您认为您所在社区班子作用发挥情况 人数 白分比 选项 党员居氏合计党员 居氏合计 好1 3 8 91 0 9 12 4 8 0 7 6 65 7 46 6 8 一般3 9 27 3 811 3 0 2 1 63 8 83 0 4 差3 2 7 1 1 0 3 1 83 72 8 总计 1 8 1 31 9 0 03 7 1 31 0 09 9 9 1 0 0 1 3 第2 章城市边缘社区管理现状及透析 表2 4 您所在社区党员议事会和居民代表议事会 人数百分比 选项社f 歼 辛晒汗 党员居民合计党员居民合计 部部 能定期召开，作 4 4 01 1 1 91 2 0 22 7 6 16 0 36 1 27 5 76 6 6 川很人 能定期召开，作 2 6 45 7 42 5 21 0 9 03 6 23 1 41 5 9 2 6 。3 用一般 不能定螂开，根 本稿酬 2 61 3 51 3 42 9 53 67 48 47 1 总计7 3 01 8 2 81 5 8 84 1 4 61 0 0 11 0 01 0 01 0 0 表2 5 您所在社区党群干群关系 人数百分比 选项科阡 卒十f 廷干 党员居比合计党员居比 合计 部 部 融洽 4 8 01 3 2 41 2 3 5 3 0 3 9 6 4 77 1 16 6 46 8 。l 一般2 2 94 2 05 4 31 1 9 23 0 92 2 62 9 22 6 7 不融洽 3 31 1 78 l2 3 l4 46 34 45 2 总计 7 4 21 8 6 11 8 5 94 4 6 21 0 01 0 01 0 01 0 0 生活共同体的重任。概括起来，主要存在以下问题：一是管理覆盖和工作覆盖有待 扩大。随着城市化、产业化进程的加快及招商引资工作的推进，大批企业涌入城市 边缘社区，新经济组织和新社会组织不断涌现，外来务工人员、外来居住人员逐年 增加。面对这一新情况，有些城市边缘社区特别是城乡结合部社区，工作上力不从 心，滞后于这些新型组织发展速度、外来人员迁入速度，管理覆盖和工作覆盖还不 到位、存有空档。二是